第一篇：關于規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的提案（范文）

關于規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的提案

摘要：全國政協十二屆一次會議提案第0642號

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_ 案 由:關于規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的提案 審查意見：建議國務院交由國土資源部辦理 提 案 人：洪三國

主 題 詞：城鄉發展,土地政策 提案形式：個人提案 內 容：

城鄉建設用地增減掛鉤政策自2008年實施以來，緩解了城鎮用地壓力，推進了土地集約利用，促進了城鄉統籌發展，受到地方政府的普遍歡迎。各地紛紛出臺政策復墾農村宅基地，換取城市建設用地指標，但在實際工作中也存在“占良田、補次地”等問題。

隨著我國經濟發展和城鎮建設步伐的加快，城鎮建設用地供給越來越緊張。如何在保證耕地數量、質量和農民利益的前提下挖掘城鎮建設用地，成為亟待解決的問題。

一、存在的問題

1．思想認識存在偏差。一是過分關注周轉指標，存在著片面爭取周轉指標規模的傾向。二是忽略增減掛鉤工作對統籌城鄉一體化發展和建設新農村重大作用。三是將增減掛鉤簡單地理解為土地整治增地工程。

2．農民利益缺乏保障。一是對農民和集體的利益考慮不充分，有些地方政府成為政策執行的受益者、主導者。二是在農村居民點整理過程中，農民基本上處于被動地位，少有參與權。三是掛鉤項目區拆遷農民安置、權益保障不足。四是復墾區復耕土地的產權歸屬有糾紛。

3．工程實施缺乏規范。一是各項配套規劃滯后，增加了工程的操作難度。二是宅基地復墾土地質量難以保障。三是項目實施和管理的難度都比較大，效益不明顯。四是項目實施中資金籌措困難。

4．后期管理缺乏重視。各地都不同程度地出現注重項目區土地開發、整理、復墾的前期階段，即規劃設計和具體實施等工作，而對土壤鑒定、質量驗收、開發后耕作主體的落實及耕作管理等后續監管較為不力，造成項目區土地撂荒現象較嚴重，產生較大社會影響。

二、建議與措施

1.營造輿論氛圍。加大培訓宣傳力度，提高各級政府和廣大人民群眾對增減掛鉤工作重要性和必要性的認識，讓土地增減掛鉤政策深入人心，并形成良好的社會氛圍。

2.尊重農民意愿。在項目區規劃設計、實施、檢查驗收過程中，充分保障農民的知情權、參與權、監督權等相關權益；在土地互換、利用方式、舊房拆遷、新居建設等方面提供多種選擇并全程公開。對村莊撤并等涉及農民切身利益的項目，充分尊重農民意愿，由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。搞好農村土地流轉工作，實現項目區內土地使用權為村集體所有，減少項目實施過程中的矛盾與糾紛。在項目實施過程中，注重改善居民生產、生活條件，保證生活質量不降低。

3.創新補償機制。各級政府實施掛鉤工程之前，應制定切實可行的補償標準和利益分配機制；新增耕地的利益分配，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制。同時為進一步規范農村村鎮房屋拆遷補償安置工作，建議進一步規范拆遷補償標準，就拆遷管理、拆遷補償、拆遷安置等工作進行規范明確，更好地指導全省城鄉增減掛鉤工作順利推進，切實維護被拆遷農民的合法權益。

4.明晰土地產權。在農村居民點整理時，充分尊重土地所有者的權益。增減掛鉤試點過程中，對農民承包的土地不能強行拆分、合并或隨意調整土地田塊位置面積。對確實需要進行適當調整重新分配的，必須征得承包土地的農民同意，盡可能減少土地糾紛和社會不穩定因素。

5.銜接周轉指標。掛鉤拆舊地塊騰退出的土地首先應復墾為耕地，調劑為建設用地的要作為周轉指標納入年度土地利用計劃，實行規模控制。周轉指標在滿足項目區內農民建房、基礎設施和公共服務設施用地，留足發展非農產業用地后，仍有剩余的，可作為節余指標調劑使用。同時將周轉指標調劑使用所獲收益返還農村，明確受益主體，規范收益用途，切實維護好農民權益。對嚴重損害農民利益的，暫停所在地區掛鉤試點。

6.保障資金投入。一是加大資金籌措力度，保證掛鉤復墾項目資金及時到位。新增建設用地有償使用費和其它土地復墾專項資金盡快用于掛鉤土地及其他建設用地的開發整理工作。二是結合本地實際，設立掛鉤專項資金，建設留用區土地出讓金、土地整理專項資金等籌集后的不足部分可以使用農業開發銀行貸款，農業重點開發建設資金及土地出讓純收益中用于農業開發的資金。三是鼓勵掛鉤項目與農村土地整治及其他涉農項目相結合，拆舊還建項目區具備土地整治條件的，可優先安排適當規模的土地整治項目，還可整合農村道路改造、改水、改廁等扶持資金和農業開發、節水灌溉等項目資金。

7.建立監管平臺。國土資源主管部門應加強增減掛鉤項目管理信息化建設，實行全程監管；完善增減掛鉤在線備案制度，對項目的批準和實施情況，實行網絡直報備案，及時向社會公示，自覺接受社會公眾監督；做好增減掛鉤工作可行性論證和立項，加強對項目實施的檢查指導、評估考核以及項目實施后的驗收等工作；完善問題發現和查處機制，強化監督檢查，及時糾正發現的問題。

來源：中國政協網

第二篇：﹡﹡市 城鄉建設用地增減掛鉤試點工作初探

﹡﹡市城鄉建設用地增減掛鉤試點工作初探

一、城鄉建設用地增減掛鉤試點工作背景與意義

為了貫徹黨的十六屆五中全會關于建設社會主義新農村的精神，落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的要求，2005年10月，國土資源部下發了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，對掛鉤試點工作提出了基本要求，明確了相關政策和管理方式，確定了天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等8個試點省市。2006年3月，安徽省發改委和國土資源廳把我市港口鎮確定為全省發展改革試點小城鎮城鄉建設用地增減掛鉤試點之一。不久，省政府即將出臺《關于開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點工作的若干意見》，對此項工作有關政策與要求作了具體規定與部署。為支持此項工作開展，省國土資源廳下達了2006年全省城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤周轉計劃84700畝，其中﹡﹡市2000畝，專項用于補充農用地轉為建設用地計劃，以緩解各地建設用地需求量過大的壓力。目前全省已批準168個項目區，申請周轉指標128000畝。

開展掛鉤試點工作，可以優化城鄉建設用地布局，提高土地集約利用水平，促進社會主義新農村建設，實現城鄉統籌發展，緩解建設用地供需矛盾；利用周轉指標，可以彌補建設用地計劃不足，確保各類重點建設用地。為此，各地政府高度重視，正在積極組織項目申報，著力推進此項工作。

二、城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的內涵和基本要求

（一）、掛鉤試點工作的內涵

所謂城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點），是指依據土地利用總體規劃，將若干個擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區。通過建新拆舊和土地復墾，實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地結構和布局更合理的土地整理工作。

（二）基本要求

1、掛鉤試點規模控制和管理方式

通過下達一定的掛鉤周轉指標（即農轉用計劃指標）進行規模控制與管理。規劃不得突破下達的周轉指標，并在3年內用拆舊區復墾驗收合格的新增耕地面積歸還省國土資源廳。周轉指標必須專項用于掛鉤項目建新區，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則管理。

2、掛鉤試點工作的基本原則：

（1）以規劃控制規模，引導用地布局與結構的合理調整。

（2）以掛鉤周轉指標控制建新區用地規模，調控實施進度，考核計劃目標。（3）以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批，考核與管理。（4）促進耕地保護和節約集約用地。

1（5）因地制宜、統籌安排、突出重點、先易后難、分步實施。（6）尊重群眾意愿，維護集體與農戶土地等合法權益。

三、我市農村建設用地現狀及城鄉建設用地增減掛鉤試點工作對策(一)農村建設用地現狀

我市大小農村居民點共計2000多個，總面積5460.215公頃，人均占地174.76平方米，遠遠超出國家規定標準，呈現農居點規模大且分散的特點；同時廢棄工礦用地、空閑建設用地較多，土地利用率不高，農村建設用地整理潛力巨大。根據《﹡﹡市土地開發整理規劃》預測分析，全市可整理農村居民點面積2475.1公頃，通過整理復墾，可增加農用地面積1135.5公頃，其中可增加耕地501.3公頃。

(二)建設用地供需形勢

1997-2004年，全市新增各類建設用地4339.34公頃，扣除港口灣水庫特殊項目用地外，年均新增建設用地215.46公頃，其中年均占用農用地69.2公頃。2004年以后，我市新增建設用地遞增率呈上升趨勢。1997-2004年省下達我市農轉用計劃2654.8公頃，實際建設用地占用農用地突破計劃39.8公頃，且計劃缺口逐步加大，建設用地供需矛盾日益尖銳。同時國家實行宏觀經濟調控，把土地作為調控主要閘門，土地供應更加趨緊。因此，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，利用用地周轉指標彌補用地計劃不足，是依法合理用地，拓展用地空間的重要途徑之一。

(三)掛鉤試點工作對策

1、成立組織，加強項目實施管理。該項工作是一項長期而艱巨的任務，也是土地利用總體規劃規定的一項建設任務，更是當前推進社會主義新農村建設的一項重要內容，涉及人力、物力、財力較多，社會影響面廣，因此必須成立一個強有力的組織機構，加強全面協調和組織實施工作。同時，它又是一種政府行為，單靠國土資源部門力量是遠遠不夠的。因此，建議成立以市政府分管領導為組長，發改、城建、財政、農業、交通、國土、環保、新農村建設等部門負責人為成員的領導小組，下設辦公室，抽調、業務骨干抓具體事務，形成政府抓，抓政府，政府協調、部門配合、鄉鎮實施的強有力組織實施體系，以確保此項工作積極穩妥推進。

2、開展調查摸底。農村居民點及工礦廢棄地等具體情況不清，規劃方案難以編制，試點也難以確定與實施。為此，今年上半年，各鄉鎮辦事處開展了農村居民點整理情況摸底，上報了農村居民點整理試點情況調查表和相關圖件，通過匯總分析，全市現階段擬可拆舊復墾的農村居民點總面積為108.79公頃。其中可復墾為耕地80公頃，扣除用于安置區安置占用耕地外，可用于城鎮建設新建項目掛鉤占用耕地60公頃。拆舊重點地區主要集中在港口、汪溪、梅林、中溪、仙霞、方塘等鄉鎮。拆舊地塊地類主要為農村居民點，廢棄工礦用地。拆舊地塊主要為煤礦塌陷區、易洪易澇區、地質災害區、新農村建設拆遷區。

2006年，計劃在汪溪辦事處、港口鎮、中溪鎮開展首批掛鉤試點，拆舊區總面積51.37公頃，可復墾面積48.11公頃，規劃用于拆舊安置區耕地12.17公頃，可用于城鎮新建項目掛鉤耕 2 地35公頃。安置區充分運用未利用地和其他農用地15公頃，做到盡量少占耕地，盡可能多的騰出指標用于城鎮新建項目。目前，首批掛鉤試點項目區實施規劃正在編制中，準備盡快組織報批。

3、制定總體實施方案。按照上級國土資源部門及省政府要求，本著摸清家底、整體分析、總體規劃、先易后難、分步實施的思路，結合我市新農村建設村莊布點規劃及本次調查摸底和分析情況，制定全市掛鉤試點工作實施方案，明確工作目的、方法、步驟與要求，提出存在的問題和解決問題的建議，提交市政府研究后下發執行。為了進一步摸清情況，要盡快開展廢棄工礦用地、廢棄農村居民點，廢棄鄉村公共公益設施用地補充調查，全面掌握全市農村建設用地拆舊復墾潛力，為今后編制申報掛鉤試點項目和分步實施做好充分準備。

4、廣泛宣傳發動，堅持公眾參予。要充分利用各種宣傳工具與手段，向領導和當地群眾積極宣傳此項工作有關政策，使之充分認識到此項工作的重要性和必要性，形成齊抓共管的良好氛圍，贏得廣大干群的積極配合與支持。同時要充分發揮專家組作用，認真吸取專家對項目實施規劃等方面提出的合理化意見，使規劃更具科學性。尊重并聽取村組農民對項目區建設的建議，使項目實施規劃更具操作性。

5、廣泛籌集資金，謹慎務實推進工作。要多方籌集資金，多渠道整合財力資源，形成資金合力，共同投入使用。一是加大城鎮建新項目新增建設用地土地有償使用費和土地開墾費征繳力度，將此類資金全額用于該項工作。市財政部門應在歷年征繳的上述兩類規費中，切出一塊用于此項建設。二是對安置區和城鎮建新區經營性用地實行招拍掛出讓，將所得凈出讓金全額用于掛鉤試點工作開展。三是積極組織申報煤礦塌陷區、地質災害區綜合整治項目，多頭爭取項目資金，用于拆舊補償與復墾、安置區建設。四是利用市本級財政社會主義新農村建設資金，投入安置區基礎建設。五是從市級財政土地出讓金中提取部分資金支持項目區建設。六是吸納企業社會資金，參與項目區開發建設。七是鄉鎮村農戶自籌一部分資金，用于安置區建設。

總之，掛鉤試點工作是新時期各級政府各相關部門一項新任務，沒有多少現成的路子和經驗可供借鑒，需要不斷探索。同時它又是一項艱巨復雜的系統工程，做得好就是一項德政工程和民心工程。因此，中央和省政府要求我們務必實事求是，謹慎、務實、積極、穩妥，創造性地開展工作，把好事辦好。在惠及農村，改善農村生產條件，提高農村生活質量的同時，使我市的建設用地布局更合理、結構更優化、用地更集約、效益更顯著。

第三篇：如何做好城鄉建設用地增減掛鉤試點工作

如何做好城鄉建設用地增減掛鉤試點工作

近年來，隨著經濟社會的快速發展和工業化、城鎮化水平的不斷提高，土地供需矛盾日益突出。“城鄉建設用地增減掛鉤”模式為解決這一問題提供了新的思路。如何做好城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作，對于我們國土資源部門來說又是一個新的課題。筆者認為應重點抓好以下幾個方面的內容。深入調查 科學選址 “城鄉建設用地掛鉤工作”是一項涉及面廣、政策性強，牽涉到多方的利益和矛盾的工作。試點項目區的選擇是否科學、合理，會直接影響到掛鉤工作的是否順利進行以及最終的成效。所以所選擇的項目區應具備以下幾個條件：一是具備一定的農村建設用地整理潛力，這是開展掛鉤工作的前提；二是項目區所在鄉鎮政府和村委會要有過硬的組織和協調能力，這是掛鉤工作的保證；三是農民群眾理解、支持、并積極配合，這是掛鉤工作實施的基礎；四是具有資金籌措保障能力，這是掛鉤實施的關鍵。充分尊重民意保護農民合法權益。

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，必須將保障項目區農民權益作為出發點和落腳點。充分尊重農民意愿，保障農民的知情權和參與權，不得違背農民意愿，借機搞政績工程，強行拆遷,給當地農民帶來不必要的經濟負擔。因此，在試點城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的推進中，要想方設法讓群眾滿意，盡量把每一項工作做細、做實，積極爭取各方面的支持和配合。在開展掛鉤工作之前要采取多種形式進行廣泛宣傳，把掛鉤試點工作的意義、措施，特別是將相關補助政策講清、講透、講到位。在實施過程中要嚴格按規程陽光操作，同時還要充分聽取群眾的意見建議，確保工作穩步推進。加強組織領導 搞好部門協調。

領導重視是做好各項工作的前提。掛鉤試點工作是一項復雜的社會系統工程，涉及群眾的切身利益，離不開各級黨委、政府和領導的強力支持。在掛鉤試點工作中，要經常組織分析檢查和調研，遇到問題要及時匯報，爭取各級領導的支持。建議政府成立由國土、監察、建設、農業、林業、財政等相關單位主要負責人為成員的掛鉤項目領導小組，落實任務，明確責任分工。加強與鄉鎮政府的溝通,并與鄉鎮簽訂增減掛鉤工作目標責任狀,堅持一票否決制，確保試點工作順利進行。落實資金 規范運行掛鉤試點的開展需要一定的資金作為保障，資金的籌措能力是掛鉤試點能否順利啟動和推進的關鍵因素。由于當前政府沒有此類專項資金，資金來源主要依靠使用掛鉤周轉指標所實現的土地凈收益，但是由于當前土地市場、房地產市場不夠繁榮，且大部分指標主要用來解決工業項目用地，土地收益不高，給掛鉤項目資金的籌集帶來了一定困難，從而會影響試點的穩步推進。建議由政府牽頭，整合各路資金給予大力支持，統一投入掛鉤區，使城鄉建設用地增減掛鉤試點工作能順利推進。在資金管理中實行專款專用，封閉運行。項目工程施工全部采取陽光操作，嚴禁出現豆腐渣工程。科學規劃注重實效。

推進城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，必須堅持規劃先行，為項目建設提供技術保障。在規劃中堅持高標準，嚴要求，按照因地制宜的原則，結合實際，采取不同的模式。在實施中要做好“四個結合”達到“三個目的”：即與新農村建設相結合；與城中村建設相結合；與廢棄工礦地的土地整理相結合；與提高土地集約節約利用水平相結合。從而達到改善農民的生產生活條件，改變村容村貌；盤活土地，提高土地集約節約利用水平；增加有效耕地面積，為當地經濟發展提供建設用地空間。

第四篇：規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。

近日，在全國開展的拆村運動引起社會極大關注。這場拆村運動的政策背景是，國土資源部2006年推行的“城鄉建設用地增減掛鉤”試點。隨著這一政策推出，地方上違背民意的強拆在日益增多，曲解政策現象時有發生，地方的土地財政沖動愈發高漲。問題不在政策本身。他們分別認為，財政體制缺陷不能保證地方政府為民服務、宅基地財產權的不明確、宅基地未能按市場化流轉等問題的存在，最后導致農民土地權益被剝奪。現在整個財政體制把鄉鎮搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。農村土地制度中存在著政府的行政權力強制侵蝕民權，這一本質性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權力，很難從根本上解決問題。征地拿走差價2萬億新京報：當前以各種名義圈走農民宅基地，換取城市建設用地指標的現象，你怎么看？于建嶸：可以看成是，城市對農村的又一次掠奪。新京報：據我們調查，有些地方在勸說農民上樓，但也有采取強制手段的。于建嶸：由于利益沖動，很多地方都把侵占農民土地作為獲取利益和政績的重要手段。有資料顯示，近20年來，農民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障，引起糾紛。新京報：土地糾紛的形式有哪些？于建嶸：一是不經農民同意強迫征地，二是補償過低，三是即使補償低還發不到農民手中，四是補償款被貪污挪用。因土地產生的還有其他糾紛，但主要還是因征地和占地引發。新京報：土地糾紛帶來了什么樣的后果？于建嶸：影響社會穩定。土地問題已占全部農村群體性事件的65%，已成農業稅取消后，影響農村社會穩定和發展的首要問題和焦點問題。土地是農民的生存保障，而且土地問題涉及巨額經濟利益，也就決定土地爭議，更具有對抗性和持久性。沿海地區糾紛突出。新京報：土地問題這個新的焦點，有什么特征？于建嶸：我在社科院就此做過專題研究，是社科院農村發展研究所國家社科基金課題組和國家軟科學重大項目課題組聯合做的。首先是，沖突的當事方和以前不一樣了。以控告方來說，在抗稅的時候，沒有一個村級組織參加抗爭，都是農民自發進行抗爭。現在，村民聯名仍然是最為主要的形式，不過一些村級組織已成為了重要的控告方。這主要是由于一些非法征地等爭議中，有的村級組織與農民的利益表現一致，村級組織有可能成為維權主體。新京報：那被控告的一方呢？于建嶸：也有很大變化，在農民稅費爭議中，被告方主要集中在鄉村兩級組織。其中鄉鎮政府是最主要的被告，市縣很少成為被告主體。但在土地問題上，農民的控告對象已到了縣、市、省，甚至到了國土資源部。這是過去沒有的。新京報：據你們的調查，哪些地方的土地糾紛更嚴重？于建嶸：主要在沿海發達地區，浙江、山東、廣東、福建等地比較突出。這些地方農民，主要的控告對象是縣、市政府，爭議多是圍繞征地展開。而在中部地區的安徽、河南等地，控告的對象主要是鄉鎮及村級組織，爭議也是圍繞侵犯農民土地承包權展開，比如土地分配不公等。新京報：農民因為土地維權的主動性，與以前有什么變化？于建嶸：農民抗稅最重要的一個方式就是讓政府找不到人，但失去土地的農民會主動走到你面前。農民維權方式升級。新京報：你們的研究方式是通過與農稅時期的比較得出的，現在的沖突激烈程度與以前比如何？于建嶸：激烈多了。在稅費爭議時代，最主要的抗爭方式也就是上訪、相互宣傳等，但在土地糾紛中，農民動輒就到縣、市政府部門門口或被征土地上靜坐、游行示威甚至到高速公路、鐵路上靜坐。沖突變得激烈，與警察的沖突也時有發生。農民抗稅時，中央是明文規定禁止使用警力的。但在土地糾紛中，我們看到經常有地方政府動用警力對付抗爭的農民。新京報：看到過你提的一個說法，說現在農民維權是“以法抗爭”，為什么提的是“以法”而不是“依法”？于建嶸：這個我專門寫過文章，“以法抗爭”是美國加州大學伯克利分校歐博文教授提出的，“依法抗爭”是香港中文大學李連江教授提出的。“以法”是直接意義上的以法律為抗爭武器,“依法”是間接意義上的以法律為抗爭依據。“以法抗爭”是抗爭者以直接挑戰抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔；“依法抗爭”則是抗爭者訴諸“立法者”為主，直接挑戰抗爭對象為輔，甚至避免直接挑戰抗爭對象。在“以法抗爭”中，抗爭者更多地以自身為實現抗爭目標的主體；而在“依法抗爭”中，更多地以立法者為實現抗爭目標的主體。新京報：在土地維權中，農民的主要訴求是什么？于建嶸：還是利益，只是要錢，不是要權。土地制度侵蝕民權新京報：但城鎮化是必然趨勢，如何在城鎮化與農民利益之間，達到一個平衡呢？于建嶸：執政者和專家學者，都在尋找農民失地、失業問題的解決方案。主要措施有兩個方面，第一就是要求國家權力機關加強征地管理，嚴格控制征地規模，禁止隨意修改規劃。第二是改進補償方式，增加補償，妥善安排好農民生計等。這兩個方案也存在問題。新京報：什么問題？于建嶸：這些措施，沒有認識清農村土地制度中存在著政府的行政權力強制侵蝕民權，這一本質性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權力，很難從根本上解決問題。李昌平表示，政府不應在農村拆建中作為經紀人，而地方財政喂不飽誘發牟利沖動，應從財政體制入手讓政府為民服務

【訪談】拆與建，必經之路新京報：你在前幾年就提出新農村建設應該大拆大建，你為什么那么說？李昌平：我們要發展城市化，要搞新農村建設，當然要盤土地。土地整合后，城鎮發展得快，農村也發展得快，這個是必經之路。新京報：你怎么會有這個想法？李昌平：上世紀80年代，我還是鄉鎮黨委書記，開始從事村與村換地，中心村和邊遠村之間換地，節約出來土地辦廠，這樣鄉鎮企業才發展起來，并逐步形成小城鎮格局。隨后我也形成了這個概念。新京報：但很多專家認為不該大拆大建。李昌平：我認為，該拆的拆，該建的建。中國要把9億農民變成只有兩三億農民，要把幾百萬個自然村變成八九萬個中心村，不拆不建怎么可能。這種情況下，我們怎么搞公共服務，怎么搞城鄉一體化。政府不該借拆掙錢新京報：但一些地方政府為推動城市化進行強拆。那是否說明你的想法有問題？李昌平：我認為拆建的總體思路、方向是對的，但一些做法錯了。新京報：哪兒錯了？李昌平：在城市發展、農村發展中，政府不應該成為經紀人。政府要在這里掙錢，肯定就會產生很多矛盾。新京報：什么樣的矛盾？李昌平：比如諸城，政府為掙錢，搞房地產開發，開發商為了掙錢，什么事都干得出來。所以只要政府想在這里面掙錢，肯定會出現利益分配問題，就會跟農民產生矛盾。新京報：政府應該扮演什么角色？李昌平：政府只是服務者角色，不能去掙錢，在農村土地整理過程中，關鍵是政府角色的定位。我曾寫過一篇文章題目叫“政府下海，農民上樓”，就是批評政府當經紀人，不就跟官員下海一樣了。財政體制缺陷成癥結新京報：你在農村調研中，有政府甘心扮演服務者角色嗎？李昌平：我曾去吉林德惠市調研，當地政府只為農民服務，沒有掙錢，還貼錢，農民集中居住后節約出很多土地，建了養殖小區，并實現農業機械化耕作，農民非常滿意。新京報：政府老貼錢，發展能長久維持嗎？李昌平：肯定不能，老貼錢，誰還去做呢？這就是中國現在的矛盾，如果基層政府成了經紀人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成壞事；而不掙錢，基層政府又沒積極性，啥事都不做。新京報：癥結在哪兒？李昌平：財政體制的問題。如果鄉鎮都有錢花，那可能就不做經紀人，就去做服務了。現在整個財政體制把鄉鎮搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。新京報：那么國土部的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策本身也沒有問題？李昌平：不是占地或者增減掛鉤有什么錯誤。增減掛鉤沒錯誤，應該說增減掛鉤出臺后，我們更應該把這個事做好。現在相反的做不好，就是因為政府的行為變了，變成了經紀人。新京報：應該怎么解決？李昌平：現在中央要研究的就是這個問題，要把政府的定位定準。中央財政要給地方財政一定的保證，那才能讓基層政府定位在服務者角色，土地整理才能做好。庭院經濟非改不可新京報：有專家認為，讓農民“上樓”會對庭院經濟、家庭養殖等帶來不便，你認為呢？李昌平：集約土地，這是趨勢。以后農民家家戶戶種地將會改變，吉林德惠現在只有5%-10%的人在種地。他們建了現代養殖園，家庭養殖也根本不存在。新京報：是因為庭院經濟將不被社會所需要？李昌平：農民也是人，也需要有個人畜分家的居住環境。10年前60%的農戶還養豬，現在是只有20%的人在養豬。這就是變化，我估計再過10年，80%的人都不種地了。便于機械化耕種的平原地區，就不會家家戶戶去種了。新京報：你認為現有的農村體制將要改變？李昌平：可以這么理解。1985年開始，農民進城打工越來越多。所以說小崗村聯產承包責任制的作用到1985年就已經沒作用了。新京報：你認為農村奔小康應該怎么做？李昌平：應該增強集體功能，加強農民共同體的建設，可以搞社區建設和治理。新京報：以前的人民公社就是集體經濟，最后農民的積極性并不高，現在這么做，不是開歷史倒車？李昌平：這個說法純粹是一派胡言。鄧小平1992年的講話，說農村有兩次飛躍。第一次飛躍是把農民從人民公社里解放出來，解決溫飽問題，第二次飛躍是搞集體經濟，搞合作經濟。一家一戶的農業是最原始最落后的農業，朝合作經濟、集體經濟的方向走是前進。節余土地收益歸民新京報：但為什么現在一些農民不愿意“上樓”，也不愿意交出自己的宅基地？李昌平：這個問題分兩方面講。一是農民內部，各家各戶宅基地大小不一，所以矛盾大，拆遷不順利。二是政府壓縮農村宅基地后，收益分配沒讓農民參與。新京報：這個問題該怎么解決？李昌平：壓縮出來的地依然應歸農民，政府不參與分配，由農民自己來分配，這樣問題就解決了。新京報：怎么才能引導或規范地方政府多顧及農民利益？李昌平：中央要讓地方政府吃飽，要讓地方政府變成公共服務者，而不是讓地方政府成為企業。中央要用服務性的政府指標去考核地方政府。

中央有關部門應該盡快明確和賦予農民宅基地以完整的物權，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉辦法，確保農民土地權益不受侵犯。一些地方只占地不復墾 新京報：目前一輪“農民集中居住”、“宅基地換房子”的舉動，有人稱為新圈地運動，你認為呢？鄭風田：當然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞農民的宅基地權益，都應該打住，畢竟農民的宅基地不是唐僧肉。新京報：這場圈地運動的動力是什么？鄭風田：核心的原因很簡單，就是城市建設用地指標緊缺，耕地的18億畝紅線又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京報：據你們調研，“農民集中居住”這種做法始于何時何地？鄭風田：始于江蘇，2001年前后，蘇州、無錫等地富裕鄉鎮出現農民集中居住試驗，當時是為了改善農村居住環境。后來江蘇全省推廣。此后，隨著“新農村建設”，全國很多地方都有類似做法。新京報：你如何看待國土部的“增減掛鉤”政策？鄭風田：這本來是為增加耕地的一項積極措施，但在操作中，由于政策漏洞，農民宅基地權益變相被侵害。新京報：政策存有什么漏洞？鄭風田：本該是先復墾，再占地。但由于政策允許先占地，三年內復墾歸還，導致了很多地方只顧占地，不按時復墾歸還。新京報：各地執行時還存在哪些問題？鄭風田：有的擅自擴大試點范圍，有的違規跨縣域調指標等，大多違反規定的最終指向都是農民宅基地。“已出現上樓致窮”新京報：就農民集中居住而言，是利大還是弊大？鄭風田：這個是需要仔細分析的，就我國目前的現狀來說，強制推進集中居住違背了經濟發展的一般規律。世界銀行研究指出，人均GDP小于500美元時，農民以分散的自給自足經營土地為主，當人均GDP大于1000美元時，農民土地的商業運作和市場價值才能開發體現出來。新京報：現在我國農民是否合適集中居住？鄭風田：目前，我國庭院經濟和家庭畜養還是重要收入來源，如果強行推進農民集中居住，就會妨礙農民的生產生活。新京報：會影響農民收入？鄭風田：是的，農民住上公寓樓，收入會減少，支出卻在增加，水要買，菜要買，不少地方都出現了農民“上樓致窮”的現象。地方不執行中央文件新京報：現在農村居住分散，形成很多空心村，集中居住可以節約土地，這不是好事嗎？鄭風田：這要因地制宜，根據經濟發展情況，尊重農民意愿。新京報：現在城市用地緊張，農村節余的土地與城市進行增減掛鉤，這是否合理？鄭風田：這應該通過市場的方式來解決，而不是簡單掛鉤。新京報：你認為這是土地收益歸誰的問題？鄭風田：長久以來，在民間就一直有宅基地繼承的傳統。某些地方僅僅支付房屋拆遷補償收回農民的宅基地，造成了對農民土地財產權的嚴重侵害。新京報：事實是農民一搬走，宅基地收益歸了政府。鄭風田：我們要弄清楚一個問題，就是這里采取的是“置換”，而不是征地，大家是通過置換讓自己住得緊湊些，自己做了付出才有了節余的土地。新京報：現行政策對農民權益有無明確規定？鄭風田：有，2010年的中央一號文件就明確規定：“有序開展農村土地整治，城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入土地利用計劃統一管理，農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益。”新京報：為什么中央文件無法保護農民權益？鄭風田：關鍵是地方不執行，而農民又不熟悉文件，這樣在信息不對稱的狀況下，吃虧的是農民。宅基地補償普遍不足新京報：現在各地的 “集中居住”等做法中，普遍存在什么問題？鄭風田：普遍存在著地方政府對宅基地補償不足。新京報：具體怎么表現？鄭風田：主要表現在：一是只對農民“合法確權”的房屋面積給予安置補償，對超出的面積僅僅按成本價補償，有的甚至不給予補償；二是對宅基地不給予補償，或只給予“合法確認”面積補償；三是安置房一般還是集體土地產權證，不能直接上市交易，如果要變為可上市交易的房產，還必須補繳一部分土地出讓金；四是補償標準偏低，農民得到的補償與同類同地段的商品房價格相比，與土地拍賣出讓的價格相比，差距懸殊。新京報：該怎么解決？鄭風田：從國家角度，中央有關部門應該盡快明確和賦予農民宅基地以完整的物權，給農民發放統一的、具有法律效力的宅基地證書，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉辦法，確保農民土地權益不受侵犯。“圈地風剎不住”新京報：圈地情況能否遏止？鄭風田：肯定會有增無減，現在又提出小城鎮化，必然又要占用土地，占補平衡、增減掛鉤不會結束。新京報：該如何保證農民利益？鄭風田：在宅基地騰退時土地收益要保證，農民上樓后要解決他們的生計問題，現在很多政府都不解決，頂多給上個社保，也不承諾就業。政府可以引進項目，給農民創造就業機會，他們也不必進城打工。新京報：有些地方提出“宅基地換保障”，你怎么看待這個提法？鄭風田：這不合理，享受社保是每個公民的權利，不能以犧牲宅基地為前提。不明白的還以為農民真的得到好處占到便宜了。

國務院總理溫家寶10日主持召開國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。部分地方違背農民意愿強拆強建。會議指出，近年來，各地區開展農村土地整治，有效促進了耕地保護；一些地方開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了一些亟須規范的問題。主要是：少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模；有的地方違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益；掛鉤周轉指標使用收益分配不規范等。必須采取有力措施，嚴格規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點，促進其有序健康發展。會議強調，開展農村土地整治，要以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統籌規劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農田整治為重點，提高高產穩產農田比重和節約集約用地水平。嚴禁以整治為名擴大城鎮建設用地規模會議強調，要充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。堅決防止違背農民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現象。會議強調，要嚴格控制城鄉建設用地增減掛鉤試點規模和范圍。經批準開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規定，堅持局部試點、封閉運行、規范管理，不得擴大試點范圍。農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。擅自用地增減掛鉤試點將追責“一把手”會議強調，對未經批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。會議要求各地區、各有關部門加強指導和督促檢查，加大對違法違規用地行為的處罰力度。■ 專家說法 用地增減掛鉤應明確細則。昨日，針對國務院常務會議的內容，社科院農村所研究員黨國英在接受本報記者采訪時表示，這說明國務院對城鄉建設用地增加掛鉤（即將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地）試點的方向給予了肯定，但是也明確其中存在的問題需要規范。黨國英建議，相關部門應進一步出臺對增加掛鉤試點的管理細則，細則首先應該進一步強調農民自愿原則，同時要循序漸進，明確對農業專業戶不能集中居住，要幫助他們建設分散居住點，也方便農機的存放。對于集中居住的農民，黨國英建議，社區在基礎設施、垃圾處理、市政建設上要完善配套，至少要像居住在小城市一樣，不能搞幾個村的簡單合并。另外，將現在以縣為單位進行的增減掛鉤試點，擴展到以市為單位。黨國英認為，如果相關部門能出臺增減掛鉤試點細則，可以在細則里進一步明確追責措施。“從國務院常務會議內容上分析，追責措施仍會是以行政處罰為主。”

■ 新聞背景 二十余省市“拆村并居”今年10月份，記者在山東、河北、江蘇等地走訪，發現一些高層小區在農村拔地而起。山東諸城市取消了行政村編制，1249個村，合并為208個農村社區。諸城70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區小區”。在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當地建設了數十棟密集的農民公寓，要村民補差價購買。在河北廊坊，2006年被評為河北省生態文明村的董家務村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平。如今，像諸城這樣的“拆村并居”，正在全國二十多省市進行。

國務院總理溫家寶10日主持召開國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。會議強調，要充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。

問題 強拆強建侵農民利益 會議指出，近年來，各地區開展農村土地整治，有效促進了耕地保護；同時，一些地方開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了一些亟需規范的問題。主要是：少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模；有的地方違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益；掛鉤周轉指標使用收益分配不規范等。必須采取有力措施，嚴格規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點，促進其有序健康發展。要求 嚴禁違法收回承包地。會議強調，開展農村土地整治，要以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統籌規劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農田整治為重點，提高高產穩產農田比重和節約集約用地水平。要充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。堅決防止違背農民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現象。規定 不得擴大試點范圍。會議強調，要嚴格控制城鄉建設用地增減掛鉤試點規模和范圍。經批準開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規定，堅持局部試點、封閉運行、規范管理，不得擴大試點范圍。農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。對未經批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。會議要求各地區、各有關部門加強指導和督促檢查，加大對違法違規用地行為的處罰力度，切實抓好落實。

研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作

國務院總理溫家寶10日主持召開國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。會議指出，近年來，各地區開展農村土地整治，有效促進了耕地保護；同時，一些地方開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了一些亟需規范的問題。主要是：少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模；有的地方違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益；掛鉤周轉指標使用收益分配不規范等。必須采取有力措施，嚴格規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點，促進其有序健康發展。會議強調，開展農村土地整治，要以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首位，堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進，按照統籌規劃、整合資源、加大投入、實施田水路林村綜合治理的原則，以農田整治為重點，提高高產穩產農田比重和節約集約用地水平。要充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。堅決防止違背農民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現象。會議強調，要嚴格控制城鄉建設用地增減掛鉤試點規模和范圍。經批準開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規定，堅持局部試點、封閉運行、規范管理，不得擴大試點范圍。農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。對未經批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。會議要求各地區、各有關部門加強指導和督促檢查，加大對違法違規用地行為的處罰力度，切實抓好落實。會議審議并原則通過《外國企業常駐代表機構登記管理條例（草案）》。草案明確了外國企業常駐代表機構的性質和業務范圍，規定了代表機構開展業務活動的規則，完善了登記管理制度和違法行為的法律責任。會議還研究了其他事項。

第五篇：城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤

一、內涵：207 號文規定: 城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤, 是指依據土地利用總體規劃, 將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(簡稱項目區), 通過建新拆舊和土地復墾, 最終實現項目區內建設用地總量不增加, 耕地面積不減少、質量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城鄉建設用地增減掛鉤應遵循的原則

統籌規劃與優化配置的原則，尊重民意與保障權益的原則，指標掛鉤與質量管理的原則，人文風貌與持續發展的原則，多元投入與收益掛鉤的原則。

三、掛鉤的意義

通過“掛鉤”, 一方面改變農村建設用地利用效率低下的現狀, 另一方面有效控制城鎮盲目擴張、亂占耕地的現象, 保持耕地數量不減少, 質量不降低。確實實現土地利用總體規劃確定的目標,并帶來巨大效益。

(1)社會意義

A通過掛鉤規劃的實施, 縮減了農村建設用地, 為地方經濟和城鎮建設爭取了發展空間,B通過農村建設用地整理可以改善農業生產條件和農民生活條件, 提高土地經營規模化、集約化程度, 促進土地資源的可持續利用,C通過農村建設用地整理可以增加有效耕地面積, 緩解人地矛盾, 擴大農村剩余勞動力就業, 改善農村人居環境, 提高農業產量, 增加農民收入, 有利于農村社會的穩定和安全。(2)經濟意義

通過掛鉤規劃有利于增強農業后勁, 促進了農業產業結構和經濟結構的調整, 以及農村現代 化建設,加快當地農民奔小康的伐;有利于拓展城市建設用地空間,獲取新增建設用地指標, 擴大和帶動相關二、三產業的持續發展, 促進當地經濟繁榮;有利于政府從建房、拆房、安置等環節最大程度上保障農民的利益使農民節約了建房成本,;有利于使基本農田向保護區集中, 有效地保護耕地,等于保護了農民的經濟利益。

(3)生態意義

通過掛鉤規劃有利于田、水、路、林、村的綜合開發建設, 能提高土壤肥力水平, 改善農作物生長環境, 促進生態系統的穩定和土地生產力的提高;有利于改善農業生產條件, 耕地質量將得到全面改善, 促進土地資源的可持續利用;有利于改造村內的道路, 改善村內的交通狀況;有利于提高植被覆蓋面積, 減少垃圾、污水對環境的污染, 使居民的環境保護意識得到提高, 有效控制農村生活、生產環境無序的狀態,使農村生態環境得到強有力的改善和保護;有利于減少建設用地對耕地的增量需求和提高農村土地的植被覆蓋面積, 改善農村生態環境。

四、掛鉤項目中存在的問題

1.統計臺帳、規劃圖的數據不統一。2.在掛鉤過程中以土地利用總體規劃圖為底圖。3.占好地補劣地, 整理形成的耕地質量差4.沒有充分保障農民的權益。5.城鄉規劃不銜接, 規模與空間布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府財政有壓力

五、政策和建議

1.提高基層土地管理者的專業素質, 加強管理2.資金籌集一定要到位。3.在進行掛鉤規劃的編制過程中以土地利用總體規劃圖為底圖。4.在掛鉤過程中要將市場化機制和政府的主導 性作用相結合。5.利用村莊閑置地安置不占用耕地, 對土地實行生態、人文保護。6.充分尊重集體土地產權, 加強農村土地產權制度建設, 切實保障農民權益。7.掛鉤要銜接城鄉規劃, 結合實際情況進行整理和建設。