第一篇：城鄉建設用地增減掛鉤政策探析

摘 要：本文通過對城鄉建設用地增減掛鉤政策分析，闡述了增減掛鉤政策的意義，通過深入分析增減掛鉤政策實際實施過程出現的問題和不足、農村和農民權益保障問題，提出在增減掛鉤項目實施過程中，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設用地流轉的銜接應該處理好城鄉統籌的關系，要重視農民的意愿，注意保護好農村利益；同時要避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，使政策初衷充分實現。

關鍵詞：城鄉 建設用地 增減掛鉤 探析

城鄉建設用地增減掛鉤是國土資源部為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004]28號)，推進土地節約集約利用，促進城鄉統籌發展，緩解當前“保增長、保紅線”的“雙保”壓力，實施的一項新嘗試、新舉措。通過幾年來城鄉建設用地增減掛鉤試點工作在各地的開展、推進，有效促進了耕地保護，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現了一些新問題、新情況。

1.城鄉建設用地增減掛鉤政策分析

城鄉建設用地增減掛鉤工作的重點落在“城鎮建設用地增加，農村建設用地減少”這一個關鍵點上。由于城鎮化進程的快速推進及經濟的快速發展，目前城鎮建設用地指標普遍緊張，各地試點的工作目的都比較明確：為城鎮建設用地尋找空間，為經濟發展破解土地瓶頸問題。這項政策的提出，把目前進行的農村居民點整理、廢棄工礦用地整理等農村建設用地相關工作聯系了起來，并且吻合了地方城鎮化及經濟發展的需求。那么重點就落在了農村建設用地整理上面，因為這是為了增加城鎮建設用地指標。

我國農村建設用地整理的基本動力來自兩個方面：一是政府出于保護耕地、集約用地的需要，對農村的建設用地進行整理；二是逐步富裕起來的農村對生活與生產環境提出了更高的要求；三是解決城鎮化進程的快速推進及經濟的快速發展過程中城鎮建設用地指標普遍緊張的突出問題[1]。

農村建設用地由農村居民點用地、農村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等組成。但是由于后面兩種數量有限和操作相對簡單，加上近年來已經進行的復墾整理工作，已經逐漸缺乏后續的發展空間，未來農村建設用地整理的空間主要在居民點用地。

農村居民點整理的潛力來自下面幾個方面：①農村宅基地超國家規定標準面積形成的潛力，現在農村宅基地的使用面積一般都超過國家規定面積；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力，村內存在大量的空閑、廢棄房屋、閑置房屋；③由于村莊建設缺乏規劃，村莊內部存在許多空閑地、閑散地；④農村居民點內存在零星農用地；⑤農村一戶多宅的現象也存在；⑥部分村莊搬遷而形成的整理潛力[1]。

從農村建設用地的整理動力、組成、潛力幾個方面看，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的關鍵在農村居民點的整理上面，實際上就是城鎮建設用地增加和農村居民點用地減少的問題。這項工作牽涉到很多方面，非常復雜，因而必然就有很多的利弊問題。

2.城鄉建設用地增減掛鉤政策的意義

2.1 有利于城鄉統籌發展，推動社會主義新農村建設

通過掛鉤政策的實施，可以使分散的農村居民點從自然形態向規劃形態轉變，引導農民有序進城，引導村莊聚并。通過政策的落實，可以將鄉村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，不僅推進了村鎮基礎設施及農村環境衛生整治還改善了居民的居住條件[2]。同時把城鄉放在一個項目區內考慮，首先就避開了傳統的城鄉界線的問題，一定程度上消除了行政的影響，可以減少工作中的一些障礙（不管是行政區劃上還是在農民工作上）。這樣有利于統籌安排城鄉工作，有利于城鄉統籌發展和推進社會主義新農村建設。

2.2 規范促進我國農村城鎮化進程，調控土地和人口城鎮化的過程

通過城鄉建設用地增減掛鉤，把擬復墾整理的地塊和擬用于城鎮建設的地塊包含在一個項目區，這樣農村城鎮化相當于有了一個對口的地方，是有方向的城鎮化。由于是先建再拆（整理），在這個過程中人口和土地是同步城鎮化的，而且是配套的，城鎮化多少土地，就城鎮化多少人口。所以通過這個途徑，可以一定程度上調控目前城鎮化進程中的問題,促進我國農村城鎮化進程。

2.3 縮減農村建設用地，為地方經濟和城鎮建設爭取到發展空間

城鄉建設用地增減掛鉤政策的目標是“建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。通過減少農村建設用地，為城鎮建設和經濟發展“結余”出建設用地指標；條件好的地方，還有可能增加耕地。

2.4 優化土地結構，提高土地利用集約度

通過城鄉建設用地增減掛鉤，農村居民點整理就在土地利用總體規劃的控制之下，從而能夠協調各項工作，減少遺留問題。另外，由于是有計劃的拆建，農村居民點會朝著越來越集中的方向發展；同時耕地和基本農田通過一些居民點會拆除，會相對越來越集中成片。通過掛鉤政策的實施可以在一定程度上改變居民“多、散、亂”的特點，使耕地和基本農田成片分布，達到優化土地結構和提高土地利用集約度的效果，同時也有利于農業規模化、機械化發展的需要。

3.城鄉建設用地增減鉤政策實施中存在的問題和不足

3.1 有的地方在部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。

3.2 在部批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標用在中心城市，不利于城鄉統籌發展。

3.3 有的地方村鎮建設規劃滯后，鄉(鎮)土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

3.4 過分追求建設用地指標，忽略了優化用地結構、提高耕地質量等工作。

3.5 有的地方借增減掛鉤試點，利用增減掛鉤指標進行房地產開發，嚴重擾亂了當地的房地產市場。

3.6 城鄉建設用地增減掛鉤的相關法律、法規、規定還很不健全，增減掛鉤試點項目缺乏法律、法規、規定的規范、指導。

3.7 整理出來的耕地質量存在問題。在實際工作中，許多地方只注重耕地數量平衡，出現了“占優補劣”的問題，雖然實現了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，使耕地隱性減少[2]。這與這項政策的“耕地面積不減少、質量不降低”相矛盾。

4.城鄉建設用地增減掛鉤實施中農民和農村的權益保障問題

4.1 從居民點的整理來看，很多現有農村宅基地面積都超過國家政策規定的面積，而這個超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的這部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償的標準，沒有明文規定。

4.2 增減掛鉤項目的建新區與拆舊區土地的權屬性質往往不一致，分別屬于兩個甚至是多個行政單位，土地變更登記和農用地轉用及是否辦理、如何辦理，也沒有明文規定。通過城鄉建設用地增減掛鉤保持不變的僅僅是農用地和建設用地的總量，不是集體土地和國有土地的總量[3]。這又涉及到集體土地征用的問題，由于是在一個項目區內，而且重點是建設用地總量不變，地方政府在操作過程中不好操作。

4.3 由于掛鉤項目通常是跨區域項目，必須依靠政府強力的行政手段來支持才能順利完成。然而在中國的現實條件下，比較容易忽視農民的意愿。農民祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態、特定的生活生產習慣，他們是否愿意搬遷，是否愿意家園環境改變，是否有利以后農民的生產生活，是應該充分考慮的。依靠行政規劃建立起來的項目區，如果只關注要實現的行政目標，就容易忽略這些要求。

5.結語

綜上所述，在增減掛鉤項目實施過程中，要加強增減掛鉤試點的宣傳引導，實施增減掛鉤政策差別化管理，加快完善增減掛鉤制度，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設用地流轉的銜接應該處理好城鄉統籌的關系，要重視農民的意愿，注意保護好農村利益；同時要避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，使政策初衷充分實現。探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。

第二篇：城鄉建設用地增減掛鉤政策解讀

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作

政策解讀

（一）一、城鄉建設用地增減掛鉤的涵義

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

通俗地講，城鄉建設用地增減掛鉤試點工作（以下簡稱“掛鉤試點”）就是將農村低效、空閑的建設用地置換到城鎮去。概括地說，就是“拆、還、墾、建”四個字。“拆”，把空心村、空置屋、廢棄工礦、磚瓦窯等拆除搬掉；“還”，對被拆遷的妥善安置，特別是搬遷農民的住宅用地必須依照法律的規定進行還建；“墾”，將拆除后的土地進行復墾，優先復墾成耕地，也可以復墾成其它農用地；“建”，將節余的面積（掛鉤周轉指標）用于城鎮發展，增加城鎮建設用地規模，同時解決新增建設用地計劃。

二、全國開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的發展歷程 2004年10月，國務院頒布《關于深化改革土地管理的決定》（國發［2004]28號)，明確“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實28號文件精神，2005年，國土資源部研究制定了《關于規

范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資[2005]207號）；2006年4月，國土資源部下發了《關于天津等五省（市）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》，部署在山東、天津、江蘇、湖北、四川等5省（市）開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。截至目前，全國參與試點的省、市已達到27個。從全國各地開展增減掛鉤試點工作情況來看，不少地方已探索出了大量成功經驗，同時，也客觀存在一些不足和問題，2011年7-8月份，國土資源部組織對各省市增減掛鉤試點工作進行了檢查，對發現的問題要求落實整改，全國各地增減掛鉤工作將進一步規范。

目前，全國增減掛鉤工作開始進入了有序開展、嚴格管理、規范操作的軌道。經批準開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規定，堅持“局部試點、封閉運行、規范管理、結果可控”，不得擴大試點范圍。農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。對未經批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。

湖北省大部分市州先后開展了增減掛鉤試點工作，我市是湖北省第三批增減掛鉤試點地區。

三、已出臺的相關政策文件

中央、部委出臺了如下文件：（1）國發〔2004〕28號《關于深化改革土地管理的決定》；（2）國發〔2010〕47號《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治的通知》；（3）國土資發〔2005〕207號《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》；（4）國土資發〔2007〕169號《國土資源部關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》；（5）國土資發〔2008〕138號《國土資源部城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》；（6）國土資發〔2009〕27號《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》。

省委、省政府、省國土資源廳出臺了如下文件：（1）鄂發〔2011〕7號《中共湖北省委湖北省人民政府關于加強農村土地整治工作的意見》；（2）鄂土資辦文〔2011〕24號《關于認真做好城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作的通知》；（3）鄂土資發〔2011〕71號《省國土資源廳關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的意見》；（4）鄂土資發〔2011〕77號《湖北省城鄉建設用地增減掛鉤項目竣工驗收辦法（試行）》；（5）鄂土資辦文〔2011〕95號《省國土資源廳辦公室關于城鄉建設用地增減掛鉤建新區用地報批有關問題的通知》。

四、城鄉建設用地增減掛鉤試點有關政策解讀

（一）周轉指標的理解。城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標是指開展增減掛鉤工作置換出來的新增的建設用地面積，也就是扣除了還建區之后的建新區的面積。另外，掛鉤周轉指標按計

劃管理模式進行管理，每年下達周轉計劃指標，周轉計劃指標不能滾動使用。

（二）基本程序。

1、申報項目。首先申報拆舊還建實施方案，明確歸還指標的期限，由省廳批復后，下達增減掛鉤周轉指標。

2、申請使用周轉指標。在掛鉤指標歸還期內，可以先期使用周轉指標的80%。

3、拆舊復墾。要求及時實施拆舊復墾工作，歸還周轉指標，對未能按時歸還掛鉤指標的試點縣市，停止下達下一掛鉤周轉指標，情節嚴重的，停止試點縣建設用地審批。

4、驗收。由市（州）國土資源行政管理部門依據相關規定, 組織農業、水利、財政、交通、環保、林業等部門及省級專家庫中的專家等共同組成驗收工作小組對項目區內的還建和拆舊區實施情況進行驗收。

（三）資金籌措。城鄉建設用地增減掛鉤工作是一項全面、系統的工程，是實現城鄉統籌發展的平臺，各種惠農政策可以通過掛鉤試點項目的順利推進而發揮更大的惠農益農效益。縣（市、區）人民政府可有效整合中小水利、農村交通、村鎮建設、農村扶貧、中低產田改造等各類資金，加大對農村土地整治的資金投入。開展增減掛鉤試點工作的資金來源主要包括:（1）使用增減掛鉤周轉指標報批新增建設用地應收取的相當于耕地開墾費和新增建設用地有償使用費的價款;（2）使用增減掛鉤周轉指標出讓新增建設用地產生的土地增值部分的收益;（3）城鎮土地出讓平均純收益中用于農業土地開發的資金;（4）各部門配套的涉農項目資金;（5）項目實施企業投入的資金;（6）各縣（市、區）通過掛鉤指標融資或其它方式籌措的資金。

（四）資金使用。通過增減掛鉤置換的建新區用地報批，不需要向省、中央繳納耕地開墾費和新增建設用地有償使用費。開展增減掛鉤工作的資金來源主要是建新區土地增值收益和通過項目的惠農資金。掛鉤指標土地出讓增值收益用于拆舊、復墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮基礎設施、公共設施建設。按照鄂土資發〔2011〕71號《省國土資源廳關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的意見》的規定，用于農村拆舊補償、土地復墾整理、農村基礎設施建設的投入不得少于耕地開墾費和新增建設用地有償使用費之和。結合我市的實際，耕地開墾費和新增建設用地有償使用費加起來每畝達3萬元左右，拆遷補償后，可以將剩余資金返還農村，用于還建區基礎設施、農村道路改造、醫療衛生環境改善和教育設施等公益事業方面的投入。建新區上繳的耕地開墾費和新增建設用地有償使用費部分，要足額返還或用于項目區建設。

（五）可以有效地解決“三大指標”問題。城鄉建設用地增減掛鉤工作實質是將建設用地、耕地在城鄉之間實現空間上的置換、數量上的平衡。我們在開展增減掛鉤的工作中，要求建新區、還建區新增的建設用地不得大于拆舊復墾區面積，占用的耕地不得大于復墾整理出來的耕地面積。這里面就包含了耕地占補平衡和建設用地總量平衡的關系。通過掛鉤試點置換的建設用地，不占計劃指標，也不增加規劃期內新增建設用地規模指標。開展掛鉤試點工作可以解決建設用地規模、用地計劃和耕地占

補平衡三大重要指標制約。

一是掛鉤試點工作可以有效解決城鎮建設用地規模指標問題。在土地利用總體規劃確定的城鎮村有條件建設區內的建新區可以隨建新區建設用地一并報批土地利用總體規劃局部調整方案，這樣可以適度地擴大建設用地規模。在不突破土地利用總體規劃確定的建設用地規模的前提下，通過農村建設用地的減少來增加城鎮建設用地規模。

二是掛鉤試點周轉指標是新增建設用地計劃指標的有效補充。拆舊還建實施方案報批后，可以使用80%的掛鉤周轉指標用于建新區的建設，驗收后可以全額使用掛鉤周轉指標。

三是掛鉤試點工作可以有效解決耕地占補指標不足問題。各項建設占用耕地需要通過土地開發復墾整理增加的耕地，實現占用耕地與補充耕地的平衡。目前正處于跨越式發展時期，各項建設占用的耕地數量在不斷加大，單一的、原始的土地開發復墾整理增加的耕地遠遠不能補充建設占用減少的耕地。掛鉤試點工作內涵之一就是項目區內部實現了耕地占補平衡，所以建新區用地的報批不需要編制耕地占補平衡方案，有效地解決了耕地占補指標不足的問題。

（六）復墾標準。在拆舊區土地復墾過程中，我們要因地制宜，結合復墾區周邊環境，優先復墾為耕地，但不是必須將拆舊區復墾為耕地，可以復墾為園地等其它農用地，要結合實際情況，靈活處理。復墾的標準由市國土資源局參照有關政策另行規定。最基本要求是要達到耕種的基本條件。

五、開展掛鉤試點的意義

掛鉤試點是一項含金量極高的工作，從一定程度上解決了耕地保護“缺動力”，工業化城鎮化“缺土地”，建設用地“缺計劃”，新農村建設“缺資金”，統籌城鄉發展“缺抓手”等諸多現實難題，尤其是對作為傳統農業大市、經濟欠發達的黃岡而言，具有極強的現實意義。

（1）開展掛鉤試點，破解土地規劃、計劃瓶頸制約，為我市經濟社會發展拓展新的空間。

（2）開展掛鉤試點，加大國土整治力度，有利于增加耕地數量、提高耕地質量。

（3）開展掛鉤試點，充分挖掘土地潛力，有利于提高農村土地的節約集約利用水平。

（4）開展掛鉤試點，有利于促進社會主義新農村建設和城鄉統籌發展。

第三篇：城鄉建設用地增減掛鉤政策分析

城鄉建設用地增減掛鉤政策分析

《土地資源管理學》論文

中國人民大學公共管理學院

班級：08級本科 土地資源管理

姓名： 劉 婧 學號： 2008200503

城鄉建設用地增減掛鉤政策分析

【摘要】“城鄉建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。本文基于現有城鄉建設用地增減掛鉤理論研究的基礎上，對城鄉建設用地增減掛鉤的提出背景、內涵進行了介紹，著眼于土地征收角度對其其實施過程的問題展開了深入分析，并在最后給出了相關政策建議。

【關鍵詞】城鄉建設用地 增減掛鉤 土地征收 問題 政策建議

我國人口眾多、人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業化和城鎮化加快發展的重要時期，城鎮發展占用一定數量的耕地不可避免，土地供需矛盾突出。因此，當前我國的土地管理工作面臨著十分嚴峻的形勢：

1．社會經濟迅猛發展，耕地數量銳減，“保紅線”壓力巨大。

2．城鎮化、工業化等的快速推進，導致城鎮建設用地和農村建設用地同步增長，第二輪全國土地利用總體規劃設想的“城進鄉退”格局實現難度很大。

3．城鄉建設用地之間存在明顯的效率落差，并有擴大趨勢，必須大力推進城鄉建設用地的節約集約利用，特別是需要設法扭轉長期以來未能妥善解決的農村建設用地粗放利用問題。

4．單純依賴數量型挖潛為特色的農用地開發整理難以成為土地整理的持久方向，加大建設用地整理是推進土地節約集約利用的重要途徑

5.村莊建設用地浪費嚴重。根據《全國土地利用總體規劃綱要2006~2020年）》公布的數據，從1997年到2005年，全國鄉村人口減少9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬hm2，農村建設用地利用效率普遍較低。其根本原因在于農村居民點分散，村莊建設用地大量閑置，人均占據土地資源多，浪費嚴重。

在這樣的現實背景下，落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，是落實國家嚴格保護耕地的要求，也是合理配置現有土地資源，改善農村生產生活條件和環境，實

現城鄉統籌，建立城鄉統一的土地市場的必然要求，同時也是一定程度上緩解建設用地供需矛盾的有效途徑和手段。

一、城鄉建設用地增減掛鉤的基本認識 1.1 增減掛鉤的內涵

“城鄉建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。

所謂城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。1.2 增減掛鉤的操作過程

依據土地利用總體規劃、農村建設用地整理規劃和項目區規劃等，對項目區內村莊撤并和用地布局的調整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設用地進行調整利用，并將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，用于農村居民點和城鎮建設。

“掛鉤”實行先安置再拆遷，先使用規劃周轉指標再歸還，是一個動態的過程。項目區內報批建設占用耕地規模不得超過經核定批準使用的掛鉤周轉指標規模，項目區內報批建設用地總規模不得超過農村建設用地減少的總規模，以最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少。

1.掛鉤試點區的土地行政管理部門根據土地利用總體規劃、土地利用計劃、城市建設總體規劃，擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，申請城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標（以下簡稱“掛鉤周轉指標”），按審批權限報相應級別的人民政府批準。

2.將掛鉤試點區內的若干拆舊地塊和建新地塊共同組成項目區，并制訂項目區土地的開發利用計劃。

3.依據土地利用總體規劃、土地利用計劃、城市建設總體規劃，農用地轉用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用計劃、3

農用地轉用計劃和掛鉤周轉指標的基礎上，組織項目區土地開發利用計劃的實施。

4.在占用農用地不突破掛鉤周轉指標的前提下，在項目區內已確定的建新地塊上集中建設農民新村住宅，用以安置從拆舊地塊搬遷來的農民。

5.將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，與建新地塊占用的農用地進行等量置換。

通過上述建新拆舊、土地復墾和建新地塊中占用的農用地與拆舊地塊中被復耕的原農民住宅建設用地之間的等量置換，使原本相對分散、占地較多的農民住宅建設用地被相對集中，從而在總量上減少了農民住宅的建設用地。

6.將通過置換節約出來的農民住宅建設用地轉用于城鎮建設等其他用途，從而增加了城鎮建設用地。

通過上述“城鄉建設用地增減掛鉤”模式的操作過程可以看到，雖然農用地總量沒有減少，建設用地總量也沒有增加，但卻能通過提高建設用地的利用效果，產生與建設用地總量增加才能產生的相同的效果。

二、城鄉建設用地增減掛鉤模式的政策依據

2.1 國土資源部在《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》（國土資發〔2000〕337號）

明確提出：“縣、鄉級土地利用總體規劃和城鎮建設規劃已經依法批準的試點小城鎮，可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊，促進建設用地的集中。”

2.2 國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》

國務院《決定》第二條

（十）規定：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”“引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。”“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”

第五條（二十一）規定：“明確土地管理的權力和責任。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實土地利用總體規劃，不突破土地利用計劃的前提下，省、4

自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排，依照法定權限對農用地轉用和土地征收進行審批，按規定用途決定新增建設用地土地有償使用費地方分成部分的分配和使用，組織本行政區域內耕地占補平衡，并對土地管理法律法規執行情況進行監督檢查”

2.3 國土資源部制定的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》

根據國務院《決定》上述內容的基本精神，國土資源部《意見》第一條(一）規定：“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點（以下簡稱“掛鉤試點”），是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即“拆舊地塊”)和擬用于城鎮建設的地塊(即“建新地塊”）共同組成建新拆舊項目區(即“項目區”)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。為有選擇地開展“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”工作提供了直接的法律依據。

2.4 國土資源部《關于天津等五省（市）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》

國土資源部的批復確定了天津市等五省（市）的9個項目區，成為第一批“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”。

2.5 2008年6月27日，國土資源部印發《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》

明確掛鉤內涵：“本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。” 2.6 2010年中央一號文件

有序開展農村土地整治，城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入土地利用計劃統一管理，農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保 5

維護農民利益。按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控的原則，規范農村土地管理制度改革試點。加快修改土地管理法。

2.7 2010年11月10日,國務院總理溫家寶10日主持召開國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。

會議強調，把維護農民合法權益放在首位，要充分尊重農民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不得強拆強建。嚴禁違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。堅決防止違背農民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現象。會議強調，要嚴格控制城鄉建設用地增減掛鉤試點規模和范圍。經批準開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規定，堅持局部試點、封閉運行、規范管理，不得擴大試點范圍。

農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。對未經批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。

三、城鄉建設用地增減掛鉤的土地征收角度分析 3.1 建新區

“城鄉建設用地增減掛鉤”模式的其中一個操作環節是：先在已被確定的項目試點區內建設一些相對集中居住的農民新村住宅，用以安置搬遷來的農民。這就意味著在操作過程中，相對集中地建設這些農民新村住宅時通常需要占用一些農用地。

“建新”，除了把一部分原來為居住點的村莊發展成為聚居區外，還需要占用一部分耕地，建新區在城鎮建設的規劃區，項目完成時就是城鎮建設用地，屬于國有。通過掛鉤保持不變的僅僅是農用地和建設用地的總量，不是集體土地和國有土地的總量。因此，這就涉及到集體土地征用的問題。

在這一階段的土地征收過程中，就產生了農用地被轉用于住宅建設用地的審批權限問題、建新區農民安置等問題。

3.1.1 農用地被轉用于住宅建設用地的審批權限問題

根據我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序的規定，我國土地征收的征地審批權和農用地轉用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市人 6

民政府只有執行權，以起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。但是在實際操作中，土地征收程序的規定卻顯得過于簡單，缺少必要的監督機制，進而造成了土地征收權的濫用，在建新區的開發建設中，極易出現這樣的問題，最后，非但未能解決農民安置區問題，反而容易使得地方政府在巨大利潤驅動下濫用征地權力，使農村土地流失嚴重。3.1.2 建新區農民安置問題

城鄉建設用地增減掛鉤政策中關于“先在已被確定的項目試點區內建設一些相對集中居住的農民新村住宅，用以安置搬遷來的農民”的規定，表面上看是有利于保障農民權益的，但在實際操作中卻很容易造成如農民安置與占地先后順序、安置地點選擇等一系列的問題。而且，由于我國土地征收制度的不完善，被征收土地者（即農民）在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位，補償方案的確定是由政府核準并實施，很難避免暗箱操作行為的發生，征收程序的公示性和透明性難以保障，進而導致了建新區農民權益難以保障，激化了政府與農民之間的矛盾。3.2 拆舊區

“城鄉建設用地增減掛鉤”操作模式的其中一個環節，是將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變為農用地，用于與建新地塊占用的農用地進行等量置換。

拆舊區，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊。主要包括農村居民點用地、農村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等。重點是農村居民點用地。土地權屬主要是集體所有。這種“宅基地換房”模式中依然存在著許多土地征收問題。

在這一階段的土地征收過程中，將會產生拆舊區宅基地征收程序混亂、征收補償標準不明及資金來源困難、征收后土地用途及監管不力等問題。3.2.1 拆舊區宅基地征收程序問題

拆舊區主要包括農村居民點用地、農村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等。重點是農村居民點用地，也就是宅基地。

在這一土地征收過程中，政府的征收程序存在著問題。

地方政府的征收行為很多都是無程序控制的，征收過程中的農民參與制度和 7

信息公開性都很低。地方政府利用了國家政策法律規定不夠詳細的漏洞，在征收過程中進行暗箱操作，濫用土地征收權。3.2.2 征收補償標準及資金來源問題

地方政府利用國家在此問題上立法不夠完善、沒有明文規定補償標準的法律漏洞，對宅基地的補償費用僅包括宅基地的所有權的賠償,對宅基地的使用權考慮的少甚至有時忽略,而且大多數都是以農耕地的補償作為標準,沒有把它當做它是建筑物時所擁有的價值。

地方政府對地上附屬物補償的標準也是不明確的。沒有把地上附屬物的內在價值以及遠景價值算入。而且,有時候地方政府雖然給民眾做了補償,但是其補償并沒有考慮到其被征收人的最低基本的生活保障，這樣的征收使得農民的基本生活都沒有了保障。這也就導致了拆舊區的工作難以順利進行。

同時，在這一階段的土地征收過程中，資金來源渠道十分單一，目前開展試點工作所需的補償資金全部為政府財政投入，在經濟實力相對較弱的一些地方，政府財政很難長期持續確保試點工作中建新安置和拆舊整理所需資金來源穩定，特別是中國東部地區經濟欠發達的市縣和西部地區。這一現狀也在某種程度上導致了增減掛鉤政策推行困難，宅基地征收過程出現問題，政策推行連續性差。3.2.3 征收后土地用途及監管

“城鄉建設用地增減掛鉤”政策中明確規定，農民遷出后的建設用地(宅基地)要被復耕為農用地。

然而在實際操作中，各地掛鉤工作目的都比較明確：為城鎮建設用地爭取空間，而目前城鎮建設用地指標普遍緊張，有的縣（市、區）僅把開展掛鉤當作增加指標的手段，而不是把它作為集約和節約利用土地、改善農民生產生活條件、促進城鄉統籌發展、為建設社會主義新農村提供用地保障的一項措施，嚴重違背增減掛鉤政策的初衷。由于土地的巨大利潤的誘惑，地方政府往往在征收土地之后并不進行農用地的復墾工作。地方政府的這一行為缺乏相關職能機關的監督指導，導致宅基地在征收之后并沒有被復墾為農業用地。

四、城鄉建設用地增減掛鉤的政策建議

4.1 根本上要進一步完善國家法制建設，加強對土地征收的管理控制

在法律法規中增加有關土地征收程序的法律規定；以法律的形式明確規定土 8

地征收補償標準，合理涵蓋土地及地上附著物的價值計算。在法律上明確規定各權屬單位的權責職能，明確各職能部門的權限——建立“統一管理”和“分級管理”相結合的管理模式。

4.2 合理計算征地補償標準，給予農民足夠的補償收益

頒發宅基地證書：從國家角度，中央有關部門應該盡快明確和賦予農民宅基地以完整的物權，給農民發放統一的、具有法律效率的宅基地證書；農村建設用地基準地價評估；采用科學的方法，計算拆舊過程中的宅基地征收補償標準，合理計算土地及地上附著物的價值，對農民利益進行有效補償；對安置房進行確權登記；農村集體建設用地增值收益的分享機制 4.3 制定項目區實施規劃編制流程

（一）前期調研 ：是明確項目的組織機構和具體責任，到拆舊區調研可以論證拆遷復耕的可能性，了解農民的真實意愿。到建新區調研可以熟悉建設開發的條件和可行性。

（二）平衡測算：主要是編制土地平衡表和資金平衡預算書

（三）規劃編制階段：制定工作計劃和技術方案。4.4被征地農民的權益保護

針對有愿意“換地”的農民——推行建新地塊的被征收耕地與拆舊地塊復墾耕地同面積、同等級互換制度，被征收耕地指標必須在1年之內歸還。按照預留給農民的復墾區耕地歸還期限的長短給予農民相應貨幣補償。

實行貨幣補償的農民——給予其復墾區耕地使用權的優先購買權。合理安排復墾區耕地農民預留地與國有性質的農業用地的比例與規劃布局，優先滿足被征地農民的預留地。4.5 建新區

推行先“建”后“拆”制度，嚴格懲處先“拆”后“建”行為，嚴格懲處安置用地建在“他處”的行為；明確建新地塊安置用地的比例；制定安置用地建設標準。

4.6 正確處理好安置用地、復墾地、城鎮建設用地的先后關系與資金運用

首先，制定好安置用地建設標準與復墾地建設標準。

其次，切實推行安置建設與復墾地開發專項資金“借款”和有償供地收益“歸 9

還”與公示制度，同時規定必須先“安置”、“復墾”后方可“用于城鎮建設”，優先保證所有被拆遷農戶都“有房可住”。

4.7 建立良好的監督機制，完善政府行為的監管平臺

在增減掛鉤政策推行及土地征收過程中，很大一部分是地方政府的行為。而在現今狀況下，地方政府的行為缺乏有效的監督管理機制。

應著重建立獨立的監督管理平臺，對政策推行和土地征收過程中的地方政府行為進行有效監管，可以由中央政府直接領導，向中央政府或上一級領導機關負責。

城鄉建設用地增減掛鉤的宏觀政策的出臺，對促進社會主義經濟發展無疑具有重大意義，必將有效地推動經濟建設和城鎮化發展，必將有利于“保持耕地總量動態平衡”的總體目標的實現。盡管掛鉤政策的出臺經歷了長時間的醞釀，但應該清醒地看到，掛鉤政策并未在全國范圍內鋪開實施，只是在部分地區進行試點工作，掛鉤的實施仍然處于嘗試和摸索階段。我們應在這一過程中充分發揮主

觀能動性，總結經驗和不足，助推城鄉建設用地增減掛鉤政策的推廣和順利實施。

【參考文獻】

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[9]楊巧玲.對城鎮與農村掛建設用地掛鉤政策的探討.安徽農業科學,2007.2 [10]吳洵鳳,俞義.對城鄉建設用地增減掛鉤工作的思考.浙江國土資源,2009.3 [11]胡傳景,張玲.統籌城鄉發展促進土地節約集約利用——城鄉建設用地增減掛鉤試點工作有待加強和完善[J].國土資源,2008.9 [12]陳桂玲,趙巍.鄒平縣農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤調研報告[J].山東國土資源,2008.2 [13]呂寒.“掛鉤”，不僅是為了指標———對江蘇省太倉市城鄉建設用地增減掛鉤試點的思考[J].中國土地,2009.5 [14]王德鈞,劉曉玲.城鄉建設用地增減掛鉤項目資金來源模式利弊探討[J].資源與人居環境,2010.12 11

第四篇：城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤

一、內涵：207 號文規定: 城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤, 是指依據土地利用總體規劃, 將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(簡稱項目區), 通過建新拆舊和土地復墾, 最終實現項目區內建設用地總量不增加, 耕地面積不減少、質量不降低, 用地布局更合理的土地整理工作。

二、城鄉建設用地增減掛鉤應遵循的原則

統籌規劃與優化配置的原則，尊重民意與保障權益的原則，指標掛鉤與質量管理的原則，人文風貌與持續發展的原則，多元投入與收益掛鉤的原則。

三、掛鉤的意義

通過“掛鉤”, 一方面改變農村建設用地利用效率低下的現狀, 另一方面有效控制城鎮盲目擴張、亂占耕地的現象, 保持耕地數量不減少, 質量不降低。確實實現土地利用總體規劃確定的目標,并帶來巨大效益。

(1)社會意義

A通過掛鉤規劃的實施, 縮減了農村建設用地, 為地方經濟和城鎮建設爭取了發展空間,B通過農村建設用地整理可以改善農業生產條件和農民生活條件, 提高土地經營規模化、集約化程度, 促進土地資源的可持續利用,C通過農村建設用地整理可以增加有效耕地面積, 緩解人地矛盾, 擴大農村剩余勞動力就業, 改善農村人居環境, 提高農業產量, 增加農民收入, 有利于農村社會的穩定和安全。(2)經濟意義

通過掛鉤規劃有利于增強農業后勁, 促進了農業產業結構和經濟結構的調整, 以及農村現代 化建設,加快當地農民奔小康的伐;有利于拓展城市建設用地空間,獲取新增建設用地指標, 擴大和帶動相關二、三產業的持續發展, 促進當地經濟繁榮;有利于政府從建房、拆房、安置等環節最大程度上保障農民的利益使農民節約了建房成本,;有利于使基本農田向保護區集中, 有效地保護耕地,等于保護了農民的經濟利益。

(3)生態意義

通過掛鉤規劃有利于田、水、路、林、村的綜合開發建設, 能提高土壤肥力水平, 改善農作物生長環境, 促進生態系統的穩定和土地生產力的提高;有利于改善農業生產條件, 耕地質量將得到全面改善, 促進土地資源的可持續利用;有利于改造村內的道路, 改善村內的交通狀況;有利于提高植被覆蓋面積, 減少垃圾、污水對環境的污染, 使居民的環境保護意識得到提高, 有效控制農村生活、生產環境無序的狀態,使農村生態環境得到強有力的改善和保護;有利于減少建設用地對耕地的增量需求和提高農村土地的植被覆蓋面積, 改善農村生態環境。

四、掛鉤項目中存在的問題

1.統計臺帳、規劃圖的數據不統一。2.在掛鉤過程中以土地利用總體規劃圖為底圖。3.占好地補劣地, 整理形成的耕地質量差4.沒有充分保障農民的權益。5.城鄉規劃不銜接, 規模與空間布局存在矛盾.6土地整理成本大, 政府財政有壓力

五、政策和建議

1.提高基層土地管理者的專業素質, 加強管理2.資金籌集一定要到位。3.在進行掛鉤規劃的編制過程中以土地利用總體規劃圖為底圖。4.在掛鉤過程中要將市場化機制和政府的主導 性作用相結合。5.利用村莊閑置地安置不占用耕地, 對土地實行生態、人文保護。6.充分尊重集體土地產權, 加強農村土地產權制度建設, 切實保障農民權益。7.掛鉤要銜接城鄉規劃, 結合實際情況進行整理和建設。

第五篇：城鄉建設用地增減掛鉤政策學習

城鄉建設用地增減掛鉤政策的優點

一是可以結合新農村建設，對低效利用農村居民點進行重新規劃、整合，通過就地安置或向中心村、集鎮集中安置等方式，對騰出的農村建設用地復墾為農用地，即促進了土地集約節約利用水平，改善了農民的居住環境和生產生活條件，又增加了農用地面積。

二是可以將騰出的建設用地指標集中用于鄉村基礎設施、城鎮配套設施、重點工業項目等，不占新增建設用地計劃指標。

三是可以免繳新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅等稅費。

掛鉤周轉指標的內涵

2011-04-19 | 作者： | 來源： 國土資源信息化

掛鉤周轉指標是指國家和省為了控制掛鉤規模和周期，批準并下達給開展增減掛鉤工作的有關區縣一定時期內的一定數量的用地周轉規模。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的數量不得少于下達的掛鉤周轉指標。

開展增減掛鉤應遵循的原則

以規劃統籌增減掛鉤工作，引導城鄉用地結構調整和布局優化，推進土地節約集約利用，促進城鄉協調發展；

以掛鉤周轉指標安排項目區建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標；

以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，確保項目區實施后，增加耕地有效面積，提高耕地質量，建設用地總量不突破原有規模； 因地制宜，統籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施； 尊重群眾意愿，維護集體和農戶土地合法權益；

以城帶鄉、以工促農，通過掛鉤試點工作，改善農民生產、生活條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。

開展城鄉建設用地增減掛鉤的依據

國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》 國土資源部《關于印發<關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見>的通知》

國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》

省國土資源廳《山東省城鄉建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤管理辦法》

省國土資源廳《山東省城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤項目區竣工驗收暫行辦法》等

㈤增減掛鉤工作的指導思想與總體要求

指導思想

以科學發展觀為統領，按照科學規劃、分步實施的原則，通過積極推進農村建設用地特別是農村居民點用地的整理，盤活利用農村存量建設用地，促進城鄉用地布局調整、優化用地結構，促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設，促進土地資源的集約高效和可持續利用。

總體要求

以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和集約節約用地為重點，通過“拆舊建新”，實現項目區內建設用地規模不增加，耕地不減少，耕地質量有所調高。

掛鉤周轉指標的管理與使用

掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理，區國土資源行政主管部門制定建立掛鉤周轉指標管理臺賬，對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還進行全程監管。掛鉤周轉指標專項用于控制項目區內建新地塊的規模，同時作為拆舊地塊整理復墾耕地面積的標準，不作為新增建設用地計劃指標使用。掛鉤周轉指標在項目區內使用，不涉及新增建設用地，不需繳納新增建設用地有償使用費和耕地占補平衡費用。掛鉤周轉指標應在規定時間內用拆舊地塊整理復墾的耕地面積歸還，面積不得少于下達的掛鉤周轉指標。掛鉤指標由下達到歸還的期限原則上不超過三年。