第一篇：20111226關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知-國土資源部

【法規標題】國土資源部關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知 【頒布單位】國土資源部

【發文字號】國土資發〔2011〕224號 【頒布時間】2011-12-26

國土資源部關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知

國土資發〔2011〕224號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局及有關直屬事業單位：

為了全面貫徹落實《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）精神，完善城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）制度政策，正確引導、嚴格規范增減掛鉤試點工作，統籌促進城鄉發展和新農村建設，現將有關事項通知如下：

一、充分認識嚴格規范增減掛鉤試點工作的重要性

2006年以來，部根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）提出的“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的要求，組織開展了增減掛鉤試點工作。幾年來，試點地區在推進社會主義新農村建設中，結合農村新居建設和危舊房改造等，依據現階段土地管理要求和城鄉發展的實際，積極開展增減掛鉤試點，探索統籌城鄉建設用地整治和合理調整使用，有效促進了耕地保護和節約集約用地，有力推動了農業現代化和城鄉統籌發展。

進一步認識增減掛鉤試點的重大意義。根據土地利用總體規劃、城鄉規劃并和新農村及各項建設規劃相銜接，積極主動、嚴格規范地開展增減掛鉤試點，是有效推進 “三農”發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手；是落實中央以城帶鄉、以工促農方針，統籌城鄉發展的重要平臺；是引導資源、技術和項目向農村流動，加快社會主義新農村建設的重要途徑；是在保障工業化、城鎮化、新農村發展中，優化城鄉建設用地布局、推進節約集約用地、促進科學發展的重大舉措；是嚴格保護耕地和提高耕地質量、促進耕地集約經營和發展現代農業的有效手段；是堅持家庭承包政策為基礎，促進農民分工就業和增加收入的政策創新。各地必須高度重視，積極宣傳，正確引導，努力創造保障和促進開展增減掛鉤試點的良好社會氛圍。

正確把握基本要求。各地必須堅持以統籌城鄉發展為導向，以促進耕地保護和農業現代化建設、促進農村小城鎮和中心村及各業經濟發展、促進農村生產生活條件改善和環境保護為目標，以切實維護農民權益、促進農民增收致富為出發點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持依法推動、規范運作、民主公開、量力而行。要堅決防止片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減掛鉤試點規模，堅決防止侵害農民權益，確保增減掛鉤試點健康有序推進。

二、統籌安排增減掛鉤試點

統籌規劃，有序推進。開展增減掛鉤試點，要以土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的城郊結合部新城區建設、近郊有條件鄉村的小城鎮和中心村建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統籌安排，確定增減掛鉤試點的規模、布局、時序和項目，做好與城鄉建設、基礎設施布局、環境保護、產業發展等相關規劃的協調銜接，以保障和促進農業增產、農民增收和農村發展。省級要編制好增減掛鉤專項規劃，并報部批準實施；市、縣要編制好增減掛鉤項目區實施方案，逐級上報省（區、市）審批，報部備案。今后，部批準增減掛鉤試點，包括土地整治示范建設中的增減掛鉤項目在內，將以地方增減掛鉤規劃、項目區實施方案編制和實施情況作為重要依據。

因地制宜，量力而行。開展增減掛鉤試點，要與當地經濟社會發展條件和水平相適應，與同步推進城鎮化、工業化和農業現代化相協調，與新農村建設、社區管理、基礎設施和產業布局等相配套。要以農民自愿且不額外增加農民負擔為前提，通過用地結構調整和布局優化平衡項目區建設資金，支持小城鎮和中心村新建新區發展經濟，切實改善和提高農民生產生活條件。要選擇基層組織凝聚力強、國土資源管理嚴格規范、各項基礎業務扎實的地區開展試點工作。

三、嚴格把握增減掛鉤試點條件

堅持嚴格審批、嚴控范圍。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規劃和土地整治規劃、納入土地利用年度計劃的前提下，經部批準。未經批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。農村內部鄉村、村村掛鉤推進小城鎮和中心村建設的試點項目，也必須經省級人民政府批準，并控制在國家下達的增減掛鉤指標內，納入試點管理。

堅持嚴格標準、從嚴管理。已經開展增減掛鉤試點的地區，要抓緊按照國發〔2010〕47號文件、《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治有關問題的處理意見》（國土資發〔2011〕80號）以及本通知的有關規定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎上，將試點項目上圖入庫，報部審定。對在國家下達增減掛鉤指標外，自行開展增減掛鉤或建設用地置換的，經嚴肅整改符合增減掛鉤試點規范要求的，作出分年度核銷指標的計劃安排，報部審定后，逐年納入增減掛鉤試點管理。凡不符合試點規范要求且未開工的項目應一律撤銷。

堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區，合理確定拆舊建新規模和比例。嚴禁跨縣級行政區域設置掛鉤項目區。各地開展增減掛鉤試點的范圍和規模，必須嚴格控制在部下達的年度增減掛鉤指標規模之內，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規模或循環使用計劃指標。

四、切實維護農民土地合法權益

充分尊重農民主體地位。開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農民意愿，維護農村集體組織和農民的主體地位。確定增減掛鉤項目，必須嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權、使用權、土地承包經營權等權屬調整和利用分配的，必須先行確權登記；在土地互換和開發經營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇；項目報批時，必須附具征求集體組織和農民意見情況、聽證和公示相關材料，做到整治前農民愿意、整治中農民參與、整治后農民滿意。凡集體組織和農民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農民住高樓。

確保收益返還農村。使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農民生活條件和支持農村集體發展生產。農民新居和新村基礎設施、公益事業建設所需資金，不得增加農民負擔，主要應由增減掛鉤指標調劑使用的收益平衡，讓農民真正享受到增減掛鉤試點帶來的實惠。各省（區、市）要研究制定增減掛鉤指標使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構成和分配，明確受益主體，規范收益分配和用途；要建立地價評估、資產審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。

加強農村集體土地權屬管理。開展增減掛鉤試點，必須按照明晰產權、維護權益的原則，做好土地確權登記。要按照確權在先的要求，對土地利用現狀和權屬狀況進行調查、核實，做到地類和面積準確，界址和權屬清楚。增減掛鉤試點涉及的土地，原則上應維持原有土地權屬不變；對土地互換的，要引導相關權利人本著互利互惠的原則，平等協商解決，有爭議的要依法做好調處工作。對權屬有爭議又調處不能達成一致意見的，不得開展增減掛鉤試點。增減掛鉤試點實施后，要依法及時辦理土地變更登記手續，發放土地權利證書及農村土地承包經營權證等，依法保障農民土地的用益物權。

五、規范增減掛鉤試點管理

優先保障“三農”建設。增減掛鉤拆舊騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，并盡可能與周邊耕地集中連片，實施水、路、林配套建設，確保復墾的耕地不低于建新占用的耕地數量質量，有條件的，應積極建設高標準基本農田。規劃為建設用地的，要優先保證農民舊房改造、新居建設、環境建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。項目建新地塊建設用地必須嚴格控制在批準下達的增減掛鉤指標規模內。

嚴格增減掛鉤項目考核。增減掛鉤試點以項目區為主體組織實施，確保項目區實施后建設用地面積不擴大，耕地數量有增加、質量有提高。要加強復墾耕地的后期管護，確保復墾耕地有效利用。試點市、縣要對增減掛鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點項目實施情況進行考核，考核結果作為安排下一年度增減掛鉤指標的依據，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項目所在市、縣下達新的增減掛鉤指標，不得安排新的增減掛鉤項目。

強化增減掛鉤試點全程管理。各試點地區要對增減掛鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監管。各級國土資源主管部門要結合國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺建設，加強增減掛鉤試點項目管理信息化建設；完善增減掛鉤試點項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，要實時上圖入庫，并實行網絡直報備案，向社會公示，自覺接受社會公眾監督。

地方各級國土資源部門要切實加強對增減掛鉤試點的組織管理，形成地方政府主導，國土資源主管部門搭建平臺，相關部門積極參與、各司其職的責任機制，共同推進增減掛鉤試點工作。試點地區國土資源主管部門要主動加強增減掛鉤試點研究，注意總結土地制度創新和促進農村經濟社會健康持續發展的典型經驗和成功做法，探索新機制、新方法。各派駐地方的國家土地督察機構要加強監督檢查。部將進一步加強政策調研和工作指導，及時研究解決工作中的問題，適時組織現場觀摩，加強宣傳引導，不斷完善制度措施，保障增減掛鉤試點健康有序推進。

此文件有效期為6年。

國土資源部

二〇一一年十二月二十六日

第二篇：《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》分析

部通知要求 嚴格規范掛鉤試點切實維護農民權益

2011-12-29 | 作者： 呂苑鵑 | 來源： 中國國土資源報 | 【大 中 小】【打印】【關閉】

國土資源部日前印發《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》，要求統籌安排城鄉建設用地增減掛鉤試點，嚴格把握試點條件，切實維護農民土地合法權益，規范增減掛鉤試點管理。

《通知》要求，充分認識嚴格規范增減掛鉤試點工作的重要性，正確把握基本要求。各地開展增減掛鉤試點，必須堅持以統籌城鄉發展為導向，以促進耕地保護和農業現代化建設、促進農村小城鎮和中心村及各業經濟發展、促進農村生產生活條件改善和環境保護為目標，以切實維護農民權益、促進農民增收致富為出發點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持依法推動、規范運作、民主公開。要堅決防止片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減掛鉤試點規模，堅決防止侵害農民權益，確保增減掛鉤試點健康有序推進。

《通知》強調，開展增減掛鉤試點，要統籌規劃，有序推進，因地制宜，量力而行。要以土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的城郊結合部新城區建設、近郊有條件鄉村的小城鎮和中心村建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統籌安排，確定增減掛鉤試點的規模、布局、時序和項目，做好與相關規劃的協調銜接。要與當地經濟社會發展條件和水平相適應，與同步推進城鎮化、工業化和農業現代化相協調，與新農村建設、社區管理、基礎設施和產業布局等相配套。要以農民自愿且不額外增加農民負擔為前提，通過用地結構調整和布局優化平衡項目區建設資金，支持小城鎮和中心村新建新區發展經濟，切實改善和提高農民生產生活條件。

《通知》指出，要嚴格把握增減掛鉤試點條件。一是堅持嚴格審批、嚴控范圍。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規劃和土地整治規劃、納入土地利用計劃的前提下，經部批準。未經批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。二是堅持嚴格標準、從嚴管理。已經開展增減掛鉤試點的地區，要抓緊按照有關規定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎上，將試點項目上圖入庫，報部審定。凡不符合試點規范要求且未開工的項目應一律撤銷。三是堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區，合理確定拆舊建新規模和比例。嚴禁跨縣級行政區域設置掛鉤項目區，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規模或循環使用計劃指標。

《通知》強調，要切實維護農民土地合法權益。一是充分尊重農民主體地位。確定增減掛鉤項目，必須嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權、使用權、土地承包經營權等權屬調整和利用分配的，必須先行確權登記;在土地互換和開發經營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇;項目報批時，必須附具征求集體組織和農民意見情況、聽證和公示相關材料，做到整治前農民愿意、整治中農民參與、整治后農民滿意。凡集體組織和農民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農民住高樓。二是確保收益返還農村。使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農民生活條件和支持農村集體發展生產。要建立地價評估、資產審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。三是加強農村集體土地權屬管理。做好土地確權登記。增減掛鉤試點實施后，要依法及時辦理土地變更登記手續，發放土地權利證書及農村土地承包經營權證等，依法保障農民土地的用益物權。

《通知》要求，規范增減掛鉤試點管理。一是優先保障“三農”建設。增減掛鉤拆舊騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，有條件的，應積極建設高標準基本農田。規劃為建設用地的，要優先保證農民舊房改造、新居建設、環境建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。二是嚴格增減掛鉤項目考核。試點市、縣要對增減掛鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點項目實施情況進行考核。三是強化增減掛鉤試點全程管理。各試點地區要對增減掛鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監管。各級國土資源主管部門要加強增減掛鉤試點項目管理信息化建設;完善增減掛鉤試點項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況要實時上圖入庫，并實行網絡直報備案，向社會公示，接受公眾監督。

第三篇：關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點

關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點 切實做好農村土地整治工作的通知 冀政〔2011〕39號2011年3月25日

各設區市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門： 為貫徹落實《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）精神，確保我省增減掛鉤試點和農村土地整治工作規范、健康、有序推進，現就有關問題通知如下：

一、統一思想認識，把握工作方向近年來，我省按照國家有關安排部署，積極推進城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治工作，有力地推動了耕地保護和節約集約用地，對破解用地難題、推進農村新民居建設和統籌城鄉發展發揮了積極作用。各地各有關部門一定要站在政治和全局的高度，充分認識做好增減掛鉤試點和農村土地整治工作的重要性，切實把思想統一到國務院《通知》精神上來,以促進農業現代化和城鄉統籌發展為導向，以增加高產穩產基本農田和改善農村生產生活條件為目標，以切實維護農民權益為出發點和落腳點，嚴格規范增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作。

開展增減掛鉤試點和農村土地整治工作，必須準確把握工作方向。要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，增加耕地數量，提高耕地質量，優化城鄉用地結構，促進城鄉統籌發展。要按照有利生產、方便生活、改善環境的原則，以農田整治為重點，立足提高高產穩產基本農田比重，加快改善農村生產生活條件，促進農民增收、農業增效、農村發展。要始終把維護農民權益放在首位，充分尊重農民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動，堅決避免片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，制止以各種名義擅自開展土地置換等行為，嚴禁突破掛鉤周轉指標，嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓。

二、嚴格規范增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治工作

（一）堅持規劃先行、有序推進。各地要按照土地利用總體規劃和農業生產、新民居建設、城鎮建設、農田水利建設、林業保護利用和生態建設及環境影響評價等有關要求，科學編制農村土地整治規劃，將增減掛鉤試點列為土地整治規劃的重要內容，合理安排增減掛鉤規模、布局和時序。試點須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，納入土地利用計劃。省國土資源廳要抓緊研究制定城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法，確保試點工作規范有序推進。

（二）新民居建設用地和廢棄建設用地復墾置換要納入增減掛鉤試點。抓緊對已出臺的涉及農村建設用地整治和城鄉建設用地調整使用的相關文件進行清理，凡與國務院《通知》精神不一致的，一律予以廢止。今后，新民居建設用地和廢棄建設用地復墾置換，要統一納入城鄉建設用地增減掛鉤試點。要堅持局部試點、封閉運行、規范管理、結果可控的原則，規范開展增減掛鉤試點工作，嚴格按照建新拆舊項目區進行整體審批和管理，掛鉤周轉指標要嚴格控制在國家下達的計劃內。掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還要實行全程監管，嚴格考核，確保項目區內建設用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質量有提高。

（三）科學設置增減掛鉤試點項目區。設置項目區要優先考慮省級新民居示范工程、城鄉結合部、“空心村”，以及散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地。建新拆舊項目區要嚴格限定在同一縣級行政區域內。合理安排項目區內農民新居、城鎮發展用地的布局和規模，優先保證被拆遷農民安置和農村公共設施建設用地，并為當地農村集體經濟發展預留空間。建新地塊必須按照國家供地政策和節約集約用地要求供地、用地，確需征收集體土地的，依法辦理土地征收手續。

（四）積極穩妥推進農村土地整治。按照因地制宜、改善條件、提高質量的要求，以提高高產穩產基本農田比重為目標，大力開展土地平整、田間道路建設、農田防護建設和農田水利建設。依照耕地分等定級技術規范和標準，嚴格土地整治新增耕地質量評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩步提升新增耕地產能，經整治的耕地要劃定為基本農田，實行永久保護。規范推進農村建設用地整治，整治騰出的土地首先要復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的，可作為農民舊房改造、新民居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。涉及將整治節約的建設用地指標調劑給城鎮使用的，須納入增減掛鉤試點。

（五）切實維護農民權益。開展增減掛鉤試點，編制和制定項目區規劃以及住宅設計、拆遷補償、復墾整治方案等，必須舉行聽證、論證，充分聽取當地農村基層組織和農民的意見，依法保障農民的知情權、參與權和受益權。涉及土地所有權、使用權和承包經營權等權屬調整的，未征得農村集體組織和農民同意，不得開展增減掛鉤試點。要加強土地權屬管理，保障農民土地權益，項目實施前要對農村集體土地利用現狀和權屬狀況進行調查，做到地類正確、面積準確、權屬無爭議；項目實施后，依法及時辦理土地確權、變更登記手續，做到產權明晰。增減掛鉤所得土地增值收益要及時全部返還農村，用于農村基礎設施、農民新居建設和農業生產發展。

三、完善保障措施，加強監督管理

（一）加強組織領導。各地各有關部門要高度重視增減掛鉤試點和農村土地整治工作，切實加強組織領導，及時協調解決重大問題。增加民政、監察、審計部門主要負責同志為省農村土地整治工作領導小組成員；各地要相應調整充實領導機構，形成政府主導、部門協調聯動的工作機制。各級各有關部門要按照國務院《通知》要求，立即組織開展本行政區域增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作，確保各項規定落實到位。

（二）強化資金整合和使用管理。各級財政部門要整合現有土地及各類涉農資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格資金使用和監管，新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理。土地出讓收益要優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。鼓勵和支持社會資金投入增減掛鉤試點和土地整治工程，依照法律、法規和有關政策規定，明確投資人的權益、責任和義務，協調處理好國家、農民集體組織和個人、投資人的多方利益關系。

（三）嚴格監督管理。各級各有關部門要采取有力措施，加強對增減掛鉤試點和土地整治項目的全程監管。建立健全各項制度，嚴格執行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、聽證制、公告制、村民監督制，確保工程質量、合同履約、資金安全和農民權益。納入增減掛鉤試點的新民居示范村，須做到建一批、搬一批、拆一批、復墾一批，并嚴格按有關規定進行驗收。整治項目的編制、呈報和審批要建立規范化業務流程，確保公開、公正。

（四）嚴肅查處違法違規行為。各級政府及國土資源、監察部門要加強土地執法監察，嚴肅查處未批即用、批少用多、違反項目區規劃用地以及在農村集體土地上建“小產權房”等違法行為。對以增減掛鉤和農村土地整治為名違法違規占用耕地和擅自擴大城鄉建設用地規模的，要嚴肅追究有關人員的責任。省政府辦公廳文件《河北省人民政府公報》2011年第3號《河北省人民政府公報》2011年第3號省政府辦公廳文件

第四篇：國土資源部關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知(國土資發〔2011〕224號)

國土資源部關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知

國土資發?2011?224號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局及有關直屬事業單位：

為了全面貫徹落實《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發?2010?47號）精神，完善城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）制度政策，正確引導、嚴格規范增減掛鉤試點工作，統籌促進城鄉發展和新農村建設，現將有關事項通知如下：

一、充分認識嚴格規范增減掛鉤試點工作的重要性

2006年以來，部根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發?2004?28號）提出的“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的要求，組織開展了增減掛鉤試點工作。幾年來，試點地區在推進社會主義新農村建設中，結合農村新居建設和危舊房改造等，依據現階段土地管理要求和城鄉發展的實際，積極開展增減掛鉤試點，探索統籌城鄉建設用地整治和合理調整使用，有效促進了耕地保護和節約集約用地，有力推動了農業現代化和城鄉統籌發展。

進一步認識增減掛鉤試點的重大意義。根據土地利用總體規劃、城鄉規劃并和新農村及各項建設規劃相銜接，積極主動、嚴格規范地開展增減掛鉤試點，是有效推進 “三農”發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手；是落實中央以城帶鄉、以工促農方針，統籌城鄉發展的重要平臺；是引導資源、技術和項目向農村流動，加快社會主義新農村建設的重要途徑；是在保障工業化、城鎮化、新農村發展中，優化城鄉建設用地布局、推進節約集約用地、促進科學發展的重大舉措；是嚴格保護耕地和提高耕地質量、促進耕地集約經營和發展現代農業的有效手段；是堅持家庭承包政策為基礎，促進農民分工就業和增加收入的政策創新。各地必須高度重視，積極宣傳，正確引導，努力創造保障和促進開展增減掛鉤試點的良好社會氛圍。

正確把握基本要求。各地必須堅持以統籌城鄉發展為導向，以促進耕地保護和農業現代化建設、促進農村小城鎮和中心村及各業經濟發展、促進農村生產生活條件改善和環境保護為目標，以切實維護農民權益、促進農民增收致富為出發點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度，堅持依法推動、規范運作、民主公開、量力而行。要堅決防止片面追求增加城鎮建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減掛鉤試點規模，堅決防止侵害農民權益，確保增減掛鉤試點健康有序推進。

二、統籌安排增減掛鉤試點

統籌規劃，有序推進。開展增減掛鉤試點，要以土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的城郊結合部新城區建設、近郊有條件鄉村的小城鎮和中心村 建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統籌安排，確定增減掛鉤試點的規模、布局、時序和項目，做好與城鄉建設、基礎設施布局、環境保護、產業發展等相關規劃的協調銜接，以保障和促進農業增產、農民增收和農村發展。省級要編制好增減掛鉤專項規劃，并報部批準實施；市、縣要編制好增減掛鉤項目區實施方案，逐級上報省（區、市）審批，報部備案。今后，部批準增減掛鉤試點，包括土地整治示范建設中的增減掛鉤項目在內，將以地方增減掛鉤規劃、項目區實施方案編制和實施情況作為重要依據。

因地制宜，量力而行。開展增減掛鉤試點，要與當地經濟社會發展條件和水平相適應，與同步推進城鎮化、工業化和農業現代化相協調，與新農村建設、社區管理、基礎設施和產業布局等相配套。要以農民自愿且不額外增加農民負擔為前提，通過用地結構調整和布局優化平衡項目區建設資金，支持小城鎮和中心村新建新區發展經濟，切實改善和提高農民生產生活條件。要選擇基層組織凝聚力強、國土資源管理嚴格規范、各項基礎業務扎實的地區開展試點工作。

三、嚴格把握增減掛鉤試點條件

堅持嚴格審批、嚴控范圍。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規劃和土地整治規劃、納入土地利用計劃的前提下，經部批準。未經批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。農村內部鄉村、村村掛鉤推進小城鎮和中心村建設的試點項目，也必須經省級人民政府批準，并控制在國家下達的增減掛鉤指標內，納入試點管理。

堅持嚴格標準、從嚴管理。已經開展增減掛鉤試點的地區，要抓緊按照國發?2010?47號文件、《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治有關問題的處理意見》（國土資發?2011?80號）以及本通知的有關規定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎上，將試點項目上圖入庫，報部審定。對在國家下達增減掛鉤指標外，自行開展增減掛鉤或建設用地置換的，經嚴肅整改符合增減掛鉤試點規范要求的，作出分核銷指標的計劃安排，報部審定后，逐年納入增減掛鉤試點管理。凡不符合試點規范要求且未開工的項目應一律撤銷。

堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區，合理確定拆舊建新規模和比例。嚴禁跨縣級行政區域設置掛鉤項目區。各地開展增減掛鉤試點的范圍和規模，必須嚴格控制在部下達的增減掛鉤指標規模之內，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規模或循環使用計劃指標。

四、切實維護農民土地合法權益

充分尊重農民主體地位。開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農民意愿，維護農村集體組織和農民的主體地位。確定增減掛鉤項目，必須嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權、使用權、土地承包經營權等權屬調整和利用分配的，必須先行確權登記；在土地互換和開發經營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇；項目報批時，必須附具征求集體組織和農民意見情況、聽證和公示相關材料，做到整治前農民愿意、整治 中農民參與、整治后農民滿意。凡集體組織和農民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農民住高樓。

確保收益返還農村。使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農民生活條件和支持農村集體發展生產。農民新居和新村基礎設施、公益事業建設所需資金，不得增加農民負擔，主要應由增減掛鉤指標調劑使用的收益平衡，讓農民真正享受到增減掛鉤試點帶來的實惠。各省（區、市）要研究制定增減掛鉤指標使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構成和分配，明確受益主體，規范收益分配和用途；要建立地價評估、資產審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。

加強農村集體土地權屬管理。開展增減掛鉤試點，必須按照明晰產權、維護權益的原則，做好土地確權登記。要按照確權在先的要求，對土地利用現狀和權屬狀況進行調查、核實，做到地類和面積準確，界址和權屬清楚。增減掛鉤試點涉及的土地，原則上應維持原有土地權屬不變；對土地互換的，要引導相關權利人本著互利互惠的原則，平等協商解決，有爭議的要依法做好調處工作。對權屬有爭議又調處不能達成一致意見的，不得開展增減掛鉤試點。增減掛鉤試點實施后，要依法及時辦理土地變更登記手續，發放土地權利證書及農村土地承包經營權證等，依法保障農民土地的用益物權。

五、規范增減掛鉤試點管理

優先保障“三農”建設。增減掛鉤拆舊騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，并盡可能與周邊耕地集中連片，實施水、路、林配套建設，確保復墾的耕地不低于建新占用的耕地數量質量，有條件的，應積極建設高標準基本農田。規劃為建設用地的，要優先保證農民舊房改造、新居建設、環境建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農村非農產業發展用地。項目建新地塊建設用地必須嚴格控制在批準下達的增減掛鉤指標規模內。

嚴格增減掛鉤項目考核。增減掛鉤試點以項目區為主體組織實施，確保項目區實施后建設用地面積不擴大，耕地數量有增加、質量有提高。要加強復墾耕地的后期管護，確保復墾耕地有效利用。試點市、縣要對增減掛鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點項目實施情況進行考核，考核結果作為安排下一增減掛鉤指標的依據，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項目所在市、縣下達新的增減掛鉤指標，不得安排新的增減掛鉤項目。

強化增減掛鉤試點全程管理。各試點地區要對增減掛鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監管。各級國土資源主管部門要結合國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺建設，加強增減掛鉤試點項目管理信息化建設；完善增減掛鉤試點項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，要實時上圖入庫，并實行網絡直報備案，向社會公示，自覺接受社會公眾監督。

地方各級國土資源部門要切實加強對增減掛鉤試點的組織管理，形成地方政府主導，國土資源主管部門搭建平臺，相關部門積極參與、各司其職的責任機制，共同推進增減掛鉤試點工作。試點地區國土資源主管部門要主動加強增減掛鉤試點研究，注意總結土地制度創新和促進農村經濟社會健康持續發展的典型經驗和成功做法，探索新機制、新方法。各派駐地方的國家土地督察機構要加強監督檢查。部將進一步加強政策調研和工作指導，及時研究解決工作中的問題，適時組織現場觀摩，加強宣傳引導，不斷完善制度措施，保障增減掛鉤試點健康有序推進。

此文件有效期為6年。

國土資源部

二〇一一年十二月二十六日

第五篇：國土資源部整肅城鄉建設用地增減掛鉤

國土資源部整肅城鄉建設用地增減掛鉤

2011-02-14 | 作者： | 來源： 經濟參考報 | 【大 中 小】【打印】【關閉】

日前召開的全國國土資源工作會議明確提出，嚴格規范增減掛鉤試點，切實做好農村土地整治。1月中旬開始，開展增減掛鉤試點和農村土地整治情況檢查。

有關專家認為，如果不對城鄉建設用地增減掛鉤進行嚴格規范，可能會危及到糧食安全，也會損害農民的權益。清理和檢查工作的開展，一定程度上會抑制“被上樓”等現象的出現，使得增減掛鉤試點工作進入可控的范圍。信號

國土部將開展增減掛鉤專項檢查

國土資源部部長徐紹史1月7日在全國國土資源工作會議上表示，1月中旬開始，各地首先要進行全面自查、清理，國土資源部在此基礎上開展一次專項檢查，這項工作要力爭3月底前完成。

土地領域的專家普遍認為，國土資源部表態與去年底國務院發布的《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治的通知》(以下簡稱《通知》)一脈相承，此番清理和檢查行為是對《通知》的貫徹落實，一定程度上會制止個別地方“運動式”拆村并居等盲目行為，對維護農民土地權益關系具有積極意義。

2010年11月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，明確指出，要嚴格控制城鄉建設用地增減掛鉤試點規模和范圍。

城鄉建設用地增減掛鉤是指，依據土地利用總體規劃，如果農村建設用地地塊被整理復墾為耕地(即拆舊地塊)，城鎮可對應增加相應面積的建設用地(即建新地塊)，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

據了解，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點。國土資源部2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年又分別批準了19省加入增減掛鉤試點。

南京大學國土資源與旅游學系主任黃賢金教授接受《經濟參考報》采訪時認為，國土資源部的表態和清理檢查行為與《通知》精神相一致。清理和檢查的開展，“一定程度上會制止?被上樓?現象”，從理論上來講會使得增減掛鉤試點工作納入可控的范圍，使之更符合城市規劃、土地規劃。不僅如此，還將有利于更好的維護老百姓比較穩定的土地權益關系，對地方政府“以地生財”也是一種制約。

中國土地勘測規劃研究院副總工程師鄒曉云也向《經濟參考報》記者表示，此次清理和檢查“肯定會有積極作用”，將對目前部分地方可能存在的“運動式”行為進行降溫。

對于清理和檢查的內容，黃賢金推測，主要可能會對未列入試點范圍內卻擅自進行增減掛鉤的、雖然在試點地區但擅自擴大試點范圍的以及老百姓反應比較強烈的試點區域進行適當的整頓。弊端

增減掛鉤不規范造成“劣地換良田”

“雖然現在開始進行規范，但一些不規范的增減掛鉤行為可能還會出現不同的變種，在不同的地方出現，不掛增減掛鉤的名，卻行增減掛鉤之實。”黃賢金認為。

作為成都市城鄉統籌改革的重要內容，成都“地票”交易日前因故暫停。據媒體報道，成都“地票”暫停的根本原因是違反了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。

事實上，去年很多地方出現農民“被上樓”現象，增減掛鉤中存在的問題因此受到廣泛關注，這些問題主要包括：少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模；有的地方違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益；掛鉤周轉指標使用收益分配不規范等。

接受記者采訪的農業專家普遍擔憂，如果不對城鄉建設用地增減掛鉤進行嚴格規范，可能會危及到糧食安全。西南交通大學中國西部新農村建設研究中心主任王習明告訴《經濟參考報》記者，通過增減掛鉤，耕地總量沒有減少，但原來的好耕地成為了建設用地，耕地的質量下降了。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田認為，耕地不是一推平就有了生產力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減持鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產量卻差別很大，長此以往，將影響我國糧食安全。而2010年“中央一號文件”明確提出，要確保復墾耕地質量。

增減掛鉤過程中所產生的土地增值收益，也沒有能夠真正惠及“三農”。鄭風田告訴《經濟參考報》記者，按照2010年中央一號文件的規定，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設，但現實情況卻是賣地的錢用于農業和農村的很少，農民從土地出讓中獲得的收益不到10%。

“以拆除農民住宅、撤并村莊的辦法，來將農村節約的建設用地用于城鎮，固然解決了城鎮擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉村和農民。”中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文日前撰文指出。

通過對成都和重慶增減掛鉤的調查研究，王習明認為，農民集中居住后，每人每個月的生活成本至少提高200元。“因為以前房前屋后可以種菜，可以打井，可以燒柴，現在蔬菜需要購買，水電氣也全部要錢，還要交物業管理費，這是農民很頭疼的問題”。對策

專家建議增減掛鉤政策從嚴

按照國土資源部的說法，增減掛鉤和農村土地整治是利國利民、利鄉利城的好事。實行城鄉建設用地增減掛鉤試點以來，保護土地、保障耕地總量動態平衡就是其政策目標之一，另一個目標是緩解城鎮建設用地緊張壓力。

有專家認為，要控制建設用地周轉指標規模，逐年按計劃實施，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地的規模。在實施耕地總量動態平衡的過程中，既要注重耕地的數量，又要強調整理后耕地的質量，要加強對整理出的耕地質量進行評價，做好與建設用地指標掛鉤的測算工作。

作為農業領域的專家，鄭風田認為，增減掛鉤的政策要收緊，必須以堅持土地用途管制為前提，有些肥沃的土地只能用來進行農業生產，不能因為增減掛鉤就搞城市開發，拿劣地換好地。他舉了日本的例子，日本大阪的城區里就還保留著很多農田。

政府在加強土地用途管制的同時，還應該尊重農民的土地流轉主體地位，通過市場方式而不是行政命令來配置土地資源。王習明說，應該由農民自己選擇，不能一哄而上，在農村居住但不從事農業生產的可以集中居住，但從事農業生產的農民集中居住就會出現問題。從根源上看，只有改變稅制，降低地方政府對土地財政的依賴，才不會強迫農民集中居住，強迫農民“上樓”。

按照去年底召開的國務院常務會議，經批準開展城鄉建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規定，堅持局部試點、封閉運行、規范管理，不得擴大試點范圍。農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。對未經批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用計劃指標。專家建議，除了眼下即將開始的清理和檢查，還要對增減掛鉤試點工作進行整體評估。鄒曉云認為，這種評估既要對必要性、可行性等積極作用進行評估，也要對可能存在的社會風險等消極影響進行評估。評估應該更側重宏觀層面(而不是單純就某一個項目進行評估)，涵蓋政策目標實施效果等內容。