第一篇：行進中的“大城管”模式——有關城管體制改革的調查

行進中的“大城管”模式 ——有關城管體制改革的調查

本刊見習記者 袁業飛

由于眾所周知的原因，在當下中國，城管系統的一舉一動，都會引起公眾和媒體的極大關注而成為社會熱點。近年來，由住房和城鄉建設部提倡，許多地方政府積極推行的“大城管”改革，正在如火如荼地進行中。“大城管”來了，它是在什么背景下被設計出來的？實行“大城管”模式以后，以往城管工作所出現的問題能在哪些方面、在多大程度上得到改善？帶著這些問題，我們深入到各地采訪，尋找答案。

“大城管”理念的提出及背景

“大城管”理念是由住房和城鄉建設部立項的《中國城市管理體制及其運行機制研究》課題組在去年八月提出的：成立城市管理委員會，由市長任“一把手”，統籌各職能部門，實現城管的管理權和執行權統一。課題組希望以正在開展的全國市、縣政府機構改革為契機，整合城市管理系統各職能部門，推行“大城管”模式。課題組還提出，“城管應該管也只能管城市基礎功能和城市公共空間，而衍生功能即人類各種政治、經濟、社會活動，則不應當由城管去管理”、1

“化解城市公共空間管理矛盾的關鍵點，在于給予弱勢群體盡可能多的實際可分享空間”。

長期以來，中國城市管理一直是個老大難問題。因小攤小販太多且無證經營，給城市衛生、交通、治安帶來了大麻煩，損害了城市形象，于是各地方政府紛紛組建起了城管執法隊伍。

城管部門沒有統一的名稱，在廣州叫做“城市管理綜合執法局”，在北京叫做“城市管理綜合行政執法局”，在武漢則叫做“城市管理局、城市管理執法局”；并且各有各的掛靠部門。各地城管體制模式也五花八門：有的城市沒有成立城管執法局，城管部門或掛靠在建設局（如河南省濟源市），或掛靠在規劃局（如廣東省清遠市）；有的城市成立了城管執法局，但掛靠在建設局（如山東省青島市）……

區別于其他執法機構，城管執法機構的特色在于，在國務院它找不到對口的領導機構，地方政府的城管執法機構一直缺乏全國性的立法管理。這就產生了悖論：一個被地方政府寄予厚望的執法機構，居然沒有法定地位和嚴格的執法規范。對口管理機構的不統一，城市管理法規的缺失，使城管部門“矛盾比較集中、成了燙手山芋”成為必然。

此外，非公務員的外聘來源，導致城管從業者來源混 亂，素質不一。為表現自己的工作業績，這些非法執法者往 2

往與為了生計奔波的流動人員發生尖銳沖突，由此引發的暴力沖突層出不窮，令城管隊伍整體上承受巨大的輿論壓力。

而這些年來，城管形象每況愈下。特別是在２００８年，城管的負面新聞更是貫穿全年始終：年初，湖北天門魏文華因拍攝當地城管粗暴執法，被暴打致死；年中，重慶市渝中區３名城管隊員將一名占道經營賣涼粉的攤販毆打致死；年末，１８歲的唐山男孩曹強因為發小廣告被北京城管追趕，最后跳入筒子河中淹死……在這樣的背景下，直面城管的合法性和制度性問題，提出“大城管”的改革嘗試，有其緊迫性與必要性。

“大城管”模式的推行 ——北京：“崇文模式”

其實，早在２００７年，北京市崇文區城管就開始推行 “大城管”、“綜合執法機制”了。全區７個街道辦事處，分別成立了綜合行政執法組，每個執法組整合了城管、公 安、工商、民政、勞動和社會保障等２５個執法部門的力量，即該２５個部門均派專人到各個街道辦事處上班，“全權、全責、全時”處理轄區內的所有城市管理問題。

崇文區區長牛青山表示，推行“大城管 ”模式，主要 為整合執法力量。“法制健全，但執法薄弱。”他稱，各個執法部門分散辦公，削弱了執法力量。此外，更深層原因在于為了從源頭上化解矛盾，“城市管理的一系列問題，表面上

看是城管執法管理不到位，深層次的原因是城市失業人員、低收入人員和流動人員等困難群體的就業生存問題”，因此，“大城管 ”模式聯合城管和勞動保障、民政等各個部門，通過聯合救助、就業幫助等救濟救助措施，解決弱勢群體的生存難題，從而根治城管“痼疾”。

為改善民生，崇文區率先推行信訪代理制、領導干部 “三訪”和信訪風險評估制度，著力加大矛盾糾紛排查化解力度，讓各級領導干部主動替群眾跑腿，主動為群眾排憂解難，建立了經常性走訪機制，變上訪為下訪。同時，崇文區還大力設立便民服務臨時市場，讓無照商販“合法經營”、規范經營，既解決了部分困難群體的就業問題又維護了正常的市容環境秩序。為幫助百姓就業，崇文區采取崗位支持、適地安臵、聯合救助、就業幫助等全面的救濟救助措施，在全市率先推出“創業者俱樂部”模式。

“崇文模式”呈現出兩個特點：一個是執法方式的改 變：重心下移，屬地管理，街道辦事處牽頭，統轄所有政府部門，這樣就把城管從“既替各部門挨罵，又成眾矢之的”的尷尬中解脫出來，使城市管理涉及到哪個部門，就有哪個部門的人出來接招。執法力量被整合之后，執法力度就加大了許多。另一個是執法思路的改變：本著“先生計，后漂亮”的思路，先解決弱勢群體的生存問題，從源頭上化解矛盾。

崇文區的改革效果是非常顯著的。從開始試點到現在，崇文區在北京市容環境衛生、城管行政執法綜合考評中，連續三年保持領先，連續三年保持信訪量下降和越級群體訪、非正常群體訪“雙零”指標。２００８年獲“中國最佳管理城市獎”；２００９年被提名為“中國地方政府創新獎”。今年，北京宣布要在全市范圍內推廣“崇文模式”。

——南京：轉變政府職能

２００８年１２月，南京市委、市政府決定，率先啟動南京城市管理體制改革，成立由市長擔任主任，市委宣傳部、監察局、法制辦、公安局、市政公用局、市容局等２３個涉 及城管部門和各區縣政府主要負責人為成員單位的城市管 理委員會，并在后續幾個月內，密集地采取了一系列改革措施。２００９年８月，隨著“大城管”模式得到住建部的認可與力推，全國４０多個城市先后赴南京學習考察。南京城管一躍走到了全國前列。

南京“大城管”是以轉變政府職能為核心，在推進依法行政的同時，積極理順各部門的職責關系，并著眼于穩妥推進未來的政府機構改革。南京“大城管”體制之大，更多的不是它的權力之“大”，而是它在推進政府職能轉化基礎上的服務之“大”。

南京“大城管”這一體制創新，以轉變政府職能為核心，以創新驅動為導向，以凝聚力量為手段，以提升城市管理效

能為目的，著力在運作模式、管理方式、管理手段、管理考核等４個方面尋求突破。

在運作模式上，按照“大城管”的格局要求，市本級城管辦負總責，各區成立相應管理機構，建立起市、區、街（辦事處）、居（社區）“兩級政府、三級管理、四級網絡”的工作體系，實現了重心下移、以區為主和上級監督。在管理方式上，既有市區聯合，又有部門聯手；既能垂直到底，又能橫向到邊。在管理手段上，積極探索了公安、司法對城市管理工作的依法保障機制，提升了城市管理的權威性和強制性。在管理考核上，做到了任務目標明確，工作責任落實，考核評比嚴格，整改措施到位；強化激勵措施，推行了城市長效綜合管理保證金制度。

——廣州：大城管，細服務

去年１１月，廣州市大部制改革正式揭幕，而其中的重 點內容就是在城市管理方面，建立“大城管”體制。廣州為此新組建了市城市管理委員會，將市市容環境衛生局、市城市管理綜合執法局、市市政園林局有關市政管理的職責，以及市建設委員會有關城市管理、市容環境衛生的職責整合在一起。

改制以后，一位長期在城管執法一線工作的城管負責 人說，城管委實現了“管理＋執法”的合二為一：“由于部 門之間的職能交叉，很多時候執法都需要跨部門協商和行

動，降低了執法效率。城管委成立后，將城市管理多個職能收編在一個部門里，省卻了部門之間的行政壁壘，提高了執法效率。”

整合后的廣州城管委提出了“大城管，細服務”的理念，建立起“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理模式，以區域式城市管理為抓手，整合市政、環衛、綜合執法等管理資源，強化城市管理基層和基礎工作，努力做到城市管理全覆蓋，每個街鎮有專門的城市管理指揮協調機構，每個社區有專門的城管工作站，全市８０％的城市管理問題解決在基層。

同時，清理全市城市管理維護項目，因地制宜推進管養維護社會化，路面保潔、立面清潔、人行道綠化帶衛生、城市景觀、牌桿攤亭的保養，能夠合并的項目盡量合并，能夠一家公司負責的一家負責。加強市政、環衛維護資質管理，逐步提高市政和環境衛生維護管養社會化程度，培育健康的城市維護市場，并努力爭取用３—５年將城市維護成本降低２０％。

——武漢：市長當“大管家”整治八大頑疾

作為華中地區最大都會的武漢，城市形象一直不夠理 想，外地來漢者往往以“臟亂差”三字來概括對武漢的觀感。武漢市市長阮成發在暗訪三鎮后，總結出城市管理存在的八大頑癥：暴露垃圾隨處可見；渣土拋灑污染嚴重；違法占道

遍地開花；窨井蓋子破損缺失；湖泊水域頻被吞噬；窗口地段秩序混亂；違法建筑屢禁不止；拆遷工地管理無序。

“經濟高速發展的同時，城市管理沒能相應跟上”，“多頭管理太亂，到了不得不治理的地步。”武漢市政府人士稱。于是，在考察、借鑒了國內其他城市的成功經驗的基礎上，武漢市于今年四月組建了城市管理委員會，啟動了“大城管”模式。“大城管”模式由市長任“大管家”，各委、區政府、各職能部門一把手任成員，有利于統籌、整合各部門職權，保證城管委的執行力和管理權。這樣，就破解了舊有管理體制中相關職能部門權責不清的問題，杜絕部門之間互相推諉、扯皮不辦事，管理缺位。城管委組成了專職綜合巡查督辦隊伍，及時巡查發現全市存在的城市綜合管理問題，并予以處臵，同時對相關的１１０聯動接警、市長專線接聽、媒體曝光、群眾信訪等城市管理事項，每天收集匯總后分類進行辦理。

以往，職能相近、業務范圍重疊的部門較多，市民遇到問題常常弄不清該向哪個部門投訴。“大城管”機制建立以后，市民凡遇到與環境衛生、建筑渣土、違法建設、違法占道管理、湖泊水域污染等相關的問題，都能直接向“大城管”平臺反應，該平臺再根據職責分工，交給相應部門解決。

“大城管”前景展望

“大城管”改革推行以來，許多市民切實感受到了城市環境的改善，城管素質與辦事效率的提高，但是還是有人在問，“大城管”，到底能走多遠？

專家與媒體人的反應并非一味給“大城管”叫好。有人認為，能否讓城管獲得更多民意支持，關鍵不在于由誰來管理城管，而在于城管角色和職責的轉變，只有在城管權力來源以及實施權力范圍上進一步規范，才能與舊有城管模式有質的區別，使城管制度名正言順。有人提醒有關部門，改革不能“頭疼醫頭，腳疼醫腳”，要一切從實際出發，總攬全局，對癥下藥，最根本的是不能悖逆民本方向，這次集權性改革應建立有效的公民監督和多方制衡機制，以平衡權力，防止權力的高度集中和濫用，給弱勢群體更多的話語權。有人甚至直接質疑“大城管”改革是權力思維在作怪，并不看好其前景。

我們應該看到，相對過去很多治標不治本的改革，這次的“大城管”改革，直面了城管的合法性和制度性問題，有明顯的進步意義。作為最高一級政府部門，住建部能認真地提出維護公民權利和保障弱勢群體的這一體現公平正義價值取向的觀點，值得充分肯定。而且，從效果上看，各地城管工作質量都有明顯提升。

但是，對城管體制改革，我們當然還該抱有更高的期望。

某些地方的“大城管”改革，如“崇文模式”，確實做到了盡力給予弱勢群體盡可能多的扶助。但是，“崇文模式”整合執法力量的效果，恐怕要遠高于救助就業生存。因為誰都明白，救助弱者的挑戰，決不是說說那么簡單，很多弱者面臨的困難，決不是某個區級部門一個特派員所能解決的。比如，流動商販大多為外地人，在本地沒有戶口，與戶口掛鉤的福利，很多就無法解決。再比如，幫助困難者解決的工作崗位，如果受助者不滿意、不接受又該怎么辦？弱者們面對的困難各不相同，困難群體的需求層次也各不相同，自始至終對他們貫徹“生計為先”的執法理念暗藏一廂情愿的危險。如果出現“執法力量強了很多，救助卻成了陪襯”這種現象，那么，難保執法權力的膨脹在某些情況下不會導致弱勢群體生存空間被進一步壓縮。實際上，如果沒有明確的法律依據，“大城管”中的市長負責制也無法改變當前城管體制中的一些根本性缺陷。

要徹底改革城管體制，就必須真正讓全國的城管都回 歸到法治的軌道上；必須從《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等國家立法 層面，徹底解決中國城市管理執法機構的合法性問題。

只有在國家立法層面解決了這個問題，才能真正做到依法設立城管，依法規范城管，依法制約和監督城管。因為這樣不僅解決了它的機構性質問題，還能夠有效解決它的權力

來源和權力規范問題，才能使“大城管”由“人治”過渡到“法治”，許多在“人治”框架內必然遇到的困難，才有可能迎刃而解。

第二篇：揚州城管模式

隨著城市現代化進程的加快，如何有效管理城市已經成為全世界城市管理者具有挑戰性的課題。由于我國與外國城市的歷史條件、區位條件、人口因素、經濟水平、社會文化及著政治制度等方面存在著差異，受這些因素影響，我國的城市管理者和專家學者在不斷尋找適合自己特色的城市管理方式和管理手段，并通過長期實踐探索中形成了一些很有價值的成功經驗和城市管理模式，對于揚州市具有重要的借鑒意義。

一、構建數字化城管新模式的必要性

任何一個城市的發展，都要經歷從無到有、從小到大、從落后到先進、從工業化到現代化的過程。而城市管理在伴隨著城市發展和不斷進步的過程中，傳統城市管理模式已越來越不適應城市現代化和發展的需要，創建一個全新的城市管理模式已經成為時代發展的必然。

(一)城市發展的客觀要求。城市建設的發展過程中，隨著城市發展階段的不同，對城市管理都會提出不同的要求。特別是到了城市現代化發展階段，由于立交橋、地下通道、停車咪表、信息亭等過去城市沒有的城市部件大量出現，造成了維修、更換任務量的成倍增加。又由于城市建設任務加重和人口快速增長，施工擾民、私搭亂建、違章懸掛廣告牌匾、店外占道經營、路邊市場垃圾堆放等，都成為城市管理的重要內容。另外，由于地下管網事故增加而引起路面塌陷、人為因素造成電話亭或自動售貨機破損、汽車擁有量快速發展造成占路停放等過去很少出現的現象逐漸多了起來。這充分說明，城市現代化發展程度越高，城市管理的任務越重，對城市管理水平的要求也就越高。因此，創新城市管理模式，是城市發展對于管理的迫切要求，是提高城市管理水平的重要途徑，是城市建設和發展規律的客觀需要。

(二)市民群眾的迫切需求。隨著城市現代化建設進程的加快和群眾生活水平的提高，市民群眾對城市管理的要求正在從滿足溫飽向方便、快捷和促進生活質量提高的方向轉變。因此，現代社會的管理內容與過去相比大不相同，要求也越來越高。一是群眾生活富裕了，搬進新房的多了，對相對安靜的居住環境、住房采光、噪聲擾民等方面的要求越來越高；二是開私家汽車的多了，對解決城市交通擁擠問題的要求越來越高；三是馬路寬了，城市部件越來越多，行人的安全和道路的維護、保養和更新任務越來越重；四是城市文明程度提高了，市民對流浪乞討、“牛皮癬”、游商、占道經營、亂停亂放等現象越來越反感，要求治理的呼聲越來越高。因此，不斷滿足市民群眾的各類迫切需求，解決城市管理中的各種復雜問題，是城市管理者迅速提高城市管理水平的原動力，而提高城市管理水平最有效的途徑就是要創新城市管理模式。

(三)建設秀美、和諧新揚州的必然要求。市第五次黨代會提出今后五年全面建設秀美、和諧的新揚州。秀美的新揚州，就是打造綠楊城郭，加快構建和完善“沿路、濱水、環城”的城市綠色空間，讓揚州人民和子孫后代都能呼吸新鮮空氣，喝上干凈的水，吃上放心的食物，在碧水藍天的環境中生活，進一步彰顯“人文、生態、宜居”特色。和諧的新揚州，就是以人為本，人與人、人與社會、人與自然和諧發展，統籌協調各方利益，有效管理社會事務，人民群眾積極性、創造性充分發揮，全市上下心齊氣順勁足，社會政通人和。揚州市作為國家衛生城市、國家環保模范城市、國家園林城市、中國人居環境獎和聯合國人居獎城市，在改善人民生活環境質量、城區文明程度、提升市民文明素質、城市安全運行和投資環境和塑造城市形象方面，都迫切需要用現代化的城市管理來支撐。因此，推進城市管理全覆蓋、精細化、經常化，讓人民的居住環境更美好，讓群眾生活得更方便、更舒適、更滿意，是凸顯政府在城市管理中的社會管理和公共服務職能，密切聯系群眾的重要體現，是維護人們群眾的切身利益和確保社會和諧穩定的迫切要求，是落實中央提出的科學發展觀和構建社會主義和諧社會兩大執政方略的具體體現。

二、探索揚州市數字化城管創新模式

在推進數字化城管新模式試點工作中，我們認真貫徹建設部有關文件精神，學習借鑒北京東城區等先進經驗，結合揚州市實際，按照以人為本、全面協調、可持續科學發展和構建和諧社會的要求，立足城市管理體制、機制和方式的創新，理順市、區兩級政府與專業管理部門的城市管理職責，切實發揮市、區兩級政府的社會管理與公共服務職能，借助數字城市網絡和技術，建立城市部件、事件數據庫，構建城市管理協同工作平臺，整合現有城市管理信息資源，形成市、區政府監督協調、部門和街辦(鄉鎮)規范動作、市民廣泛參與，各司其職、各盡其能、相互配合的城市管理聯動新機制，積極探索具有揚州特色的數字化城管模式。

(一)創新建設模式。2005年7月，揚州市被建設部列為全國首批10個數字化城市管理試點城市（區）。建設揚州市數字化城市管理系統如何符合揚州城市管理的實際，如何依托數字城市基礎信息(GIS共享)平臺、電子政務網絡和人口、房產、企業法人等數據資源，對市區兩級政府城市管理職能進行優化重組，對現有的城市管理資源進行整合，建立管理、監督和執行職能分離的城市管理體制和工作流程，走出一條具有揚州特色的中小城市數字化管理的新路子，是揚州市建好數字化城市管理系統的重要課題。

2005年7月，揚州市在廣泛調研的基礎上，充分借鑒北京市東城區等試點城市的成功經驗，并結合揚州實際情況，與中國測繪科學研究院GIS研究所聯合編制了總體建設規劃方案。確定了統一標準、整合資源、條塊結合、分步實施、全民參與的建設原則。2005年11月18日，總體方案通過了以崔俊芝院士為組長的專家組評審論證。2005年12月8日，揚州市政府第33次常務會議審議通過了《揚州市數字化城市管理系統總體方案》，確定揚州市數字化城市管理的“一級監督、二級指揮、三級管理、四級網絡”的建設模式。重點強化市級監督中心和指揮中心的建設，明確為專門機構，定編制、配人員，形成相互獨立的“兩個軸心”；監督中心僅建在市級，將監督權、評價考核權、獎懲權上收，實行高位監督；市、區兩級分別設立指揮中心，將市管和區管有關單位統一整合到同一系統中，強化市、區兩級

城管指揮職能；明確市、區、街辦(鄉鎮)三級管理責任，負責部件和事件的協調和處置；在市、區、街辦(鄉鎮)、社區四級建立信息網絡，負責問題的收集和處理結果的反饋。這樣，既保證監督有力、指揮順暢，又達到管理到位、執行快捷的要求。

(二)創新運行規則。我們按照實施數字化城管的要求，結合本地情況，對城市部件、事件進行了調查、分類與編碼，明確城市部件分公用設施、道路交通、園林綠化、房屋土地等六大類127小類，城市事件分市容環境、宣傳公告、施工管理、突發事件、街面秩序、房屋建筑等八大類80小類，目前數據采集區域已達141平方公里。在此基礎上，按照職能劃分責任，確定了部件“先屬主，后屬地”、事件“先屬地，后屬主”的運行規則，各司其責，分別管理和處置。對于發現的問題，凡屬于市處置的由市指揮中心直接指揮協調處理；屬區處置的問題由市指揮中心下達到區分指揮中心，轉至責任單位處理；突發事件則由市指揮中心報到應急指揮系統處理。通過近一階段的實施，我們認為這一規則責任清楚、主次分明，有利于處置效率的提高。

(三)創新構建方式。揚州是國家信息化試點城市，信息化基礎較好。我們依托已有的地理信息、人口信息、企業法人等數據庫，實現數字化城管系統與電子政務平臺各系統的無縫對接，建立起鏈接市直148個部門單位、16個街辦、107個社區的網絡平臺，實現實時在線溝通。這樣，數字化城管系統就成了“數字揚州”的一個組成部分，而“數字揚州”又成為數字化城管系統的統一基礎平臺。依據上述組織架構要求，我們將指揮中心設在市、區兩級，而監督中心僅設在市一級，區一級不再建分中心。此舉既提高了運行效率，又節約建設成本約1700萬元，而且以后每年還可節約運營費用近700萬元。目前，市級實際投入專項建設資金4000多萬元，區級投入600多萬元。

(四)創新聯動機制。上下左右聯動是數字化城管系統重要特點，又是其快捷、高效運轉的重要條件。在系統建設時，我們對短信、電話、網站、彩信等溝通方式給予了技術支撐，特別是將城管熱線“12319”與公安“110”、政府“12345”公開電話等涉及的城管信息整合到數字化城管監督中心平臺上來，與城管監督員采集的信息一同管理、一同立案、一同處置、一同督查、一同考評，擴大了廣大群眾對數字化城管的參與度，促進了系統發現的問題與市民投訴問題的有效解決。為加快問題的協調處理，我們還建立了聯席會議制度，定期分別召開區和市各有關部門聯席會議、監督中心與指揮中心的聯席會議。通過剖析典型案例，不斷調整完善部門聯動處置的職責和流程規范，疑難問題得以快速有效解決；應用綜合數據對部事件發生變化情況進行系統分析，研究不同時段、不同區域規律性變化情況和共性問題，為政府實現精細管理提供科學依據。

(五)創新應用技術。在平臺建設中，我們積極運用最新信息技術，保證數字化城管系統的先進性：采用新的移動技術，全面支持移動辦公與部門協同；采用衛星遙感技術，實現同一位置不同時段的地圖對比，直觀體現城市管理的信息變化情況；采用GPS衛星定位與基站定位相結合，實現城管監督員的精確定位；采用3．5G無線寬帶數字傳輸技術，實現可

移動的視頻監控；部分區級平臺采用650納米光纖傳輸技術，構建全光纖網絡，實現數據的高速傳輸；增加了督察功能，為市、區領導配備手持終端，便于能隨時隨地掌握數字化城管有關數據和管理動態。

(六)創新應急處置。為提高解決問題的能力，我們注重處置力量的創新。推進城管重心下移，充實力，強基層處置力量。將市管道路和部分管理力量下放到各區；明確各街辦(鄉鎮)除有一名領導分管外，建立健全城管科，配備2名專職人員，同時成立一支10---30人的應急處置隊伍。按照“行政執法、條塊結合、以條為主”的要求，加強職能部門的處置力量。市城建、規劃、國土、環保、園林等部門也都分別建立了一支10--30人的應急處置隊伍。專門成立了城管治安分局，強化了數字化城管系統運行中的治安保障。組織社會力量參與管理。對風光帶綠化養護、部分路段侏潔等一些專業維護，我們采取市場化運作，實行政府花錢購買服務；推行街巷、社區及其內部單位的“市容環衛”責任區制度，組織沿街商家向社會公開承諾“門前四包”管理責任，自覺接受各方監督；定期開展“環境美化日”活動，發動和組織志愿者、“老年護綠隊”、“城管小衛士”參加城市管理，擴大城管的社會參與面。

三、著力提升數字化城管系統應用成效

自今年6月，揚州市數字化城管新模式正式開通以來，整個系統運行正常，效果明顯。到10月底，累計處理城市管理問題案卷40058件，結案39110件，其中部件問題8254件，占20.6%；事件問題31804件，占79．4%，結案率達97．63%。

(一)管理效能顯著提高。揚州市數字化城管系統由無線數據采集、呼叫中心受理、協同工作、大屏幕指揮、部件在線更新、地理編碼、綜合評價、構建與維護、數據交換、基礎數據資源管理、視頻監測與處理、衛星影像比照等12個子系統組成，并明確了城市部件和事件管理、處置的部門和單位，將城管信息的采集、上報、處理、結案到綜合評價等工作機制進行系統再造，各區、市各相關職能部門的職責更加清晰、制約更加緊密、考核更加科學，管理意識進一步提高，管理效能進一步改善，初步改變了“難事無人管、好事多頭管”的狀況。過去，支干道路燈、地燈損壞不易被及時發現，有群眾投訴也不能及時修復。數字化城管系統運行后，這類問題在規定時間內也都能被及時發現并得到解決。

(二)問題發現能力顯著提升。揚州市數字化城管系統新建了56個視頻監控點，又整合有關部門的監控資源，形成了118路視頻監控網絡，做到了中心城區主干道全覆蓋。同時，聘請了250多名數字化城管監督員，深入城市的大街小巷，查找問題、協同管理；廣大市民群眾通過“12319”城管熱線和中國揚州門戶網站中的“寄語市長”等途徑積極參與，大量城市管理問題得到了及時發現。正式運行5個多月來，平均每天發現城管問題271件，“12319”數字化城管熱線開通以來，已接聽社會公眾電話1418個，立案1041個，城市管理問題的發現率從過去的10%左右上升到了現在的90%以上；一些嚴重影響市容的流動攤點、占道經營、暴露垃圾、亂貼亂畫等城市管理老大難問題得到了及時發現、及時處置，實現了城市管理問題由被動受理向主動發現轉變。

(三)城管處置能力顯著增強。數字化城管系統運行以來，我們充分整合和發揮了每個萬米網格單元的四股管理力量，即城管執法力量、數字城管應急處置力量、“門前四包”自治管理力量、社區信息員力量，他們積極實施舉報、制止、查處等職能，形成了管理的合力。現在，處置城市管理問題已由過去每月1000多件，提高到7000多件，處置時間從過去的一周縮短到了現在的12小時。在管理中，我們還大力推進執法力量進街道、進社區，提高現場處置能力和效果，初步改變了“看得見的管不了，管得了的看不見”的現象。過去社區內違章建筑時有發生，群眾舉報不斷，影響鄰里關系、社區和諧。執法力量下基層、進社區后，發生在居民身邊的違章建設等問題得到了及時發現和處置，群眾這方面的來信來電已明顯減少。

四、完善數字化城管新模式的對策建議

揚州市數字化城管新模式的實施才剛剛開始，如何科學應對和及時、有效地處置各類突發公共事件，是當今政府必須認真研究的一個重大課題。在加強應急管理能力建設工作中，建議著重加強以下四個方面的能力建設。還有許多亟待完善、改進的地方。在今后的工作中，我們將堅持不斷創新，堅持依靠群眾，進一步提高揚州市數字化城管新模式的應用水平。

(一)擴大管理覆蓋區域。揚州市數字化城管系統運行以來覆蓋面積不斷擴展，已從24平方公里直至目前的53平方公里。我們將進一步擴大數字化城管覆蓋范圍，爭取在今年年底前擴大至65平方公里，明年上半年力爭將整個建成區全部納入，今后還將向周邊鄉鎮延伸，實現城市管理“全覆蓋、經常化、高水平”。

(二)建立公眾參與機制。進一步發揮市長信箱、政府公開電話、“寄語市長”互動窗口、電子網絡的作用，以及采取短信(彩信)有獎參與和“城管一日”、“城管進學校”等新形式，充分調動廣大群眾參與的積極性。同時，逐步減少監督人員，公開城管有關制度、辦法和標準等方面信息，增強城管工作的透明度，拓寬群眾參與城管的領域。不斷提升、完善市民維護城市環境、保持優良秩序的行為規范，進一步提高廣大市民素質與文明程度。

(三)建立科學考核機制。揚州市要抓緊制定《數字化城管考核考評辦法》等，建立起一套科學、高效的考核機制；將數字化城管工作納入各區、各職能部門的管理目標，與作風考評、績效考核及獎懲掛鉤，進一步強化各級城管職能和責任意識。城市管理的兩個“軸心”要做到職責明確、功能清晰，充分發揮城市管理監督和指揮作用。

(四)發揮社會監督作用。現代城市管理要從社會系統工程的角度出發，充分發揮政府機構、各類組織和社會成員管理主體的作用，逐步建立起以政府為主導，有企業、非營利組織、新聞媒體和社會公眾等多元主體參與的城市管理模式。鼓勵全社會積極參與意識，逐漸形成了基層單位和群眾參與、職能部門齊抓共管的“大城管”格局，這是強化社會監督、提高城市管理水平和效率的重要手段。

(五)創新城市管理技術和手段。高效率的城市管理依賴著大量、及時、準確的信息流通。通過信息化改變信息流程，帶動管理流程再造，實現管理結構的扁平化，減少管理的層級障礙，提高管理效率，是實現城市管理現代化的有效途徑。只有建立了完備的管理信息平臺，才能不斷提高城市管理的透明度、公正性和有效性，促進城市管理現代化。

揚州數字化城管新模式運行以來所引起的強烈反響遠遠超出了我們的預想，群眾歡迎，專家贊揚，領導肯定，媒體關注。10月14日，江蘇省委書記李源潮在詳細了解了揚州開展數字化城市管理情況后，對這一城市管理模式給予了充分肯定，他指出，揚州的數字化城市管理模式很科學、很現代、很先進，不僅僅是手段的創新，更重要的是形成了發現問題、處置問題、監督評價、考核獎懲一整套體系，有了這套體系，城市的管理就走上了科學化、規范化的軌道，值得推廣。11月16日，建設部充分肯定了揚州數字化城管對城市管理問題的高發現率和高處置率，將向全國推廣數字化城管“揚州模式”。提出“大中城市要以揚州模式為參考，在市級分設‘監管中心’和‘指揮中心’管理機構，區級設立指揮中心，實行‘統一接納、分別派遣、區級受理’的模式”。江蘇省副省長仇和表示江蘇將推廣揚州數字化城管模式，提高城市管理效率，提升城市管理水平。回顧揚州市創建新模式的過程我們感到，保證新模式創建成功的因素和條件是多方面的，關鍵要有科學嚴謹的建設方案，要有一個優秀敬業的團隊，要有一流的專家咨詢隊伍，更要有領導的高度重視和強烈支持，這是城市管理新模式成功的有力支撐。揚州市通過實施數字化城市管理，促使城市管理由被動管理型向主動服務型轉變，由粗放定性型向集約定量型轉變，由單一封閉管理向多元開放互動管理轉變，從而實現對城市的“科學、嚴格、精細、長效管理”，取得了明顯的社會效益和經濟效益。

第三篇：城管執法體制改革的幾個問題

城管執法體制改革的幾個問題

當前，城市管理綜合行政執法體制改革工作已在全國如火如荼地鋪開，但由于我國現行城市建設管理體制就大的框架而言，依然延續著計劃經濟下的運行模式，城市管理在行政體制上的獨立主體地位尚未得到理順，致使城市管理工作難以適應城市快速發展的需要。黨的十七大報告中指出，“加快行政管理體制改革”，“加強行政執法部門建設”，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，再次表明了黨中央、國務院對推進綜合行政執法體制改革的目標和決心。為此，應當從阻礙發展的體制機制下手，對我國城市管理的行政管理體制、組織機構設置、管理運行機制、管理技術手段等進行大膽改革創新。

一、從行政體制上確定城市管理的獨立主體地位，把城管執法從大城建體系中分列出來，設立國家城市管理執法局

城市管理伴隨著城市的產生而形成，并直接影響著城市的生存和發展。城市發展由規劃建設為主到建管并重，再到管理經營為主，是城市發展的客觀規律，也是經濟社會不斷進步的過程。日愈加快的城市化進程，迫切要求城管執法工作形成獨立體系。

（一）從國家層面把城市管理與城市建設有機分離是城市發展客觀規律的迫切要求。城市組織系統包括城市規劃、城市建設、城市管理、城市經營四大板塊，其中規劃與建設、管理與經營分別是兩個有機結合體。我國改革開放以來，城市化進程飛躍式發展，呈現出城市規模迅猛擴大、城市數量大量增加、城市人口結構多元化、城市載體功能復雜化、城市居民需求多樣化、城市運行機制法制化等多元特征，對城管執法的需求也日趨增加。盡管城管執法的重要意義也已為大家眾所周知，但城市管理與城市建設尚未站在同等的政治地位上。在國家政體結構上依然還是城市建設的附屬品。可以說，多年來我國城市管理體制改革之所以缺乏統一性、超脫性和前瞻性，根源是國家在行政管理關系上一直將城市管理列為“城建管理監察”范疇，沒有作為獨立主體給予考慮，致使城市管理成為大城建體系的隸屬品。

（二）從行政體制上確定獨立的主體地位是城市管理體制改革所要解決的首要問題。隨著我國城市化進程加快，城市管理對于城市建設的保障作用越來越重要，但國家至今竟然沒有一個獨立主體的專門管理機構，只是在建設部內部下設一個事業單位性質的城建監察辦公室。由于沒人“當家做主”，致使國務院從1997年開始在城市管理領域推行相對集中行政處罰試點工作，到2002年實行綜合行政執法試點工作，只好依賴法制和編辦兩個部門來推進，綜合行政執法部門也成為“國家不設委局、省里不設行政主管局”的“稀有”部門，改革形式也五花八門，缺乏統一管理性。面對日新月異的城市，如何進一步理順城市管理體制和創新運行機制，已成為擺在各級政府科學執政面前的一個重大課題。我們認為，應當充分領會“十七大”精神，與時俱行進行改革創新，將城管執法工作從大城建體系中分列出來，設立國家城市管理執法局，各省、自治區、直轄市相應設立城管綜合行政執法局。只有先框定好城市管理的組織機構設置體系，才能破解城管執法立法難問題，從而通過立法的形式來解決好城管執法范圍缺乏穩定性、職能定位缺乏明確性、執法手段缺乏法定賦予性、長期“借法執法”，以及執法規范、執法自律、執法保護、抗法處罰沒有明確依據等系列的現實難題。

（三）從組織機構上劃分城市管理獨立主體地位有三種可供選擇的組建模式。據科研機構的研究成果表明，我國對城市化管理的研究和實踐至今雖然僅有20來年時間，但我國城市化水平已進入快速發展階段，2010年將達到40%，2020年將達到55%左右，城市管理在城市發展進程中的作用不言而喻。目前，我國城市化進程已促使城市管理從原來市容環境的專業性管理轉型并融入經濟社會發展大局的綜合性管理，各地城管執法部門在實踐中也強烈呼喚全國城管執法工作“一盤棋”。對于如何設置國家城市管理執法局，有三種組建模式可供選擇：①一步到位模式。把國家城市管理執法局直接設立國務院內部，作為國務院的直屬單位，為獨立主體資格的國家二級部委局。②掛靠獨立模式。把國家城市管理執法局掛靠設立在建設部內部，類似國家工商總局內設的國家商標局，定為副部級單位，工作相對獨立，可以自己名義對外行文。③從屬管理模式。把國家城市管理執法局直接設立在建設部內部，作為建設部的內設機構，定為司級單位，工作相對獨立，可以自己名義對外行文。

（四）從實踐需要上確定國家城市管理執法局的管理職能和機構

設置形式。①主要職能：貫徹執行國家有關行政執法方面的方針、政策、法律、法規、規章，組織實施全國城市管理領域的相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作，負責全國城管執法工作的宏觀協調、指導，負責收集、匯總全國城管執法工作情況，起草相關的規范性文件，組織開展全國性專項執法整治行動，承辦黨中央和國務院交辦的工作。②機構設置：辦公廳（室）、綜合管理司（處）、法制宣教司（處）、地方協調司（處）。其中，綜合管理司（處）主要負責全國城管執法工作的調研、統計、匯總、上報工作，負責組織實施全國性專項執法整治工作，負責制訂全國城管執法工作的指導性計劃；法制宣教司（處）主要負責宣傳貫徹國家有關行政執法方面的方針、政策、法律、法規、規章，組織實施全國城市管理領域的相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作，負責全國城管執法規章及規范性文件的調研、起草工作；地方協調司（處）主要負責協調解決各地在推進城市管理相對集中行政處罰試點工作和綜合行政執法試點工作過程中遇到的問題，并組織對全國各地城管執法工作情況進行監督檢查。

二、從破除體制性障礙入手，優先解決好幾大制約因素，構建富有活力的城管執法新機制

構建更具活力的體制機制，是深化改革、擴大開放、破解發展體制機制滯后問題的關鍵。根據城市管理發展的客觀規律，結合城管執法工作的實踐經驗，城市行政管理體制改革首先要從以 履行公安機關職能，協同城管執法人員工作，處理阻撓執法或暴力抗法事件，并依法對城管執法領域里的違法犯罪行為進行立案偵下幾方面大膽改革創新。

（一）有機統一全國城管執法的機構設置。綜觀現狀，我國城管執法機構的組織形式及名稱叫法不盡相同，穿著制服及佩戴標識五花八門，在行政組織上基本上設置為政府直屬機構，城管執法工作處于全國缺乏統一性的狀態。我們認為，在成立國家城市管理執法局和省級城管綜合行政執法局的基礎上，要將全國各市縣城管執法機構的名稱、制服、標識統一起來，將城管執法單位從政府直屬機構定位為政府組成部門，機構建制為全員行政編制，只有這樣才能形成全國城管執法工作“一盤棋”。

（二）設立城管執法專業警察隊伍。實施“綜合行政執法+公安保障”聯動機制，是全國各地推進城市管理綜合行政執法工作順利開展的成功經驗。實踐證明，在執法環境欠佳的情況下，如果城管執法工作缺少公安提前介入，容易導致阻撓執法和暴力抗法事件多發，事件也無法在起始階段就得到有效控制。等待暴力抗法事件發生后公安部門才介入，既達不到公安為城管執法保駕護航的目的，又造成公安部門在事后耗費大量人力物力，從而增加不必要的行政管理成本。城市管理問題已成為當前、也必將是今后全國各地在發展過程中所面臨的熱點難點問題，應當解放思想，大膽創新城管執法安全保障機制，采取類似林業、港務、鐵路公安的機構建制，在城管執法局內設置城市管理專業公安編制，設立城市管理公安分局（大隊），實行雙重領導體制，人、財、物由城管執法部門管理，業務上接受公安部門指導。

（三）加緊制定城管執法綜合性法律法規。目前，推行城市管理綜合行政執法，在法律上已有堅定的法律依據和明確要求。根據《行政處罰法》的授權以及國務院的具體規定，目前城管執法集中行使的行政處罰權，主要涉及幾十部法律、法規、規章和數百款罰則。由于城管執法涉及領域多、執法范圍不明晰、立法難度大等原因，我國城管執法立法遠遠落后于執法實踐，至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執法的獨立法規，致使城管執法目前還是一個執法范圍比較“邊緣”、執法手段也比較“傳統”的部門，已經嚴重影響了城管執法工作的深入開展。如果問“到底城管執法具體管什么”這個看擬簡單的問題，目前在國家層面還沒有一個機構能夠完整回答這個問題，只是原則上規定相對集中行政處罰權及綜合行政執法的試點工作由國務院法制辦總體協調。為此，不能因為難度大就放棄對城管執法的立法，城管立法可先從幾個方面入手：一是界定城管執法的職能范圍。根據城市發展趨勢，科學確定城管執法可以涉足的管理領域，并對城管和其他部門有交叉的管理執法領域劃定執法權限。二是界定城管執法的執法手段。確定城管執法是行政執法的一個組成部分，通過立法形式應賦予與城管執法職能相對應的法定執法手段和執法權限。三是界定城管執法的法律依據。對城管執法長期以來所“借法執法”的范圍進行歸納類總，制定綜合性法律條文。四是界定城管執法的主體地位。通過立法明確各級城管綜合執法機關作為本級政府組成部門，并建立城市管理綜合行政執法工作 協調配合機制。五是界定城管執法的實施原則。明確城市管理綜合行政

執法機關的管理職能范圍后，鑒于綜合行政執法范圍較廣的實際情況，可以分階段、分步驟、分區域地推進，直至全部劃歸和全區域覆蓋。

（四）把城市管理作為獨立章節納入各級政府規劃范疇。由于國家組織機構設置上沒有將城市管理從大城建體系中分列出來，致使城市管理工作依然還是大城建工作的隸屬品，因此各級政府在制定國民經濟和社會發展五年規劃及中長期規劃綱要時，都沒能從城市管理對經濟建設、城市發展、社會文明所起推動作用的角度，對城市管理工作進行系統性統籌規劃。根據城市管理的定位和作用，應當將城市管理從“城市建設與管理”專題中分列出來，與其他項目一樣用獨立章節制定五年規劃和中長期規劃。同時，要從政府工作層面切實改變“重建設、輕管理”的狀況，規定政府公共財政每年要按照一定的比例投入城市管理事業，優先解決好城管執法工作多年來存在的人員編制不足、工作經費緊缺、辦公條件較差、執法裝備簡陋、科技力量落后等問題。

三、從思維定式上革除陳舊的權力本位意識，樹立和諧效能型工作理念，提高城市管理執法水平

在當今社會發展新形勢下，如果說軍隊的使命是保家衛國守疆土，公安的使命是保障社會安定，那么城管執法應當以維護城市和諧作為主要職責。我國在推進城市化進程中，由于城市載體功能結構和城鄉二元經濟發展不均衡，城市發展進程中所遇到疑難雜癥和社會熱點難點問題也較為突出，下崗、失業、失地等低收入群體在很大程度上仍然存在。新形勢下的城管執法工作，應當遵循“法治化、規范化、科學化、人性化”的原則，解放思想，更新理念，做到“堅持以人為本、強化和諧管理、政府誠信法制、注重民生問題、降低管理成本、講求執法效能”并舉，著力構建和諧民生型、效益創收型、誠信法治型、文明執法型、科學管理型的城市管理長效體制，走出一條符合科學發展觀、充滿活力、富有效率、更加開放的城市管理新路子。

（一）樹立科學的城管執法工作理念，徹底革除簡單粗暴的傳統作風。黨的十七大報告中強調，“科學發展觀??核心是以人為本”，“必須堅持以人為本”，“積極構建社會主義和諧社會”，指出“構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務，是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果。”城市管理問題，實質上是市民群眾多樣需求與城市管理標準要求之間產生矛盾沖突的問題。綜觀當前國內城市管理領域所發生的暴力抗法事件及城管執法人員打人事件，許多情形都是由于執法隊伍粗暴執法而造成的。傳統老城管那種簡單粗暴、沖沖殺殺、野蠻執法的工作方式，不能一味推說是因為老百姓不聽話而不得不采取強硬態度，而是城管執法隊伍的權力本位意識在做怪，以及工作理念偏差和隊伍素質低下所產生的問題。如果不從根源上找出老城管隊伍時常被人民群眾責罵和社會形象敗壞的原因，并通過加強隊伍建設、轉變工作理念、創新管理機制等手段予以解決，則這支隊伍必將被社會淘汰。應當深刻地認識到，城管執法隊伍面對的主要是兩類極端的群體（備注：一類是本地下崗失業人員和外來打工就業人員的弱勢群體；另一類是有財有勢有社會背景、為己利而損大眾利益的強權群體），但處理的都是人民內部矛盾，這也是城管執法隊伍與公安警察隊伍的根本區別和存在的社會價值所在。這就意味著新形勢下的城市管理執法工作必須始終堅持“以人為本”作為宗旨，把執法為民落實到每一項工作的各個環節之中，面對日愈復雜化的城市管理問題，應當善于運用科學發展觀，深入剖析問題產生的根源，在徹底革除簡單粗暴管理方式、杜絕野蠻執法行為的同時，根據城市發展實情，圍繞城市發展大局，采取得當的方法和措施解決問題，才能較好地避免管理者與被管理者之間的矛盾沖突和敵對情緒，做到“為民、愛民、利民、便民”，真正代表廣大人民群眾的根本利益，為城市和諧發展提供強大的動力。

（二）大力構建和諧民生型新機制，使城市管理工作更加貼近民意民生。城市管理執法工作在城市大開發、大建設進程中，要圍繞著“民生工程”做文章，不能動輒由市長組織開會，一個會議就當場敲定對一個違法行為的處罰結果；或遇到涉及群體性就業、安置等利益問題不作深入調查，動輒派出幾百號人進行整治。否則，就會出現政府職能部門違法亂作為情形，社會存留問題也會越積越多，群眾對政府也會產生意見而導致群體性上訪事件，造成政府門前是非多。對于城市發展進程中所遇到的疑難雜癥和關系群眾集體利益的社會熱點難點問題，應當按照依據法律和尊重歷史的原則妥善處理，使政府行政行為法制化，政

府處事方法更加誠信化，政府親和力大大增強，體現出政府的誠信建設。如針對當前全國城管執法工作中普遍面臨的流動攤販占道經營“頑疾”問題，應當做好堵疏結合的文章，對交通流量大、重點景觀區域和主干道上的流動攤點嚴格取締的同時，在不影響交通、不影響市容、不影響群眾生活的前提下，將一般次干道或沿街場地開闊的路段規劃、設置成為臨時經營堵疏結合示范街區，既有效解決群眾就業需求與城市管理要求的矛盾沖突，使混亂無序的流動占道經營行為走向合法規范化，又充分增拓了群眾就業門路，為政府分擔解決民生就業問題。同時，城管執法投訴舉報熱線電話求要實行24小時值班制度，啟動直達指揮系統和現場快速處理機制，及時處理噪聲擾民、未成年人上網等群眾熱點投訴案件，使城市管理工作的群眾參與率和信任值不斷提升。

（三）構建誠信法制型新機制，通過城市管理工作促進投資發展環境建設。在新一屆中央政治局常委同中外記者見面會上，胡錦濤總書記強調要“科學執政、民主執政、依法執政”。城市管理工作應當以調整優化為手段，推行政務公開和優質服務承諾，完善行政審批事項辦理規程，規范城市公共資源管理和行政審批工作，讓管理相對人站在同等的競爭平臺上，杜絕過去行政審批工作上存在的“給了好處就亂批，不給好處就亂堵”的管理弊病，實現“誠信審批”。同時，把改善投資發展環境、推進重點項目建設作為一項中心工作，針對性違章建筑困繞投資發展環境的問題，在依法行政和提高執行文化上狠下功夫，要頂住說情風、通風報信風、吃拿卡要風，敢于碰硬，集中力量，嚴格執法，重拳出擊，強化對違章建筑初建階段的巡查執法，對違章建筑掀起大規模拆除浪潮，為城市開發建設掃除障礙，節約城市開發建設投資成本。通過執行決策到位的城市管理工作，促進投資發展環境建設，增強企業投資信心。

（四）構建效益創收型新機制，推動城市管理工作由粗放開支型向效率創收型轉變。城市管理及執法效能的最大化，不是事后處罰，而是事前預防。傳統城市管理工作由于缺乏長效型系統管理機制，只有純粹投入而無經濟收益，在執法方式上也是簡單粗暴、沖沖殺殺，從單純的突擊整治到突擊整治，導致政府雖然長年投入大量的人財物力，但違法行為依舊反彈多，反復整治而圖勞無益。同時，對于城市領域里無償占用城市公共資源、侵占社會公眾利益的違法行為，也得不到應有的處罰，造成政府對違法行為的處罰性收益也白白流失。要走出城市管理從整治到整治的怪圈，突破管理市容環境衛生的條框意識，強化日常監管執法機制建設，防范和減少違法行為發生，從而減少政府對整治行動的投入而使執法自身成本下降，并通過制止違法行為發生而避免更多的社會資源浪費，使城市管理執法成本降低，實現城市管理執法效能最大化。同時，針對傳統城市管理模式一味純粹化投入和大量城市公共資源被少數人無償占用的問題，認真探索城市管理與城市經營的內在聯系，運用產業化法則來對待城市管理系統中的潛在資源，全面規范城市公共資源尤其是臨時占用城市道路設施、戶外廣告設施設置的規劃、審批工作，不斷完善高立柱廣告、路燈桿廣告經營權公開招標拍賣制度，通過市場機制規范城市公共資源有償使用行為，使城市管理產生經濟效益，經濟效益又反哺于城市管理，推動城市管理由粗放開支型管理向和諧效率創收型管理轉變。

（五）構建文明執法型新機制，以城市管理工作推進和諧三亞建設。城管執法隊伍每天在一線執法，與市民群眾廣泛接觸，監管執法行為和隊伍形象，代表著政府管理城市的能力和水平，也彰顯政府與群眾之間的和諧關系，要求這支隊伍必須內強素質、外塑形象。在隊伍作風方面，要用“三以”取代“三慣”（即以德感人、以法治市、以勤訓隊，取代了過去隊伍散慣了、拿慣了、懶慣了的不良作風）；在處事心態方面，做到“三心一志”（即查處違法行為要頂住威脅利誘，做到心硬如鐵；對待主動糾正違法違章行為的管理相對人，做到心寬如海；一線執法不被理解而挨打罵時，做到心靜如水；嚴格執法而遭遇打擊報復和污告陷害時，做到志堅逾鋼）；在工作紀律方面，杜絕“三軟歪風”（即加強廉潔自律，整治腐敗，杜絕出現收受好處費后，在一線監管執法時心軟、在審批行政許可事項時手軟、在處罰案件上會討論時嘴軟的違法亂紀風氣）。在此基礎上，樹立法治理念，增強法治意識，強化證據意識、時限意識和程序意識，嚴格依法辦事，規范執法行為，把嚴格整治、文明執法、熱情服務貫穿到執法工作的全過程，維護社會公平正義，使城市管理工作得到群眾廣泛認可和支持，阻撓執法、暴力抗法、群體性上訪事件等發生率大大減少，政群關系達到有機和諧。

（六）構建科學執法型新機制，規范城市管理工作的思維定式。徹底革除陳舊的行政管理思維定式，把“權力來源于官”向“權力來源于民”轉變，把執法機關“權力本位”向群眾“權利本位”轉變，把“無情執法”向“有情服務”轉變，把“事后處罰”向“事前預警”轉變。建立健全定人員、定崗位、定責任、定標準的“四定”管理機制，推行網格化管理體系和屬地聯動管理方式，使城市管理工作由突擊整治和隨機管理方式向引導服務和長效管理方式轉變，由末端被動管理向主動式全過程管理轉變。同時，查處城市管理違法違規行為時，按照處罰與教育相結合原則，推行宣傳、告知、處罰“三段式”執法方式，做到依法執法和文明執法，力求取得當事人的理解和配合，使城市管理工作從傳統簡單粗暴方式向依法行政和辦案流程方式徹底轉變，不斷提高城管執法水平。

第四篇：大城管合同

武漢市城市市容環境第三方檢查

合 同 書

立約雙方：

甲方：武漢市城市管理局（代武漢市城市綜合管理委員會辦公室）（購買方）乙方：武漢中南社會調查研究所（服務方）

經雙方友好協商，根據《中華人民共和國合同法》，為保證所購買服務的質量，明確雙方的權利義務，甲乙雙方在平等、自愿、協商一致的基礎上，就有關事宜締結以下條款：

一、定義

市容環境檢查：指乙方按甲方的要求，定期對指定的街道（鄉、鎮）、主次干道、交通窗口、湖泊的環境問題進行暗訪檢查。從而獲得指定的街道（鄉、鎮）、主次干道、交通窗口、湖泊存在的環境問題的信息資料。

單 元 格：甲方指定的街道轄區道路及兩側的可視范圍。主次干道：甲方指定的市、區屬主次干道及兩側的可視范圍。交通窗口：甲方指定的火車站、客運汽車站及周邊范圍。湖 泊：甲方指定的湖泊及周邊范圍。

二、檢查地點 武漢市

三、檢查范圍 武漢市7個中心城區、6個新城區、4個管委會、市城投公司、機場路公司共425條主次干道(人行天橋、地下通道)、164個街道及所轄居民社區、40個湖泊等。漢口火車站、武昌火車站、武漢火車站分別作為1個街道進行考核，納入一類街道評分排名；金家墩客運站、新榮客運站、宏基客運站、傅家坡客運站分別作為1條主次干道進行考核，納入B類主次干道評分排名。

四、檢查周期 中心城區：街道4次/每月，主次干道4次/每月，交通窗口4次/月，1

湖泊1次/月。

新 城 區：城關街道、主次干道4次/月，其它街（鄉、鎮）2次/月，湖泊1次/月。

管 委 會：主次干道4次/月，街（鄉、鎮）2次/月，湖泊1次/月。

居民社區：每月抽檢1/3，每季度檢查一輪。

五、乙方工作職責

5.1 乙方應當建立穩固的城市市容環境檢查工作項目組，且一線的檢查人員在60人以上，并確保項目組人員相對穩定。

5.2 乙方按甲方要求的檢查周期將檢查的數據發送給甲方，乙方應確保檢查數據的真實性、完整性及準確性。

5.3 乙方應當嚴格按照附件一《武漢市城市綜合管理考評標準》進行暗訪檢查，此項檢查標準作為本合同附件，乙方必須按照執行。若未按照執行，甲方可依據此項考評標準和本合同有關規定追究乙方的違約責任，并進行相應的費用扣除。5.4 乙方須依據甲方提供的檢查本底，嚴格按本底中的起始點進行檢查工作，保證檢查數據的客觀公證無誤。

5.5 乙方應按甲方要求的檢查周期，負責路段問題、數據問題的復核，對錯誤的數據進行修正。

5.6 乙方應保證本合同中所涉及的數據和信息僅提供給甲方，數據的所有權歸甲方所有，未經甲方允許，乙方（包括其管理人員和員工）不得將以下任何信息以任何方式提供給除甲方之外的任何單位和個人。

a． 任何提供給甲方的數據信息，包括原始數據、原始記錄表及其他資料的原始文件；

b． 每個周期的檢查結果；

c． 任何甲方提供給乙方的資料，包括甲方的檢查考核標準、檢查方法、檢查本底、檢查考核的相關文件及計算方法等。

六、檢查信息的數據處理、收集和結果的報送

6.1 檢查信息的處理。乙方應按甲方的要求將考評項目進行分區、分街處理，文字記錄與圖片或視頻記錄要相互對應。

6.2 檢查信息數據的復核。檢查信息數據錄入完成后，乙方有義務對數據進行檢查和復查。

6.3檢查信息數據的收集。乙方須根據甲方提供的考評項目內容進行數據的收集，包括文字記錄、圖片或視頻記錄，內容包括以下十五項（可根據全市的工作部署進行增加或刪減調整）：

A.暴露垃圾整治

B.占道小餐飲整治

C.其他類占道整治

D.施工渣土管理 E.施工工地環境

F.湖泊水務環境

G.園林綠化管理 H.市政設施管理 I.立面環境管理

J.社區物業管理

K.主次干道環境

L.街道(鄉)轄區環境 M.城關街道環境

N.公路環境管理

O.社會監督 6.4 檢查結果的報送。

a．檢查數據。使用城管通檢查的數據，乙方須在24小時內進行審核并上傳至數字化平臺。使用照相機和攝像機檢查的數據，乙方須在48小時內將檢查記錄、圖片、視頻資料報送至甲方。

b．月度報告。乙方每月10日前根據檢查數據，按甲方要求的格式撰寫月度報告。（如因甲方數據延誤，乙方有權順延報告提交時間）6.5 檢查結果的報送。

乙方須按檢查周期要求向甲方提供以下內容的檢查結果。

a．按本合同規定的檢查考評項目分區、分街環境問題數量、圖片或視頻資料。

提交時間：日報：每日下午15：00時（平臺提交前一日檢查結果）

b．按本合同規定的檢查考評項目綜合評分報告。

提交時間：每月6日（甲方應在每月2日前確認上月檢查結果，如甲方確認時間延誤，乙方有權順延報告提交時間）

七、乙方考核及違約責任

7.1 乙方嚴格按甲方規定的次數檢查。每月中心城區街道檢查4次，主次干道檢查4次，交通窗口檢查4次，湖泊檢查1次；新城區政府所在地街道檢查4次，其它街（鄉/鎮）檢查2次，主次干道檢查4次；管委會主次干道檢查4次，街（鄉/鎮）檢查2次，湖泊檢查1次；居民社區每月抽檢1/3，每季度檢查一輪。乙方在檢查

中對所有檢查考核對象（街道是每條受檢道路）不能減少檢查次數，每條受檢道路當月檢查少一次扣款1000元。如若需調整檢查次數，需報甲方同意方可。7.2 檢查時間。檢查時間要采取不定期、不固定的形式檢查，即對同一受檢對象，每次檢查的時間要不盡相同，日常檢查分上午(8:30—11:30)、中午（11：30—15：00）、下午（15：00—18：00）不同時間段進行檢查；渣土夜間檢查時間為21：00—3：00。避免受檢單位掌握規律而應付檢查。甲方若發現乙方檢查人員連續3次在同一時間段檢查同一受檢對象一次扣款500元，依次類推。對于主次干道、背街小巷、社區的檢查，一條路、一個社區要一次性檢查完，不能分次檢查，發現一次扣款500元

7.3 檢查點位錯誤。乙方檢查人員要嚴格按甲方提供的本底資料的區域劃分進行檢查，對道路或街道檢查錯誤的，即甲方指出后，還連續錯誤的3次將此條路的內容記入彼條道路的，甲方將對乙方進行扣款，發現一次扣款500元，影響惡劣的，每次罰款3000元。

7.4 檢查情況不符。乙方須嚴格按甲方提供的檢查標準實施檢查，甲方將不定期對乙方的檢查進行抽查，并與乙方的檢查情況進行對照，對檢查記載情況與實際檢查情況嚴重不符的，發現一次（即一條受檢道路一天的檢查視為一次）扣款1000元。7.5 乙方月報、分區報告數據與當月檢查資料記錄不符并影響惡劣者，發現一處扣人民幣1000元；甲方發現檢查中有誤要求修正而未修正的，發現一處扣款100元。7.6 乙方月報、分區報告數據、文字及印刷錯誤（含頁碼、月份、序號、文字、數據等），錯1處扣500元；造成重大影響的（如名次、名次升降等）1處扣5000元。7.7 嚴格保密。乙方對檢查情況嚴格保密，嚴禁將檢查情況和檢查結果泄露給相關區、街及單位，甲方發現1 次，罰乙方款項3萬元，造成嚴重后果，將按協議條款的處罰內容進行處罰，即甲方追回已付款，中止合同，按總款項的30%進行罰款。7.8 不得與區、街及相關單位接觸。乙方檢查人員在檢查過程中不得與各區、街人員接觸，一經發現，乙方立即辭退檢查人員，若被動接觸，則不得透露有關檢查的信息，如若經甲方發現的，將對乙方扣款1萬元。如乙方在檢查過程中，受到被檢查方的阻礙，乙方要通知甲方，由甲方來解決，乙方不得自行解決或報復檢查，若經甲方發現的，將對乙方扣款3000元。

7.9 不得打人情分、情緒分。乙方檢查人員不得打人情分，情緒分，有問題不能不記錄，沒有問題也不能找問題。要客觀地、實事求是地檢查，對無事生非、有問題不記錄，或將環境問題有意用相機放大或縮小的，發現一次罰款3000元。對于道路上沒有問題，不要找問題，照起止點就可以了。對于沒有問題，故意找問題的（自己丟廢棄物、等別人廢棄物）發現一次扣款1000元。

八、甲方的權利、義務及違約責任 8.1 甲方向乙方提供資料。

a．檢查考評標準：《武漢市城市綜合管理考評標準》。

b．檢查單元格及本底：街道（鄉、鎮）單元格名稱及起始點、主次干道名稱及起始點、天橋通道名稱及地點、交通窗口名稱及地點、湖泊的名稱及地點、重要公路名稱及起始點。

c．評分方法：街道考評計算公式、主次干道考評計算公式、鄉鎮環境考評計算公式、交通窗口考評計算公式、中心城區綜合考評計算公式、管委會綜合考評計算公式、新城區綜合考評計算公式、全市綜合考評計算公式。d．乙方若對甲方的檢查本底提出疑問，甲方有義務協助乙方核查。

8.2 甲方有權對檢查考評標準、檢查單元格及本底、評分方法進行修改或調整，修改或調整后以書面的方式及時提供給乙方。

8.3 甲方未能按雙方約定如期向乙方支付檢查經費，甲方應承擔項目總費用5%的違約金。

8.4 如果項目實施過程中，甲方由于其他客觀原因不能繼續委托乙方實施第三方檢查，甲方不得不停止該合同時，甲方應承擔項目總費用5%的違約金。

九、檢查費用

雙方商定，本檢查項目(上半年)的總費用為247萬元，分三期付清。

9.1 第一期：甲乙雙方在簽定合同之后20個工作日內，甲方按總款項的50%向乙方支付預付款：壹佰貳拾叁萬伍仟元整（￥1，235，000）；

9.2 第二期：乙方在提交第三個月月報后，甲方在20個工作日內支付乙方第二筆款項，即總款項的30%，柒拾肆萬壹仟元整（￥741，000）；

9.3 第三期：乙方在提交第六個月報告后，甲方在20個工作日內付清所有余款，即總款項的20%，肆拾玖萬肆仟元整（￥494，000）。

9.4下半年合同：結清上半年余款時，甲、乙雙方若無疑義，即同時支付乙方下半年第一期50%的預付款：壹佰貳拾叁萬伍仟元整（￥1，235，000）。

十、合同和簽訂、生效和終止

10.1 合同的生效日期和有效期限:本合同的有效期為2013年1月1日至本年6月30日。

10.2 合同的終止：合同期滿甲乙雙方任何一方不再續約，合同自動解除。

10.3 爭議的解決：當因本合同中未記載事項發生爭議時，甲乙雙方須本著誠實守信的原則，通過友好協商解決，如協商不成，任何一方可向武漢仲裁委員會申請仲裁。

十一、附件

11.1下列附件,經甲乙雙方分別蓋章后，為本合同的有機組成部分，與本合同具有同等的法律效力：

附件1：《武漢市城市綜合管理考評標準》。附件2：《各區街檢查單元格本底》。附件3：《考評方法計算公式》

附件4：《市城管委辦公室關于對第三方檢查考評的考核條例》

十二、其他事項

12.1 履行完上半年合同后，甲、乙雙方若無疑義，按上半年合同條款續簽下半年合同。12.2 其它未盡事宜，雙方協商一致，可簽訂補充協議。補充協議與本合同具有同等法律效力。

12.3 本合同一式四份，經雙方簽字蓋章后各持兩份加以保存。

甲方：武漢市城市管理局

乙方：武漢中南社會調查研究所（單位蓋章）：

（單位蓋章）：

（代表簽字）：（代表簽字）： 2012年

月

日

2012年

月

日

第五篇：城管體制改革之律師張玉成

大成律師張玉成：城管體制改革應納入法治軌道

(發表自搜狐財經)

改革城管制度的根本，在于將其納入法治化的軌道，摒棄運動式選擇性執法的治理模式，舍此別無他途

北京市城管執法局一副局長日前表示：“目前北京市城管執法局由市政市容委代管，可能近期將調整，體制上會有很大變化，可能要由公安代管，但不納入公安隊伍。”這樣的表態，讓社會各界再一次聚焦城管體制改革問題。

城管，是城市綜合管理執法，集工商、稅務、公安等行政部門的職權于一身，為維護城市的市容市貌、經濟秩序和社會秩序而設立的準行政部門（其法律屬性沒有準確的界定）。其設立和運行的初衷及現實基礎是，一個城市需要市容市貌及各種秩序，而行政資源稀缺，政府于是設立城管進行綜合執法。但由于城管自身存在嚴重的制度缺陷——其法律地位及執法依據不明，職責權限不清，執法程序缺失，執法監督缺位等，城管制度已經成為城市管理制度的敗筆。全國范圍內的城管暴力執法、野蠻執法案例層出不窮。2006年的崔英杰案還記憶猶新，城管李志強在中關村一帶搶走了商販崔英杰的生產工具——一輛剛買的三輪車，崔英杰奪走了李志強的生命。在政府與民間各種勢力的博弈中，崔英杰有幸被判為死緩。如今城管已經成為一個高風險性職業，城管與商販都成了制度的犧牲品。更為嚴重的是，城管往往是選擇性的運動式執法，這使得城市里的邊緣群體如小商小販們的日子更加艱難。說到底，城管施行的是一種放水養魚的做法，養一天，捕一天，既不趕盡殺絕，又不會放過他們，這里有城管部門最為現實的利益計算。而小商販們呢，一邊應付白道，一邊面對黑道，為的也只是自己最基本的生存權。生活在這樣一個爛江湖，他們時刻徘徊在崩潰的邊緣。

以運動方式解決問題，對中國人來說是最熟悉不過的事。人們常常從各種媒體上看到像“掃黃打黑專項斗爭”、“消防安全專項治理”、“集中整治”、“零點行動”等等新聞報道。這是中國一貫盛行的治理模式，通過政治動員，自上而下地調動行政資源及其他社會資源，對某些突發性事件或重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理。通常情況下，這種暴風驟雨式的執法行為的流程是：事件出現→上級重視→成立專項治理領導小組→召開動員大會→制定實施方案→實施治理→檢查反饋→總結評估。

運動式行政執法作為臨時政策，逐漸架空甚至替代長久生效的法律，使得法律變為可松可緊、可寬可嚴、可硬可軟的橡皮泥，這不但助長了執法者的選擇性和隨意性，也容易使群眾對行政執法機關的行政能力及信用產生懷疑，甚至激起群眾的暴力抗議行為；而由于事先缺乏全面性、科學性研究，盲目調動人力、物力、財力，運動式行政執法必然造成行政資源的極大浪費，執行成本高昂；運動式行政執法期間，一切工作都圍繞著特定執法任務展開，而其他執法任務和日常管理事務被暫且擱置一邊，這可能會產生其他違法行為泛濫和某些市場秩序被破壞的代價；運動式治理是中國政治生態及管理模式（非法治模式）的真實寫照，而不得不指出的是，中國近代以來的歷史，包括各種各樣的運動，都是運動式治理的典范，可見這種治理模式的深刻歷史背景和巨大慣性。

從本質上講，城管制度是典型的控制型運動式的治理模式，設置這一制度的目的本身就是為了權力行使的便捷和規避法律，這是城管制度的癥結所在。但遺憾的是，有關部門似乎對此缺乏必要的反思，沒有考慮到或不愿意去思考城管制度本身存在的制度性缺陷，反而認為主要在于對城管制度的保障措施不到位，因此一味地要強化這一制度。

在這種錯誤思維的支配下，有的城市為加強城管的“綜合執法能力”，專門為城管執法人員配備了各種警械等以對付“暴力抗法”；還有的城市花費巨資在街道上安裝攝像頭并設置統一的監控中心以徹底清查“無證攤販”；甚至有人大代表建議，“城管部門應當被賦予像公安一樣的刑事執法權，以應對暴力抗法者”。

事實上，以上做法和建議都沒有認清問題背后的深層次原因，也沒有認識到法律之所以有效，其根本不在強制，而在于民眾對法律的信仰，以及基于這種信仰而產生的對法律自覺的服從。這類做法和建議，不但不能解決問題，反而只能使現行的城管制度更加非理性和暴力化，從而加劇底層群眾的反感甚至敵視情緒。改革城管制度的根本，在于將其納入法治化的軌道，摒棄運動式選擇性執法的治理模式，舍此別無他途。

城管制度及運作模式有違行政法治原則，實踐中面臨嚴重的合法性危機。將城管歸市政市容委名下，不符合國務院的規定，而將城管交由公安代管，也沒有任何法律依據。解決城管制度自身的合法性問題，必須由國務院以制定行政法規的形式來進行全國范圍內城管統一的立法，使城管制度走出執法依據不明、職責權限不清、執法程序缺失、執法監督缺位的困境。

一些國家和地區在類似事項管理方面的成功經驗可值得以參考。例如，在我國香港地區，警察機構內部設專職城市管理的“小販科”，由民事警察直接負責城管執法，世界上許多發達國家也大都采取的是這種模式。在我國，警察執法無論從實體上，還是從程序上都有相應的較為成熟的法律、法規的約束，而且相對的救濟途徑也比較完備，將現行城管制度納入警察系列是可以考慮的一個途徑。

城管制度改革早已引起法律學界、實務界及社會各界人士的關注和討論。這次城管體制的調整能否納入法治化軌道？城管制度離法治化還有多遠？我們拭目以待。