第一篇：公共安全危機管理修改版

公共安全危機概述

一、公共安全危機相關(guān)概念及特征

（一）危機與危機事件：概念:危機是指個人、群體或自主由于突發(fā)事件的出現(xiàn)而受到侵害或破壞，其正常生產(chǎn)與發(fā)展面臨嚴(yán)重威脅的狀態(tài)；危機事件是導(dǎo)致社會偏離正常軌道，將導(dǎo)致非均衡狀態(tài)或危急，需要決策者及時應(yīng)對的突發(fā)事件。危機的特點：危害性、緊迫性和不確定性。

（二）公共安全危機：概念：是指危及國家安全，危及公共安全和社會秩序，威脅公民生命財產(chǎn)安全，需要各級應(yīng)急管理機構(gòu)立即做出聯(lián)合反應(yīng)的事態(tài)或情境，包括公共安全危機事件本身及事件造成的影響和危害。特點

（三）公共安全危機事件：概念：是導(dǎo)致公共安全危機的突發(fā)事件。特點：突發(fā)性、破壞性、緊迫性、不確定性、連帶性

（四）公共安全危機管理

二、公共安全危機的分類

（一）自然災(zāi)害

概念：自然災(zāi)害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、社會失穩(wěn)、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件。

特征：

1、突發(fā)性

2、破壞性

3、不可控性

分類：

1、自然災(zāi)害形成的過程：突發(fā)性和緩發(fā)性自然災(zāi)害

2、發(fā)生原因：源生災(zāi)害和次生、衍生災(zāi)害

3、表現(xiàn)：分為七大類：氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、洪水災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害、農(nóng)作物生物災(zāi)害和森林生物災(zāi)害和森林火災(zāi)。

（二）事故

（三）公共衛(wèi)生事件

（四）公共安全事件

三、公共安全危機的基本理論

（一）政治主義理論：

1、公共安全危機屬于認知與情感范疇。

2、公共安全危機是社會因子相互沖突造成的。

3、公共安全危機通過政治運作和啟動社會修復(fù)機制實施去合法化和再合法化的過程。

（二）正常事件理論：公共安全危機是因為高技術(shù)系統(tǒng)和社會性系統(tǒng)之間相互的復(fù)雜性和緊密的關(guān)聯(lián)性而引發(fā)的正常事件。

（三）工具主義理論： 公共安全危機管理是對事件系統(tǒng)管理過程的進行可行性和有效性研究的動態(tài)管理過程。

（四）社會沖突理論：社會群體之間始終因為利益存在沖突，在沖突與緩解的互動中將導(dǎo)致社會的整合與和諧。

第二單元 公共安全危機應(yīng)急預(yù)防

一、公共安全危機應(yīng)急預(yù)防的依據(jù)：應(yīng)急預(yù)案

（一）應(yīng)急預(yù)案的概念與特征

概念： 應(yīng)急預(yù)案指面對突發(fā)事件為保證的應(yīng)急管理、指揮、救援的迅速有效開展而預(yù)先制定的計劃或方案。

特征：假設(shè)性、應(yīng)急性、程序性、規(guī)范性、可操作性

（二）應(yīng)急預(yù)案的體系

（二）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容：總則；組織指揮體系及職責(zé)；管理流程；保障措施；附則與附錄。

（四）應(yīng)急預(yù)案常見問題：

1、預(yù)案內(nèi)容不完整，可操作性差

2、缺乏針對性

3、預(yù)案直

接銜接不暢通

4、預(yù)案缺乏實踐演練

5、預(yù)案管理不規(guī)范

二、公共安全危機應(yīng)急處置保障系統(tǒng)

1、法律和政策保障。

2、組織與人員保障。

3、后勤保障：物質(zhì)裝備、資金、醫(yī)療衛(wèi)生。

4、通訊保障。

5、治安保障。

三、公共安全危機應(yīng)急預(yù)防措施

1、建立完善的應(yīng)急管理體系：一案三制。

2、開展對社會公眾的宣傳教育：危機意識教育、危機知識教育、危機道德教育、危機心理承受能力教育、危及生存教育。

3、加強對危險源的管理：對重大危險源的辨識、重大危險源的評價、對重大危險源的管理：技術(shù)、組織。應(yīng)急計劃。

4、積極與保險機構(gòu)合作以轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

5、開展應(yīng)急演習(xí)：（1）人員的訓(xùn)練（2）演習(xí)訓(xùn)練的方式：桌面演練、功能演練、全面演練。（3）演習(xí)實施：制定應(yīng)急演練方案、開展演習(xí)前培訓(xùn)、實施演習(xí)、總結(jié)。（4）應(yīng)急演習(xí)注意事項。

6、進行風(fēng)險評估：（1）、風(fēng)險評估的理論模式：資產(chǎn)評估、威脅評估、脆弱性分析、風(fēng)險等級劃分。（2）、風(fēng)險評估的基本方法：定性評估方法、定量評估方法。

四、公共安全危機應(yīng)急預(yù)防中常見問題：

1、片面的認為應(yīng)急資源是充足的。

2、僅僅關(guān)注本地問題、重大風(fēng)險和具體事件。

3、預(yù)防的模糊性。

4、危機事件應(yīng)急處置在操作性方面的計劃傾向于考慮安全，試圖涵蓋所有可能的風(fēng)險。

5、平時的規(guī)劃和預(yù)備措施，可能根本不能在危機事件的事件處置中發(fā)揮作用。可能變成政治游戲的一部分。

第三單元

現(xiàn)場控制

一、目標(biāo)：控制事態(tài)蔓延擴大。維護現(xiàn)場秩序，控制違法犯罪。為恢復(fù)秩序創(chuàng)造條件。保護現(xiàn)場與證據(jù)不被破壞（區(qū)域控制法【先重點區(qū)域，后一般區(qū)域；先危險區(qū)域，后安全按區(qū)域；先中心區(qū)域，后外圍區(qū)域。】、遮蓋控制法、以物圍圈法、定位控制法）

二、基本原則：

快速反應(yīng)，協(xié)調(diào)聯(lián)動 ；安全第一，適度反應(yīng)；合法有序，平等共享。

三、現(xiàn)場評估

評估公共安全危機的性質(zhì)、現(xiàn)場潛在危害的監(jiān)測、現(xiàn)場情景與所需的應(yīng)急資源、人員傷亡的情況評估、財產(chǎn)的經(jīng)濟損失的評估、可能造成的社會影響評估、周圍環(huán)境與條件的評估。☆

四、公共安全危機現(xiàn)場控制的基本措施

（一）應(yīng)急組織與協(xié)調(diào)

應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)（緊急征調(diào)、緊急排險、緊急管制、即時強制）、應(yīng)急人員與物資的調(diào)配（危害范圍已經(jīng)超出本級政府的管轄范圍。應(yīng)急資源不足以控制事態(tài)的蔓延擴大。需要特殊的專家和技術(shù)支援。需要動用上一級政府權(quán)限）

（二）維護現(xiàn)場秩序

劃定區(qū)域，設(shè)置警戒線（設(shè)置兩層以上的警戒線。由內(nèi)向外，由高密度向低密度布置警戒人員。）現(xiàn)場交通控制（封閉可能影響現(xiàn)場處置工作的道路。開辟救援專用路線和停車場。禁止無關(guān)車輛進入現(xiàn)場。疏導(dǎo)現(xiàn)場圍觀人群。）現(xiàn)場危險源控制（消除危險源、限制能量或危險物質(zhì)、隔離：分離和屏蔽、減少故障和失誤、個體防護、安全監(jiān)控系統(tǒng)）。重要目標(biāo)與設(shè)施的保護（特定區(qū)域內(nèi)具有特殊意義的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施、燃料、燃氣、電力、水的供應(yīng)設(shè)施等）。現(xiàn)場治安秩序控制（防止違法犯罪行為。防止現(xiàn)場破壞。對嫌疑人實施

監(jiān)控。）

（三）受害人的救助與處理

1、受害人

2、現(xiàn)場搜救 注意事項。

先近后遠。先易后難。先輕后重。醫(yī)務(wù)優(yōu)先。先多后少。

3、受傷人員的現(xiàn)場救護（1）確定傷害類型。

（2）確定傷情，分類標(biāo)志：檢傷人員的分類，開始就只有優(yōu)先的病人，依次為紅色、黃色和綠色。黑色牌為死亡最不優(yōu)先。

（3）遵循一定的急救順序：先救命后治傷、先治重傷后治輕傷、先搶后救、搶中有救、先救活人后搬尸體、先分類在后送。

（4）轉(zhuǎn)運和分流共有4級。轉(zhuǎn)運順序（1）、一級優(yōu)先：首先判斷通氣如何，通暢呼吸道后若有呼吸。呼吸頻率>30次/分鐘；若呼吸頻率<30次/分鐘，則看末梢循環(huán)灌注情況，毛細血管灌注>2秒鐘或無橈動脈搏動；則看傷員的意識狀況，若不能完成簡單的指令，均分類為緊急救護組，為一級優(yōu)先。（2）、二級優(yōu)先：若能服從簡單的指令則分類為可延遲救護組，為二級優(yōu)先。（3）、三級優(yōu)先：所有能走到分類區(qū)的傷員分類為輕微傷，為三級優(yōu)先。（4）、四級優(yōu)先：首先判斷通氣如何，若無，則通暢呼吸道，仍無呼吸則分類為死亡組，為四級優(yōu)先。

后送標(biāo)準(zhǔn)：后送途中沒有生命危險者：手術(shù)后傷情為穩(wěn)定著、應(yīng)當(dāng)實施的醫(yī)療處置已全部完成者、傷病情有變化已經(jīng)處置者、骨折以固定、體溫在38.5℃以下者。

暫緩后送：休克癥狀未糾正，病情不穩(wěn)定者、顱腦傷疑有顱內(nèi)高壓，有發(fā)生腦疝可能者、精髓損傷有呼吸功能障礙者、胸、腹部術(shù)后病情不穩(wěn)定者、骨折固定不確定或未經(jīng)妥善處置者。

4、死亡人員的法醫(yī)學(xué)處理：初步檢驗尸體、對破碎尸體進行復(fù)原、進行尸體編碼、遺物標(biāo)號裝袋、尸塊編號盛裝、填寫遇難者識別表、尸體、尸塊、遺物的運儲。

5、其他受害人的救護

受害人影響的風(fēng)險評估：心理傷害嚴(yán)重程度：情感受影響、認知損害、行為損害。情緒狀態(tài)評估：情緒公共安全危機性質(zhì)、受害人情緒承受能力和應(yīng)付能力。生理損害程度。自殺危險性評估：應(yīng)付資源、自殺可能性。社會設(shè)置遭受破壞程度評估：家庭、學(xué)校、社會結(jié)構(gòu)與社會秩序。

干預(yù)的基本程序：設(shè)計訪談、傾聽、評估、確定治療目標(biāo)、實施影響、結(jié)束關(guān)系。

（四）組織人群疏散

（五）管理新聞媒體與信息 現(xiàn)場疏散

一、人員安全疏散的前提：

1、是否可能對群眾的生命和健康造成危害，特別是要考慮到是否存在潛在危險性；

2、危機的危害范圍是否會擴大或者蔓延；

3、是否會對環(huán)境造成破壞性的影響。

二、臨時緊急疏散

（一）緊急情況下的心理反應(yīng)：

1、逃避和戰(zhàn)斗。

2、過度恐慌。

3、從眾心理。

4、趨熟。

5、奔光。

6、回救。

（二）緊急疏散中群集行為的控制：

1、概念：群集行為是指人員的成群聚集。

2、表現(xiàn)：成拱現(xiàn)象、異向群集、異質(zhì)群集。

（三）臨時緊急疏散的組織指揮：

1、改進場所硬件設(shè)計，避免群集現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2、制定科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案并進行演練。

3、組織訓(xùn)練能夠在緊急情況下快速、科學(xué)反應(yīng)的人員隊伍。

4、建立現(xiàn)場信息傳播系統(tǒng)。

5、開展相應(yīng)的宣傳教育

三、遠距離疏散：

四、人員疏散與返回的優(yōu)先順序： 疏散順序：

1、禁止無關(guān)人員進入即將疏散撤離的地區(qū)與場所。

2、居民與群眾。

3、工作人員中的非關(guān)鍵人員（包括媒體人員）；

4、應(yīng)急關(guān)鍵人員之外的所有人員；

5、全部撤離。

返回順序：

1、應(yīng)急處置的參與人員。

2、現(xiàn)場評估人員與由應(yīng)急人員陪伴的媒體人員。

3、公共設(shè)施的維修人員。

4、居民、財產(chǎn)的主人以及其他有關(guān)人員；

5、自由進出 秩序控制

公共安全危機的新聞信息管理

一、公共安全危機與新聞傳播：

1、對社會的雙重影響：消極、積極。

2、新聞信息管理的主要作用：輿論監(jiān)督、警示教育、社會溝通、引導(dǎo)激勵、信息傳播。

3、新聞信息管理存在的問題：刻意隱瞞公共安全危機的真相、口徑不一致，使公眾對發(fā)布的信息與報道的情況產(chǎn)生質(zhì)疑、媒體與公共安全危機管理者的沖突。

4、新聞信息管理問題對策：承認媒體的積極作用、完善危機處置機制，促進社會安定和諧、公開信息：危機信息監(jiān)控、危機信息報告、危機信息分享、危機信息披露。加強與媒體的溝通。

二、應(yīng)急處置現(xiàn)場媒體管理的主要措施：

1、現(xiàn)場設(shè)立新聞聯(lián)絡(luò)點。

2、設(shè)立信息中心：協(xié)調(diào)公共信息、收集來自各個方面有關(guān)應(yīng)急處置的信息、向決策管理機構(gòu)提供準(zhǔn)確的信息、向個人、家庭、企業(yè)和直接與間接的受公共安全危機影響的部門、單位以及向新聞發(fā)言人提供媒體所需要的各種有關(guān)反映與恢復(fù)的信息。

3、推薦新聞發(fā)言人，確定現(xiàn)場新聞信息管理人員與機構(gòu)。

4、舉行新聞發(fā)布會：不應(yīng)該把有分歧的，或未經(jīng)證實的見解自由的散布或者傳播出去、信息的發(fā)布要與采取的相應(yīng)措施結(jié)合起來、新聞信息的發(fā)布應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的統(tǒng)一組織之下，有機關(guān)的發(fā)布、需要考慮公共安全危機現(xiàn)場的具體情況。

5、簽發(fā)采訪許可證的原因：避免現(xiàn)場從事新聞采訪媒體的人員過多、現(xiàn)場的條件不允許過多的采訪人員存在、避免對應(yīng)急處置工作帶來影響、需要權(quán)威媒體進入應(yīng)急處置的核心區(qū)域。

6、開設(shè)公眾咨詢電話：主要內(nèi)容與類型：親屬詢問傷亡情況以及善后處置、媒體詢問事故發(fā)生的原因、賠償?shù)姆绞揭约坝绊憽⒈ｋU公司詢問需要提供賠償?shù)拿麊巍H救援組織詢問是否需要提供幫助。

三、對謠言與留言的控制：

1、謠言與流言的產(chǎn)生與傳播：社會基礎(chǔ)：政府公信力降低或缺失、信息資源缺乏、自我控制能力較低、安全感不足。謠言與流言傳播的過程：制造者-傾聽者-轉(zhuǎn)移者-渲染者。

2、謠言與流言的控制：辟謠、懲處、信息源的控制。

四、新聞媒體與信息管理應(yīng)注意的問題：

1、避免刺激受眾的心理。

2、保護受害者的隱私。

3、鼓勵應(yīng)急參與人員的士氣。

4、安排好重要人物對應(yīng)急處置現(xiàn)場的視察與訪問。

5、注意掌控不同階段的報道重點：初始階段：事件發(fā)生及現(xiàn)場情況的客觀評價。中期階段：醫(yī)療救護、人員疏散、損毀統(tǒng)計。后期階段：恢復(fù)進程、公眾評價、恢復(fù)困難、社會救濟、社會支持。

第四單元 公共安全危機的恢復(fù)

一、公共安全危機恢復(fù)概述：

1、公共安全危機的恢復(fù)形式：政府完全主導(dǎo)型恢復(fù)、公共參與型恢復(fù)。

2、公共安全危機恢復(fù)的基本原則：以人為本原則，政府救助、社會救助和公民自助相結(jié)合的原則，時效性和成本效益結(jié)合的原則，恢復(fù)與計劃、系統(tǒng)防范相結(jié)合的原則。

二、公共安全危機恢復(fù)步驟：

1、建立恢復(fù)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

2、開展前期評估：收集信息，確定需要恢復(fù)的所有可能對象和內(nèi)容，對災(zāi)害事故恢復(fù)對象和內(nèi)容的重要性排序。

3、制定公共安全危機恢復(fù)計劃：常規(guī)項目，常見內(nèi)容：實體重建、心理重建、人員疏散和安置、資源管理、形象管理。

4、總體整改和監(jiān)督落實：整改，相關(guān)責(zé)任人的獎懲，加強監(jiān)督。

5、進行后期恢復(fù)評價。

三、公共安全危機恢復(fù)的基本手段：

1、建立協(xié)作互助機制：志愿者協(xié)作機制的完善，宣傳渠道的確立，國際救援合作機制的建立。

2、公共安全危機后社會安全網(wǎng)絡(luò)的復(fù)原：撫恤金的發(fā)放，公共安全危機解除政策與措施，居住安排（臨時、長久），無自謀生活能力的災(zāi)民安置（老、弱、病、殘、兒童），相關(guān)人員的就業(yè)問題（身體健全），飲食、衛(wèi)生、醫(yī)療及學(xué)校恢復(fù)，公共設(shè)施的迅速修復(fù)。

3、社區(qū)的重建（社會管理網(wǎng)絡(luò)的重建）。

4、法制重建。

5、心理重建。

6、政府形象的重建。

四、公共安全危機恢復(fù)的策略

恢復(fù)準(zhǔn)備、因地制宜、齊心合力、有效聯(lián)通、危機公關(guān)

第五單元 常見公共安全危機的處置

一、事故

（一）概述

概念：人們在從事各種生產(chǎn)活動的過程中，由于人的故意或過失行為，違反國家有關(guān)安全管理的法律、法規(guī)或規(guī)章制度而發(fā)生的人員傷亡、物質(zhì)損毀，并在一定程度上危及到社會治安秩序的非正常事件。特征：

1、事故一般發(fā)生在人們所從事的各種生產(chǎn)活動的過程當(dāng)中。

2、事故發(fā)生的直接原因是人為的因素引起的。

3、事故的后果必然造成一定程度的物質(zhì)損毀、人員傷亡或不良的社會影響，嚴(yán)重時會影響到社會治安的穩(wěn)定。

4、事故在發(fā)生的過程中一般要經(jīng)歷潛伏期、爆發(fā)期、衰敗期三個階段。事故分類：

1、按事故對人的傷害程度進行分類：輕傷、重傷、死亡事故。

2、按事故的責(zé)任性質(zhì)進行分類：破壞事故、責(zé)任事故與技術(shù)事故。

3、按事故對人的傷害形式和表現(xiàn)形式進行分類。

4、事故分類中要注意的問題：（1）、自然事故、破壞嫌疑事故、治安災(zāi)害事故。（2）、破壞事故、責(zé)任事故和技術(shù)事故的區(qū)別。（3）、技術(shù)事故與自然事故的區(qū)別。（4）、重大責(zé)任事故罪與玩忽職守罪的區(qū)別。（5）、罪與非罪、直接責(zé)任與間接責(zé)任的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

（二）事故發(fā)生的基本規(guī)律：

物質(zhì)危險因素只表明有發(fā)生危險的可能性，管理缺陷是事故發(fā)生的激發(fā)條件，兩者共存但沒有相互作用的狀態(tài)叫做事故隱患；一旦受到外界激發(fā)，兩者相互作用將事故隱患轉(zhuǎn)化為事故；如果管理缺陷在事故發(fā)生后再次激發(fā)物質(zhì)危險因素，導(dǎo)致事故的擴大與蔓延，就是二次事故。

（三）事故預(yù)防

預(yù)防原則：事故可以預(yù)防、防范于未然、繼發(fā)原因、綜合治理、以人為本 預(yù)防措施：

1、一般措施：安全技術(shù)、安全管理、安全防護

2、預(yù)防人的不安全行為：注意危險信息的溝通與應(yīng)用，強化人的安全動機。提供符合人行為特征與規(guī)律的良好工作環(huán)境和場所

3、普及安全文化：增強安全意識，加強安全教育，提高應(yīng)急能力

4、加強保險管理：審查、審核、理賠

（四）事故查處 查處原則：三不放過

查處措施：保護事故現(xiàn)場；搶險救災(zāi)，防止二次事故；成立事故調(diào)查組，勘驗現(xiàn)場，查明情況；定性處理，撰寫報告；整理事故檔案。

二、群體性事件

（一）概述

1、概念：具有共同挫折經(jīng)驗、動機、目標(biāo)或理想的多數(shù)人，通過集會、游行、請愿、靜坐或示威等方式引發(fā)社會關(guān)注，對于政府施壓，以達到自己目的的，影響社會秩序的集群性活動。

2、特點：事件引發(fā)的組織性；事件形成的互動性；公開對抗的社會性；參與人員的層次性；事件發(fā)展的反復(fù)性；發(fā)展變化的不確定性

☆

3、成因：社會：貧富差距，權(quán)力腐敗，政府不作為；心理：失落不滿，集體認同，情感喚醒；訴求：利益表達，不滿宣泄，價值追求（違法行為）；機制：信息披露，解決渠道，輿論沖擊

（二）處置原則

（1）在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，會同有關(guān)主管部門處置（2）防止矛盾激化

（3）將事態(tài)控制在單位

（4）“三個慎用”：慎用警力、慎用武器警械、慎用強制性措施（5）依法果斷處置

（三）預(yù)防與查處措施

（1）收集情報信息，完善預(yù)警機制（2）疏導(dǎo)勸阻，化解矛盾

（3）依法調(diào)查取證，適時揭露打擊

（4）嚴(yán)密控制事態(tài)，最大限度地減少影響和損失

（5）強制命令解散（6）實施現(xiàn)場管制

三、恐怖主義事件

（一）概述

1、恐怖主義的相關(guān)概念

恐怖主義：實施者對非武裝人員有組織地使用暴力或以暴力相威脅，通過將一定的對象置于恐怖之中，來達到某種政治目的的行為

特征：①、暴力

②、恐懼

③、政治目的

恐怖活動：以制造社會恐慌，脅迫國家機關(guān)或者國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇或者其他手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會秩序混亂等嚴(yán)重社會危害的行為

恐怖組織：具有一定的組織領(lǐng)導(dǎo)分工，以暴力恐怖為手段，從事危害國家安全，破壞社會穩(wěn)定，危害人民群眾生命財產(chǎn)安全的恐怖活動的組織

恐怖分子：與恐怖組織發(fā)生一定的聯(lián)系，在國內(nèi)外從事危害國家安全和人民群眾生命財產(chǎn)安全的恐怖活動的人員

2、恐怖主義特點

強烈的國際化傾向、打擊目標(biāo)擴大、恐怖手段多樣、極端主義的交織

3、恐怖主義產(chǎn)生根源：民族問題、宗教問題、政治問題、經(jīng)濟問題

（二）反恐原則

譴責(zé)并反對一切形式的恐怖主義、注重聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)國際合作、標(biāo)本兼治打擊恐怖主義、目標(biāo)準(zhǔn)確，避免雙重標(biāo)準(zhǔn)

☆

（三）恐怖主義危機事件防治機制

①、防范：社會面治安防控、反恐宣傳教育、輿情引導(dǎo)；

②、管理：重點場所、危險物品、重點人員，媒體、信息、預(yù)案 ③、預(yù)警：情報搜集、評估、預(yù)報； ④、打擊：立法、主動出擊； ⑤、保障：技術(shù)、裝備； ⑥、合作：國內(nèi)、國際；

⑦、善后：心理安撫、秩序恢復(fù)

第二篇：公共安全危機管理教案-1

朱明工作室zhubob@21cn.com

公共安全危機管理教案-1 第一章 緒論

（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解公共安全危機的含義、基本特征和分類

（二）重點和難點：的基本特征和分類

（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時

（四）主要參考書：

郭太生主編，《事故對策學(xué)》，中國人民公安大學(xué)２００２年版。

郭太生主編：《治安災(zāi)害事故社會防范研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；《災(zāi)難性事故與事件處置》，中國人民公安大學(xué)出版社２００６年版。

（五）課程主要內(nèi)容：

第一節(jié) 公共安全危機的相關(guān)概念

一、危機的概念

《辭源》將“危機”解釋為潛伏的禍端①。《現(xiàn)代漢語詞典》對“危機”有兩種解釋：一是“危險的禍根”，如危機四伏；二是“嚴(yán)重困難的關(guān)頭”。②在中國的現(xiàn)代社會中，危機更多的指突發(fā)事件，并可以用不同的術(shù)語描述更具體的事件，如“緊急情況”、“災(zāi)難”、“事故”、“社會沖突”、“社會騷亂”等。在有些情況下，這些詞可以表達同樣的事件，而在某些情況下不同的術(shù)語反映出危機所具有的不同特征。比如突發(fā)事件強調(diào)的是事件發(fā)生的不可預(yù)測性；而緊急情況則強調(diào)事件應(yīng)急處置時間的緊迫等。從學(xué)術(shù)層面看，不同的學(xué)者從不同的角度對危機有著不同的闡述。

有的學(xué)者認為：“危機是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對。”③

有的學(xué)者認為：“危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速決策等不利情境的匯聚”。①

綜合來看，危機是指個人、群體或者組織由于突發(fā)事件的出現(xiàn)，因受到破壞，嚴(yán)重地威脅到其正常的生存與發(fā)展的狀態(tài)。這個定義有三點需要強調(diào)：第一，受到危機影響的既可能是個人，也可能是群體或者組織，例如家庭、企業(yè)、單位、行業(yè)，還可能是一個地區(qū)乃至一個國家甚至國際社會。因此，就危機發(fā)生的范圍而言，即可能是微觀層面影響個人或者少數(shù)人的，也可能是在宏觀層面，涉及的范圍十分廣泛。第二，危機之所以出現(xiàn)是因為正常的生存秩序和發(fā)展進程受到破壞，嚴(yán)重威脅到正常的生存與發(fā)展，而不是造成一般的負面影響。第三，危機通常是與突發(fā)事件相聯(lián)系的，因此，在一定意義上突發(fā)事件成為危機的代名詞。

二、危機管理的含義

危機管理應(yīng)是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府或其他社會公共組織通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防止可能發(fā)生的危機，處理已經(jīng)發(fā)生的危機，以減少損失，甚至將危險轉(zhuǎn)化為機會，保護公民的人身安全和財產(chǎn)，維護社會和國家安全。

三、公共安全危機的概念

（一）公共安全的含義

公共安全是指不特定的、多數(shù)人的健康、生命安全、公私財產(chǎn)的安全。公共安全是一種社會狀態(tài)，是社會狀態(tài)的有序。一個社會安定有序，本身就是不同利益群體各盡其能、各得其所而又和諧相處的表現(xiàn)。毫無疑問，實現(xiàn)社會的安定有序，必須以社會公共安全的有效維護做保證。

（二）公共安全危機的含義

公共安全危機是指因自然環(huán)境、社會變遷或人為原因引起的，對公共領(lǐng)域的安全和社會成員的生存具有立即且嚴(yán)重威脅性，需由以政府為領(lǐng)導(dǎo)的公共部門進行動態(tài)決策的、具有高度危險性和廣泛破壞作用的緊急情境或事件。

（三）公共安全危機與相關(guān)概念的區(qū)別 1．公共安全危機與突發(fā)事件的區(qū)別

所謂突發(fā)事件，日前還沒有一個統(tǒng)一的科學(xué)定義，《辭典》中也沒有明確的解釋。“突發(fā)”一詞，顧名思義就是突如其來，出乎人們預(yù)料所發(fā)生的，綜合當(dāng) 今人們對突發(fā)事件的認知，我們認為，突發(fā)事件就是在某種必然因素支配下出人意料地發(fā)生，給社會造成嚴(yán)重危害、損失或影響且需要立即處理的負而事件。

公共安全危機事件與突發(fā)事件都是負面事件，都會給社會、組織或個人帶來一定程度的損失、損害或負面影響。但是，突發(fā)事件的負面影響是顯性的、現(xiàn)實的，人們可以感覺得到；而公共安全危機事件的負面影響既可以是顯性的、現(xiàn)實的，也可以是隱性的、潛在的，人們可能一時還無法感覺得到。突發(fā)事件最顯著的特征就是突發(fā)性，出人意料。公共安全危機事件一般以某一事件為契機或?qū)Щ鹁€，即通過偶然的、獨特的突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來。這就是說，在一定的外界條件下，突發(fā)事件可能會進一步發(fā)展成為危機，也就是說，突發(fā)事件往往成為危機的先兆和前奏，或充當(dāng)引發(fā)危機爆發(fā)的原因。從邏輯上講，公共安全危機事件必定是突發(fā)事件，而突發(fā)事件未必就會發(fā)展成為危機事件。許多突發(fā)事件本身就是危機的一部分，并且是很關(guān)鍵的一部分。當(dāng)突發(fā)事件因處理不當(dāng)而導(dǎo)致失去控制，朝著無序的方向發(fā)展時，危機便會形成并開始擴大化。在這種情況下，突發(fā)事件就等同于危機。如果某些突發(fā)事件處理得及時、得當(dāng)，就有可能把它們消滅在搖籃之中，從而就不會演變?yōu)槲C。

2．公共安全危機與緊急狀態(tài)的區(qū)別

緊急狀態(tài)是指因一定的危機所引發(fā)的有別于正常狀態(tài)的社會秩序。它與公共安全危機的區(qū)別主要在于：

（1）公共安全危機的判斷確認主體一般是各級政府，緊急狀態(tài)的判斷確認主體一般是最高立法機關(guān)或國家元首；

（2）各級政府在判斷一次事件是否構(gòu)成一場公共安全危機時所遵循的程序要求不如立法機關(guān)或國家元首判斷是否成立緊急狀態(tài)時嚴(yán)格；

（3）政府在確認某一事件構(gòu)成公共安全危機后，只需要發(fā)布一個通告就可以宣布政府已進入應(yīng)對公共安全危機的狀態(tài)之中，而要宣布成立一個緊急狀態(tài)，卻有嚴(yán)格的形式要求，必須有國家元首簽署的法令才能生效，顯然，這樣一個法令比行政機關(guān)的通告要正式、權(quán)威得多；

（4）公共安全危機與緊急狀態(tài)在本質(zhì)上表現(xiàn)為一種危險度的不同，正如有的學(xué)者所說，不能將任何公共安全危機都納入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)只是非常危險的高級危機狀態(tài)①；

（5）在公共安全危機階段采取的應(yīng)對措施不如緊急狀態(tài)下所采取的應(yīng)對措施嚴(yán)厲，有些應(yīng)對措施只能在緊急狀態(tài)下使用，如戒嚴(yán)等。

第二節(jié) 公共安全危機的基本特征和分類

一、公共安全危機的基本特征

（一）突發(fā)性

由于公共安全危機發(fā)生前的量變過程不為人們所注意，待到公共安全危機發(fā)生時，事物原有的發(fā)展格局突然被打亂，使人感覺非常突然。同時，公共安全危機中的混亂局面使人們既得利益喪失或可能喪失，使人們面臨一個全新的、不熟悉的環(huán)境，人們有一種強烈的希望回到原來狀態(tài)的心理，使人們更加感覺到公共安全危機是突發(fā)性的。

（二）公共性

公共安全危機事件一般都涉及公共利益，會因為迅速傳播而引起公眾關(guān)注，成為公眾焦點，而且公共安全危機事件要動用相當(dāng)多的公共資源，形成以政府為主導(dǎo)的公共應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，才能予以妥善解決。

（三）破壞性

公共安全危機會造成損失，這種損失可能是有形的，也可能是無形的。公共安全危機會造成機器設(shè)備、房屋建筑等生產(chǎn)資料以及原材料的損失，導(dǎo)致資金的流失，甚至導(dǎo)致人員的傷亡，公共安全危機還會損壞企業(yè)形象以及個人信譽，等等。

（四）不確定性

公共安全危機發(fā)生具有很大的不確定性。人們很難判斷公共安全危機是否會發(fā)生，也很難預(yù)測其發(fā)生的概率，人們只能依據(jù)以往經(jīng)驗做出預(yù)測，而且經(jīng)常預(yù)測錯誤。當(dāng)公共安全危機發(fā)生時，新事物正在孕育或形成，人們對新事物的認識甚少，按照以往的經(jīng)驗和統(tǒng)計規(guī)律去判斷公共安全危機常常是不準(zhǔn)確的，容易犯錯誤，不利于進行公共安全危機事件管理。另外，公共安全危機情景也有很大的不確定性。由于公共安全危機的發(fā)展經(jīng)常是出人意料的，因而在公共安全危機事 件管理中要密切關(guān)注危機的進展。

（五）緊迫性

不但公共安全危機的發(fā)生是突然的，而且發(fā)展也非常迅速，隨著公共安全危機的進展，造成的損失會越來越大。對公共安全危機的反應(yīng)越是快速，反應(yīng)決策越是準(zhǔn)確（決策的準(zhǔn)確度與時間有一定的相關(guān)關(guān)系），那么損失就會越小。所以公共安全危機中，時間非常緊迫，對時間的把握程度很大程度上決定了公共安全危機事件管理的有效性。

（六）信息不充分

在公共安全危機中原有的溝通渠道會遭到破壞，使信息無法有效地溝通。比如說在一次嚴(yán)重的地震中，大部分的電話線和無線電通訊基站已遭受破壞，那么受災(zāi)地區(qū)內(nèi)部的信息交流、災(zāi)區(qū)與外部的聯(lián)絡(luò)就無法有效地進行，人們很難了解受災(zāi)情況，從而采取有效的行動。另外，在公共安全危機中，人們處于驚慌狀態(tài)，人們會因為過度緊張而對客觀情況反應(yīng)失真或夸大公共安全危機的細微之處，從而使公共安全危機管理者接受的是錯綜復(fù)雜而又真?zhèn)尾⒋娴男畔ⅲ谶@種狀態(tài)下，對公共安全危機管理有用的信息是非常不充分的。

（七）資源嚴(yán)重缺乏

在公共安全危機中，用于解決公共安全危機的資源是非常有限的。首先，公共安全危機中資源會遭到破壞，而用于危機反應(yīng)的備用資源，或者遭受破壞，或者離危機現(xiàn)場很遠，遠水解不了近渴。其次，公共安全危機中對資源的需求量非常大，而且資源的使用速度非常快，即使資源充足，也難以滿足危機反應(yīng)和恢復(fù)的需要。再次，在公共安全危機中，組織不但無法有效獲取收入，而且還要動用過去的積累資金去應(yīng)付危機，組織的資金資源就顯得非常緊張。最后，公共安全危機中的人力資源是緊缺的，那些未受過訓(xùn)練的人在危機中會驚慌和感到壓力，無法冷靜地參與解決公危機；而訓(xùn)練有素的危機反應(yīng)人員畢竟是有限的，危機的規(guī)模較大時，就會感到人手不夠。

二、公共安全危機的分類

（一）按公共安全危機產(chǎn)生的誘因分類

按照公共安全危機產(chǎn)生的誘因，可以將其劃分為以下三類： 1．外生型危機 外生型危機是指由于外部環(huán)境變化給組織帶來的危機。這種情況下，組織之所以陷入危機完全是由于外部環(huán)境的變化造成的。如自然災(zāi)害的發(fā)生。

2．內(nèi)生型危機

內(nèi)生型危機是指由于組織內(nèi)部管理不善所引發(fā)的危機。如2001年日本一家牛奶公司的生產(chǎn)線由于沒有按照規(guī)定的時間要求進行清洗，導(dǎo)致細菌滋生而造成飲用者大量中毒。3．內(nèi)外雙生型危機

在不少情況下，組織之所以陷入危機，往往是外部環(huán)境變化和內(nèi)部管理不善交互作用的結(jié)果。內(nèi)部管理不善使得危機爆發(fā)的“火藥庫”不斷增大，外部環(huán)境某一方面的突然變化，則成為危機爆發(fā)的直接導(dǎo)火索。此時，危機具有內(nèi)外雙生型危機的性質(zhì)。

（二）按公共安全危機發(fā)生的層次分類

按照公共安全危機發(fā)生的層次劃分，公共安全危機可分為全球危機、國際危機、國家危機、地區(qū)危機、組織危機等。

（三）按公共安全危機中的不同利益主體分類

在危機情境中，當(dāng)所有相關(guān)的利益主體具有同質(zhì)的要求時，就屬于一致性危機；當(dāng)各相關(guān)的利益主體具有不同的要求時，或者說存在著兩個或兩個以上不同要求的利益主體時，就屬于沖突性危機。一致性危機較為典型的例子是自然災(zāi)害，沖突性危機的例子如軍事沖突。當(dāng)然，在一致性危機和沖突性危機之間并不具有不可逾越的界限，由于看問題的角度不同，同一危機可能具有不同的分類。如面對洪水侵害，受災(zāi)區(qū)的群眾共同的愿望是抗洪救災(zāi)，洪災(zāi)顯然具有典型的一致性危機的性質(zhì)；但為減少洪災(zāi)損失，面對瀉洪地點的抉擇時，瀉洪地區(qū)和其他地區(qū)又具有一定的沖突，洪災(zāi)又具有沖突性危機的特征。

（四）按公共安全危機發(fā)展的速度分類 1．龍卷風(fēng)型危機

這種危機來得快、去得也快，比較典型的是一些劫機或者劫持人質(zhì)危機。1977年在摩加迪沙機場的劫機事件是這類危機的典型，此后世界各國領(lǐng)導(dǎo)人普遍認為，采用突擊隊攻擊的辦法解決劫機事件，使劫機事件成為龍卷風(fēng)型危機是最好的選擇。因為公眾一般認為面對這類事件，行動失敗也比不采取行動好。此外，空難等事故也屬于龍卷風(fēng)型危機，事故突然發(fā)生后很快又會平息，不會給社會帶來長久的影響。

2．腹瀉型危機

危機逐漸發(fā)展醞釀，但爆發(fā)后很快結(jié)束。這種危機的典型案例是美國得克薩斯州發(fā)生的大衛(wèi)教派邪教危機。該教派在此之前已經(jīng)存在很長時間，逐漸走向非法教派，在與FBI發(fā)生對峙和對抗后大多數(shù)教徒葬身火海，危機迅速結(jié)束。

3．長投影型危機

危機突然爆發(fā)，其后續(xù)影響深遠，長時間不能平息。荷蘭的羅森塔爾認為形成長投影型危機有兩種原因：一是未能充分理解危機原因。如1965年美國洛杉磯發(fā)生黑人騷亂，事件雖然很快平息，但是騷亂后人們意識到危機的真正原因是種族問題，而解決這一問題是極其困難的，果然到1995年，洛杉磯黑人再次發(fā)生**。二是危機處理失當(dāng)，使一個小危機產(chǎn)生深遠影響。例如2001年2月9日，美國核潛艇撞沉了日本漁業(yè)實習(xí)船“愛媛號”，當(dāng)時的日本首相森喜朗聞訊后卻仍在打高爾夫球，對危機置若罔聞，此事被媒體曝光后，成為促使森喜朗下臺的原因之一。

4．文火型危機

這類危機開始緩慢，逐漸升級，甚至沒有爆發(fā)的過程，但是結(jié)束也很緩慢。比較典型的文火型危機是越南戰(zhàn)爭。由于“崇高”目標(biāo)的吸引，同時對戰(zhàn)爭困難估計不足，美國逐漸卷入越南戰(zhàn)爭。隨著真正的代價逐漸增大，美國決策者騎虎難下，只能繼續(xù)向越南增兵，企圖贏得戰(zhàn)爭。等到認識到?jīng)Q策的失誤時，美國決策者開始從越南抽身，但是這個過程在心理上、政治上都是十分困難的，因此撤軍也拖了很久才完成。

（五）我國政府對突發(fā)公共事件的類型劃分

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，主要突發(fā)公共事件可劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類：一是自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。二是事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。

思考題：

1．公共安全危機的概念、突發(fā)公共事件的概念。2．公共安全危機的基本特征有哪些？ 3．公共安全危機分哪幾類？ 4．突發(fā)公共事件可分哪幾類？

5．公共安全危機與突發(fā)事件、緊急狀態(tài)的區(qū)別與聯(lián)系是什么？ 6．如何避免公共安全危機產(chǎn)生連帶效應(yīng)？

第三章 公共安全危機管理中的政府責(zé)任

（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解和掌握政府在公共安全危機管理中應(yīng)承擔(dān)的政治、道德、社會和法律責(zé)任

（二）重點和難點： 我國政府在公共安全危機管理中應(yīng)承擔(dān)的政治、道德、社會和法律責(zé)任

（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時

（四）主要參考書：

郭太生主編，《事故對策學(xué)》，中國人民公安大學(xué)２００２年版。

郭太生主編：《治安災(zāi)害事故社會防范研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；《災(zāi)難性事故與事件處置》，中國人民公安大學(xué)出版社２００６年版。

（五）課程主要內(nèi)容：

在我國，由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、政治體制改革的滯后性以及道德文化體系的失穩(wěn)，各種天災(zāi)人禍不斷，已進入了一個危機頻發(fā)期。各種公共安全危機事件嚴(yán)重的危害了社會公共安全，損害到公共利益，政府作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，在公共安全危機管理中必須承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。以責(zé)任制約政府，以責(zé)任制約權(quán)力，塑造一個講信用、值得信賴并對自己的各種行政行為或制度設(shè)計負責(zé)的政府是各國公共安全危機管理的經(jīng)驗總結(jié)。

第一節(jié)

政府責(zé)任概述

“政府責(zé)任”，是一種責(zé)任形式，它以“人民主權(quán)”作為其政治信念，以“法治”治理政務(wù)，推崇“負責(zé)任的政府”。作為責(zé)任主體，政府對自己的各種行為或制度設(shè)計承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任形式。

一、政府職能理論

“政府” 一詞有狹義和廣義兩層含義。廣義的政府泛指各類國家權(quán)力機構(gòu)，包括一切依法享有制定法律，執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力的機構(gòu)，即我們通常所謂的立法機構(gòu)、司法機構(gòu)和行政機構(gòu)。而狹義的“政府”即指其中的國家行政機構(gòu)。

職能是指組織或者個人具有的職責(zé)和功能。所謂政府職能就是指政府作為社會中最大的公共組織在維持社會穩(wěn)定、保護社會公平、促進社會發(fā)展諸方面所應(yīng)該擔(dān)負的職責(zé)和能夠發(fā)揮的功能。政府職責(zé)是指政府這種特殊組織所應(yīng)肩負的責(zé)任，比如價值導(dǎo)向責(zé)任、安全保衛(wèi)責(zé)任、維持秩序責(zé)任。政府功能是指政府將其所肩負的社會寄托的責(zé)任付諸行動時對社會產(chǎn)生的作用，比如政治統(tǒng)治功能、經(jīng)濟管理功能、社會協(xié)調(diào)功能。前者是后者的前提，決定后者的特征；后者是前者的表現(xiàn)，是責(zé)任性付諸行動的結(jié)果。兩者合成一體就構(gòu)成了政府職能的內(nèi)涵。政

①府職能在實踐中被規(guī)定的合理程度反映了政府行為的合法性（legitimacy）水平。職能規(guī)定得合理，合法性就高，政府效能也會提高；反之，職能規(guī)定得不合理，合法性就低，政府執(zhí)行政策時就會遇到社會不合作或者抵抗帶來的阻力。

政府職能理論認為，政府對危機事件進行管理，以保護公民的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，保衛(wèi)國家安全，是政府義不容辭的責(zé)任，屬于政府的基本職能。②

二、政府責(zé)任的基本價值與主要內(nèi)容

一般來說，責(zé)任在政治活動和公共管理中最一般的含義是指與某個特定的職 位或機構(gòu)相聯(lián)系的職責(zé)。

在我國，政府責(zé)任應(yīng)是指政府及其行政人員積極有效地回應(yīng)社會需求，維護社會秩序和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，并對政府及其行政人員的失職行為和不作為行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其含義包括:一是政府對公民的責(zé)任。政府的責(zé)任首先表現(xiàn)為對國家權(quán)力主體的公民或代議機構(gòu)的責(zé)任。從根本上說，政府的一切行為，都必須符合公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任實質(zhì)上履行的是“公仆的責(zé)任”。二是政府在不履行其職責(zé)或沒有很好的履行職責(zé)，而損害人民群眾的根本利益時所承擔(dān)的否定性后果。三是政府及其組成人員必須對他們的行政行為做出合理的解釋。

三、政府責(zé)任的主要形式

（一）政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指政府制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)和沒有履行好職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的政治后果。民主政治與傳統(tǒng)政治的最大區(qū)別之一在于政府要承擔(dān)政治責(zé)任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官員的行為必須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建立在被統(tǒng)治者認同的基礎(chǔ)之上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在。

（二）道德責(zé)任。道德責(zé)任是指政府及其公務(wù)員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)帶理時必須承擔(dān)的道德意義上的責(zé)任。所謂道德意義上的責(zé)任，也就是指雖然政府及其公務(wù)員不違法也不違憲，但如果行為明顯與社會善良風(fēng)俗有悖，就應(yīng)承擔(dān)的道德責(zé)任。行政機關(guān)及其官員的行為若不能適合人民及社會所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，將會失去其統(tǒng)治的正當(dāng)性，因此，即使在君主專制時期，皆對行政的道德規(guī)范有明確要求。在民主社會，作為公務(wù)人員，不僅應(yīng)嫻熟于政策執(zhí)行技巧，更應(yīng)有高尚的行政道德。

（三）法律責(zé)任。在民主政體下，政府作為為公共利益服務(wù)，為人民利益服務(wù)的法人，具有權(quán)力能力和行為能力，是法律關(guān)系上權(quán)利義務(wù)的主體。當(dāng)政府機關(guān)行為侵害人民權(quán)利時，人民有權(quán)起訴，司法機關(guān)有權(quán)通過司法程序處理，并對由此產(chǎn)生的損害予以相應(yīng)的補償，同時應(yīng)追究政府的違法責(zé)任，這已成為責(zé)任政府不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)和制度。

（四）社會責(zé)任。“績效”等問題的充分暴露，政府履行社會責(zé)任被提到應(yīng)有的位置。因此，政府責(zé)任的核心價值發(fā)生了改變，即更加強調(diào)政府對社會的服務(wù)及促進社會公平等方面的社會責(zé)任。因為，政府是社會公共權(quán)力的行使者，有著特殊的角色地位；社會良性運行，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進社會有序互動，是政府應(yīng)盡之責(zé)。

相應(yīng)的,政府在公共安全危機管理中也負有政治責(zé)任、社會責(zé)任、道德責(zé)任以及法律責(zé)任。

第二節(jié)（政府在公共安全危機管理中的）政治責(zé)任

政治責(zé)任，是指政府制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)和沒有履行好職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的政治后果。政府政治責(zé)任的承擔(dān)是基于其取得政治合法性，從而樹立政府權(quán)威、維護政權(quán)穩(wěn)定的需要。

一、轉(zhuǎn)型期強調(diào)政府在公共安全危機管理中政治責(zé)任的重要意義

在當(dāng)今社會，政府在公共危機管理中的責(zé)任首先是一種政治責(zé)任。由于現(xiàn)代社會危機頻發(fā)，并且破壞力巨大，因此公共危機管理往往成為社會輿論關(guān)注的焦點，政府往往要承擔(dān)巨大的政治風(fēng)險。公共危機管理是否成功，已經(jīng)對政府的公共管理能力形成巨大挑戰(zhàn)，公共危機管理失敗，會直接影響到人們對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的懷疑和對政府公共管理能力的認同，也就是說，會直接影響政府的合法性。

首先，強調(diào)政府公共安全危機管理的政治責(zé)任有利于維護社會政治穩(wěn)定。公共安全危機管理中政府的應(yīng)急處置工作與社會穩(wěn)定的關(guān)系也具有兩面性。在公共安全危機事件發(fā)生后，如果由于政府的應(yīng)急處置工作不力而造成群眾生命、財產(chǎn)的損害范圍擴大，則其效果往往具有很強的擴展性。例如，媒體曝光、群眾上訪、沖擊政府機關(guān)，甚至可能裂變?yōu)閷ι鐣a(chǎn)生劇烈震蕩和破壞性的局部騷亂和**事件，成為影響社會穩(wěn)定的催化劑。另一方面，如果政府采取及時、有效的應(yīng)急處置措施，則能夠起到安定民心、振奮精神、鼓舞士氣、提高政府的凝聚能力，從而達到有利于社會穩(wěn)定的作用。從此意義上說，有效地應(yīng)對公共安全危機事件是安國利民的大事。

其次，強調(diào)政府公共安全危機管理的政治責(zé)任有利于樹立政府權(quán)威，維護政府公信力。對公共安全危機事件的有效管理，是對政府工作能力和公信力的一個嚴(yán)峻考驗。如果政府對公共安全危機事件的預(yù)警機制差，應(yīng)急準(zhǔn)備不足，應(yīng)急反應(yīng)組織機制不健全、決策失誤，甚至基于政績方面的考慮而報喜不報憂，在公共安全危機事件發(fā)生后，本著“內(nèi)部處理”、“大事化小”的原則，進行隱瞞、謊報，不積極、妥善地開展應(yīng)急處置和善后工作，從而導(dǎo)致國家和個體的生命財產(chǎn)遭受不應(yīng)有的損失，這樣不僅會降低政府在國內(nèi)社會的公信度和政治信譽，也會降低政府在國際社會上的形象和普遍支持力，甚至?xí)粐馍贁?shù)媒體或敵對分子大肆渲染，以達到詆毀國家形象的目的。

二、我國政府在公共安全危機管理中所負有的主要政治責(zé)任

政治責(zé)任的內(nèi)容有兩個層面。其一，政府要制定符合民意的決策。在民主政治下，政府的決策必須合理，必須代表人民的意志和利益。盡管決策過程會有不同意見、利益和要求的影響，但政府作為決策的負責(zé)人和最終決定者，有責(zé)任通過綜合協(xié)調(diào)和平衡，最終做出明智的決斷。如果決策失誤或違背民意，雖不一定受法律追究，但要承擔(dān)政治責(zé)任。其二，政府要負責(zé)決策得到有效的貫徹執(zhí)行。政府官員并不一定直接去執(zhí)行每一項決策，也不可能全部知曉其下屬的具體行為，但他有責(zé)任拿出有效措施，推動其下屬按既定的目標(biāo)行事，以確保決策得到很好的貫徹。如果政府官員對其所管轄的部門用人不當(dāng)、管理不力、工作失察，或在發(fā)現(xiàn)問題后又沒有采取補救措施，從而造成重大損失，那就是失職，就要承擔(dān)政治責(zé)任。

目前一般認為我國政府在公共安全危機管理中的政治責(zé)任主要應(yīng)包括:

（一）保持社會穩(wěn)定恢復(fù)正常秩序的責(zé)任。在公共危機得到基本遏制的情況下，政府的主要責(zé)任就是盡快恢復(fù)正常秩序。

（二）采取應(yīng)急措施控制危機發(fā)生和蔓延的責(zé)任。應(yīng)急措施是非常規(guī)措施，不可能按照現(xiàn)行的行政組織體制和程序以及形式發(fā)布指令。應(yīng)急措施的產(chǎn)生機制主要有二，一是針對常見的各類危機進行研究，提出有針對性的危機處理預(yù)案，防范于未然，二是在危機剛剛發(fā)生時，在反應(yīng)敏捷的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，提出有針對性的緊急決策，并且迅速部署和傳達，控制危機的蔓延。如果平時沒有對各類危機的應(yīng)急措施（即危機管理預(yù)案），在危機發(fā)生后又沒有有效的應(yīng)急措施的決策機制和能力，而且，缺乏應(yīng)急措施傳達和貫徹的通道，應(yīng)急措施就會落空，僅靠采取常規(guī)措施就無法控制危機的發(fā)生和蔓延。

（三）對公共安全危機事件的后果所負的政治責(zé)任。具體來說某級政府因在公共安全危機事件管理中嚴(yán)重失職，導(dǎo)致特別重大公共安全事件的發(fā)生，給國家、集體、人民群眾的生命財產(chǎn)造成巨大損失時應(yīng)承擔(dān)集體引咎辭職的責(zé)任。公務(wù)人員在突發(fā)性公共危機事件中失職也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。世界許多國家或地區(qū)有成文或不成文的“高官問責(zé)制”，而這種責(zé)任一般歸入政治責(zé)任，即具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政府官員，即使在突發(fā)性公共危機事件中對造成的損失沒有直接責(zé)任，也要承擔(dān)間接的政治責(zé)任，如引咎辭職、調(diào)離現(xiàn)職。應(yīng)該提到的是“引咎辭職”不是強制性的，嚴(yán)格的制度盡可以追究官員的責(zé)任，卻不能強制公務(wù)員主動請辭。當(dāng)然，對于那些有咎不辭的官員，則完全可以啟動不信任、罷免和彈劾程序，責(zé)令其辭職。引咎辭職含有的非強制與主動性，是要求官員對認為自己應(yīng)該對某些事故負責(zé)作出的自覺表態(tài)。我國的政府公務(wù)員是由人民代表選舉產(chǎn)生的，因此應(yīng)對人民負責(zé)，“引咎辭職”理應(yīng)成為我國政治生活中官員自責(zé)的一種慣例。

在公共安全危機管理中履行政治責(zé)任，要作到以下幾點：

第一，必須建立和完善政府與公眾的對話、溝通機制，給予社會知情權(quán)。一旦發(fā)生重大的突發(fā)事件或出現(xiàn)棘手的社會難題，我們的各級政府部門及行政官員必須正視現(xiàn)實，任何向群眾隱瞞真相、謊報實情、甚至提供虛假信息、美化和掩蓋問題的做法，都是群眾堅決不答應(yīng)的，也是于事無補的。只有實事求是地向群眾說明實際情況，求得群眾的諒解，相信群眾依靠群眾才真正有助于問題的盡快解決。在公共安全危機事件發(fā)生后，由于關(guān)系到自身的根本利益，公眾對事件的一切情況非常關(guān)注。這就需要政府能夠及時真實向公眾告知事件情況。否則將會引起混亂與恐慌。

第二，建立和完善各級政府應(yīng)對公共安全危機的預(yù)警機制、各類危機預(yù)案的準(zhǔn)備機制以及危機發(fā)生后的政府統(tǒng)一、協(xié)調(diào)指揮機制，這些均是各級政府重要的公共管理職能。

第三，防患于未然，各級政府應(yīng)盡可能地加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給及基礎(chǔ)設(shè)施投入，為防止和應(yīng)對突發(fā)事件的發(fā)生奠定必備的物質(zhì)及社會基礎(chǔ)。

第三節(jié)（政府在公共安全危機管理中的）道德責(zé)任

政府道德責(zé)任，是指行政主體在行使行政職權(quán)時所應(yīng)承擔(dān)的道德義務(wù)及違反道德義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的后果，如否定性評價、道義遣責(zé)、糾錯問責(zé)等。政府道德責(zé)任包括兩個方面:一是政府應(yīng)承擔(dān)的道德義務(wù)，如政府的廉潔高效，遵紀(jì)守法，使自身成為全社會的道德楷模，加強社會道德建設(shè)，實現(xiàn)社會公正，文明執(zhí)法，尊重保護人權(quán)等等，可稱為第一性政府道德義務(wù)；二是政府違反道德責(zé)任所應(yīng)承擔(dān)的后果，如道義遣責(zé)、公開道歉、失信補償、引咎辭職等等，可稱為第二性政府道德義務(wù)。

道德責(zé)任從某種意義上來說是政府全部工作的中軸。長期以來，人們強調(diào)更多的是政府責(zé)任中的政治責(zé)任、法律責(zé)任，而忽視道德責(zé)任，甚至把建立責(zé)任政府簡單地等同于依法行政。其實探討當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期的政府責(zé)任問題，固然應(yīng)當(dāng)強調(diào)其政治與法律責(zé)任，但對其在精神引導(dǎo)和道德孕育方面所肩負的責(zé)任亦不能忽視。因為政府道德責(zé)任在一定條件下會轉(zhuǎn)化為其他責(zé)任。在有些國家，如果政府道德形象嚴(yán)重敗壞有可能轉(zhuǎn)換為政治責(zé)任，導(dǎo)致政府內(nèi)閣下臺；政府官員的行為不端不僅會遭到社會的遣責(zé)還可能遭到彈劫，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任。因此政府應(yīng)以社會整體利益代表的角色，引導(dǎo)公民建立一種積極的公共生活，以培養(yǎng)健康的社會風(fēng)氣和高尚的道德情操。

一、政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的主要道德責(zé)任

政府在公共安全危機管理中的道德責(zé)任是指政府作為社會的一部分，社會成員在公共安全危機事件中遭受傷害、損失，政府應(yīng)對其表示關(guān)心、安慰，并助以一定的物質(zhì)幫助。政府的道德責(zé)任是深受儒家仁義思想影響的中國國情的產(chǎn)物，也是體現(xiàn)政府“一切為了人民”的宗旨的有力證明。江澤民同志“以德治國”的治國方略，從較多層面上強調(diào)了道德因素在維護社會穩(wěn)定中的重要作用。作為權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的政府，在公共安全危機管理中也必須擔(dān)起道德上的責(zé)任。“水能載舟，亦能覆舟”。一個政權(quán)（政府）想要長期存在下去，必須要有良好的道德和正確的價值取向，如果政府行為不能適合人民及社會所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)，將得不到人民群眾的擁護，也就失去了其統(tǒng)治與行使權(quán)力的正當(dāng)性，政府的道德是獲得權(quán)力的前提和基礎(chǔ)，是能更好行使權(quán)力的條件和保障。可以說在危機事件發(fā)生后政府是否關(guān)心人民安危，應(yīng)是判斷政府是否是責(zé)任政府的基本標(biāo)準(zhǔn)。那些忽視道德責(zé)任的政府往往認為危機事件可能只影響到局部地區(qū)（行業(yè)）和暫時局面，自己有更多更重要的“正事”要做，不能因小失大，于是在數(shù)量上比較危機管理成本（如宣布緊急狀態(tài)、組織動員資源、采取隔離轉(zhuǎn)移措施和直接用于危機控制的投入）與危機損害的大小，當(dāng)認為危機損害還不及危機管理成本，就懶得管它。但是，這種對政府責(zé)任在數(shù)量上的權(quán)衡比較，實際上是對危機事件缺乏敏感的行政惰性，根子上是對公共利益和公眾安全缺乏責(zé)任意識和關(guān)愛同情的行政道德。所以在公共安全危機管理中，政府在很大程度要基于道德因素的考慮，體現(xiàn)政府人性化的道德責(zé)任的存在。

在公共安全危機事件管理中，政府應(yīng)該依法行政且政策的制定與實施既合程序又合社會基本價值。從宏觀上看,政府要堅持公平正義的原則，要使社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)，要抓好社會主義精神文明建設(shè)，建立完善的道德規(guī)范體系，積極開展誠實守信的道德實踐活動，把建立包括社會保險、社會救助，社會福利和慈善事業(yè)在內(nèi)的，相互協(xié)調(diào)的社會保障體系，作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要途徑，將以德治國和依法治國有機結(jié)合起來，為構(gòu)建和諧社會提供有利的基礎(chǔ)和保障。從具體的行為看，作為政府官員應(yīng)該具有責(zé)任感和事業(yè)心。應(yīng)成為社會道德的表率，以自己的行為維護和支持積極而健康的道德風(fēng)尚。公共安全危機事件發(fā)生后，受災(zāi)群眾往往數(shù)量眾多，有的受傷、甚至面臨生命危險，有的流離失所、無家可歸，有的家庭的生活資料在一瞬間化為烏有，在醫(yī)療、居住、飲食、交通條件、精神安慰、重建家園等各個方面均需要人道主義的關(guān)懷。對此，政府有道義上的責(zé)任采取積極有效的措施對受害群眾進行安置和救助。例如，對受傷人員進行緊急救治，對受災(zāi)群眾提供臨時居留地、衣物、食品、藥物等，基本上保證受災(zāi)群眾不挨餓、不受凍、不染病疫、不成批外流。對于處于危險中的災(zāi)民與受害者或?qū)嵤┚o急救助，或組織緊急疏散、轉(zhuǎn)移安置，對生活困難的災(zāi)民進行救濟和幫助。同時，重大公共安全危機事件往往有大量人員傷亡，給人們的心理上造成重大的沖擊，而這種傷害很難康復(fù)，要求政府在做好物質(zhì)補償?shù)耐瑫r，建立起有效的心理干預(yù)機制，對公眾的心理進行疏導(dǎo)，減弱人們的心理恐慌，避免“漣漪反應(yīng)”，體現(xiàn)出政府的人文關(guān)懷。

第四節(jié)（政府在公共安全危機管理中的）社會責(zé)任

社會責(zé)任是指政府對社會的服務(wù)和管理及在促進社會公平等方面的責(zé)任。政府作為公共部門，對社會的良性運行，減少和控制社會問題負有不可推卸的責(zé)任。伴隨著建設(shè)服務(wù)型政府的行政改革浪潮，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能已成為大勢所趨，政府進行公共安全危機事件管理是政府服務(wù)社會的一項職能，是其社會管理職能的體現(xiàn)。

一、政府在公共安全危機管理中的主要社會責(zé)任

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府對公共事務(wù)管理職能主要包括：（1）政府對經(jīng)濟生活的宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定，減少經(jīng)濟周期的波動，使市場主體能夠得到正常運作；制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，彌補由于外部經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟、信息不完全與信息不對稱造成的市場失靈。（2）政府為公眾提供基本的物質(zhì)服務(wù)，如公共設(shè)施的修建，鐵路、公路的建設(shè)等。（3）政府要為公眾提供政治、文化服務(wù)，包括賦予人民民主權(quán)利，鼓勵公眾參與政治生活，發(fā)表各自得意見和看法，通過對科教、廣播、電視、出版等方面的支持，豐富人們的業(yè)余文化生活，提高公眾的文化素養(yǎng)，滿足其精神需求。（4）政府為公眾提供社會服務(wù)。如加強環(huán)境整合，提供良好健康的生存空間、醫(yī)療衛(wèi)生、公共娛樂、社會保障和福利等。其中，提供良好健康的生存空間，既包括政府有提供良好的社會秩序的責(zé)任，也包括當(dāng)民眾的生命、財產(chǎn)安全受到影響和威脅時政府負有的提供救濟和幫助的責(zé)任。

政府在公共安全危機管理中的社會責(zé)任主要在于要對社會公眾負責(zé)，了解、理解、權(quán)衡、滿足他們的愿望、要求和其他利益：首先，加大教育力度，提高危機意識、普及危機知識。政府應(yīng)該利用自己手中的行政資源對公眾進行教育，提高公眾對公共安全危機事件的預(yù)防與應(yīng)變能力。在我國由于傳統(tǒng)歷史文化的原因，老百姓的危機意識比較淡漠，缺乏危機意識。當(dāng)危機來臨時，人們由于毫無準(zhǔn)備，往往手足無措，立即陷人恐慌之中，給政府處理危機帶來極大困難。因此，在危機預(yù)防管理中政府必須做到:一是要經(jīng)常進行危機訓(xùn)練和演習(xí)，提高公民的危機意識，樹立危機觀念；二是要大力普及有關(guān)危機知識，讓公民掌握正確的應(yīng)對危機的措施與方法，明確個人在危機中的職責(zé)。加強危機的預(yù)防訓(xùn)練，整體提高國民的危機意識和危機應(yīng)對能力，一旦發(fā)生危機，才能從容應(yīng)對。

其次，提高社會動員能力，建立健全社會救助機制。危機發(fā)生后，僅靠政府擁有的資源往往不足以應(yīng)對，需要迅速征用和募集社會資源，動員社會力量。南京大學(xué)社會學(xué)系有關(guān)學(xué)者調(diào)查表明，當(dāng)國家和社會遇到困難與危機時，85.3%的民眾比較愿意或愿意站出來為政府分憂解難，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。因此政府應(yīng)充分組織社會資源，讓社會大眾積極參與到政府的救災(zāi)行為中，這樣才能更快更好地戰(zhàn)勝危機。但是政府組織社會資源的能力不僅取決于其行政權(quán)力的強制力，而且取決于政府信用能力。目前，我國沒有健全的社會救助機制，政府只能以行政命令的方式，通過各個單位、各個系統(tǒng)一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。因此，由政府出面構(gòu)建中國的社會民間救助組織，組建社會義務(wù)工作者隊伍是政府危機管理的重要內(nèi)容之一。

第五節(jié)（政府在公共危機管理中的）法律責(zé)任

行政法律責(zé)任界定為:“行政法律關(guān)系主體因違反行政法義務(wù)的行為或行政不當(dāng)行為所引起的法律責(zé)任。”其特征:首先，表現(xiàn)為行政法律責(zé)任的承擔(dān)主體的多重性；其次，行政法律責(zé)任追究機關(guān)和追究程序的多元性；再次，違反明確的法律條文的規(guī)定。

政府（法律）責(zé)任主要包括:第一，行政責(zé)任。政府行為或制度設(shè)計違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。行政責(zé)任實際上是一種法律責(zé)任.是由法律單方設(shè)定的。同時也是一種獨立的責(zé)任。有相對特殊的內(nèi)容和承責(zé)條件。責(zé)任主體是政府。第二，民事責(zé)任(侵權(quán)賠償或補償責(zé)任)。政府行為或制度設(shè)計違反相關(guān)法律給相對人造成了傷害時所承擔(dān)的財產(chǎn)上的賠償和補償責(zé)任。第三，刑事責(zé)任。刑事責(zé)任是最古老、最嚴(yán)格的法律責(zé)任。但政府作為刑事責(zé)任主體來承擔(dān)刑事責(zé)任卻是一個新命題。傳統(tǒng)法學(xué)認為“法人無犯罪能力”。現(xiàn)代社會，認為“法人”，已成為國家政治、經(jīng)濟生活的主角。于是法學(xué)界提出了遏制機構(gòu)及法人犯罪理論。

一、政府在公共安全危機管理中法律責(zé)任的內(nèi)涵

目前，世界上很多國家都制定了《緊急狀態(tài)法》，來規(guī)范公共危機管理中的政府行為，保障公共危機管理的成功。因此，政府在公共危機管理中必須要依法行事，否則就必須承擔(dān)法律責(zé)任。首先，政府在公共安全危機管理中如果沒有履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，致使公民的生命和財產(chǎn)遭受損失，公民可以向政府提起訴訟，要求政府進行賠償。第二，政府在公共危機管理中如果沒有依法行事，也要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，甚至受到法律的制裁。法律責(zé)任是政府違反作為義務(wù)和違反不作為義務(wù)的行政行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，它具有強制性、制裁性和義務(wù)性等特點。在“非典”期間已經(jīng)啟動的政府法律責(zé)任的追究主要涉及公務(wù)員的追究，還沒有認真追究政府應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。國務(wù)院出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的法律責(zé)任也主要是公務(wù)員的責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。其中為組織行為承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包括：縣級以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門未依照本條例的規(guī)定履行報告職責(zé)，對突發(fā)事件隱瞞、緩報、謊報的，對政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及其衛(wèi)生行政主管部門主要負責(zé)人，依法給予降級或者撤職的行政處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴(yán)重危害后果的，依法給予開除處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任等等。但是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》忽略了作為行政主體的國家機關(guān)及有關(guān)組織所承擔(dān)的法律責(zé)任，同時也忽略了對行政相對方的行政救濟和司法救濟。法律救濟始終是各部門法律不可或缺的重要環(huán)節(jié)。沒有救濟規(guī)定的法律是一部未完成的法律。嚴(yán)格的說政府應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的形式包括行政賠償、恢復(fù)名譽、賠禮道歉、撤消違法不當(dāng)?shù)恼袨椤?/p>

二、我國政府在公共危機管理中的主要法律責(zé)任

我國政府在公共安全危機管理中的法律責(zé)任主要體現(xiàn)在侵權(quán)賠償責(zé)任和行政補償責(zé)任上，下面將以此為例探討政府在公共安全危機管理中的法律責(zé)任。

（一）政府的侵權(quán)賠償責(zé)任

強調(diào)政府在公共安全危機管理中的賠償責(zé)任，是國家賠償制度的立法宗旨和價值體現(xiàn)。平等主體之間損害賠償問題已由民事法律加以規(guī)定，而政府機關(guān)由于其權(quán)力方面的優(yōu)勢性，其侵權(quán)行為給公民造成的損害往往更大。其實，在權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系上，權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利；具體到賠償問題上，民事侵權(quán)賠償責(zé)任和行政侵權(quán)賠償責(zé)任也只不過是侵權(quán)主體不同而已，在實質(zhì)上并無區(qū)別。政府賠償制度的建立，也是政府取信于民、敢于承擔(dān)過錯、間接樹立政府良好形象的有效途徑。如果不對其承擔(dān)賠償責(zé)任，實在難以體現(xiàn)現(xiàn)代法公平、公正的價值要求。我國《賠償法》的立法宗旨是保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，要使這樣的立法宗旨真正落到實處，恐怕僅僅依靠目前《國家賠償法》中有限的賠償范圍很難具有說服力，在公共安全危機事件管理中落實政府的賠償責(zé)任不可忽視。從我國目前的情況來看，《國家賠償法》是政府侵權(quán)賠償?shù)闹饕梢罁?jù)，其第3、第4條規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶！秶屹r償法》第3條規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：

（一）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的；

（二）非法拘禁或者以其他方法剝奪公民人身自由的；

（三）以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；

（四）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。”國家賠償法地4條規(guī)定:“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：

（一）違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰的；

（二）違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等強制措施的；

（三）違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用的；

（四）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。”對于上述這二類“其他違法行為”是否包括因政府及其工作人員在公共安全危機事件管理中的欠缺而造成人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)損害的行為問題，仍然存在著不同的看法。

《國家》賠償法第41條第3款規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”由于政府在公共危機事件中管理不當(dāng)而對公民造成損害的，理應(yīng)視為“侵犯公民權(quán)利”，公民應(yīng)當(dāng)?shù)玫劫r償。

第2條第1款規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”

當(dāng)然《國家賠償法》對于政府的免責(zé)情況也作了說明，其第5條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任：

（一）行政機關(guān)工作人員與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為；

（二）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；

（三）法律規(guī)定的其他情形。”

根據(jù)權(quán)利救濟有效保障論的觀點，如果政府在公務(wù)活動中不追究政府責(zé)任的話，將使公民的權(quán)利受損而無法得到有效救濟，這也不符合保障人權(quán)的法治趨勢。而且政府權(quán)力得不到有效的監(jiān)督和制約，極易導(dǎo)致濫用。

（二）政府行政補償責(zé)任 考查我國政府對公共安全危機事件的處理實踐，由于其合法或違法行為所造成的損失，以及對受害群眾的救助，更多的是通過補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)的，行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項重要內(nèi)容。行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)主要是公共負擔(dān)平等說，即為了實現(xiàn)國家的管理和社會公共利益的需要，有時不得不強制剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)益，或者對它的行使給予一定的限制。盡管這類行為從國家和社會的公益角度考察是具有正當(dāng)性的，但是對于普通公民和社會組織而言，卻是極不公平的。這是因為行政機關(guān)實施的這類行為，其受益者是全社會，而對受損者來講，其損失卻是個別的、特定的。為了避免這種極不公平的現(xiàn)象，再剝奪或者限制公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)時，應(yīng)當(dāng)由受益的全社會來負擔(dān)由此產(chǎn)生的損失，也就是由受益者對受損者進行一定程度的補償。但是從到目前《國家賠償法》所確立的歸責(zé)原則來看，行政補償制度無法被納入到《國家賠償法》當(dāng)中加以規(guī)范，而且我國也沒有統(tǒng)一的《行政補償法》，所以，要使行政補償制度更有效地發(fā)揮作用，通過立法加以完善是當(dāng)務(wù)之急。

對政府在公共安全危機管理中的法律責(zé)任，世界各國一般都有規(guī)定，但是規(guī)定的責(zé)任大小及責(zé)任范圍有很大不同。例如公共安全危機管理中的賠償責(zé)任，有些國家規(guī)定有限制的賠償責(zé)任，另一些國家規(guī)定政府承擔(dān)全面賠償責(zé)任，還有一些國家則沒有賠償責(zé)任的規(guī)定。我國的國家賠償法中沒有涉及危機事故的賠償責(zé)任問題。

思考題：

1．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的主要責(zé)任有哪些？

2．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的政治責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 3．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的道德責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 4．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的社會責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 5．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的法律責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 6．在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下如何理解和體現(xiàn)政府在公共安全危機管理中的責(zé)任？

第四章

公共安全危機的預(yù)防

（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解和掌握公共安全危機預(yù)防的指導(dǎo)思想、風(fēng)險評估與脆弱性分析、預(yù)警機制及其基本措施等有關(guān)內(nèi)容

（二）重點和難點： 掌握預(yù)警機制及其基本措施；風(fēng)險評估與脆弱性分析

（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時

（四）主要參考書：

郭太生主編，《事故對策學(xué)》，中國人民公安大學(xué)２００２年版。

郭太生主編：《治安災(zāi)害事故社會防范研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；《災(zāi)難性事故與事件處置》，中國人民公安大學(xué)出版社２００６年版。

（五）課程主要內(nèi)容：

第一節(jié) 公共安全危機預(yù)防的指導(dǎo)思想

一、可以預(yù)防與縮減

面對各種突如其來的公共安全危機，很多人習(xí)慣地將其成為“意外”或者“不幸”。特別是在一些大規(guī)模的自然災(zāi)害面前，人類感到自己是如此渺小。人定勝天的理想的確是在忽視了人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上對自身能力的無限夸大。隨著工業(yè)社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)代化過程給整個人類帶來了越來越多的公共安全危機。危機管理的理論研究在開始后不久便不得不承認，在全球化的背景下，危機已經(jīng)成為一種常態(tài)，而不是存在于我們生活之外的事件。全球化可以讓地球任何一個角落的危機很快蔓延影響到每一個人。各種危險因素縱橫交錯，危機已不僅是社會生活中的偶然事件。相應(yīng)地，危機管理也不應(yīng)局限于對個別危機的應(yīng)對，而應(yīng)著眼于對危機全過程的常態(tài)管理。在各種公共安全危機發(fā)生后被迫采取各種應(yīng)對措施之外，能否在危機前采取一些必要的措施避免其發(fā)生，即使不能避免，也要把不良后果和影響降到最低限度。

通過對大量公共安全危機進行原因分析，可將其發(fā)生原因歸于兩類：自然因素和人為因素。對于由于自然因素引發(fā)的公共安全危機，通過采取預(yù)防措施將其完全避免的可行性較差，但通過預(yù)測、預(yù)警、降低承災(zāi)體的脆弱性是可以實現(xiàn)縮減的。例如在地震減災(zāi)方面，很多國家都開展廣泛的研究和實踐，而在相似級別地震中的不同損失情況也表明了通過人類的努力可以將自然災(zāi)害的損失大大降低。對于由于人為因素引發(fā)的公共安全危機，則可通過加強管理、優(yōu)化設(shè)計、人員培訓(xùn)等實現(xiàn)預(yù)防，同樣也可以通過預(yù)警和降低脆弱性減少其造成的損失。值得注意的是，隨著人類對自然影響力的加大，出現(xiàn)了許多人為因素和自然因素共同作用引發(fā)的公共安全危機。由于各類公共安全危機的頻繁發(fā)生，防不勝防，而且預(yù)防的周期長，效果不易被認識，嚴(yán)重打擊了預(yù)防和縮減的信心，從而造成了“預(yù)防為主”的口號被掛在嘴上而很難落實到實踐中。樹立可以預(yù)防和縮減的指導(dǎo)思想就是為了讓人們對預(yù)防工作的必要性、可行性和復(fù)雜性有全面地認識，鼓勵人們重視對公共安全危機的預(yù)防和縮減，科學(xué)認識預(yù)防的效果，從而為實現(xiàn)公共安全危機的全過程管理奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、防患于未然

也稱偶然損失原則。任何公共安全危機的發(fā)生都是偶然性和必然性相結(jié)合的產(chǎn)物。從其發(fā)展歷程的演化規(guī)律看，危機從成長到消除，是一種必然的發(fā)展過程，同時又受到很多偶然影響因素的影響。也就是說，只有具備了一定的條件，危機的發(fā)生就是必然的。但是，危機在何時發(fā)生，則可能受到某種偶然因素的激發(fā)，而危機發(fā)生后能夠造成多大范圍的影響也會受到諸如時間、地點、環(huán)境條件等偶然因素的影響。同樣震級的地震，發(fā)生在沙漠、海洋、大中城市，所造成的損失可能會有很大的差別，發(fā)生在深夜和白天也不一樣。同樣經(jīng)歷危機，某些人在危機中不幸遇難，有些人則在危機中幸存，除去個體能力的差異，偶然因素的作用不可小覷。

為了描述危機發(fā)生后由于偶然因素作用而造成的損失差異，人們提出了偶然損失性。最先研究偶然損失性的是美國的社會保險家海因里希，從保險業(yè)的經(jīng)濟效益出發(fā)，經(jīng)過對55萬起工傷事故的調(diào)查統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)除死亡事故外，造成重傷、輕傷和無傷害事故的比率大約是1：29：300，即在330起事故中，造成重傷的只有1起，輕傷29起，無傷害事故300起。國際勞工組織的調(diào)查結(jié)果是1：20：200，這個比例說明了事故危害程度與事故數(shù)量之間的一種概率關(guān)系，發(fā)生重傷的概率是很小的。但如果以此認為預(yù)防工作的意義不大而放棄預(yù)防就大錯特錯了。上述的比例基于大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，由于損失的隨機性，最嚴(yán)重的傷害可能發(fā)生在330起中的任意一起，為了防止這種嚴(yán)重后果的出現(xiàn)，必須采取措施防止所有的事故發(fā)生。在公共安全危機預(yù)防的目標(biāo)選擇方面，必須是全部的隱患。通過對系統(tǒng)中各種危險因素的分析，及時采取科學(xué)有效的措施從源頭上防止危機的發(fā)生，即“防患于未然”。

樹立防患于未然的指導(dǎo)思想，可以克服公共安全危機管理中的僥幸心理，認真對待所有可能導(dǎo)致危機的因素。由于對隱患大小的判斷依賴于人們以往的經(jīng)驗判斷，很難兼顧偶然性，因此，危機預(yù)防的目標(biāo)必須是全部的隱患，不應(yīng)以隱患大小決定重視程度。

三、可能原因必須根除原則

也稱隱患及其隱蔽性原則。危機的發(fā)生原因多種多樣，各種因素之間的相互作用也非常復(fù)雜，因此，公共安全危機的預(yù)防工作是非常復(fù)雜、非常艱難的。在開展預(yù)防工作之前，必須對危機發(fā)生的原因進行深入細致地分析，建立危機發(fā)生的總體框架，然后采取針對性措施進行預(yù)防。一般而言，危機的發(fā)生有直接原因、間接原因、基礎(chǔ)原因，不同原因?qū)哟沃g有繼發(fā)關(guān)系。直接原因具有顯在性，容易被人們發(fā)現(xiàn)和認識，間接原因和基礎(chǔ)原因具有潛在性和本質(zhì)性，不經(jīng)過深入分析一般很難認識。直接原因只是事故的導(dǎo)火索，只消除危機發(fā)生的直接原因，而沒有根除造成直接原因的間接原因，醞釀危機的土壤依然存在，間接原因還會轉(zhuǎn)化為直接原因。因此，在預(yù)防危機時，必須除惡務(wù)盡，防止其死灰復(fù)燃。

第二節(jié) 公共安全危機的預(yù)警機制

(自學(xué))在某一危機爆發(fā)之前，會不同程度地出現(xiàn)一些征兆，此時，危機已處于前兆階段。通過危機監(jiān)測系統(tǒng)，識別危機爆發(fā)的癥狀，及時發(fā)出警示信號，就可以為規(guī)避、轉(zhuǎn)移風(fēng)險，采取有效措施贏得時間，以降低危機造成的損害后果。建立公共安全危機的預(yù)警機制是降低易損性的最有效的方法之一。

一、公共安全危機預(yù)警的含義

“預(yù)警”原指通過預(yù)警來提前發(fā)現(xiàn)、分析和判斷敵人的進攻信號，并把這種進攻信號的威脅程度報告給指揮部門，已提前采取應(yīng)對措施。公共安全危機預(yù)警是根據(jù)已有的資料數(shù)據(jù)，運用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測的方法和技術(shù)，對某些危機現(xiàn)象出現(xiàn)的約束條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等作出估計與推斷，并發(fā)出確切的警示信號或信息，使政府和民眾提前了解危機的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以便及時采取應(yīng)對策略，防止或消除危機造成的損失。公共安全危機預(yù)警從手段上可認為電子預(yù)警系統(tǒng)和指標(biāo)預(yù)警系統(tǒng)。電子預(yù)警系統(tǒng)主要是通過電子裝置進行信息采集、信息分析、決策和發(fā)布警報的自動預(yù)警系統(tǒng)。電子預(yù)警系統(tǒng)一般應(yīng)用于對明顯前兆的公共安全危機的預(yù)警。有些危機的發(fā)生沒有明顯的前兆，需要對收集到的信息進行加工才能判斷是否將發(fā)生公共安全危機，即使用指標(biāo)預(yù)警系統(tǒng)。

二、公共安全危機預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成

公共安全危機預(yù)警是一個復(fù)雜的大系統(tǒng)，包括信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)等。

（一）信息收集

信息收集就是對各類風(fēng)險和危機征兆等信息進行收集。及時、準(zhǔn)確、全面的信息是進行危機預(yù)警的重要基礎(chǔ)，是影響危機管理成效的關(guān)鍵性因素。要準(zhǔn)確地識別危機，最重要的就是對各種相關(guān)信息進行系統(tǒng)的掃描，收集其中的危機信息。信息收集必須保證信息收集的范圍涵蓋風(fēng)險的分布位置，不同危機預(yù)警的信息收集有不同的途徑，包括大眾傳媒、事故紀(jì)錄、實地調(diào)研、建立專門的監(jiān)測系統(tǒng)等。在信息傳遞過程中，一方面要保證傳遞的速度，另一方面還要注意防止信息的失真。

（二）信息加工

信息加工包括信息整理、信息識別和信息轉(zhuǎn)化。信息收集所獲得的信息不僅數(shù)量龐大，而且種類繁多，必須通過對信息的整理和歸類得到較為條理和清晰的信息總體情況。為保證決策的準(zhǔn)確性，還需對虛假信息和干擾信息進行識別和剔除。最后將信息轉(zhuǎn)化為簡單、直觀的信號或指標(biāo)，為決策做好準(zhǔn)備。

（三）決策

決策就是根據(jù)信息加工的結(jié)果決定是否發(fā)出危機警報以及危機警報的級別，并向警報子系統(tǒng)發(fā)出指令。在決策的過程中，需要將獲得的危機信息與事先制訂的預(yù)警指標(biāo)和危機臨界值進行對比。按照危機發(fā)生的可能性大小決定危機警報的級別。應(yīng)急總體預(yù)案將預(yù)警級別依據(jù)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級（嚴(yán)重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。

（四）警報

警報就是向危機管理部門和危機的潛在受害者發(fā)出明確無誤的警報，宣告危機即將來臨。為保證警報作用的正確發(fā)揮，首先要在警報系統(tǒng)與警報接收對象之間建立良好的溝通渠道，使用簡單明了的警報信號并在第一時間通知到每一個人。為了使更多的人“接收”到預(yù)警信息，從而能夠及早做好相關(guān)的應(yīng)對、準(zhǔn)備工作，預(yù)警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除要通過廣播、電視、報刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行。對老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學(xué)校等特殊場所和警報盲區(qū)，要視具體情形采取有針對性的公告方式。

（五）咨詢

公共安全危機的種類繁多，預(yù)警所涉及的領(lǐng)域復(fù)雜廣泛，具有較強的專業(yè)性。為保證決策的科學(xué)性，必須充分發(fā)揮專家咨詢的作用。在預(yù)警體系中，要不斷加強專家隊伍的建設(shè)，暢通信息溝通渠道，健全專家咨詢機制，使決策獲得更多的智力支持和技術(shù)支持。

三、公共安全危機預(yù)警的基本過程

第三節(jié) 公共安全危機預(yù)防的基本措施

公共安全危機的預(yù)防是非常復(fù)雜的，需要根據(jù)危機的類型和特點針對危機發(fā)生的誘因采取科學(xué)有效的措施達到預(yù)防的目的。

一、建立完善的公共安全危機管理體制

公共安全危機的預(yù)防首先依賴于建立完善的公共安全危機管理體制，即通過完善的立法，成立專門機構(gòu)，建立一套自上而下的工作程序和工作制度，并用成型的指導(dǎo)性的理論支持整個管理過程。在這樣的大背景下，公共安全危機的預(yù)防才能獲得應(yīng)有的重視和投入，才能保證各種預(yù)防措施得到貫徹落實。

二、開展對社會公眾的危機教育

公共安全危機不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力的綜合考驗。在危機預(yù)防中，社會公眾及時潛在的受害者，也是積極的參與者。加強公眾的危機教育，不僅能夠提高社會成熟度，也有利于提升政府的危機管理效果。在和平穩(wěn)定的環(huán)境中，公眾的危機意識往往比較淡薄，需要采取各種措施不斷增強其危機意識，了解危機發(fā)生的過程，提高公眾應(yīng)對危機的能力。

1、危機意識教育 危機意識是人們應(yīng)對危機的人格心理特征，是危機在人們頭腦中的主觀反映。危機意識的核心內(nèi)容是危機態(tài)度，即對危機的認知和評價以及相應(yīng)的行動傾向。人們對危機的認識程度決定了對危機的態(tài)度。危機的突發(fā)性、災(zāi)難性要求全社會的每個人都要居安思危，對危機保持足夠的警惕性。危機意識的培養(yǎng)是整個危機教育的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

危機意識可以通過經(jīng)驗得到增強，經(jīng)驗可以分為直接經(jīng)驗和間接經(jīng)驗，直接經(jīng)驗是通過親身經(jīng)歷獲得的，對危機意識的強化效果顯著。經(jīng)歷過危機的人，一般對危機有更高的警惕性，特別是在危機剛發(fā)生后的一段時間內(nèi)，危機意識明顯增強，即所謂“吃一塹，長一智”。但某個人能夠獲得直接經(jīng)驗的概率相對較小，而且危機一旦發(fā)生往往會給人的生命健康造成永久性的傷害，因此，讓每個受教育者直接經(jīng)歷真實的危機是不可行的。間接經(jīng)驗是通過宣傳教育的各種手段，將某些人的直接經(jīng)驗加以總結(jié)，可以讓更多的人從中受益。通過對大量危機的分析研究，準(zhǔn)確把握其規(guī)律性，讓更多的人對危機有一個全面的認識和了解，這一點也是直接經(jīng)驗無法達到的，危機教育的意義也正在于此。

2、危機知識教育

危機意識的提高，只解決了對危機的態(tài)度問題。但僅有危機意識沒有危機知識，知道存在的危險卻不知道危機為什么會發(fā)生，時時處處都覺得危機會發(fā)生，則會在心理上產(chǎn)生盲目的恐慌。因此，只有正確的態(tài)度還不足以讓每個人遠離風(fēng)險的威脅，必須在強化危機意識的同時，重視危機知識的普及，增加對危機的了解。

危機知識包括：危機發(fā)生的原因、條件、規(guī)律，危機發(fā)展的規(guī)律及各種影響因素等等，這些知識比較簡單，但涉及的范圍很大，需要針對不同的教育對象，有針對性地選擇教育的內(nèi)容。

3、危機道德教育

公共安全危機不僅考驗著一個國家的公民素質(zhì)，也檢驗著每個人的道德水準(zhǔn)。面對危機帶來的災(zāi)難性后果，需要社會公眾樹立共同的價值觀，團結(jié)一致，努力克服困難。危機道德教育包括相關(guān)從業(yè)人員的職業(yè)道德教育和社會公眾的社會公德教育。

4、危機心理承受能力教育

公眾的危機承受能力使社會成熟度的反映。在危機教育中要加強心理抗打擊能力、抗挫折能力的培養(yǎng)，使公眾在面對危機是能夠臨危不亂，沉著應(yīng)對。實踐證明，公眾的危機心理承受能力可能決定著危機的影響程度和對微機的控制效果。2003年“非典”危機中出現(xiàn)的“藥荒”、“米荒”、“鹽荒”都與公眾的危機心理承受能力差有關(guān)。

5、危機生存教育

通過系統(tǒng)的危機教育，可以使公眾掌握正確的逃生自救技能，面對突發(fā)情況能夠及時采取適當(dāng)?shù)拇胧Ｗo自己乃至他人的安全。在公共安全危機爆發(fā)時，個人的生存能力至關(guān)重要。逃生自救的技能包括正確使用各種消防器材，正確報警，及時有效地逃生等。危機生存教育不僅需要以危機意識和危機知識為基礎(chǔ)，而且應(yīng)考慮人在緊急情況下的心理與行為特點，通過適當(dāng)?shù)难菥毷故芙逃呖朔o張、惶恐等不良心理反應(yīng)，熟悉正確的處置方法，以便在緊急情況時能夠及時逃生。隨著科技的進步和生產(chǎn)的發(fā)展，更多的危險因素以更小的距離與社會中的每一個人共同存在。普及危機生存教育，可以使公眾在面對危險時不僅能夠自救，也能夠救人。

三、加強對危險源的管理

具有危險性質(zhì)的物質(zhì)是導(dǎo)致危機的重要誘因之一。危險源是在工業(yè)生產(chǎn)和其他的社會活動中存在的危險物質(zhì)，以及和這些物質(zhì)有關(guān)的設(shè)備、設(shè)施和場所。根據(jù)危險源的數(shù)量和危險程度，危險源又可分為一般危險源和重大危險源兩類。對危機預(yù)防來講，控制的重點是重大危險源。

（一）對重大危險源的辨識

世界各國家對重大危險源有不同的分類與辨識標(biāo)準(zhǔn)。有的國家把重大危險源大體分為兩類，一類是可燃性物質(zhì)泄漏，與空氣混合形成可燃性煙云或氣體，遇到火源引起火災(zāi)或爆炸；另一類是大量有毒物質(zhì)泄漏，造成大面積人員的死亡、中毒和環(huán)境污染。無論危險源的標(biāo)準(zhǔn)如何制定，危險源的種類總是和石油化工企業(yè)，化學(xué)品庫，大型化工企業(yè)，爆炸物品的生產(chǎn)廠，以及其他大量使用可以引起中毒和火災(zāi)、爆炸事故的企業(yè)和場所聯(lián)系在一起。

（二）重大危險源的評價

對重大危險源的評價可以為危機預(yù)防提供了可靠的依據(jù)，降低危機的損失。重大危險源評價是一項十分復(fù)雜的工作，不僅涉及到復(fù)雜的概率運算，而且要系統(tǒng)地收集規(guī)劃、設(shè)計、施工、運行等相關(guān)的資料，找出潛在的危險因素，人為的失誤和預(yù)防的重點。但對重大危險源的安全評價又是一項十分必要的工作，安全評價的失誤往往會帶來不可估量的損失，而符合客觀實際的安全評價又可以避免許多災(zāi)害事故的發(fā)生和其他方面的損失。因此，一些國家在預(yù)防措施上，十分重視對危險源的安全評價工作。以英國為例，安全評價的范圍已涉及到各個領(lǐng)域，負責(zé)安全評價工作的國家安全衛(wèi)生執(zhí)行局及其各地方局對所在地區(qū)的所有危險源均有記錄，并把對每個危險源的管理與監(jiān)察落實到每個監(jiān)察員。

（三）對重大危險源的管理

在對危險源進行辨識和安全評價之后，要制定出一套嚴(yán)格的管理制度，通過技術(shù)措施和組織措施進行預(yù)防和控制。技術(shù)方面的措施包括有關(guān)設(shè)施的設(shè)計，所使用物質(zhì)的選擇和安全檢查；組織方面的措施包括對人員的培訓(xùn)與指導(dǎo)，工作職責(zé)的確定，以及保證工作人員具備相應(yīng)的技術(shù)與知識水平的相應(yīng)措施等。從國外已有的實踐看，對重大危險源的管理工作主要是根據(jù)“誰的危險源誰負責(zé)”的原則進行。屬于某個企業(yè)的危險源，企業(yè)應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)，把已辨識和評價的危險源向主管當(dāng)局提交安全報告；如果屬于新建的重大危險設(shè)施，則應(yīng)在其投入運轉(zhuǎn)之前提交安全報告。安全報告應(yīng)說明危險源的基本情況，可能引發(fā)危機的危險因素及條件，可能發(fā)生危機的類型，發(fā)生危機后可能造成的后果，以及形成應(yīng)急計劃和限制后果的措施等方面。

（四）應(yīng)急計劃

應(yīng)急計劃是重大危險源管理控制系統(tǒng)的重要組成部分。應(yīng)急計劃一般分為場內(nèi)和場外應(yīng)急兩個部分。場外應(yīng)急計劃由政府主管部門根據(jù)企業(yè)單位提供的安全報告制定，場內(nèi)應(yīng)急計劃由企業(yè)自己制定。為使應(yīng)急計劃得到有效的實施，政府有關(guān)部門要把重大危險源發(fā)生危機時需采取的安全措施和正確的做法告知可能受影響的公眾，保證公眾充分了解發(fā)生危機時的安全措施，以保證一旦發(fā)生危機能得到妥善處置，減少危機造成的損失。

四、積極與保險結(jié)構(gòu)合作以轉(zhuǎn)移風(fēng)險

保險既是一種風(fēng)險管理的方式，同時在投保人和保險人之間又是一種法律關(guān)系。對于和危機關(guān)系密切的人身安全和財產(chǎn)安全來講，轉(zhuǎn)移風(fēng)險、減少損失，在危機發(fā)生后盡快地得到經(jīng)濟補償，是現(xiàn)代社會預(yù)防危機的必然選擇。投保人根據(jù)合同約定，向保險人支付保險金，保險人對于合同約定的可能發(fā)生的危機，因其發(fā)生所造成的人身傷害和財產(chǎn)損失承擔(dān)保險金的責(zé)任。

保險企業(yè)作為一種經(jīng)濟組織，從自身的經(jīng)濟效益出發(fā)，必然要對保險標(biāo)的的安全給予充分的關(guān)注，通過各種方式和途徑引導(dǎo)和督促被保險的單位和個人采取措施降低保險標(biāo)的風(fēng)險。對于在投保后忽視預(yù)防工作，對隱患不進行積極整改而造成損失的單位和個人，保險人有理由拒絕賠償或降低賠償額。保險機構(gòu)在日常的業(yè)務(wù)活動中，積累了大量的預(yù)防危機和管理風(fēng)險的資料和工作經(jīng)驗。為了預(yù)防損失的發(fā)生，也經(jīng)常開展安全教育、安全檢查和安全咨詢等活動，這些都是預(yù)防危機必不可少的環(huán)節(jié)。

思考題：

1．公共安全危機預(yù)防的指導(dǎo)思想有哪些？每種思想要解決的主要問題是什么

2．公共安全危機預(yù)防的基本措施有哪些？

3．為什么說人為事故災(zāi)難與社會安全事件是可以預(yù)防的，但又不可避免？

4．如何在社會公眾中樹立正確的風(fēng)險觀念？

第五章 公共安全危機管理的準(zhǔn)備

（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解和掌握應(yīng)急預(yù)案的制定、應(yīng)急演練以及應(yīng)急處置保障系統(tǒng)建設(shè)等有關(guān)知識

（二）重點和難點：應(yīng)急預(yù)案的制定；應(yīng)急演練

（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時

（四）主要參考書：

郭太生主編，《事故對策學(xué)》，中國人民公安大學(xué)２００２年版。

郭太生主編：《治安災(zāi)害事故社會防范研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；《災(zāi)難性事故與事件處置》，中國人民公安大學(xué)出版社２００６年版。

（五）課程主要內(nèi)容：

第一節(jié) 應(yīng)急預(yù)案的制定

大多危機的發(fā)生是無法準(zhǔn)確預(yù)測的，因此，我們必須為危機做好準(zhǔn)備，加強戰(zhàn)略規(guī)劃、物資儲備、長期預(yù)算和設(shè)立意外事故基金。在為危機做準(zhǔn)備的過程中，應(yīng)急預(yù)案的制定就顯得格外重要。對公共安全危機的管理一般預(yù)先采取以下措施：通過調(diào)查與情報分析，確定潛在的公共安全危機問題；設(shè)計解決問題的可能性方法和選擇；在制定戰(zhàn)略決策的基礎(chǔ)上，進一步研究與確定危機發(fā)生時的行動計劃等。這一過程就是應(yīng)急預(yù)案的制定。應(yīng)急預(yù)案的制定，關(guān)系到整個危機事件處理能否順利和有效地進行。而且，應(yīng)急預(yù)案的制定過程實際上是一個危機信息的獲得、整理和使用過程，在這個信息平臺上，危機事件很大程度上得到預(yù)防和化解。

一、應(yīng)急預(yù)案的作用

編制應(yīng)急預(yù)案，即根據(jù)曾經(jīng)發(fā)生的危機情況，按照假設(shè)的各種危機類型、規(guī)模、程度，配備相應(yīng)的設(shè)備、設(shè)施、隊伍及確立相應(yīng)的處置程序，為危機決策與危機指揮提供依據(jù)。

（一）能夠增強危機決策的科學(xué)性

危機決策的科學(xué)性來源于對危機情況的準(zhǔn)確判斷，來源于對應(yīng)急資源的準(zhǔn)確了解及科學(xué)配置。編制應(yīng)急預(yù)案，在總結(jié)以往危機處置經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，按照危機爆發(fā)的規(guī)模、程度、等級確定相應(yīng)的警戒等級及處置方式、程序，一旦危機爆發(fā)，只需要通過現(xiàn)場監(jiān)測或者情報監(jiān)測，就能夠比照相應(yīng)的等級確定相應(yīng)的處置方案，從而增強應(yīng)急決策的科學(xué)性。

（二）能夠增強應(yīng)對危機決策的時效性

危機應(yīng)急決策的關(guān)鍵在于時效性和科學(xué)性。能夠在最短的時間內(nèi)做出最優(yōu)的決策，對于減輕危機的危害，具有重要意義。而編制應(yīng)急預(yù)案，將各種類型的危機可能爆發(fā)的規(guī)模、程度、等級一一列舉出來，在危機爆發(fā)時，只要了解了危機的基本情況，就能夠按照危機管理預(yù)案進行處置，這就大大縮短了危機決策的時間，為合理解決危機奠定了基礎(chǔ)。

（三）能夠增強危機指揮的規(guī)范性

危機爆發(fā)時，必須由專業(yè)人員按照確定的、有條不紊的程序進行處置，才能及時化解危機或者最大程度地減輕危機的危害。編制應(yīng)急預(yù)案，將不同類型、不同層次的危機處置按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則進行程序編排，不同等級的危機類型由不同層次的指揮機構(gòu)、指揮人員進行指揮，一旦確定危機的等級，就可以按照應(yīng)急預(yù)案，確定相應(yīng)的指揮機構(gòu)、指揮人員和處置程序，這將大大增強應(yīng)急指揮的規(guī)范性，減少應(yīng)急指揮的盲目性。

（四）能夠增強危機指揮的權(quán)威性

危機指揮的權(quán)威性基于兩個前提：一是指揮人員的專業(yè)性；二是指揮人員的法定性。前者表明指揮人員對業(yè)務(wù)的熟悉了解程度。后者表明指揮人員權(quán)力的合法性。應(yīng)急預(yù)案對指揮人員的指揮程序做出規(guī)定，尤其是對法定的指揮人員出現(xiàn)空缺時的遞補規(guī)則做出規(guī)定，凡是按照遞補規(guī)則可能作為指揮人員的人都必須了解危機處置的內(nèi)容、程序以及決策方案，否則就是不稱職。危機爆發(fā)時，如果指揮人員出現(xiàn)空缺，則按照遞補規(guī)則進行遞補，如此產(chǎn)生的指揮人員也能做到專業(yè)性與法定性的結(jié)合，這一結(jié)合也就造就了應(yīng)急指揮的權(quán)威性。

二、應(yīng)急預(yù)案制定的原則

（一）完整性原則

制定應(yīng)急預(yù)案必須對涉及危機處理的所有方面和所有工作內(nèi)容等進行完整的安排，強調(diào)可操作性。包括危機處理的目標(biāo)、為實現(xiàn)既定目標(biāo)而進行的所有工作安排等。

（二）預(yù)見性原則

應(yīng)急預(yù)案不可能預(yù)見到危機事件的具體時間、地點、規(guī)模、傷亡的具體人數(shù)等。但是，預(yù)案必須在以下方面體現(xiàn)它的預(yù)見性，有助于增加組織處理的預(yù)見能力并有利于組織的有效處理：第一，本地區(qū)不同種類危機事件的性質(zhì)和大概原因；第二，危機可能發(fā)展的方向；第三，不同級別危機事件可能動用的資源；第四，可采取的措施等。

（三）主動性原則

應(yīng)急預(yù)案中的所有措施都應(yīng)該具有主動的和較強的進攻性策略，而不是防御性措施。

（四）可操作性原則

應(yīng)急預(yù)案中的所有措施都要結(jié)合環(huán)境及資源的實際，具備完全的可操作性。預(yù)案中的文字要簡單、易懂，必要時可采用標(biāo)志或圖案等。

（五）時間性原則

對危機事件中的傷員和財產(chǎn)的搶救，是以小時、分鐘甚至是秒來計算的。因此，要對危機處理的每一個步驟的時間要求和策略要求做出精心安排。

三、應(yīng)急預(yù)案的類型

應(yīng)急預(yù)案可以分為以下幾種類型：

（一）總體預(yù)案

即從總體上對危機處理的原則、機構(gòu)、程序、應(yīng)急指揮、應(yīng)急防范、應(yīng)急保障的體系建設(shè)做出規(guī)定，為不同危機類型的單項預(yù)案的編制提供依據(jù)。如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》就是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。

（二）單項預(yù)案

即就某一種類的危機發(fā)生時的指揮機構(gòu)、處理程序等作出規(guī)定。如在國家一級的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案中，除總體預(yù)案之外，還有25項專項應(yīng)急預(yù)案和80項部門應(yīng)急預(yù)案。這些應(yīng)急預(yù)案涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件等四個方面，為各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對制定了專門和細致的處置對策。

四、應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容

應(yīng)急預(yù)案的制定是一種主動性的行動，它規(guī)定了行動的具體目標(biāo)，以及為實現(xiàn)這些目標(biāo)所做的所有工作安排。即它要求制定者不僅要預(yù)見到事發(fā)現(xiàn)場的各種可能，而且要針對這些可能拿出實際可行的解決措施。達到預(yù)定的目標(biāo)，包括事發(fā)現(xiàn)場救援的延伸。例如，傷病員的搶救和轉(zhuǎn)移（包括什么類別的傷病員轉(zhuǎn)到什么醫(yī)院、轉(zhuǎn)移路線）等。

應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容包括以下幾項：

（一）確定危機的等級

預(yù)案不能設(shè)定某危機事件在何時、何地發(fā)生，但是，預(yù)案可以假設(shè)某一類型的危機事件的發(fā)生，并對這一假設(shè)事件進行等級設(shè)定。劃分危機的等級，目的是有效利用資源。政府的資源總是有限的，不能不分輕重緩急地動用資源來進行危機管理。首先是避免資源浪費。把低度緊急情況當(dāng)高度緊急情況處理，就浪費了應(yīng)急的資源和能力。如果出現(xiàn)這種情況，就可能會導(dǎo)致“狼來了”的后果。當(dāng)“狼”真的來了的時候，資源和能力不足會引發(fā)更大的公共安全危機。因此，通過劃分公共安全危機的等級或大小來決定采取何種方案，是非常必要的，也是合理的。

劃分危機等級的優(yōu)點還在于，為危機處理保留了一定彈性。當(dāng)公共安全危機發(fā)生時，如果應(yīng)對不及時，便有可能擴大升級。但是在緊急情況升級擴大的時候，應(yīng)急方案也可以隨之升級。如果本地的資源和能力隨著事態(tài)發(fā)展已經(jīng)不足以應(yīng)付，則更高層的協(xié)調(diào)及更多的外地資源和支持就能夠強化應(yīng)急能力。

公共安全危機大致可以分為四級：一般危機情況、較大危機情況、重大危機情況、特大危機情況。

1．一般危機情況。一般危機情況，是指事件或災(zāi)難范圍小、損失小、影響小，本區(qū)域范圍內(nèi)的應(yīng)急處理機構(gòu)就足以應(yīng)對而無需外來協(xié)助的情況。發(fā)生這一等級的危機情況，需及時向上一級政府危機應(yīng)對機構(gòu)報告，以備萬一等級提高而及時提供資源協(xié)助。在美國，日常遭遇的一般災(zāi)難性的緊急事件，通常以地方政府為主來處理。全球各國也基本采用這一模式。因此，救援工作分散到各種官方與民間組織以及志愿者等。由于范圍小，彼此熟悉默契，這些工作的分工及相關(guān)救援資源的分配，較少混淆不清。

2．較大危機情況。較大危機情況下的危機范圍比較大，損失比較大，影響也比較大，本地的應(yīng)急處理機構(gòu)及其能力都難以妥善處理而需要省級政府和危機處理機構(gòu)協(xié)調(diào)外地的資源來支援協(xié)助。這一等級的危機情況，需要在報告地市應(yīng)急機構(gòu)的同時，也報告省級緊急處理機構(gòu)。

3．重大危機情況。重大危機情況的范圍大、損失大、影響大，本地應(yīng)急救援能力遠遠不夠，需要更多的高層協(xié)調(diào)，調(diào)用外省區(qū)或本地更多政府及民間資源來救援處理，有時甚至可能需要中央政府出面調(diào)度資源來救援處理。此時，需要直接報告中央政府的緊急情況處理機構(gòu)。

4．特大危機情況。特大危機情況危害更大范圍內(nèi)的生命和財產(chǎn)的公共安全，甚至對社會經(jīng)濟造成重大影響。需要更多的省區(qū)政府和中央政府的救援支持協(xié)助。

較大危機情況及以上等級的危機，基本可以用“災(zāi)難”來表示，即所發(fā)生的突發(fā)事件，其嚴(yán)重性及重大程度常會導(dǎo)致死亡、傷害及財物損失。應(yīng)對這種災(zāi)難政府一般無法采用常規(guī)的程序和手段來處理，而需要政府及民間各相關(guān)機構(gòu)立即采取應(yīng)對措施，以減少生命和財產(chǎn)的損失。

（二）確定目標(biāo)與任務(wù)

對設(shè)定某一等級的危機的處理進行目標(biāo)細分與明確。包括：一是確定處理的總目標(biāo)；二是總目標(biāo)下的細分目標(biāo)；三是細分目標(biāo)的領(lǐng)域確定；四是關(guān)鍵目標(biāo)及領(lǐng)域的確定；五是可供選擇的多種目標(biāo)方案；六是選擇與確定目標(biāo)，規(guī)定欲達到的效果等。

（三）明確方案執(zhí)行規(guī)劃

主要包括：制定實現(xiàn)目標(biāo)的一系列行動；制定紀(jì)律、頒布法令，以確保目標(biāo)實施等。實現(xiàn)目標(biāo)的一系列行動包括：明確參與部門的目標(biāo)（任務(wù)分配）、職責(zé)及其性質(zhì)與范圍；明確執(zhí)行計劃的具體方法或方法體系等。

（四）確定預(yù)算范圍

主要包括：該等級危機事件處理工作的內(nèi)容（包括現(xiàn)場、支援系統(tǒng)、救援系統(tǒng)等）及人員分配與調(diào)動；該等級事件處理過程特別是現(xiàn)場部分可能動用的物資裝備；計算每一行動需要的時間及完成目標(biāo)所需的時間總量；危機后重建所需的大概資金等。

五、制定應(yīng)急預(yù)案應(yīng)注意的問題

（一）預(yù)案制定要有彈性

應(yīng)急預(yù)案旨在提供對付一般危機的通用方法，而并非是一個公共安全危機管理的完全手冊，它難以窮盡所有危機，也難以窮盡危機的所有細節(jié)。應(yīng)急預(yù)案的條款不能規(guī)定得太死，應(yīng)有較強的靈活性。只要一個公共安全危機管理能有效地確定危機管理的原則、程序、資源保證、分工關(guān)系，就能夠在危機爆發(fā)時，采取有效的方法處理。

（二）制定不同的危機處理備選方案

不是所有的危機處理對策都能成功，因此在制定危機處理對策時，要有一些備用對策。當(dāng)?shù)谝环桨甘Щ虿贿m用時，緊接著實施第二方案，依此類推。此時，排定不同方案的優(yōu)先次序至關(guān)重要，應(yīng)將適用效果較好或適用范圍較大的方案排在前面。

（三）要充分利用外部資源

在制定應(yīng)急預(yù)案時，既要注重對內(nèi)部資源的利用，也要注重對外部資源的利用。在危機處理中，尤其要注重發(fā)揮外部專家的作用，這些外部專家包括行業(yè)技術(shù)專家、學(xué)者、媒介精英、政府官員等。外部專家的介入，不但能改善危機管理小組的知識結(jié)構(gòu)，彌補危機管理人才不足的缺陷，而且有助于提高在危機處理中的公信力，使外部公眾相信在危機處理中不會損害他們的利益。

（四）信息要全面

要在全面系統(tǒng)了解危機信息的基礎(chǔ)上制定預(yù)案。預(yù)案是否科學(xué)合理有效，一個重要的基礎(chǔ)就是預(yù)案是否考慮了產(chǎn)生公共安全危機事件的各種要素以及事件發(fā)生時的各種情況。如果對預(yù)案的有關(guān)信息了解不全面、不系統(tǒng)，勢必影響預(yù)案的科學(xué)性。因此，在制定預(yù)案時，不僅要考慮影響公共安全危機事件的各個變量，可能受事件影響的地區(qū)、單位、個人等情況，還要研究預(yù)測環(huán)境變化后該地區(qū)、該單位以及個人環(huán)境將發(fā)生什么樣的變化，信息必須始終保持及時、客觀、全面、真實、穩(wěn)定、連續(xù)、完整，只有全面系統(tǒng)地了解了公共安全危機事件的各種信息，周密地考慮了與公共安全危機事件相關(guān)的各種要素，才可能科學(xué)合理有效地進行危機管理。

（五）權(quán)變性預(yù)案要與部分性預(yù)案相結(jié)合

要把權(quán)變性預(yù)案與部分性預(yù)案結(jié)合起來，相互補充。權(quán)變性預(yù)案是全面考慮對付不同危機情況下應(yīng)采取的不同行動方案。權(quán)變性預(yù)案的優(yōu)點在于，它充分考慮了每一類危機的各種可能情況，對每一種情況都提出了相應(yīng)的處理辦法，適用范圍比較廣。但是，它的缺點是預(yù)案擬訂起來比較復(fù)雜，不是很簡明。部分性預(yù)案則側(cè)重于在某一種危機中對那些事先可以確定的情況制定預(yù)案，部分性預(yù)案的優(yōu)點在于，它比較明確、具體、簡明，對首要事項規(guī)定得比較詳細，操作性比較強。當(dāng)然，部分性預(yù)案也有不足，最突出的表現(xiàn)是缺乏靈活性，不能區(qū)分不同情況采取不同的措施，容易導(dǎo)致反應(yīng)過度或者反應(yīng)過輕。因此，在制定預(yù)案時，應(yīng)將兩種預(yù)案結(jié)合起來，使之相互補充，相得益彰，既保證可操作性，又保持靈活性。

（六）預(yù)案要不斷修改調(diào)整

要高度重視預(yù)案的修改調(diào)整工作。促使預(yù)案修改的因素有很多，但是，最重要的因素有兩個：第一，在對預(yù)案應(yīng)對和恢復(fù)計劃的演練過程中，預(yù)案存在問題，或者通過實踐說明計劃的一些方面不能符合實際的需要，還有許多值得修改的地方。第二，環(huán)境是不斷變化的，環(huán)境既可能引發(fā)預(yù)案變量的變化，也可能使人類應(yīng)對突發(fā)事件的能力發(fā)生變化。預(yù)案必須適應(yīng)環(huán)境發(fā)生的這些變化，及時做出調(diào)整。調(diào)整的方式主要有全面調(diào)整和部分調(diào)整兩種。全面調(diào)整一般是由于環(huán)境發(fā)生了重大變化，或人類應(yīng)對危機的觀念發(fā)生了根本性的變化，或通過演習(xí)或在培訓(xùn)中發(fā)現(xiàn)預(yù)案存在嚴(yán)重偏差，需要對突發(fā)事件重新進行風(fēng)險識別、風(fēng)險評估等。全面調(diào)整包括對危機風(fēng)險重新進行識別和評估，對預(yù)案的各個環(huán)節(jié)重新進行修改，全面調(diào)整常常是全方位的、顛覆性的。部分調(diào)整只是由于環(huán)境發(fā)生一定變化，或者在實踐、演習(xí)和培訓(xùn)過程中發(fā)現(xiàn)預(yù)案還存在一些漏洞，需要對某些部分進行修改，這種修改不是顛覆性的。總之，在進行修改時，在考慮調(diào)整的成本與收益是否合算的同時，要將預(yù)案的科學(xué)合理有效始終放在最突出的位置，這樣才能真正保證預(yù)案的質(zhì)量。

第二節(jié) 應(yīng)急演練

預(yù)案是一個事先制定的工作計劃，用于處置危機事件的工作計劃在什么狀況下啟動，啟動以后參與處置部門怎樣組織實施這個預(yù)案，怎樣落實各方面的實際行動，怎樣協(xié)調(diào)各單位、各部門的行動，以及怎樣做好后勤保障工作，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。應(yīng)急預(yù)案是否科學(xué)合理、是否符合實際情況，需要經(jīng)過實踐的檢驗，而演習(xí)訓(xùn)練是最直接的途徑之一。

一、演習(xí)訓(xùn)練的目的和作用

演習(xí)訓(xùn)練是讓來自多個機構(gòu)、組織或群體的人員針對假設(shè)事件，執(zhí)行實際緊急事件發(fā)生時各自職責(zé)和任務(wù)的排練活動，是檢測危機管理工作的最好度量標(biāo)準(zhǔn)，是評價應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)確性的關(guān)鍵措施，演練的過程也是參演和參觀人員的學(xué)習(xí)和提高的過程。演習(xí)訓(xùn)練的目的是：驗證應(yīng)急預(yù)案的整體或關(guān)鍵性局部是否可能有效的付諸實施；驗證預(yù)案在應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種緊急事件方面所具備的適應(yīng)性；找出預(yù)案可能需要進一步完善和修正的地方；確保建立和保持可靠的通訊聯(lián)絡(luò)渠道；檢查所有有關(guān)組織是否已經(jīng)熟悉并履行了他們的職責(zé)；檢查并提高應(yīng)急救援的啟動能力。其核心目的就是讓參與處置的各單位、各部門，乃至每個人更好地理解預(yù)案，更好地檢驗預(yù)案，進而提高對公共安全危機事件處置工作的整體水平。

公共安全危機管理的準(zhǔn)備是一個長期的持續(xù)性過程，在此過程中，演習(xí)訓(xùn)練可以發(fā)揮如下作用：一是評估組織應(yīng)急準(zhǔn)備狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)并及時修改應(yīng)急預(yù)案、執(zhí)行程序、行動核查表中的缺陷和不足；

二是評估組織應(yīng)急能力，識別資源需求，澄清相關(guān)機構(gòu)、組織和人員的職責(zé)，改善不同機構(gòu)、組織和人員之間的協(xié)調(diào)問題；

三是檢驗應(yīng)急響應(yīng)人員對應(yīng)急預(yù)案、執(zhí)行程序的了解程度和實際操作技能，評估應(yīng)急培訓(xùn)效果，分析培訓(xùn)需求；同時，作為一種培訓(xùn)手段，通過調(diào)整演練難度，進一步提高應(yīng)急響應(yīng)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力；

四是促進公眾、媒體對應(yīng)急預(yù)案的理解，爭取他們對應(yīng)急工作的支持。

二、人員的訓(xùn)練

（一）專職人員的訓(xùn)練

對專職應(yīng)急處置人員的訓(xùn)練是提高處置危機事件整體能力的首要環(huán)節(jié)。訓(xùn)練時要著眼于處理實際問題的能力、出現(xiàn)復(fù)雜情況的應(yīng)變能力。按照不同的訓(xùn)練目的、訓(xùn)練形式、訓(xùn)練內(nèi)容以及訓(xùn)練方法，專職人員的訓(xùn)練主要有以下幾種類型：

1．一般訓(xùn)練與特殊訓(xùn)練

一般訓(xùn)練就是按照處置預(yù)案的常規(guī)來演習(xí)訓(xùn)練；特殊訓(xùn)練是指針對遇到的特殊情況，如夜間停電、惡劣天氣中出現(xiàn)的突發(fā)事件如何處置所進行的訓(xùn)練。在針對危機事件應(yīng)急預(yù)案的訓(xùn)練中，一般訓(xùn)練是必不可少的，同時，還應(yīng)結(jié)合本地的實際情況，考慮到一些可能出現(xiàn)的因素，進行有針對性的特殊訓(xùn)練。

2．基礎(chǔ)訓(xùn)練與應(yīng)用訓(xùn)練

基礎(chǔ)訓(xùn)練就是指對預(yù)備參與危機事件的專職人員進行基本能力和基本素質(zhì)的教育、學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，包括一些相關(guān)的法律、法規(guī)、方針、政策、方案、措施的學(xué)習(xí)掌握；各種器材和裝備的使用技能訓(xùn)練；排除各種障礙物的訓(xùn)練等。應(yīng)用訓(xùn)練主要指解決各種問題、排除困難能力的訓(xùn)練。它的著重點與好處在于：培養(yǎng)全體參與處置事件的人員在復(fù)雜的條件和情況下合理運用已經(jīng)掌握的技能、技巧，提高隊伍處置危機事件的戰(zhàn)斗力。

應(yīng)用訓(xùn)練和基礎(chǔ)訓(xùn)練是兩種不同的訓(xùn)練類型。應(yīng)用訓(xùn)練可以直接形成和反映處置危機事件上的指揮決策水平以及實際的處置能力。應(yīng)用訓(xùn)練的好壞，取決于基礎(chǔ)訓(xùn)練的水平。因此，既要強調(diào)基礎(chǔ)訓(xùn)練，也要加強應(yīng)用訓(xùn)練，從而全面提高處置危機事件的實戰(zhàn)能力。此外，根據(jù)訓(xùn)練的側(cè)重點不同，還可以將模擬訓(xùn)練分解為心理訓(xùn)練、快速反應(yīng)訓(xùn)練等不同的形式。在強調(diào)基礎(chǔ)訓(xùn)練的同時，要避免和克服形式單

一、情況簡單、自導(dǎo)自演的不良現(xiàn)象，要注意問題設(shè)置的綜合化及復(fù)雜化，這樣才能全面提高處置危機事件的實戰(zhàn)能力。

（二）兼職人員和志愿人員的訓(xùn)練

在我國，由于應(yīng)急處置的組織文化還未形成，因此兼職人員和志愿人員的人數(shù)還較少。這與西方國家有較大差距，也與一個國家的文化傳統(tǒng)、思維方式、處事方式有關(guān)。由于危機事件的特點，尤其是一些規(guī)模范圍較大的災(zāi)難性事故和事件，僅依靠專職人員，或政府的應(yīng)急資源處置遠遠不夠，這就需要更多的兼職人員和志愿人員參與。作為一種發(fā)展趨勢，如果有兼職人員或其他社會力量參與，則需要加強對這些人的能力訓(xùn)練，使他們在處置危機事件中發(fā)揮更大的作用，并充分保障自身安全。兼職人員和志愿人員與專職人員不同，他們并不是處置危機事件的專業(yè)人員，在平時他們還有自己的其他工作，這就決定了對他們的訓(xùn)練不可能像專職人員那樣是長期的、系統(tǒng)的。此外，在處置危機事件中，兼職人員和志愿人員所承擔(dān)的任務(wù)與專職人員是不同的，這就要求對兼職人員和專職人員的訓(xùn)練要從處置的實際出發(fā)，要有較強的針對性。從訓(xùn)練計劃的擬訂、訓(xùn)練目標(biāo)的確定到具體訓(xùn)練內(nèi)容的選擇都要與他們在實際處置時所承擔(dān)的任務(wù)相符合。

（三）對社會公眾的訓(xùn)練

在危機事件中，社會公眾不是應(yīng)急處置的主體，而是可能受到侵害或傷害的對象。因此，對社會公眾的應(yīng)急訓(xùn)練應(yīng)當(dāng)著重于風(fēng)險意識的培養(yǎng)和在緊急情況下逃生方法的掌握與自救能力的提高。在這方面，國外的一些做法，值得我們借鑒。例如，日本處于太平洋地震帶，是一個地震多發(fā)的島國，它的政府及其公眾有很強的危機意識，在防災(zāi)減災(zāi)和個人的逃生自救等方面注重對公眾的教育和日常訓(xùn)練。這對地震發(fā)生時的應(yīng)急處置工作，如對傷員的救治、失蹤者的尋找、救災(zāi)物品的發(fā)放等，都是非常有利的。這也是為什么經(jīng)歷同樣震級和烈度的地震，日本的人員傷亡和其他損失比其他國家要小得多的原因之一。

三、演習(xí)訓(xùn)練的方式

（一）桌面演練

桌面演練是指由危機管理組織的代表或關(guān)鍵崗位人員參加的，按照應(yīng)急預(yù)案及其標(biāo)準(zhǔn)運作程序，討論危機事件時應(yīng)采取行動的演練活動。桌面演練的主要特點是對演練情景進行口頭演練，一般是在會議室內(nèi)舉行非正式的活動。主要作用是在沒有時間壓力的情況下，演練人員在檢查和解決應(yīng)急預(yù)案中問題的同時，獲得一些建設(shè)性的討論結(jié)果。主要目的是在友好、較小壓力的情況下，鍛煉演練人員解決問題的能力，以及解決應(yīng)急組織相互協(xié)作和職責(zé)劃分的問題。

桌面演練只需展示有限的應(yīng)急響應(yīng)和內(nèi)部協(xié)調(diào)活動，應(yīng)急響應(yīng)人員主要來自本地應(yīng)急組織，事后一般采取口頭評論形式收集演練人員的建議，并提交一份簡短的書面報告，總結(jié)演練活動和提出有關(guān)改進應(yīng)急響應(yīng)工作的建議。桌面演練方法成本較低，主要用于為功能演練和全面演練做準(zhǔn)備。

應(yīng)急預(yù)案管理小組成員聚集在會議室一起討論他們在應(yīng)急預(yù)案中的職責(zé)以及在緊急事件發(fā)生時他們該如何做行動。這是一種有價值并有效的方法，它可以在進行更多的培訓(xùn)活動之前確定出應(yīng)急預(yù)案存在的缺陷。

（二）功能演練

功能演練是指針對某項應(yīng)急響應(yīng)功能或其中某些應(yīng)急響應(yīng)活動舉行的演練活動。功能演練一般在應(yīng)急指揮中心舉行，并可同時開展現(xiàn)場演練，調(diào)用有限的應(yīng)急設(shè)備，主要目的是針對應(yīng)急響應(yīng)功能，檢驗應(yīng)急響應(yīng)人員以及危機管理體系的策劃和響應(yīng)能力。例如，指揮和控制功能的演練，目的是檢測、評價多個政府部門在一定壓力情況下集權(quán)式的應(yīng)急運行和及時響應(yīng)能力，演練地點主要集中在若干個應(yīng)急指揮中心或現(xiàn)場指揮所舉行，并開展有限的現(xiàn)場活動，調(diào)用有限的外部資源。外部資源的調(diào)用范圍和規(guī)模應(yīng)能滿足響應(yīng)模擬緊急事件時的指揮和控制要求。又如針對交通運輸活動的演練，目的是檢驗地方應(yīng)急響應(yīng)官員建立現(xiàn)場指揮所，協(xié)調(diào)現(xiàn)場應(yīng)急響應(yīng)人員和交通運載工具的能力。

功能演練比桌面演練規(guī)模要大，需動員更多的應(yīng)急響應(yīng)人員和組織。必要時，還可要求國家級應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)參與演練過程，為演練方案設(shè)計、協(xié)調(diào)和評估工作提供技術(shù)支持，因而協(xié)調(diào)工作的難度也隨著更多應(yīng)急響應(yīng)組織的參與而增大。功能演練所需的評估人員一般為4～12人，具體數(shù)量依據(jù)演練地點、社區(qū)規(guī)模、現(xiàn)有資源和演練功能的數(shù)量而定。演練完成后，除采取口頭評論形式外，還應(yīng)向地方提交有關(guān)演練活動的書面匯報，提出改進建議。

（三）全面演練

全面演練指針對應(yīng)急預(yù)案中全部或大部分應(yīng)急響應(yīng)功能，檢驗、評價應(yīng)急組織應(yīng)急運行能力的演練活動。全面演練一般要求持續(xù)幾個小時，采取交互式進行，演練過程要求盡量真實，調(diào)用更多的應(yīng)急響應(yīng)人員和資源，并開展人員、設(shè)備及其他資源的實戰(zhàn)性演練，以展示相互協(xié)調(diào)的應(yīng)急響應(yīng)能力。

與功能演練類似，全面演練也少不了負責(zé)應(yīng)急運行、協(xié)調(diào)和政策擬訂人員的參與，以及國家級應(yīng)急組織人員在演練方案設(shè)計、協(xié)調(diào)和評估工作中提供的技術(shù)支持。但全面演練過程中，這些人員或組織的演示范圍要比功能演練更廣。全面演練一般需10～50名評價人員。演練完成后，除采取口頭評論、書面匯報外，還應(yīng)提交正式的書面報告。

以上各種演練類型的最大差別在于演練的復(fù)雜程度和規(guī)模，所需評價人員的數(shù)量與實際演練、演練規(guī)模、地方資源等狀況有關(guān)。無論選擇何種應(yīng)急演練方法，應(yīng)急演練方案必須適應(yīng)組織轄區(qū)危機管理的需求和資源條件。應(yīng)急演練的組織者或策劃者在確定應(yīng)急演練方法時，應(yīng)考慮組織應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急執(zhí)行程序制定工作的進展情況、組織面臨風(fēng)險的性質(zhì)和大小、組織現(xiàn)有應(yīng)急響應(yīng)能力、應(yīng)急演練成本及資金籌措狀況、相關(guān)政府部門對應(yīng)急演練工作的態(tài)度和各類應(yīng)急組織投入資源的狀況等因素。

四、演習(xí)訓(xùn)練的設(shè)計

應(yīng)急演練是檢驗應(yīng)急救援預(yù)案有效性的最直觀的方法，但一次演練會動用大量的人力、物力與財力。因而在演練之前編寫一個好的演練方案是實施預(yù)案的一個關(guān)鍵任務(wù)。演練方案應(yīng)以演練情景設(shè)計為基礎(chǔ)。演練情景是指對假想事件按其發(fā)生過程進行敘述性的說明，情景設(shè)計就是針對假想事件的發(fā)展過程，設(shè)計出一系列的情景事件，包括重大事件和次級事件，演練情景中必須說明何時、何地、發(fā)生何種事件、被影響區(qū)域、氣象條件等事項，即必須說明事件情景。事件情景可通過情景說明書加以描述。情景事件主要通過控制消息通知演練人員，消息的傳遞方式主要有電話、無線通信、傳真、手工傳遞或口頭傳達等。

情景設(shè)計過程中，應(yīng)急小組應(yīng)考慮如下注意事項： 編寫演練方案或設(shè)計演練情景時，應(yīng)將演練參與人員、公眾的安全放在首位；負責(zé)編寫演練方案或設(shè)計演練情景的人員，必須熟悉演練地點及周圍各種有關(guān)情況；設(shè)計演練情景時應(yīng)盡可能結(jié)合實際情況，具有一定的真實性；情景事件的時間尺度可以與真實事件的時間尺度相一致；設(shè)計演練情景時應(yīng)詳細說明氣象條件，如果可能，應(yīng)使用當(dāng)時當(dāng)?shù)氐臍庀髼l件，必要時也可根據(jù)演練需要假設(shè)氣象條件；設(shè)計演練情景時應(yīng)慎重考慮公眾卷入的問題，避免引起公眾恐慌；設(shè)計演練情景時應(yīng)考慮通信故障問題，以檢測備用通信系統(tǒng)；設(shè)計演練情景時應(yīng)對演練順利進行所需的支持條件加以說明；演練情景中不得包含任何可降低系統(tǒng)或設(shè)備實際性能，影響真實緊急事件檢測和評估結(jié)果，減損真實緊急事件響應(yīng)能力的行動或情景。

在應(yīng)急演練中，為了提高學(xué)習(xí)效果，應(yīng)注意以下方面：

演練過程中所有消息或溝通必須以“這是一次演練”作為開頭或結(jié)束語，事先不通知開始日期的演練必須有足夠的安全監(jiān)督措施，以便保證演練人員和可能受其影響的人員都知道這是一次模擬緊急事件；參與演練的所有人員不得采取降低保證本人或公眾安全條件的行動，不得進入禁止進入的區(qū)域，不得接觸不必要的危險，也不使他人遭受危險，無安全管理人員陪同時不得穿越高速公路、鐵道或其他危險區(qū)域；演練過程中不得把假想事故、情景事件或模擬條件錯當(dāng)成真的，特別是在可能使用模擬的方法來提高演練真實程度的那些地方；演練不應(yīng)要求承受極端的氣候條件（不要達到可以稱為自然災(zāi)害的水平）、高輻射或污染水平，不應(yīng)為了演練需要的技巧而污染大氣或造成類似危險；參演的應(yīng)急響應(yīng)設(shè)施、人員不得預(yù)先啟動、集結(jié)，所有演練人員在演練事件促使其做出響應(yīng)行動前應(yīng)處于正常的工作狀態(tài)；除演練方案或情景設(shè)計中列出的可模擬行動及控制人員的指令外，演練人員應(yīng)將演練事件或信息當(dāng)作真實事件或信息做出響應(yīng)，應(yīng)將模擬的危險條件當(dāng)作真實情況采取應(yīng)急行動；所有演練人員應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)，服從執(zhí)法人員的指令；控制人員應(yīng)僅向演練人員提供與其所承擔(dān)功能有關(guān)并由其負責(zé)發(fā)布的信息，演練人員必須通過現(xiàn)有緊急信息獲取渠道了解必要的信息，演練過程中傳遞的所有信息都必須具有明顯標(biāo)志；演練過程中不應(yīng)妨礙發(fā)現(xiàn)真正的緊急事件，應(yīng)同時制定發(fā)現(xiàn)真正緊急事件時可立即終止、取消演練的程序，迅速、明確地通知所有響應(yīng)人員從演練到真正應(yīng)急的轉(zhuǎn)變；演練人員沒有啟動演練方案中的關(guān)鍵行動時，控制人員可發(fā)布控制消息，指導(dǎo)演練人員采取相應(yīng)行動，也可提供現(xiàn)場培訓(xùn)活動，幫助演練人員完成關(guān)鍵行動。

第三節(jié) 應(yīng)急處置保障系統(tǒng)（自學(xué)）

思考題：

1．應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容包括哪些？應(yīng)急預(yù)案制定的原則有哪些？ 2．制定應(yīng)急預(yù)案應(yīng)注意的問題是什么？ 3．應(yīng)急演練的方式有哪些？

4．應(yīng)急處置保障系統(tǒng)包括哪些內(nèi)容？ 5．個人如何做好應(yīng)急準(zhǔn)備? 6．設(shè)計制作一份學(xué)生宿舍樓的人員應(yīng)急疏散計劃。

請續(xù)----

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公共安全危機管理教案-2

第三篇：公共安全管理

公共安全管理(本科類)

本專業(yè)是經(jīng)教育部批準(zhǔn)設(shè)立的我校特有專業(yè)，培養(yǎng)具有扎實的管理學(xué)和自然科學(xué)基礎(chǔ)，掌握公共安全管理的基本理論和技能，能夠從事各類重大公共安全事件的預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)對和恢復(fù)的管理工作，以及從事公共安全管理的研究和教學(xué)、培訓(xùn)等工作的專門人才。主要課程：管理學(xué)、運籌學(xué)、行政管理學(xué)、公共安全管理學(xué)原理、西方公共安全管理概論、中國公共安全管理概論、公共安全預(yù)案編制及演習(xí)設(shè)計、公共安全風(fēng)險管理、安全管理與監(jiān)察、安全工程學(xué)、公共安全法律法規(guī)、公共安全管理實務(wù)等。我國目前急需大批從事公共安全管理的專門人才。學(xué)生畢業(yè)后，可在政府機構(gòu)、社區(qū)和大型企事業(yè)單位從事公共安全管理工作；在相關(guān)研究部門和學(xué)校從事科研和教學(xué)等工作。

第四篇：城市公共安全管理

淺析城市公共安全事件

學(xué)號：2011011580 姓名：甄心晨

摘要：

城市是人口、產(chǎn)業(yè)、財富高度集中的地區(qū)，是現(xiàn)代經(jīng)濟社會活動最集中的區(qū)域。隨著經(jīng)濟和社區(qū)的發(fā)展，我國的城市化建設(shè)越來越快，也越來越重要。然而，隨著城市化的進程的加快，城市所面臨的安全方面的挑戰(zhàn)也越來越嚴(yán)重。為了更好的城市發(fā)展，本文就現(xiàn)階段我國城市公共安全事件的內(nèi)涵，根據(jù)社會社會現(xiàn)實發(fā)生的公共事件歸納總結(jié)出造成這些事件其頻頻發(fā)生的原因

關(guān)鍵詞：公共安全事件 城市 原因 正文：

公共安全事件是指發(fā)生在一定區(qū)域內(nèi)的危害公眾的共同利益、涉及或危害人的生命安全與財產(chǎn)安全的重大事件。主要分類三類：一類是對人的生命安全和財產(chǎn)安全造成威脅的自然災(zāi)害；第二類是指事故災(zāi)難，包括各類生產(chǎn)安全事故和公共衛(wèi)生事件；第三類是社會安全事件。在城市和社會發(fā)展迅速的現(xiàn)階段，我國的城市公共安全事件頻頻發(fā)生，在一定程度上給社會和人民都帶來危害，為了更好的解決這些問題，就需要對我國現(xiàn)階段的城市公共事件做分析，從中找原因。

2014年3月1日，在云南省昆明市昆明火車站發(fā)生了一起暴力恐怖案，以阿不都熱依木·庫爾班為首的新疆分裂勢力一手策劃組織的嚴(yán)重暴力恐怖事件事件。該團伙共8人，現(xiàn)場被公安機關(guān)擊斃4人，抓獲一名，落網(wǎng)3名。該暴力恐怖案造成31人死亡，141人受傷，其中40人重傷，多戶家庭支離破碎。事件的發(fā)生，立即一起了全國人民的憤怒與哀傷。2014年3月，陜西、吉林、湖北等地被曝出幼兒園給幼兒服用處方藥“病毒靈”，造成上百的幼兒同學(xué)不僅是身體上還有心理上的傷害。同年發(fā)生的安全事件還有很多，如上海福喜涉嫌使用過期原料加工食品、昆山工廠車間爆炸致70與人死亡、地震、洪澇等自然災(zāi)害也頻頻發(fā)生。這些城市公共安全事件的發(fā)生不僅給城市，也給國家?guī)砹撕艽蟮奈：Α?/p>

然而，為何我國現(xiàn)階段的城市安全事故頻頻發(fā)生，主要有以下的原因。（1）城市化進程加快，容易引發(fā)公共安全問題。改革開放以來，我國的城市化進程加快，大多數(shù)城市高速發(fā)展，由此導(dǎo)致不論是硬件的基礎(chǔ)設(shè)施還是軟件的城市管理工作，都越來越超出城市原有系統(tǒng)的負荷能力，致使中國城市對公共安全的保障力量不足，因此，各種公共安全風(fēng)險以更大的速率、深度和廣度想城市聚集。城市人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、人口規(guī)模高度集中、人員流動性加快、人群分類管理難度高，在改革開放過程中各種社會問題、管理問題的積累。使得城市的不安全因素增加，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件也持續(xù)增多，有時還呈現(xiàn)出連鎖反應(yīng)等特點。（2）城市的快速發(fā)展容易誘發(fā)公共安全問題。在中國城市化的發(fā)展過程中，城市經(jīng)濟社會環(huán)境正在發(fā)生翻天覆地的變化。城市環(huán)境的種種變化，無論是單項因素還是綜合作用，都對城市的公共安全產(chǎn)生重大影響，甚至成為城市公共安全事件的直接誘因。（3）城市的安全管理薄弱難以有效防控公共安全問題。在中國，很多城市中都還沒有建立起一套成熟的、符合“市情”的城市安全管理體制與機制，從而對城市公共安全事件的事前預(yù)防、事中處理以及事后重建，都存在不少問題。一方面的城市安全隱患不斷增加，另一方面是城市安全防范能力落后，兩者之間的矛盾越來越突出。在這樣的環(huán)境下發(fā)展，也就不可避免的一定程度上加重了城市公共安全形勢的嚴(yán)峻性。

城市安全問題，無論在什么時候，哪個國家，都是很重要的，只有營造出一個良好的城市發(fā)展環(huán)境，城市才能更好的發(fā)展，人民的安全感和幸福感也就有充實。

參考文獻：

[1]彭和平、侯書森等：《城市管理學(xué)》.北京.高等教育出版社.2009年12月版 [2]張建華、夏明強：《城市公共安全事故的人為因素及其防范》.人民論壇.2013-12-12 [3]李彤.論城市公共安全的風(fēng)險管理[J].中國安全科學(xué)學(xué)報,2008,03:65-72+179.

第五篇：危機管理

企業(yè)危機管理

現(xiàn)代社會是一個競爭日益激烈的多元化社會，經(jīng)濟生活復(fù)雜多變。任何企業(yè)都處在風(fēng)云莫測的環(huán)境中，危機從諸多方面影響著企業(yè),因此作為企業(yè)的經(jīng)營者不僅要有競爭觀念,也要有危機觀念;不僅要有危機管理意識,更要掌握風(fēng)險管理的概念與內(nèi)容，還要把這些技巧融入到日常的職責(zé)和行動中去，從而在其企業(yè)或自身工作面臨危機時，能從容應(yīng)對，贏得生存的機會。

管理者要有效地對危機進行管理，就必須了解危機的形成過程。危機是由不平衡和混亂狀態(tài)引發(fā)的特殊情況。企業(yè)危機的形成和發(fā)展,大致可分為四個階段:潛伏期、爆發(fā)期、后遺癥期、解決期。相應(yīng)地企業(yè)的危機管理可以分為三個重要階段：事前（潛伏期）、事中（爆發(fā)期）、事后（后遺癥期、解決期）。有效的危機管理需要做到如下方面：

1．移轉(zhuǎn)或縮減危機的來源、范圍和影響：

2．提高危機事前管理的地位；

3．改進對危機的事中管理；

4．完善修復(fù)管理，以能迅速有效地減輕危機造成的長期損害。

一、危機的事前管理

（一）確認危機的來源

經(jīng)營者要有效地管理危機，第一步就是要確認危機的來源，即確認潛伏的風(fēng)險，我們要評估對于我們企業(yè)可能會存在什么樣的風(fēng)險、威脅或危險，這就是所謂的風(fēng)險評估。企業(yè)的經(jīng)營管理活動概括而言可以分為如圖所示的三個部分，其中的風(fēng)險管理部分即有與戰(zhàn)略規(guī)劃有關(guān)的戰(zhàn)略性風(fēng)險，也有與企業(yè)日常經(jīng)營管理有關(guān)的操作性風(fēng)險。事實上由于在企業(yè)的運作中，戰(zhàn)略規(guī)劃和日常經(jīng)營以及外部環(huán)境時刻地在相互作用相互影響，這便使企業(yè)所面臨的風(fēng)險因素變的十分復(fù)雜，初步的劃分有助于管理者對企業(yè)經(jīng)營中的各項風(fēng)險進行更有效的評估與管理。

企業(yè)的戰(zhàn)略性風(fēng)險可以分為四種：第一種戰(zhàn)略性風(fēng)險是宏觀環(huán)境風(fēng)險（如經(jīng)濟形勢變化或出現(xiàn)新的法律政策規(guī)定）。在中國加入WTO之后，來自國內(nèi)和外國政府以及國際組織的政策及法律的變化都需要 企業(yè)經(jīng)營者去預(yù)測。其次顧客也帶來戰(zhàn)略性風(fēng)險。顧客的態(tài)度和期望發(fā)生著變化，顧客的需求比以前更加難以捉摸。第三個戰(zhàn)略性風(fēng)險是變化著的及越來越全球化的競爭。沒有任何市場完全不受新的競爭的影響。任何市場，尤其是有利可圖的生產(chǎn)，都將很快地出現(xiàn)激烈的競爭，最后，變化日益加速的新技術(shù)正在帶來新的威脅和機會。

管理層在開始考慮會影響公司的操作性風(fēng)險以前，必須牢牢抓住這四個戰(zhàn)略性問題，但是由于企業(yè)的戰(zhàn)略性風(fēng)險管理其涉及面太廣和太過于復(fù)雜及不確定，事實上很難通過預(yù)先制定好的程序和規(guī)則來進行管理。戰(zhàn)略性風(fēng)險通常應(yīng)該在董事會這一層次上加以處理，這便要求董事會有科學(xué)的決策機制、足夠的知識和信息來制定有效的戰(zhàn)略性規(guī)劃，從而有效的管理戰(zhàn)略性風(fēng)險。

企業(yè)的操作性風(fēng)險是我們要談的重點，因為操作性風(fēng)險在很大程度上可以通過制定好的程序和規(guī)則來進行管理。從系統(tǒng)的觀念出發(fā)，我們可以把企業(yè)視為一個將來自于外部的輸入通過企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生一定輸出（產(chǎn)品和服務(wù)）的一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)又是社會大系統(tǒng)的一部分，時刻與大的系統(tǒng)交互影響。這樣我們可以把企業(yè)的操作風(fēng)險簡單的劃分成兩個部分：投入與轉(zhuǎn)換過程中的風(fēng)險和輸出后的使用風(fēng)險。顯而易見的是，對于不同的企業(yè)而言，其可能面臨的操作性風(fēng)險類型和程度是截然不同的，因此風(fēng)險管理的側(cè)重點也應(yīng)該有所不同。我們可以通過下面的操作性風(fēng)險管理矩陣來找出一些不同企業(yè)的操作性風(fēng)險管理的重點：

在對公司的操作性風(fēng)險進行全面評估時，按照一定的框架來進行評估能夠保證評估盡可能全面。例

如，制造業(yè)的管理者可以從以下風(fēng)險來源的五個方向來著手分析：人（員工、供應(yīng)商、顧客等利益悠關(guān)者）、機（機器設(shè)備及廠房等）、料（原材料）、法（工藝流程與方法）、環(huán)（各環(huán)節(jié)的銜接與溝通）。

（二）對風(fēng)險進行評估

一旦一個企業(yè)處理已確認風(fēng)險的能力有限，或者風(fēng)險來源數(shù)量很多以致于企業(yè)窮于同時應(yīng)付，那么管理者就需要建立一個優(yōu)先的處理序列。這要求管理者首先必須對所有的操作性風(fēng)險建立一定的評價標(biāo)準(zhǔn)和方法對風(fēng)險進行評估，基本的方法有以下兩種：

1、危機情境出現(xiàn)的可能性；

2、危機情境對企業(yè)的影響大小或規(guī)模：從對每項已確認風(fēng)險的管理成功或失敗而造成的得失結(jié)果角度來其考慮對企業(yè)所造成的影響。這樣做時，我們需要把問題分成兩個相互獨立的面，即管理成功和管理失敗各自會產(chǎn)生的影響。

我們可以通過將某項風(fēng)險的可能性評估得分與嚴(yán)重性評估得分相乘，把該風(fēng)險的重要性加以量化。除此之外管理者在制定整個風(fēng)險管理的戰(zhàn)略時還應(yīng)該考慮以下幾個因素：

3、風(fēng)險管理的難易程度：評估風(fēng)險管理的難易程度，并可根據(jù)其難易程度進行排序。

4、管理風(fēng)險需要什么：即確定管理每項風(fēng)險可能需要耗費的資源和時間，這樣會產(chǎn)生一組以管理能力和所需資源為基礎(chǔ)的新的排序。

5、風(fēng)險是否可控制或可預(yù)測

然而僅僅是將各項風(fēng)險的重要性加以評估后進行排序并不是我們的目的，管理者必須綜合考慮各種因素以建立一個風(fēng)險的優(yōu)先處理序列，同時對各種風(fēng)險控制方法的可行性、成本及收益加以分析，最終為不同的風(fēng)險選用最適當(dāng)?shù)奶幚矸椒ā?/p>

（三）風(fēng)險控制方法

風(fēng)險控制方法主要可以分為兩類，即風(fēng)險控制對策和風(fēng)險財務(wù)對策

1、風(fēng)險控制對策：

風(fēng)險控制對策是指處置風(fēng)險和避免或減少損失所采取的各種措施和手段。主要包括回避風(fēng)險、預(yù)防損失、減少損失、分離風(fēng)險單位等，一般在損失發(fā)生前實施。

回避風(fēng)險是指直接避開導(dǎo)致風(fēng)險的事項和活動，以消除可能發(fā)生的損失。預(yù)防損失是指降低損失發(fā)生的頻率。減少損失是指減少損失發(fā)生的程度。分離風(fēng)險單位包括兩種風(fēng)險管理方法：分割風(fēng)險單位和復(fù)制風(fēng)險單位。分割風(fēng)險單位是將面臨損失的單一的風(fēng)險單位分為兩個或兩個以上獨立的單位，并且每一個風(fēng)險都應(yīng)投入使用。摩天大樓中的隔離層和艦船上的水密隔艙就是分割風(fēng)險單位的最好實例。復(fù)制風(fēng)險單位是指企業(yè)保存?zhèn)溆玫馁Y產(chǎn)或設(shè)備，只有在使用的資產(chǎn)或設(shè)備遭受損失后才會使用這些備用品。復(fù)制風(fēng)險單位在企業(yè)風(fēng)險控制中最廣泛的使用實例就是企業(yè)的信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)備份。

2、風(fēng)險財務(wù)對策：

風(fēng)險財務(wù)對策是指在損失發(fā)生后的財務(wù)處理方式和經(jīng)濟補償手段。它主要包括自留風(fēng)險和保險。

（1）自留風(fēng)險是指面臨風(fēng)險的企業(yè)自行承擔(dān)可能發(fā)生的損失，并做好相應(yīng)的資金安排。它的特點是受損企業(yè)自行提供財務(wù)保障來彌補損失。自留風(fēng)險措施主要有以下幾種：

現(xiàn)收現(xiàn)付：即將損失攤?cè)氘?dāng)期營業(yè)費用，用當(dāng)期收入來彌補。

非基金制的準(zhǔn)備金：企業(yè)為彌補損失而專門設(shè)立會計帳戶。

專用基金：企業(yè)每年專門提取一筆資金積累起來作為準(zhǔn)備金。

（2）保險是指保險人收取保險費，并且按照保險合同約定補償被保險人所承擔(dān)的特定損失。企業(yè)要在本企業(yè)的風(fēng)險評估結(jié)果的基礎(chǔ)上選擇合適的保險險種和保險費率。

（四）危機管理的準(zhǔn)備

危機管理的準(zhǔn)備工作主要包括資源的準(zhǔn)備、機構(gòu)的設(shè)置、系統(tǒng)的再設(shè)計和人員的培訓(xùn)。

在選定了風(fēng)險控制方法之后，管理者必須根據(jù)企業(yè)的情況相應(yīng)地分配企業(yè)的各項資源，危機管理的準(zhǔn)備工作所需的資源主要有下列三項：預(yù)算、人員、反應(yīng)能力。

在機構(gòu)的設(shè)置方面，公司的高層領(lǐng)導(dǎo)必須參與制定風(fēng)險方面的業(yè)務(wù)方針，必須賦予各部門經(jīng)理以管理各自職責(zé)范圍內(nèi)風(fēng)險的責(zé)任。員工則必須了解本公司有什么風(fēng)險種類，并知道怎樣管理其中一些風(fēng)險。每一種主要風(fēng)險必須有專人負責(zé)，此責(zé)任最終必須落到經(jīng)理和員工身上。如果員工認為風(fēng)險是由專家管理的事情，他們便不會以主人翁的態(tài)度對待風(fēng)險。許多大的跨國公司越來越多的把管理公司風(fēng)險的職責(zé)集中交給一個人--風(fēng)險經(jīng)理，但是風(fēng)險經(jīng)理并不為各風(fēng)險擔(dān)當(dāng)職能責(zé)任，該責(zé)任仍然是落在部門經(jīng)理和員工身上，風(fēng)險經(jīng)理所起的更多的是一個風(fēng)險顧問的角色。另外作為非常設(shè)機構(gòu)的危機管理委員會也是必須的，危機管理的總責(zé)任可以賦予企業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)人，大的公司會要求幾個人參與（風(fēng)險經(jīng)理或部門經(jīng)理），使每一種風(fēng)險都有自己的應(yīng)急計劃，每個人的角色和責(zé)任都必須用成文的形式規(guī)定下來，這樣，如果發(fā)生危機，誰接受誰的命令，誰又給誰下達命令就能一目了然。

企業(yè)應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險控制方法的要求對企業(yè)的一些硬件設(shè)施和作業(yè)流程方法進行再設(shè)計，從而消除一些風(fēng)險隱患和增加應(yīng)變能力。在人員培訓(xùn)方面應(yīng)該訓(xùn)練員工使之熟悉各項應(yīng)急程序，保證員工有足夠的經(jīng)驗和技能去完成危機處理的任務(wù)。企業(yè)可以采取多種手段，如培訓(xùn)和演習(xí)對員工進行培訓(xùn)，這樣員工通過參與訓(xùn)練可以熟悉他們在危機中的任務(wù)和位置，通過演習(xí)可以使任務(wù)的互助和執(zhí)行更為務(wù)實和實戰(zhàn)。

二、危機的事中管理和事后管理

（一）危機的事中管理的三個問題及原則

危機的事中管理的關(guān)鍵是要選擇合適的反應(yīng)策略。尤其是當(dāng)出現(xiàn)：（A）信息不明和時間緊迫；（B）已確定某些物資和人員處于危機之中。這時管理者需要能夠迅速地從常態(tài)下的行為與思維方式，換到尋求在非常態(tài)下如何應(yīng)對危機的方法措施上來。在許多情況下，管理人員需要信息來確認目前是否處于非正常情況，同時還需要時間進行調(diào)整應(yīng)對危機，因此管理者在處理危機事件時必須不斷地考慮下列三個方面的問題：

我/我們?nèi)绾潍@得更多的時間？

我/我們?nèi)绾潍@得更多的信息？

我/我們?nèi)绾谓档蛽p失？

在危機的事中管理中，管理者需要在面臨巨大的壓力下迅速做出大量的決策，由于資源的限制，這些決策會涉及到各種各樣的權(quán)衡與取舍，這些權(quán)衡與取舍對于管理者的決策能力甚至道德原則都會提出極大的挑戰(zhàn)。管理者要有效的做出決策，首先必須要建立一個有效的思考框架去迅速的掌握正在發(fā)生的危機的實際情況，并迅速的進行評估。

這時遵循下面的一些原則會對管理者在形勢激化時保持更冷靜、更成熟的反應(yīng)，從而做出正確決策有所幫助：

迅速判斷危機的主要影響利益方，如人、財、物、責(zé)任等。

始終把對人的影響放在首位考慮。

簡單的評估方法：從事情的嚴(yán)重性、緊迫性和未來發(fā)展趨勢這三個角度對危機中需要處理的各項事宜進行評估。

迅速的決斷與行動。

在危機仍在發(fā)展中時，始終掌握一定的備用資源，并努力設(shè)法增加備用資源。

（二）危機的事中管理中的溝通

在危機管理中，溝通是最重要的工具，如果身處危機中的管理者，對于危機將涉及的人之間不能進行有效的溝通的話，這些利益相關(guān)者就無法評估危機及其影響，也就無法作出正確有效的反應(yīng)。利益相關(guān)者的恐慌和過激的反應(yīng)會加大危機管理的難度，甚至?xí)哟笪C的影響面和破壞力。危機溝通主要分為兩種--內(nèi)部的（企業(yè)內(nèi)）和外部的。企業(yè)所面臨的不同危機所影響的波及范圍是各不相同的（見圖2），一般而言，企業(yè)在投入與轉(zhuǎn)換過程中的風(fēng)險所影響的范圍相對較小，而輸出（產(chǎn)品和服務(wù)）使用風(fēng)險的影響的范圍相對較廣。危機的影響范圍越廣，外部溝通就越發(fā)地重要。

危機管理的內(nèi)部信息溝通需要及時真實，要明確地將實際情況中可以公開的部分向員工迅速傳達，尤其是那些危機及危機管理中將涉及員工切身利益的信息。要使員工明白應(yīng)該如何避免或緩解風(fēng)險，闡明如果情況變糟應(yīng)該做什么，并且使員工明白依據(jù)這些信息所采取的行動將會受到所有高級和中級管理層的堅決支持。新成員和內(nèi)部提升人員應(yīng)接受所涉及的風(fēng)險及如何管理這些風(fēng)險的培訓(xùn)。

危機管理的外部溝通則更為復(fù)雜和難以控制，在信息技術(shù)高度發(fā)達的現(xiàn)代社會中，媒體對信息傳播具有很強的加速、放大和扭曲效應(yīng)。危機管理者必須認識到我們在公眾面前怎樣管理危機和在實際操作中怎樣管理危機，對于有效處理危機是同樣重要的。因此對交流的有效管理如同處理危機本身一樣重要。畢竟，外界對危機的看法依賴于他們所收到的信息。

一旦危機發(fā)生，企業(yè)首先應(yīng)以最快速度派出得力人員調(diào)查事故起因，安撫受害者，盡力縮小事態(tài)范圍；同時企業(yè)應(yīng)該確定誰是風(fēng)險利益悠關(guān)者以及他們?nèi)绾慰创擄L(fēng)險，綜合制定公司應(yīng)對危機的立場基調(diào)，統(tǒng)一對外溝通口徑。另一方面應(yīng)主動與政府部門和新聞媒介，尤其是與具有公正性和權(quán)威性的傳媒聯(lián)系，說明事實真相，盡力取得政府機構(gòu)和傳媒的支持和諒解。第三，企業(yè)的危機公關(guān)要主動，要盡力爭取說話機會，使所有的風(fēng)險利益悠關(guān)者盡快獲得坦率和誠實的相關(guān)信息。溝通中要充分體現(xiàn)出企業(yè)主動負責(zé)的精神，任何被動的處理方式都會造成公眾的不信任感。

（三）危機的事后管理

危機管理的事后管理要做的第一件事就是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。這里面包含兩個層次的總結(jié)，第一個層次是針對所發(fā)生的危機本身的總結(jié)，即調(diào)查問題是怎樣發(fā)生的，查明問題的原因，采取必要的步驟，以防再次發(fā)生。第二層次的總結(jié)則是針對公司的危機管理的總結(jié)，即反思檢查公司應(yīng)對處理整個危機的全過程，檢查公司在應(yīng)對危機中所做的決策與所采取的行動，從中發(fā)現(xiàn)公司危機管理的不足之處，進一步完善公司的危機管理程序與制度。

公司也必須重新建立起公司的利益悠關(guān)者對公司的信心，這其中最重要的是重建顧客的信心，以恢復(fù)原有的銷售水平。公司可能有必要重新展開一次宣傳攻勢，告訴世人公司又恢復(fù)了元氣。同時公司的管理者應(yīng)該密切注意社會公眾和利益悠關(guān)者對公司形象的看法，如果危機給公司的形象造成了損害，那么公司應(yīng)該采取積極的實質(zhì)性的措施來維護公司在公眾面前的形象。

總而言之，一家企業(yè)要長久的持續(xù)生存下去，就必須要有效的管理經(jīng)營中將要面臨的種種危機，企業(yè)的經(jīng)營者對“居安思危”的觀念應(yīng)該時刻銘記在心。