第一篇：信訪制度的模式研究與改革的對策

信訪制度的模式研究與改革的對策

指導老師：張秀玉老師

姓名： 黃君明

摘要：信訪制度是中國共產黨所創造的一種特殊的權利救濟方式，長期以來一直發揮著政治參與、權利救濟、糾紛化解的功能。信訪制度作為我國基本的民意表達制度,是黨和政府密切聯系群眾的重要渠道。現如今，我國的信訪制度日趨完善，出現了多種形式的信訪模式。但同時，我國的信訪模式仍然存在很多問題。本文通過介紹我國的信訪模式，分析當前信訪問題的原因以及提出相應的對策，以此探究改進我國的信訪制度模式。

關鍵詞：信訪制度 法治 改革

信訪是我國社會主義建設過程中的一項具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式；是國家機關發揚社會主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監督的重要渠道。我國的信訪工作是一項重要的政治工作和群眾工作，是社會主義民主與法制建設在國家政治生活和行政管理活動中的具體體現。當前,隨著我國改革發展的進一步深入,社會經濟生活中的人民內部矛盾日益凸現,作為反映社情民意“晴雨表”的信訪制度,出現了許多新模式和新問題,值得我們共同關注。為了體現黨的宗旨和適應建設社會主義市場經濟的新形勢，我們必須處理好群眾的信訪工作。新時期,我國信訪矛盾主要呈現如下幾個特點:信訪主體的廣泛性和規模的集群性十分明顯;信訪問題的復雜性和內容的趨同性比較突出;信訪活動的組織性和對抗性明顯增強;信訪問題的相對集中性和上訪時間、地點的選擇性不斷顯現。由于信訪活動出現新特點,行政信訪工作面臨一些具體問題:信訪機構受理信訪事件大量越位;化解矛盾的責任主體大量錯位;行政機關的日常工作受到大量纏訪、鬧訪問題嚴重干擾;重復訪、越級訪明顯增加,政府信訪工作開展艱難。產生上述問題的原因很多,既有客觀原因,也有主觀原因;既有政策上的原因,也有工作上的問題。歸納起來主要有以下幾點:信訪渠道不暢通;信訪機構工作目標不明確;信訪部門職能配置不合理;信訪機構定位不明確;信訪監督力度不足;信訪責任追究機制不到位;信訪終結機制不健全;信訪法規不完善。論文還運用定量分析與定性分析相結合的研究方法,通過對從專業部門獲取的數據進行分析入手,從加強行政信訪法制化建設到程序化建設到人大的監督創新開辟解決問題的新思路,以求適應信訪工作新格局和新的發展。

一、信訪的含義

“信訪”一詞是經歷了很長的歷史才被確定下來的，它是信訪工作長期實踐的產物。從中國共產黨成立就開始有信訪工作，但因數量較少，規模較小，所以沒有形成“信訪”這個名詞。建國后，隨著信訪數量的不斷增多，規模不斷擴大，逐漸形成“信訪”概念的雛形，稱作“處理人民來信，接待人民來訪”。1965年、1966年，中央機關先后把信訪工作機構改稱“信訪室”或“信訪處”。1971年黨中央機關刊物《紅旗》雜志為紀念毛澤東同志“必須重視人民的通信”批示發表20周年，在一篇評論員文章中首次公開把人民來信來訪稱為“信訪”；把處理人民來信來訪工作稱為“信訪工作”。從此，“信訪”一詞被黨政機關正式采用并被社會所確認。并在1986年，“信訪”一詞首次被列入我國《漢語大詞典》的條目，對“信訪”解釋為“群眾來信來訪的簡稱。指人民群眾致函或走訪有關部門，反映情況，并要求解決某些問題。”1（見《漢語大詞典》》1986年版第一卷第1412頁》在2005年的國務院《信訪條例》中規定，信訪一詞的含義是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。2 《人民日報》 2005年04月22日 第十六版，使信訪一詞真正具有了法律上的明確規定。

二、信訪制度的主要模式及利弊分析

（一）從組織體制來看，群眾工作部迅猛崛起。傳統的信訪工作組織架構是縣級以上信訪部門、鄉鎮（街道）信訪辦，未設信訪辦的鄉鎮（街道）由政府辦負責。而群眾工作部模式是指黨委集合各個部門主要成員，以領導值班制的形式，掛牌解決群眾問題的一種新型群眾信訪模式。最近幾年來，群眾工作部作為一種新型體制異軍突起，它很巧妙地把黨建工作與信訪工作對接起來，有效地把各方面群眾工作的資源廣泛地集聚進來，把蘊藏在各地群眾工作的能量最大限度地釋放出來，使基層信訪工作在現有的政治體制框架內獲得了更大的發展空間。

群眾工作部模式發端于河南省義馬市。2005年1月，義馬市決定撤銷信訪局，成立了全國第一家“群眾工作局”（后改稱群眾工作部）。該工作局保留原信訪局職能，同時整合與民生關系密切的民政、司法、國土、公安、城建等部門部分職能，全市30名副縣級以上干部，每月都必須按照排出的日期，到群眾工作局值班一天，掛牌公開接待來訪群眾，現場辦公，并要將值班期間所受理案件負責到底，直至問題解決。從其內部結構看，該工作局內設法律服務室、交流談心室、社情民意室、幫扶濟困室、宣傳教育室、效能監察室，賦予了交辦轉辦、督促檢查、指導協調、情況通報、直接調查和責任追究權，構建設以群眾工作部（局）為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎、村組信息員為前哨的四級群眾工作網絡，完善了民意溝通機制、民主管理機制、高效服務機制、社會保障機制、排查調處機制、評議獎懲機制。義馬市自實施這種模式以來，運轉效果明顯，2008年至今義馬市無一起赴京和到省集體上訪。

也正是由于這種模式機構合理、人員到位、賦權得當、網絡健全、機制靈活、措施有力，這種模式得到全國各地的積極響應。2011年6月，中共海南省委成立了第一個省級的群眾工作部，標志著群眾工作部又邁開了重要一步。作為群眾工作制度化規范化的新載體，群眾工作部在各地紛紛開門運行，反映出我們黨加強新形勢下群眾工作的探索步伐正在提速。在社會矛盾多發和社會管理任務日益嚴峻的形勢下，群眾工作在黨委工作中所占的分量越來越重，成立群眾工作部也是實際工作的需要。黨委增設群眾工作部，是一個積極的探索。表明我國不是回避矛盾，諱疾忌醫，而是正視存在的各種問題。當然，僅靠機構掛牌解決不了問題。還必須細化建立科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。最急迫的恐怕是要解決基層黨政工作與群眾實際需求脫節的困境，暢通官民溝通渠道。（二、）從工作載體來看，我國信訪模式的多元化平臺迅速擴張。常規的工作平臺是群眾來訪接待室。近年來，隨著基層實踐的不斷深入，各地進一步整合資源，創造了許多新平臺新載體，比較有代表性的主要有：

1、排調中心模式。隨著形勢的發展，信訪接待室由于功能單調，效能較低，滯后于實踐需要，于是在信訪接待室基礎上設立矛盾排查調處中心模式就應運而生。排調中心模式主要是指由一位領導統一指揮，其他各個部門協調配合，限期處理的一種信訪模式。這種信訪模式的一大特點是信訪工作責任到人，能提高接訪人員的工作積極性，能夠在最短的時間內快速解決問題。可以說“排調服務中心”既是接待、處理群眾信訪工作的窗口和平臺，又是檢驗干部作風的舞臺。如江西省萍鄉市安源區就按照“統一指揮、快速反應、整體協調、靈敏高效”的要求，全面整合維穩、信訪部門的力量和資源，成立了全省首家矛盾糾紛排查調處中心，由區委分管政法的副書記兼任主任，由3名區委、區政府班子成員任副主任，以民政、土地、安監、政法等17個部門為成員單位，下設接待受理、調查處理、督查督辦三個職能科室，制定了26項工作制度，運轉效果良好。但這種模式局限于鄉鎮等基層，難以向上大規模推廣，而且這種模式很大程度上依賴于行政上的重視，缺乏相應的法律保障。

2、信訪大廳模式。信訪大廳模式集本質是以解決信訪問題為核心，以信訪大廳為載體，聯合接訪、直接調處、協調指導、監督查處、政策咨詢、法制教育于一體的綜合服務模式。這種模式一般實行“一站式接待”、“一條龍服務”、“一攬子解決”的接訪模式，可以解決以往存在的“分頭接待、多頭交辦、中間環節多、問題處理時間比較長、工作效率不夠高”等問題。同時，以信訪大廳為中心，以駐廳部門為輻射，可以進一步完善市、鄉鎮(街道)、村(居)和市、市直部門、基層企事業單位等信訪組織網絡，形成“各方聯動、協調有序，責任明晰、決策快捷，保障有力、運行高效”的工作格局。信訪大廳選擇一些與群眾切身利益相關的職能部門進駐，使權力向接訪大廳集中，實現由信訪部門間接調處向職能部門直接調處轉變。在人員管理上，所有派駐大廳的干部人事關系全部調進大廳，由信訪部門統一管理考核，避免“人事分離、管用脫節”。在2009年全國信訪民作經驗現場交流會議后，沈陽市接訪大廳模式得到全面的推廣。沈陽模式的實質是一種固定式聯合接訪平臺，政法機關聯合接訪活動則是一種流動式聯合接訪平臺，如2005年6月起，河南省焦作市在市、縣兩級全面推廣公、檢、法司“四長”聯合接待制度，每月集中一次，接待處理涉法涉訴信訪事項，取得了較好效果。

3、網上信訪模式。由于信息化時代的到來，在信訪領域也引起了一場革命性的變化，依托現代信息技術改造信訪載體進而創造新的工作平臺成為時代所需，網上信訪模式的誕生就是這種變化所帶來的積極成果。當前網上信訪模式以云南德宏州為代表。德宏州“網上信訪”工作始于2003年6月，最早在州政府門戶網站（德宏之窗）上開辦了“書記州長信箱”。2004年7月，州委州政府決定將“書記州長信箱”開辟成現代信訪渠道并移交州信訪局管理。其核心機制是“兩頭在外、中間在內”，即：網上受理－內部辦理－網上回復。嚴格按照《信訪條例》的要求規范“網上信訪”工作，制定了辦理工作規則和工作流程，把問題解決與否，群眾滿意與否作為衡量“網上信訪”工作的重要標準。明確各級黨委政府及各部門主要領導是“網上信訪”工作第一責任人，對本地本部門“網上信訪”事項的辦理承擔領導責任。自2005年以來，該州群眾通過網上信訪的總量以每年近40％的速度遞增，而傳統的走訪卻以每年30％的速度遞減，信訪形勢全面整體好轉。但網上信訪有一個特點就是信息雜，有些可能是些無中生有的的信息。

三、信訪制度存在的問題及主要原因

（一、）信訪制度存在的問題

1.少數信訪群眾認識上有誤區

誤區一：“法不責眾”。少數群眾法律意識淡薄，認為“法不責眾”，串聯集體上訪。誤區二：政府“管”法院。認為政府權力大，能夠改變法院判決，甚至可以代替法院執行，有事就找政府，信“訪”不信法。誤區三：“大鬧大解決”。認為上訪人數越多，鬧得越厲害，政府就會越重視，就會妥協，因而采取集體上訪的形式給政府施加壓力。2.部分法律法規滯后

一方面，表現在法律條文的滯后。隨著改革的深入，社會顯了許多新事物、新情況，但是，法律法規的制定往往滯后，沒有法律法規的界定和約束成為導致上訪的一大原因。另一方面，滯后還表現在執法不嚴上。信訪條例明確規定，不允許越級上訪和集體上訪，更不允許擾亂正常辦公秩序，但是，“越軌”行為時有發生，卻缺乏有效的制約手段。3.信訪工作中存在的不足

一是信訪資源整合不到位，有時會出現上下級之間、部門之間對同一信訪案件的看法不一致，接訪口徑不一致，使信訪對象認為有空可鉆。二是制度落實不到位，矛盾排查機制、信息匯總分析機制和聯合調處機制雖已建立，但在運行中尚需推進和完善。雖然建立了領導接待日和閱批來信等制度，但在有的地方和部門卻流于形式。三是解決問題不到位，少數單位在處理信訪問題時存在推、拖、敷衍了事現象，對群眾的合理訴求不能及時妥善地解決，有的沒有嚴格按照程序辦理信訪事項。

（二、）信訪制度問題的原因

當前我國信訪實踐中存在問題的原因信訪案件日趨增多是我國由計劃經濟向市場經濟轉軌和從傳統社會向現代社會轉型過程中眾多社會矛盾的必然體現，是社會階層變動中利益沖突加劇、社會矛盾長期積累的產物，是我國現行的解決社會矛盾和社會沖突的正式制度不健全的結果。信訪問題也有信訪部門和制度上的原因。第一，信訪渠道不夠暢通，有些黨政部門對群眾反映的問題不作為，不調查處理，或者互相推諉，矛盾上交，各信訪機構互不通氣，造成問題堆積。第二，處理信訪事項層層轉辦多，立案率低，解決的問題很少。第三，信訪工作責任制不明確，信訪部門責重權輕，對產生信訪事項的機關督促的力度不夠，工作效率、效能低；對因行政不作為或侵犯群眾利益引發越級信訪的行政行為缺乏明確的責任追究機制。第四，信訪群眾的利益要求不符合有關政策規定。有的要求過高，超過政策極限；有的按政策解決了，又提出新的過分要求；有的堅持無理要求，甚至制造事端，想用鬧來達到無理要求。

四、信訪制度的改革對策

鑒于我國信訪制度存在的種種問題，為此必須從國家制度建設的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調整機構，在國家政治結構中重塑舒緩社會矛盾的通道，加強法制化建設和程序化建設，進而建立起社會穩定的長效機制，構建社會主義和諧社會。

（一、）加強群眾的信訪法制教育，引導群眾逐級有效上訪

依法信訪，是提高廣大群眾的法律依法信訪，是提高廣大群眾的法律意識，促進，促進依法治省、治市、治縣、治鄉的有效措施。要改變群眾唯上、唯大、唯權的思想，從根本上轉變群眾的信訪觀念，必須深入持久地進行法制法規教育，大力宣傳《信訪條例》、《行政訴訟法》、《行政復議法》等等，通過宣傳教育，使廣大群眾進一步明確自己的權利義務、權力權限，加強信訪秩序，改變信訪活動中某些無序混亂的狀況。較好地處理了國家、集體、個人的利益關系，在全社會形成依法信訪、文明信訪、逐級信訪的良好風氣，為國家機關創造一個良好的工作環境。

（二、）依法行政，從根本上減少信訪源

依法行政是依法治國最重要的組成部分，在很大程度上對依法治國方略的實行具有決定意義。“法令行則國治，法令弛則國亂”改革開放以來，依法行政意識有所增強，但舊觀念和舊習慣勢力影響依然很深，一些人在行政執法中依然熱衷于感情用事，或以言代法，以權壓法，失之公正。探索新形勢下的信訪工作，如何控制群眾越級或無序上訪，從根本上減少信訪源頭。

（三、）加強信訪的程序化建設

在法治理念中，程序不僅是解決糾紛過程中的基本依據，而且是處理結果的合法性依據。正當程序是法律施行過程中一個根本的要求。依法治的嚴格程序性來反觀信訪制度，則不能不被其隨意性和自由度所驚訝。信訪救濟雖然沒有的嚴格程序，但并不意味著信訪的運作完全沒有規則。盡管在《信訪條例》有有關于信訪受理、辦理和督辦的相關規定，但這些最多只能是一些形式上的工作流程。制度上對程序上的不涉及使信訪本身成為實踐中一種最難駕馭和預期的現象，不僅僅是信訪人可以運用各種技巧和智慧改變自己的命運和地位，信訪機構及國家官員也可以根據自己的喜好來推諉，拖延信訪者。要解決這些問題，還得將信訪程序進一步嚴密規范。

（四、）加強人民信訪的監督制度

隨著社會主義法制的日益加強，人民代表大會制的不斷完善，人民群眾逐漸懂得學會并運用法律武器維護自己的合法權益，人大作為權力機關和監督機關，認真受理人民群眾的申訴，對于人大正確有效的實行監督權，保障憲法和法律的貫徹實施，維護公民的合法權益，推動地方國家機關工作人員盡職盡責地為人民服務具有重要意義。

要加強人民新房的監督制度，就要創新人大工作，實行社會主義民主憲政。當前各地應推出代表定期接待選民、代表參與信訪、設立代表熱線電話等代表工作和信訪工作新舉措，這樣一方面可以彌補代表與選民聯系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面也為各級信訪工作走出黨政化處理信訪的模式，實現法治化的轉變和重新定位提供條件。當然要防止人大代表直接處理各類信訪事項的行政化處理模式，這里的關鍵要為代表處理信訪事項提供法律、政策等專業知識輔助工作及相關專業助理，從而從制度上解決國民的利益表達渠道問題，建立一種代表與選民聯系的制度安排，減少街頭表達抗爭的可能性。長期之策是逐步擴大在中國共產黨領導下的直接選舉范圍，實行競選，讓組織推薦的候選人自我介紹，相互競爭。減少代表人數，實行代表專職化，代表與企業家身份領導干部身份相脫離，消除代表身份的利益沖突。普遍實行立法聽證，采用對法律草案提修正案的審議方法和逐條表決，一律采用全體會議上的審議方法并公開審議法律過程（國家機密除外），同時采取延長會期、改革會議議程等系列舉措。這樣既可以避免政府在處理社會矛盾過程中既當運動員又當裁判員，缺乏公信力和信任度的問題，又可以從根本上解決代表對社會上熱點難點焦點問題視而不見，缺乏運用詢問、質詢、撤職、罷免等剛性監督方式的勇氣，進而建立起暢順的民意表達機制，促進我國社會全面協調可持續發展。

中國的信訪制度源于當代中國人的真實生活，是新中國政法傳統下國家進行社會治理和公民進行維權求助雙重需求的自然產物。作為一種本土性資源，信訪制度在今天依然是有生命力和合理性的，他可以在常規司法救濟不能或者不適宜的情形下開辟一條中國式的替代性糾紛解決和權利救濟的途徑，以此補充現代法治的局限與不足，它可以改造成一種適合中國政治型和中華民族精神的民主方式，通過這種機制實現國家和社會的互動與溝通，并服務于中國共產黨建設和諧社會的新目標。我們應立足于中國的傳統和國情，然后才可以放眼世界展望未來。在中國法制現代化變遷的過程中，這樣的理念尤其現實和重要。中國的信訪制度，不論未來結局如何，現行的信訪體制終究會被替換或代替，這一點是肯定的。

參考文獻

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8.鄒恒華：江西省信訪局報告

第二篇：信訪法治化改革與完善研究

信訪法治化改革與完善研究

摘 要：信訪是一項特色的制度，在反映訴求、溝通政府與民眾關系方面起到過重要的橋梁作用。但是近年來，信訪制度面臨諸多難題，比如，司法權威受到損害、糾紛化解效果差、黨政機關負擔重等。從客觀條件看，加強對信訪法治化的改革是信訪法發展的必然趨勢。加強對信訪功能定位的調整，明確信訪事項受理的具體范圍，加強對是非標準的制定，只有這樣，才能夠更好的實現對信訪法治化的完善。

關鍵詞：信訪；法治化；改革；完善

信訪作為一種普通群眾解決問題、表達訴求的途徑，在中國存在、發展多年。信訪制度在解決群眾部分問題、傾聽群眾心聲、緩和矛盾、維護地方穩定方面發揮了一定作用。但是，隨著我國社會經濟的快速發展，人們的物質生活及精神生活水平都有所提高，在這個過程中也出現了多種矛盾，信訪案件也在不斷的增加，直接導致信訪制度中呈現出多種問題，進而影響社會的和諧穩定發展，信訪法治化的運行受到一定的阻礙，所以，相關單位應該加強對信訪法治化的改革與完善。

一、信訪制度現階段的問題

（一）信訪機構數量眾多、工作標準不統一

現在從中央到縣級各級黨政機關都設有專門的信訪機構，而公安、法院、檢察院等司法部門也有自己的信訪科室。信訪機構數量眾多，但是整體架構松散，統一協調工作機制運轉不好。工作規范缺乏統一的管理，并且沒缺乏專門的法律法規對其進行相應的規范。由于職能中具有重疊交叉現象，所以，信訪問題的處理會涉及到比較多的部門機構，這直接會影響信訪問題的解決，信訪問題難以有效解決，導致矛盾更加嚴重。

（二）信訪表現缺乏理性化

現今社會在進行法治環境創設時，一個必不可少的要求便是極為有序的公共秩序及政府優良環境的建設。但是，在我國存在著一些信訪者在進行信訪活動時，如果其要求無法得到滿足，那么則會迅速采取一些非理性化的方式去引起政府組織的注意。在通常狀況下，大部分的政府機關將會對這些信訪者采取包容的態度。另外，為了防止事態朝著不好的方向發展，應該采取科學、合理的措施對信訪事件進行及時解決。這種現象的出現，直接導致一些正常上訪事件無法得到根本解決，從而使這些信訪者學者該種信訪方式。這樣，整個信訪環境會受到嚴重的影響，同時，掀夾掀名的非理性信訪行為及事件出現。

（三）信訪司法獨立性較差

加強對信訪制度司法環境的建設，有利于維護司法至高無上的權威及自身的獨立性，在我國司法獨立尚未完全實現。比如，盡管我國法律規定，法院作為審判機關具有獨立的審判權，但是由于審判機關的人、財、物受到各個方面的制約，法律作為獨立審判機構的基礎還未完全建立。司法的不獨立導致司法權威的尷尬狀況的普遍出現。部分信訪人員認為即使將自身的訴求放入司法程序中，但是由于司法具有不獨立性，所以，直接影響訴求者的個人利益，從而直接影響信訪司法無序化。很大程度上，普通大?信“訪”不信“法”的思想的出現是與司法不獨立有重大關聯的。

二、信訪問題出現的相關原因

（一）官治意識導致公民依賴性較強

官治意識直接使公民的依賴性增強，從而不利于我國信訪法治化的改革及完善。受到幾千年的封建制度、傳統思想意識影響，在許多民眾心中，長時間留存著權力觀念等法律、行政文化。有一些信訪事件，本來可以借助法律渠道來得到妥善解決，然而部分民眾卻認為問題解決的效率與領導的級別有直接關系，領導級別越高，問題越易得到解決。這種錯誤的政治認識直接影響民眾對信訪的依賴程度。民眾對于權力的崇信開始逐漸超過法律，有些民眾甚至在信訪中期待“青天”的出現。

（二）司法權威的丟失

司法權威的丟失直接影響我國信訪法治化的建設水平，進而影響我國法規的正常運行。在當前，有許多司法機關的人、財物會受到地方的限制，在進行案件審理時，也會受到一些當地強大勢力的影響，如權力機關。有些案件法院無法直接依照法律所規定的進行獨立判定，而是必須由相關領導的明確批示之后才能夠解決。有些案件不能進行獨立解決，在這個過程中上級法院等會對其進行一定的干擾。另外，司法權威的丟失還主要體現在司法機關從業者的綜合素質水平方面，我國部分信訪司法從業人員素質水平并沒有達到相關的要求及標準，甚至有部分從業人員將法律權利作為自身謀求非法利益的工具。多種因素致使我國的大量民眾對于司法機關的信任度大幅度的降低，其信訪維權意識進一步增強。

三、信訪法治化的改革完善措施

（一）加強健全民意表達渠道

我國民主法治發展仍處于起步階段，現階段正是改革的關鍵時期，所以，我們應該加強對信訪法治化的建設，加強對民意表達渠道的健全，加強對行政、司法等運行機制的完善，只有這樣，才能夠更好的確保各項工作依法運行。信訪的初衷就是使公民合理表達自己的訴求，依照法律政策予以解決相關訴求，矛盾能夠及時化解，維持和諧穩定，鼓勵民眾通過司法途徑解決問題、表達訴求，允許民眾在法律規定范圍內建立社團組織，發揮協會等維護群體合法權益的作用。

（二）加強信訪制度的司法環境建設

加強對信訪制度司法環境的建設，不僅能夠實現信訪法治化完善，而且有利于我國文明法治社會的發展。信訪制度走向法治化，必然要求擁有符合法治化要求的外圍司法環境。信訪制度的司法環境建設最重要的是形成司法權威，司法權威表明司法既具有至高無上的地位，也表明司法受到整個社會的普遍的尊重。整個社會人員加強對司法的維護與尊重，形成良好的法治化氛圍，這主要體現在國家層面的政黨及相關國家機關應該加強對司法的尊重，公共權力機關不應該因為自身利益而影響司法的正常運行，同時，普通群眾也應該加強對司法的尊重與信任。

（三）信訪處理標準的法治化

第一，加強對信訪事業法治化的處理，在處理信訪問題過程中，相關人員需要加強對理性解決方式的運用。加強對法治權威性的樹立，促進多種矛盾的有效解決。在對信訪事件進行處理過程中，應盡可能的尋求一些法律或是政策上的依據，以此幫助增強其問題解決的理性。如果在問題處理中出現無法律依據，但存在政策規范的狀況，則應依照政策規范進行處理。如果政策、法規均依據不足，則可采用公平的方式進行討論解決。只有做到依規處理信訪問題，才能夠從根本上解決所有問題，實現信訪法治化發展。

第二，對信訪人及信訪事件的處理方式進行法治化建設，主要從處理條件、方式及標準等多個方面進行法治化管理。從法治化的角度分析，在對信訪人及信訪事件進行處理時，處理方式及處理標準不應該受到人力、時間等其他方面的影響，盡可能減少主觀因素的影響，從而真正的實現信訪的法治化建設。

四、結語

本文通過對信訪制度現階段的問題、信訪問題出現的相關原因、信訪法治化的改革完善措施等的研究分析，明確了信訪法治化改革及完善對我國法治社會的構建具有重要意義。為了更好的加強對信訪法治化的改革及完善，相關人員及部門應該從加強健全民意表達渠道、信訪處理標準的法治化、加強信訪制度的司法環境建設等多個方面開展工作，只有這樣，才能夠真正實現對信訪的法治化建設。

參考文獻：

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第三篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發布日期：2012-06-13 文章來源：互聯網

【出處】中國法學會

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負擔，法院在處理涉法涉訴信訪案件時，由于缺乏原則，出現無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進行闡述，進而提出涉訴信訪的改革設想及今后對信訪工作的完善。

【關鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會當前正處在社會變革和轉型時期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會發展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復雜，處理難度大，矛盾易激發，由此產生的涉訴信訪也成了影響社會穩定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現象成為目前各級法院普遍面臨著的一個難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時，也沖擊著法律的權威與尊嚴，極大地影響著和諧社會的構建。如何完善和改革信訪制度成為保護民生合法權益的一大難題。

一、信訪制度的內涵

2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規定了信訪的內涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯系；另一方面保護了信訪群眾的合法權益，同時維護了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。”

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當事人采用書信、電話、電傳、互聯網絡、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動。從狹義上講就是訴訟終結之后的申訴活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調解；檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為；咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助；對相關司法問題提出各種建議、表達自己的意見和看法。

我國的信訪制度規定了群眾可以向村、鄉、鎮以及縣級以上有關部門信訪的權利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護群眾的合法權益。對已經生效的裁判文書，當事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發現錯案的最好方法之一，同樣也是最高法院監督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實現民主的機制被提高到一個特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現實處境

（一）涉訴信訪工作的現狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據最高法院統計，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復查立案295件。2007年，當地政法委掛牌督辦2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因為司法救濟不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執行到處找關系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領導批示干預，要么要求啟動再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關部門的答復，但仍然一而再，再而三地重復上訪。

我國的信訪機構一般都是屬于所在機關的內設機構，專門負責接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。同樣法院也沒有專門設立涉訴信訪機構,多在立案庭下設信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監督制約，使有些問題久拖不決，也導致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復查組。

（三）涉訴信訪機制的弊端和長遠危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規定。民事訴訟法關于妨害民事訴訟強制措施的規定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉移財產及不履行生效判決與防礙公務七種情形，而種種嚴重損害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規定幾乎是空白，這就使法院在處理時感到無法可依，無從下手。例如：權開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會強烈要求追究其相應的法律責任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權利的保護神，法官是社會正義的維護者，而當法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽與尊嚴受到侵害時，又有誰來保護！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數，常常被當作先進案例進行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報》有三四篇有關在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強制執行了1997年至2001年依法應交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時碰到另外一些人反而會助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯案，維護司法公正；消極地一面，主要表現在對審判工作、法官隊伍、法院形象等的影響。對于許多當事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復申訴，甚至直接向各級黨、政領導同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財力，而且也會造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結。這種狀況如果任其長遠發展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴，法院的形象，削弱了司法權威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護群眾合法權益，反映社情民意、促進社會和諧穩定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監督和改進司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護和保障當事人合法權益，體現司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應該是一種對司法的救濟，司法程序所不能實現的正義可以在信訪的制度中繼續探討，讓它起到一種補充的權利救濟功能。對法院而言，涉訴信訪是一項現實、被動、高效的制度更新機制，具有促進民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨立設立信訪機構，并具有相對獨立的權力，使涉訴信訪充當立法、行政和司法這三種權力互相配合、互相制約的協調器（4）；其次，配置相應的人員。配置有法律知識、工作經驗的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認真聽取當事人反映問題，重點抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學的信訪登記體系和辦結體系，不僅可以準確統計信訪量，而且可以節約大量的社會資源，克服目前當事人盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和司法公信力的消弱。同時積極推動司法改革，消除誘發信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設想

1、法院設立信訪辦，使其成為法院獨立的機構。其職責是：（1）處理答復來訪信件；（2）處理答復接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉達當事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負責處理院領導及上級法院交辦的工作；（6）負責司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機構的立案庭，負責法院對依法受理的各類案件進行登記立案、排期、送達和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進行審查，認為可能有錯誤的，移交審判監督庭及有關審判庭處理；負責司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現象，導致信訪協調解決功能的發揮。信訪群眾對法院的答復不滿意，又會向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設立法院獨立的信訪機構，能增強信訪工作職能的發揮，提高其協調解決問題的能力，是當前涉訴信訪制度改革的現實需要。

2、明確各級法院信訪職能的權限，對上訪人實行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設立依法享有法定的調查權，責令被信訪的基層院、庭作出書面報告的權力，以及公開調查報告的權力。實行信訪機構直管，嚴格劃分各級法院信訪辦責任權限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標放在解決問題，救濟權利，提高效率，找出違法和失當行為上。形成統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時對上訪人實行限制信訪。如，對已經生效的一審案件，當事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實有問題的，信訪辦可以提交本院審委會討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當事人對原審法院信訪辦的答復不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機關的公信力，同時維護了司法機關裁決的既判力，維護了法律的尊嚴和權威。

3、設立專門的信訪司法救濟制度。2005年，最高法院制定了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，解決了社會弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設立了刑事被害人的司法救濟制度，這些司法救助制度的實施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個代表”思想在審判工作中的具體體現。在國外，對信訪的救濟也已經有先例，如總統基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個很重要的物質基礎和途徑。我國設立專門的信訪司法救濟制度，就是將信訪矛盾交由整個社會群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強信訪制度建設。近些年來，各級法院推出了領導責任制度、責任追究制度、崗位目標考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標責任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責任追究制、建立院領導接待日制度以及建立信訪工作信息網絡等等，從而在改革信訪的基礎上，建立一套行之有效的完整、科學的管理體系。以一種開放的、靈活的機制，有效的制度來協調各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機關和司法制度的沖擊力，確保社會的穩定和發展。

2、確保案件質量，樹立司法權威，勇于糾正錯案，加強信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細作實。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰情緒，堅定信念，堅持司法為民，堅持群眾利益無小事，把“三個代表”重要思想切實融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴把案件質量關，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅持有錯必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現上下級法院之間互相推諉，責任不明情況發生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規定和法院判決的理由，爭取他們的理解和信任，促使他們早日息訴罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協調一致，以減少不必要的行政干預及不知情的外部監督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進行有理有據的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準備后，進行公開審理，公開聽證，當庭質證、認質，當庭評斷，當庭宣判。同時請媒體采訪報道，專家點評，通過全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當事人對法官公正性的懷疑，而且對纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢，大造輿論的方法，邀請有關單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會，同時利用公開宣判的機會，抓住纏訪老戶認理服法，廣大旁聽群眾對案件是非曲直一目了然的有利時機，對經說服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區別情況，選取時機，依法采取強制措施，公開進行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動教養的勞動教養，該判刑的堅決判刑，并昭告社會，以儆效尤。

（3）公開譴責。法院簽署公開譴責令，張貼在交通要道，刊登在報紙上，利用社會輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時將信訪辦與法院各業務庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質直接影響著對信訪案件的處理，俗話說：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實和法律適用的不確定性，而缺乏專業審判領域知識和經驗的信訪法官僅僅根據來訪者的一面之詞所作出的處理和答復往往會產生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續上訪。所以，應該選調一些業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會綜合治理。涉訴信訪問題不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，它直接關系到社會的政治穩定，除了法院要自身更新觀念，加強內部建設，提高審判質量外，還需要黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量與法院形成合力，進行綜合治理。

6、加大調解力度，及時化解矛盾。調解工作是人民法院防止矛盾激化，及時解決糾紛的有效手段，也是我國審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運用調解手段化解矛盾，把調解工作貫穿于審理工作的全過程，建立健全調解機制，確保調解工作經常化、正常化、規范化，使上訴和申訴、上訪數量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結事了。

【作者簡介】

祁得春，單位為青海省高級人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢下涉法涉訴信訪問題探討》 載http://www.tmdps.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://www.tmdps.cn/article與2008年6月30日訪問。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會。

第四篇：信訪制度亟待改革

信訪制度亟待改革

李克軍 我國的信訪制度，初創于1951年，成型于上世紀九十年代。2005年由國務院制定并頒行的《信訪條例》是這項制度的文本體現。

一、現行信訪制度的缺陷

評價一項制度的優劣，不能僅靠文本推定，而應以實踐結果為依據。按照相關的文本敘述，黨和國家接待和處理人民群眾來信來訪工作，最主要的功能有兩個，一個是聽取民眾呼聲；一個是解決群眾反映的具體問題，保護信訪人的合法權益。也可以說，它是一項民主政治和公民權利救助制度。按照“應然”的邏輯推論，信訪數量不應該作為形勢判斷的依據，但從“實然”看，上訪量居高不下已經被各級黨委政府列為不穩定因素。

有關資料顯示，從1992年起，全國信訪總量連續11年上升，并在2003年形成“洪峰”，從2005年開始，信訪總量連續下降。但從媒體披露的典型案件和人們接觸到的情況看，重復訪、集體訪、越級訪并未明顯減少，由上訪引發的群體性事件有所增加。2005年發生8.6萬起，約等于1993年的10倍；2008年超過10萬起，比2005年增加16.3%，而且出現了后果極其嚴重的甕安事件。2009年以來，湖北石首、黑龍江富錦、安徽馬鞍山、廣東增城、廣東烏坎等影響較大的群體性事件相繼發生。這些情況表明，改革開放30年來，我國的信訪形勢總體上呈不斷惡化態勢，近年來雖然上訪總量得到控制，但是，信訪秩序依然混亂，社會沖突更加激烈，“維穩”成本不斷攀升。

信訪形勢的嚴峻，從根本上說，是社會分配不公、社會管理失范、公職人員腐敗等社會矛盾積累的結果。就信訪制度的作用而言，具有越來越明顯的雙重性：一方面，它促使各級黨政機關加大了矛盾排查和化解力度，使數量不菲的具體問

題得到解決；另方面，客觀上的消極作用越來越明顯。其制度性缺陷主要體現在以下四個方面：

——《信訪條例》雖然包括涉法涉訴案件應該通過法定途徑解決的內容，但整個立法主旨和各具體條款都在強化“縣以上人民政府”權力和責任。在現實生活中，高度一體化的黨委和政府掌握著過多的權力，包攬著絕大部分公共事務。在這樣的大環境下，司法機關依法解決民眾利益訴求的壓力、權能都極其有限，所以，以種種借口把多數民眾投訴推給行政部門。同時，還有一些經由司法機關調處、裁定或判決的案件，輾轉回到黨政機關。黨政主導的信訪機制，使訴訟受案的范圍難以擴大，司法調處的功能難以拓展，訪民“信訪不信法”、“信鬧不信理”的趨勢難以扭轉，信訪秩序難以規范。

——現行信訪制度過分強調“領導親自抓”的老套路。領導親自“閱批重要來信”、“接待重要來訪”雖促使部分問題得到解決，但卻破壞了科層制，助長了相關部門的推諉扯皮；迎合了民眾的“清官迷信”情結，助長了訪民“找大不找小”的心理。信訪量日益集中到中央和省兩級。在“兩會”等特殊日期，很多市縣都要派出幾十人到北京駐扎接（截）訪。

——信訪工作的責任制、排名制、通報制與其它工作領域的政績考核、達標競賽、一票否決等制度互為補充，不斷強化著政治壓力型領導體制。以信訪為重點的“維穩”已成為高懸在基層官員頭上的“達摩克利斯之劍”。為了應對上級考核排名特別是一票否決，地方和基層官員不得不采取堵截、打壓、拖延、收買等飲鴆止渴的“非規手段”控制上訪，在暫時緩解或掩蓋一些矛盾的同時，付出了巨大的經濟和政治成本，積累著更多的矛盾，阻礙著地方治理的轉型，醞釀著社會沖突的隱患。

——隨著信訪地位的提升，信訪工作部門的規模和權力也有所擴張。“劃道”排名、一票否決、開轉辦單、督查通報、獎懲提名、組織會戰等帶有濃郁人治色彩的手段，用得越來越多，形式主義、弄虛作假等不良風氣越來越嚴重。

可以說，現行的信訪制度已經逐步走向異化，不但沒有起到“降壓器”和“安全閥”的作用，而且在某種程度上成了社會矛盾的“加壓泵”和官民雙方非規范行為的“催化劑”。

二、信訪制度改革的方向和策略

改革現行的信訪制度，應該擺脫“黨政合一、行政主導、向上集權、向下施壓”的路徑依賴，按照民主法治的大方向，逐步建立起“黨委宏觀領導、人大權力到位、司法調處為主、基層民主自治”的新機制。

改革的策略應該是“小步快走，平穩過渡”。

第一步，在兩三年內，保留現有的信訪制度大格局，在三方面做出政策調整：

1、為基層減負降壓。取消按信訪量排名；取消一票否決并大幅度減少信訪工作在目標考核中的分值；不要求下級官員到上級接回信訪人員。

2、以淡定的態度對待上訪和群體事件。省市兩級召開重要會議，不允許下級來人駐守接訪。由大會安排專門人員接待上訪；由本地公安部門依法維護大會秩序，妥善處理公共場所可能發生的集會、請愿事件。

3、實行重點案件直接查辦及按責追究制度。中央和省級信訪部門，不給下級開信訪移辦單。對特別重要的案件，可以直接組織人力查處，也可轉交給同級相關行政部門或司法部門查辦。對查辦過程中發現的官員瀆職行為，可以根據干部管理權限移交紀檢或司法機關追查責任。對上訪人的違法行為，由政法機關依法處理。

第二步，初步建立起人大有效監督、司法調處為主的信訪工作體系。將隸屬于政府的信訪機構改設在人大常委會，適當壓縮編制。人大要充分發揮權力機關職能，對行政和司法機關接待處理公民訴求的情況進行依法監督，對瀆職侵權行為進行依法查處。厘清上下級之間、行政機關與司法機關之間、各行政機關之間的權力邊界和職責，各負其責地處理信訪積案和公民各種訴求。嚴格執行黨委不干預具體案件和行政機關不受理涉訴案件的規定，同時，擴大訴訟受案范圍，將絕大部分信訪案件納入司法軌道。

第三步，建立新型的公民政治參與和權利救助體制。實現黨的領導、依法治國、人民當家作主更充分、更具體的統一；充分落實憲法規定的公民各項權利，保證民眾意愿表達有暢通的渠道，怨憤發泄有合法的出口；建立相對獨立的司法制度和健全的基層自治制度，將絕大部分民事糾紛、民眾訴求納入自治組織自我調節和依法訴訟的軌道。

三、相關措施的配套跟進

應確立新型治理思路，全面深化經濟、政治和社會各領域的改革。以下四個方面尤為重要：

1、推動官、學、媒、民之間的溝通互動，最大限度地增進改革共識。對信訪工作及“維穩體制等問題，官員、學者、媒體和民眾，具有不盡相同的解讀，本屬正常現象，但有兩種傾向應該扭轉：一個是缺乏溝通，幾套話語自拉自唱；一個是地方官員和基層干部很少用真話參與討論。市縣鄉三級干部，在各種會議和媒體上發布的講話、文章雖然不少，但千篇一律，千人一面的套話、假話、空話居多。遇到輿論**，他們往往采取緘默不語的策略，以免惹禍上身。其實，他們對很多問題都有與上級、學者、民眾不盡相同的看法，盡管有很多保守僵化的東西，但也有一些來自實踐的真知灼見。即使是完全錯誤的思想，也應該允許他們充分表達。所以，上級應該鼓勵基層干部說真話；學者和媒體也應該注意聽取和吸納他們的意見；遇到分歧或矛盾，應該理性評判、適度寬容，從而促進各方思想交流，增進改革共識。

2、進一步轉變領導方式，弱化自上而下的壓力和管控。喊了多年的精簡會議文件、控制檢查評比、清理達標競賽等口號，應真正落實見效。同時，應果斷廢止弊多利少的一票否決制，淡化政績考核，促使地方官員確立對下負責、執政為民的理念，并為基層社會自治騰挪空間。

3、推進分配制度改革，消解民眾因社會不公引發的怨氣。分配不公、階層固化引發的社會矛盾，在一些地方不斷集聚發酵，成為燃點極低的火藥桶，一旦濺上火星，就可能轟然爆炸。所以，必須加快財稅制度、工資制度、干部人事制度改革步伐，盡快縮小官（政府）民之間、城鄉居民之間、不同行業之間、高收入階層與低收入群體之間的收入差距。同時，解決好其他領域競爭起點和過程不公等問題，以取得釜底抽薪的效果。

4、完善人大制度，加快政治體制和社會管理體制改革步伐。如果人民當家作主和橫向權力制約的機制不健全，向地方下放權力和為基層減負降壓，很可能導致某些惡質化的官員更加肆無忌憚地侵犯公民權利；司法獨立也可能加劇司法腐敗。所以，在信訪制度由行政主導向民主法治轉變過程中，應全面推進其他領域的民主法治建設，實現地方治理的全面轉型。如：健全黨內民主制度，進一步改善黨的領導；推進人大制度改革，使其成為名副其實的權力機關；提高各級官員選舉的透明度和競爭性，試行縣以下官員直接選舉，保證官員執政為民，對下負責；推進司法改革，促進司法公平與公正；改革工會制度，使工會既不脫離黨的領導，又成為名副其實的群眾團體；發育民間組織，做實基層自治，等等。

作者為原黑龍江省委副廳級巡視專員

第五篇：我國信訪制度運行現狀及問題對策研究綜述

我國信訪制度運行現狀及問題對策研究綜述

劉瑩云南師范大學歷史與行政學院650031

摘要：隨著我國法制現代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現，構建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

關鍵詞：信訪制度；司法救濟；現狀；對策

我國的信訪制度是一項具有中國特色的制度，在我國歷史上，也是具有悠久歷史的一項制度。在我國古代就有大量諸如“攔轎告狀”等古代信訪現象存在，只是當時這種信訪制

⑴度還遠遠不是我們現在所說的現代意義上的信訪。更多的學者稱其為一種直訴制度，即中

國古代法律規定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項訴訟制度。可以說，我國現行的信訪制度就是由古代的這種直訴制度演變而來的，只是我國現行的信訪制度吸收和借鑒了其幾千年的豐富經驗和深刻教訓，在我國現代化建設和發展中不斷完善自身功能，在傳達民意、維護社會穩定、監督政府運作等方面發揮了重要的作用。然而，隨著我國法制現代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現，構建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

一． 信訪制度相關概念界定

所謂信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。采用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。這是我國現行立法對信訪概念的規范性法律

⑵解釋。

對于信訪制度的定義和解釋，學界和信訪界都沒有統一的固定解釋。雖然有的學者認為信訪在很大程度上算不上一項正式的制度，但大部分學者不僅確認了信訪作為我國的一項基

⑶本政策制度的地位，還給出了比較詳盡的解釋。李嚴昌（2006）引用政治學者浦興祖的定

義，解釋為“人民信訪制度是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級黨政機關及其所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，由有關機關依法處理的一項制

⑷度。” 李齊申（2008）不僅將信訪制度界定為一項正式的制度，并且定義為“信訪制度屬于行政調解范疇，是一種與行政復議、行政訴訟并列的彌補行政過失的手段，它是接受公民嚴格評議黨和國家機關的論壇。”

關于信訪制度存在的功能，學界和信訪界有共同的界定，普遍認為當前我國信訪制度的社會功能主要包括三個方面。筆者整理為第一，群眾參與，即群眾參與社會民主生活。人民群眾向國家機關提出意見和要求，實質就是人民意志的表達，是一種政治參與。第二，民主監督，指人民群眾通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，同時對國家機關和工作人員提出批評和建議，對國家機關進行一種民主監督。第三，權利救濟，人民群眾通過信訪不僅僅是表達民意，更具有需要保障和維護公民權利和自由，實現救濟的要求。

二． 信訪制度運行狀況研究

1、當代信訪制度的發展和演進

早在新民主主義革命時期，以毛澤東為領導的中國共產黨人就非常重視人民的信訪工作，到了新中國成立之后，信訪工作進入了一個新的歷史發展時期。人民群眾的信訪熱情隨著新中國的建設事業不斷高漲，為了適應這種新的形勢，1951年，國家頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的規定》，學界一般講此視為信訪制度正式確立的起點。1957年，1

黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議，通過了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法（草案）》等。使得從中央到地方各級信訪機構及其人員的配置都得到較大完善。1995年，國務院頒布了《信訪條例》后，各部門各省市相繼出臺了信訪條例工作辦法等，標志著我國的信訪制度逐漸成熟。2004年，我國對《信訪條例》進行修訂，并于2005年5月1日正式施行。

學界和信訪界一般將信訪制度的研究階段劃分為三個階段。第一階段，大眾動員型信訪。從1951年《關于處理人民來信和接見人民工作的規定》出臺，到1978年第二次全國信訪工作會議召開，這一階段信訪受到政治運動的制約，相對于揭發他人、要求平反、落實政策的信訪內容較多。第二階段，撥亂反正型信訪。從1978年第二次全國信訪工作會議召開，到1982年第三次全國信訪工作會議召開。由于文化大革命的破壞，全國積案如山，來信來訪的主要內容設計解決大批歷史遺留問題。這一階段屬于信訪制度的全面修復階段。第三階段，安定團結型信訪。從1982年撥亂反正完成到現在。主要功能轉化為化解糾紛、實現人權救

⑸濟，這一時期也是我國信訪制度改革嘗試階段。

2、信訪制度的現狀研究

隨著我國經濟建設的快速發展，我國社會轉型時期的到來，我國的信訪制度也隨之出現了大量的新問題和新情況。國內學界和信訪界有相當數量的學者，開始對我國當前信訪制度的現狀進行分析和研究。筆者通過整理，將當前我國信訪制度的現狀做了如下幾點歸納。

⑸ 第一，上訪總量居高不下。張春照（2009）在分析了信訪制度的歷史演變之后，對當

前信訪制度呈現的特點進行了歸納。認為，當前信訪現狀呈現出信訪總量出現陡漲趨勢，并且保持高位運行。自1993年出現的第一次高峰之后，一直高漲到現在。雖然從2005年開始，伴隨著許多有效措施的出臺和實施，扭轉了全國信訪總量12年攀升的勢頭，但據國家統計局權威發布，全國的信訪總量依舊在高位運行。

⑹第二，信訪內容復雜，涉及面廣。楊靜（2009）認為信訪的事項涉及到群眾政治、經

濟、生活等切身利益等多個方面。凡是生活中發生的涉及政治權力運作和政府權力行使的問

⑺題都可以信訪，從而形成了信訪制度內容的復雜性。段高祥等（2009）從信訪主體的廣泛

性進行了分析，認為信訪主體不僅有工人、農民等傳統意義上的信訪群體，還有城市拆遷戶、下崗分流人員等帶有時代特色的信訪者，主體范圍的擴大，使得信訪內容涉及面更廣。

⑹第三，上訪內容呈現相對集中趨勢。楊靜（2009）總結了農民負擔問題、基層干部腐

⑸敗問題、房屋拆遷問題一度成為信訪集中地熱點問題。其中張春照（2009）歸納的三農問

題、城鎮拆遷安置問題、干部作風問題、勞動社保問題，代表了大多數學者的看法。并且他還提出了信訪中也出現了涉法涉訴案件相對增多和集中趨勢。

⑺第四，群訪、越級訪等極端不良上訪行為增加。段高祥等（2009）認為纏訪、鬧訪、重復訪、越級訪問題嚴重。由于一些責任單位的領導及工作人員的失職、失誤或工作不深入等，致使矛盾久拖不決，很多嚴重的聚集事件、重復訪、越級訪、進京訪屢屢發生，嚴重影

⑸響了社會穩定。另外，信訪活動的組織性和對抗性明顯增強。張春照（2009）也指出，部

分群眾繞過地方政府，直接到市級甚至省級政府上訪，試圖通過上級部門壓力來解決問題。并且還經常有拉標語橫幅、請愿靜坐、圍堵馬路等現象發生。更甚者還采取極端的自殺、自殘等過激行為來表達自己的愿望，已經對人民的生產、生活造成極大影響。

⑻第五，信訪機構“不作為”現象層出不窮。王會智等（2010）指出，截訪、堵訪現象

嚴重。有些地方官員為了政績考核和職位升遷，不但不積極解決問題，反而采取消極的掩蓋辦法，比如截訪和堵訪。甚至出現“信訪尋租”現象，即通過行賄上級信訪部門官員來減少

⑼上訪登記數量。畢然（2009）將這些不良上訪現象歸納為信訪機構官員人治色彩濃厚，隨

意性大。由于信訪人員的責任心、綜合素質甚至個人情緒的因素以及自身利益影響，造成議而不決或者拖著不辦，導致大量信訪問題長期無法解決。

筆者認為，當前我國信訪現狀，已經充分暴露了我國現行信訪制度的嚴重缺陷和不足。信訪的傳統優勢和作用不但沒有得到充分發揮，反而隨著我國經濟社會縱深發展的趨勢，呈現出越來越多的弊端。人民群眾表達民意、政治參與、權利救濟的需要得不到滿足，相反，還因此派生出大量難于解決的社會矛盾和社會問題。

三． 信訪制度的運行現狀面臨的困境

目前，學界和信訪界對于當前我國的信訪制度存在缺陷并已經陷入運行困境這一點達成共識。但是對于當前我國的信訪制度的運行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的觀點，并且一直是議論的焦點。筆者歸納之后，概括為如下三種觀點：

第一，信訪功能的錯位。

1、信訪功能定位過于高大。

⑷ 李齊申（2008）認為，從我國信訪制度的實際操作者看，各級部門作為信訪機構，受理所有的信訪問題，因為沒有相應的權限和職能限制，在大多數情況下會出現只是受理而無法解決的事實。由于信訪機構的功能和作用定位不明確，受理信訪案件沒有條件限制和要求，導致在實際操作時出現重負受理和相互推諉，信訪資源大量閑置浪費，造成效率低下。

2、群眾對信訪功能誤解嚴重。

⑽謝卓妍（2008）提出民眾對信訪的作用誤解甚深，將司法與行政混淆，盲目信仰行政權力，將所有造成嚴重的行政資源浪費級相關國家機構空轉。從理論上講，信訪只是包括行政訴訟、行政復議等行政救濟手段之一，而國家的司法救濟才是公民權利救濟最主要的形式和最后的屏障。可在實踐中，群眾更多的相信信訪這一救濟手段，并作為最后的希望所在。

第二，信訪部門機構設置存在問題。

1、信訪機構的設置混亂，缺乏統一的協調機構。

⑾宋振玲（2007）指出信訪機構龐雜而分散。目前我國從中央到地方，各級政黨、權力機關、司法機構及相關職能部門都設有信訪機構。這些機構之間并不存在隸屬關系。中央信訪機構對地方信訪機構的只能和權利及運作方式都有較大差異，從而導致信息不共享，缺乏強制力。這在實踐中導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集，使原本為意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導致政府和法律的公信力和權威的下降。

2、信訪部門權力弱化。

⑿傅江浩（2009）認為各級信訪機構權力極為有限。新的《信訪條例》雖然賦予有監辦權及建議和向上級機關報告的權力，但它本身并沒有實際意義，也沒有直接權力處理信訪事件。信訪事件的處理權、決定權仍然在各行政機關及其主管領導手中。信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判權或仲裁權，也不像紀委對違紀干部有調查權、處分權。因此，信訪部門根本不能從根本上解決群眾的問題，充其量只能是“收收信件，聽聽意見”。

第三，信訪制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）認為，其一，信訪制度自身充滿了悖論。目前在信訪政策方面，國家一方面一直強調不能壓制群眾的正常上訪，要充分保障群眾等的民主權力；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪和重復上訪。其二，信訪和法治相沖突。人民試圖用行政救濟替代司法救濟，客觀上嚴重削弱了國家司法機關的權威。此外，由于信訪問題能否得到解決，在很大程度上取決于主管領導關注的程度以及處理措施是否有力，訴諸的是領導的個人權威，而非制度權威。這與法治存在悖論。

四． 信訪制度存在問題的對策研究

我國信訪制度運行現狀和所面臨的困境反映了我國社會有效利益表達機制和群眾政治參與機制的缺失，并且也讓我們看到了當前我國權利救濟機制的低效和發展存在障礙。因此，要解決好信訪問題，不能只局限在信訪部門內部和信訪機制本身做文章，而更應當從整個國

家和社會的糾紛解決機制中來尋求解決信訪問題的對策，對長期以來遺留的問題進行改革。

由于學界和信訪界對于我國信訪制度存在的問題看法不同，對其成因也沒有完全達成共識，因此對于信訪制度存在問題的對策和改革的路徑選擇也產生了不同的觀點。筆者從以下四個方向對眾多專家學者的建議和對策進行歸納：

1、第一個方向是關于信訪制度改革的主流性觀點，即主張對信訪制度進行內部機制規

⑾范。其中核心觀點就是關于信訪內部組織機構的重建。宋振玲（2007）認為重構信訪組織

機構，建立在全國人大和地方各級人大之下的專門信訪委員會，其機構的職能定位為承擔公

⑻民的利益表達和民主監督的功能。王會智等（2010）提出應該統一信訪機構。長期以來，我國形成了一種橫向到邊、縱向到底的“大信訪”工作格局，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院檢察院及相關部門都設有信訪機構。可是由于缺乏統一的協調，導致的結果是互相推卸責任，影響了信訪機構的威信，無法實現信訪制度應該發揮的功能，因此必須充分整合信訪機構，建立統一的信訪機構體系，取消黨政等其他部門的信訪機構設置，把信訪功能同歸于人大。基于中國共產黨領導下人民代表大會制度的實際情況，信訪機構設置應該是在人民代表大會制度之下的一元信訪體制，各級人大設置信訪委員會，由其統一受理群眾的來信來訪，政府內部不再保留信訪機構。

⑷在信訪機構重建的基礎上，還應該對信訪進行統一立法。李齊申（2008）提出應該盡

快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實現信訪制度單純依靠規定、條列和政策來調節的現狀，以實現信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。其中明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟途徑重復；嚴格程序規制，要規定信訪問題提出、受理、復查、復核等工作的法律程序；加強責任追究機制這三點尤其重要。

此外，還應該改革信訪工作的考評機制。目前信訪工作的考評制度由于導向缺陷，沒有發揮出良好的效果。正確的考評機制應當是：第一，將群眾作為考官，信訪工作的好與壞應當由上訪群眾來評判。第二，建立利益導向的信訪工作考評機制，以人民群眾的根本利益為出發點。第三，信訪部門要改變以信訪量為主要指標的考核辦法，代之以信訪問題解決程度為主要指標的辦法。信訪工作要立足于解決問題，不能單純的把上訪人數多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據，而應對各地的上訪情況進行有效監督。

⑼

2、第二個方向是主張不斷完善信訪制度的外部機制觀點。畢然（2009）認為構建以司

法為核心的權利救濟體系是完善信訪制度的重要對策。他提出在現代社會，社會的公正最終是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法究極體制是法治國家的一個重要標志，也是人類社會實踐的一種基本經驗，只有建立以司法救濟為核心的究極體系才能實現真正有效的救濟。而從目前來看，信訪救濟在整個國家權利救濟體系特別是實踐層面，其地位與司法救濟相平行，甚至在某種程度上說更高于司法救濟，導致司法救濟的功能被邊緣化。這種局面與法治要求是不相適應的。因此，建設法治國家必須打破信訪救濟與司

⑹法救濟平行的局面，構建以司法為核心的救濟體系。楊靜（2009）在完善我國信訪制度的理論思考中提出，信訪制度的改革必須同司法體制的改革相協調，才能從根本上解決信訪問題。從目前的情況分析，信訪在很大程度上是由于司法救濟不能滿足人民的要求而造成的。應當通過司法制度的改革，整肅部門風氣，做到司法公正，使絕大部分信訪案件回歸司法救濟，信訪問題才能得到徹底解決。

3、第三個方向是主張通過對國外相關經驗的借鑒來尋求出路的觀點。部分學者借鑒西方的議會監察專員制度或者稱為申訴專員制度。這項制度由瑞典于1809年創設，20世紀60年代后為世界各國廣為借鑒。其中監察專員的獨立性、主動性、權力的時效性和團隊專業化都值得我國信訪制度改革借鑒和思考。北京大學法學教授姜明安提出了建立類似國外這種監察制度的設想，建立公民權利特殊救濟機制，由中央直接管理，派往各省。對于群眾的控告，屬于案件性質的，可以幫助上訪啟動司法、行政復議等程序，對于腐敗問題的，可以轉交中

紀委、監察部等部門處理。唐麗萍等（2009）認為人大信訪改革也可以借鑒瑞典的議會監察專員制度，特設一個臨時委員會作為人大監察專員主持的機構，專門作為人大對外接受群眾來信來訪的部門，監察專員由同級人大代表大會任命精通法律的人大代表擔任，這樣，人大的監督權可以落到實處，同時也給信訪工作開創了新的局面。

4、第四個方向是關于近年一些學者對信訪制度改革提出的新設想。包括：

⒁（1）建立信訪代理制度。代琳（2008）提出現代社會是經濟高度發展的社會，在各個

領域相繼出現了各種代理機構，這些機構和組織的出現對公民權力的保障與實現起到了很大的作用。因此信訪制度中也可以借鑒和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明確提出將信訪的代理機構定為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域，讓他們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域的社會責任，比如心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等。

⒂（2）建立信訪終結制度。毛淑梅（2009）認為，所謂信訪終結，是指信訪案件經規定的程序處理后，信訪人員應息訴罷訪，而仍然堅持來訪和上訪的，對信訪事件做出予以終結的決定。終結后的信訪事項在信訪人提不出新的事實和理由的情況下，信訪機構不再予以受理，并轉請相關部門做信訪人員的息訴、化解工作。雖然在《信訪條例》第35條中已經有相關規定，但并沒有從根本上解決重訪、纏訪和鬧訪問題。應當將重點放在嚴格按照涉訴、行政兩條線執行上，即屬于行政范圍的信訪事項，必須由國家信訪局或省市信訪辦負責宣告終結。屬于人大、法院檢察院職權的，必須由人大、法院檢察院負責宣布終結。這樣，有利于保證司法獨立，也避免使信訪機構負擔過重影響工作效率。

（3）建立信訪聽證制度。在我國《信訪條例》第31條中對信訪聽證已經有明確的規定，并且在學界也獲得了普遍的肯定。“盡管信訪聽證還存在一些不足，但可以預見的是，信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪制度在一些地方已發揮的功能看，⒃可謂法律、準法律屬性和政治屬性功能都得到了相當程度的發揮。”

五． 結語

隨著我國經濟、政治、文化等各方面現代化建設的不斷發展，特別是民主法制建設的不斷完善，我國的信訪制度已經并且還將出現各種與國家社會發展不相適應的情況，學界和信訪界眾多專家學者都在試圖尋求信訪制度的最佳改革對策。畢竟信訪是我國人民表達意志、行使民主監督和尋求權利救濟的重要途徑，信訪制度應該隨著我國法治的不斷完善而完善，因此，信訪制度在相當長的一段時期內仍然有其存在的空間。對于信訪制度的運行困境和出路的探究，任重而道遠。

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本文連接：現代商業雜志