第一篇：人民法院信訪制度的改革與完善

法院涉法上訪的調(diào)研報(bào)告

法院的信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，事關(guān)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的大局1，關(guān)系到人民群眾的言論自由，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和司法公平、公正和正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，是當(dāng)前法院一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。近年來(lái)，隨著改革的不斷深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，法院受理案件類(lèi)型逐年增多，由案件的審理和執(zhí)行帶來(lái)的信訪問(wèn)題也日益突出，法院面臨著極大的信訪壓力，信訪處理稍有不慎，不僅法院正常審判秩序受到影響，損害法院的社會(huì)形象和法律權(quán)威，還可能造成社會(huì)矛盾進(jìn)一步激化，影響到社會(huì)穩(wěn)定。如何建立符合法院工作特色的信訪處理機(jī)制，遏制信訪數(shù)量上升趨勢(shì)，有效地化解涉訴信訪案件，成為法院工作的重中之重。

一、法院信訪的內(nèi)涵與特點(diǎn)

（一）關(guān)于法院信訪的涵義

法院信訪是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向法院或其他有監(jiān)督管理職能部門(mén)反映的涉及到法院審判、執(zhí)行問(wèn)題情況，并提出信訪意見(jiàn)或請(qǐng)求，依法由具有監(jiān)督管理職能部門(mén)轉(zhuǎn)辦或法院直接接待來(lái)訪并進(jìn)行處理的活動(dòng)。法院信訪的內(nèi)涵包括：（1）法院信訪的信訪人應(yīng)當(dāng)是案件當(dāng)事人本人或與案件有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，非如上人員不應(yīng)具有信訪資格，以避免造成信訪人員肆意擴(kuò)大化。（2）信訪的形式，包括書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，概括了當(dāng)前法院接收信訪案件的各種來(lái)源。（3）信訪的內(nèi)容包括：針對(duì)法院訴訟程序、執(zhí)行程序已經(jīng)終結(jié)的案件本身進(jìn)行的信訪，不應(yīng)包括程序中案件；而針對(duì)案件辦案人員違法違紀(jì)問(wèn)題不應(yīng)列入信訪范疇，應(yīng)由紀(jì)檢或檢察院監(jiān)督處理。（4）信訪的途經(jīng)包括：直接向本法院或上級(jí)院反映，以及向黨委政法委、人大、政協(xié)、信訪局等部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)反映，近年來(lái)法院信訪中從上述機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的信訪為數(shù)不少。（5）信訪的目的，信訪人向法院提出意見(jiàn)或者信訪請(qǐng)求，并希望借不斷信訪實(shí)現(xiàn)信訪請(qǐng)求。

（二）法院信訪的特點(diǎn)

與政府等部門(mén)的信訪相比較，法院的信訪具有以下幾方面的特點(diǎn)：

1、信訪涉及內(nèi)容范圍廣。既涉及案件的實(shí)體處理問(wèn)題，也涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風(fēng)，以及法官的工作態(tài)度、方法和司法禮儀等問(wèn)題；從信訪工作實(shí)踐反映，信訪內(nèi)容主要是執(zhí)行問(wèn)題和民事訴訟裁判問(wèn)題，近年來(lái)行政及刑事訴訟案件

也逐年增多。

2、與訴訟的緊密性，法院信訪往往是與具體訴訟案件相聯(lián)系，針對(duì)人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果，要求人民法院可能啟動(dòng)司法程序、實(shí)施一定訴訟行為，如發(fā)現(xiàn)判決結(jié)果確實(shí)有錯(cuò)誤，法院將啟動(dòng)再審程序，執(zhí)行錯(cuò)誤啟動(dòng)執(zhí)行回轉(zhuǎn)程序等。

3、信訪內(nèi)容復(fù)雜性，處理難度大。政府部門(mén)的信訪問(wèn)題常常比較單一，由政府部門(mén)直接可以有效處理。法院的信訪問(wèn)題經(jīng)過(guò)審判、執(zhí)行，當(dāng)事人矛盾已經(jīng)激化，處理難度較大，法院的審判問(wèn)題、隊(duì)伍問(wèn)題一般由法院自行可以處理，但執(zhí)行問(wèn)題常常涉及到政府等部門(mén)，問(wèn)題復(fù)雜，如企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題、城鎮(zhèn)拆遷安臵問(wèn)題、刑事案件民事賠償部分執(zhí)行不能等，單靠法院一家的工作，是無(wú)法解決的。

4、信訪的長(zhǎng)期性。信訪是我國(guó)政治體制與司法體制的產(chǎn)物，是我國(guó)司法制度所特有，信訪伴隨著每年新收的審判、執(zhí)行案件而滾動(dòng)產(chǎn)生，決定了信訪工作的長(zhǎng)期性。

二、信訪對(duì)法院工作的影響

信訪的正確處理，尤其是有瑕疵案件的處理給法院工作帶來(lái)一定積極的影響，有利提高辦案質(zhì)效，密切了與群眾的聯(lián)系。但是，我們更應(yīng)看到的是：信訪使得法院在公眾中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害，進(jìn)而影響了審判工作，擴(kuò)大了法院支出，甚至有些法官因?yàn)闆](méi)完沒(méi)了的接訪患上了“焦慮綜合癥”，甚至心情抑郁。

信訪對(duì)法院工作的影響主要表現(xiàn)在以下四方面：

一是對(duì)人民法院形象的影響。主要表現(xiàn)在對(duì)法院公眾形象和司法權(quán)威的影響，由于一些長(zhǎng)期信訪現(xiàn)象的存在，特別是一些信訪人在法院大吵大鬧、連哭帶叫、拍桌砸門(mén)甚至以跳樓相威脅沖擊法院或法官，公然藐視法官、法庭，法院無(wú)理纏訪鬧訪現(xiàn)象的存在，使得法院在公眾中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害。

二是對(duì)審判工作的影響。其一，信訪的處理耗費(fèi)法官的精力、時(shí)間，影響結(jié)案數(shù)量，尤其是每逢“兩會(huì)”召開(kāi)和重大節(jié)日，法院就要派出法官進(jìn)行維穩(wěn)工作，排查案件當(dāng)事人中可能出現(xiàn)上訪，然后進(jìn)行監(jiān)控，占用了大量的辦案時(shí)間，致使辦案人員緊張，影響了辦案效率。其二，由于法院信訪“恐懼”心理作用，能不立的堅(jiān)決不立，應(yīng)該立案的還要延伸考慮到是否能夠?qū)徖砗蛨?zhí)行，在立案時(shí)反復(fù)斟酌。其三，對(duì)案件質(zhì)量的影響，由于一些當(dāng)事人長(zhǎng)期信訪，使得一些案件經(jīng)過(guò)一審、二審、再審、再再審等多道程序，案件結(jié)果改過(guò)來(lái)、改過(guò)去，迫使為了解決信訪問(wèn)題，判決照顧上訪人，直接影響了法院的審判質(zhì)量進(jìn)而影響了法律的威嚴(yán)。

三是信訪擴(kuò)大法院支出，每年3-4個(gè)月的北京值班，以及重大會(huì)議及節(jié)日期間的進(jìn)2

京接訪及本區(qū)內(nèi)24小時(shí)的穩(wěn)控，需要付出大量的人力、物力及經(jīng)費(fèi)。按照包保原則，如果出現(xiàn)法院信訪當(dāng)事人赴京上訪，法院就要負(fù)責(zé)將信訪人勸回，并承擔(dān)回程的費(fèi)用，加大了法院的支出。

四是對(duì)法官隊(duì)伍的消極影響。主要有：第一，對(duì)法官依法公正辦案意識(shí)的影響，為了不產(chǎn)生信訪案件或?yàn)榱讼⒃L，有時(shí)不得不對(duì)信訪人的要求作出些讓步，往往會(huì)犧牲了法律的嚴(yán)肅性。第二，造成法官心理壓力加大，法官本就承擔(dān)著繁重的審判執(zhí)行工作，而信訪工作又成為考核干部的重要標(biāo)尺，實(shí)行一票否決。無(wú)論哪一級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)和法官，總擔(dān)心因信訪問(wèn)題被點(diǎn)名、批評(píng)、免職、受處分，不得不高度重視信訪，對(duì)信訪產(chǎn)生“恐懼”“焦慮”等心理，尤其是基層的法官，一方面要面對(duì)日益繁重的審執(zhí)工作任務(wù)，另一方面還要時(shí)刻面對(duì)日益嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)。

三、本院信訪現(xiàn)狀及產(chǎn)生的原因

（一）當(dāng)前本院信訪的現(xiàn)狀及數(shù)據(jù)分析

1、我區(qū)現(xiàn)有涉法涉訴案件主要分布在民事及執(zhí)行案件中，大多為執(zhí)法環(huán)境不佳，體制不健全造成。近年來(lái)，由于區(qū)委區(qū)政府的大力支持，本院黨組的高度重視，投入了大量的信訪救助資金，本院已徹底息訪信訪案件50余件，剝離17件。其中2009年投入123萬(wàn)余元，2010年319萬(wàn)余元，2011年5萬(wàn)元，加上歷年投入總投入已達(dá)598萬(wàn)余元。

由于大環(huán)境的影響，本院信訪案件數(shù)由前年的54件、到去年的64件再到今年的94件，在數(shù)量上呈現(xiàn)逐年明顯上升的趨勢(shì)，但多為無(wú)理訪及老案新訪。這也與法院受案總數(shù)逐年累積密切相關(guān)。2012年本院信訪案件民事案件為41件占信訪總數(shù)的44%、刑事6件占6%、行政9件占10%，執(zhí)行38件占40%，2011年后的新案新訪僅有13件，其余81件均為老訪或老案新訪，老訪案件占86%以上。

2、我區(qū)涉法涉訴案件市里統(tǒng)計(jì)數(shù)為49件，在全市涉法涉訴案件中所占比例10%左右，排名為第3名。2012年本院內(nèi)部自排查統(tǒng)計(jì)數(shù)為94件，信訪案件跨越年度大，很多案件為十年甚至十年以上的案件，其中已息訪或不訪本院案件8件，有程序瑕疵案件僅為7件，按年均收案5000件計(jì)算，有瑕疵案件僅占十年收案總數(shù)的0.014%。

今年可以通過(guò)正常法律渠道解決的上訪案件（即進(jìn)入法律程序案件）為22件占24%，相比去年增加4個(gè)百分點(diǎn)。這在一定程度上體現(xiàn)了信訪人信“訪”不信“法’,即使有法律途徑可以救濟(jì)，依然相信信訪才有效。另一方面也體現(xiàn)了上級(jí)法院對(duì)法律程序未窮盡的信訪案件啟動(dòng)法律程序的力度加大。確屬無(wú)理訪的占24件占26%，相比去年增加2 3

個(gè)百分點(diǎn)，這在一定程度上體現(xiàn)了希望通過(guò)信訪實(shí)現(xiàn)自己不當(dāng)訴求的人員在增多。

3、現(xiàn)有涉法涉訴案件信訪者的利益訴求主要聚焦在如下方面：征地補(bǔ)償、涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)及企業(yè)改制后引發(fā)的的勞動(dòng)爭(zhēng)議問(wèn)題、房屋拆遷補(bǔ)償糾紛、因房屋執(zhí)行異議引發(fā)的糾紛、因房屋證照頒發(fā)引發(fā)的糾紛、離婚因財(cái)產(chǎn)分割引發(fā)的糾紛、醫(yī)患糾紛、小公共承包到期后的處理糾紛、刑事附帶民事賠償及民事人身?yè)p害賠償執(zhí)行不能引發(fā)的糾紛、起訴違法行政或行政不作為的糾紛、因查封解封以及程序瑕疵引發(fā)的糾紛等。近一半案件與政府行政息息相關(guān)。

相比以前出現(xiàn)如下變化：房屋執(zhí)行異議引發(fā)的糾紛、醫(yī)患糾紛、小公共承包到期后的處理糾紛屬于新出現(xiàn)的信訪類(lèi)型，房屋執(zhí)行異議案件是民訴法修改后新增加的民事受案類(lèi)型，解決的是執(zhí)行過(guò)程中的矛盾。醫(yī)患糾紛則體現(xiàn)了現(xiàn)階段醫(yī)院的信用危機(jī)、小公共承包到期后的處理糾紛則屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中有關(guān)合同案件的履行問(wèn)題，這體現(xiàn)了關(guān)注百姓基本利益的必要性。

4、最容易引發(fā)信訪的案件有房屋拆遷及征地補(bǔ)償案件、涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)及企業(yè)改制后引發(fā)的的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件、刑事附帶民事賠償及民事人身?yè)p害賠償執(zhí)行不能及其他執(zhí)行不能引發(fā)的案件。相比以前變化不大，但新類(lèi)型的信訪案件在出現(xiàn)。

5、從上訪者年齡素質(zhì)等方面分析，絕大多數(shù)上訪者年齡在50歲以上、無(wú)工作、文化程度低，甚至有些人把上訪作為一種職業(yè)，缺乏正確認(rèn)識(shí)案件本質(zhì)的能力，有些人偏執(zhí)地認(rèn)為不當(dāng)訴求是合理。

6、法院審判前的調(diào)解工作情況，近三年（2011、2011、2009）受理案件情況，2009年受理案件4853件，調(diào)解422件；2010年受理案件4448件，調(diào)解446件；2011年受理案件4122年，調(diào)解492件。當(dāng)年調(diào)解率和當(dāng)年的涉法涉訴上訪案件率成反比例關(guān)系，調(diào)解率上升則上訪率下降。但現(xiàn)在的信訪基數(shù)是逐年累加的結(jié)果，需救助案件遲遲難以救助、無(wú)理訪繼續(xù)纏訪，故基數(shù)在逐年加大。

（二）當(dāng)前法院信訪案件特點(diǎn)主要有：

一是信訪總量居高不下，群訪、集訪、越級(jí)訪現(xiàn)象愈發(fā)突出。老上訪戶、纏訪戶的無(wú)理訪案件的重信重訪依然十分嚴(yán)重。

二是少數(shù)信訪人無(wú)理纏訪，行為偏激，社會(huì)影響惡劣，成為影響社會(huì)治安穩(wěn)定的因素，如吳玉文多次在天安門(mén)非正常上訪，造成了較壞的影響。

三是出現(xiàn)組織化苗頭。少數(shù)信訪人認(rèn)為單個(gè)人的信訪不能引起足夠重視，為壯大聲勢(shì)，擴(kuò)大影響，就四處聯(lián)絡(luò)其他信訪人員，鼓動(dòng)那些可能信訪人員，組成數(shù)人甚至數(shù)十4

人的信訪隊(duì)伍，統(tǒng)一行動(dòng)，以此給處訪部門(mén)施壓。

四是信訪形式多樣化，老上訪問(wèn)題突出。一些上訪老戶在審判和執(zhí)行過(guò)程中，為達(dá)到個(gè)人目的，以各種手段施加壓力，嚴(yán)重干擾人民法院和其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作秩序。一些上訪老戶無(wú)理索要補(bǔ)償款且索要數(shù)額在逐年加大，如劉振秀案件，因地板質(zhì)量問(wèn)題市法院改判被告給付1、4萬(wàn)余元，現(xiàn)竟然要求法院補(bǔ)償20萬(wàn)元；又如吳麗華案件，竟然要求法院給付上訪損失100萬(wàn)元。個(gè)別上訪老戶向其他當(dāng)事人鼓吹上訪“經(jīng)驗(yàn)”，鼓動(dòng)鬧事，甚至串聯(lián)和糾集其他上訪人員遍訪不止，成為社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。

（三）引發(fā)涉訴信訪案件增多的原因是多方面的，有社會(huì)環(huán)境因素，有當(dāng)事人個(gè)體因素，有當(dāng)前信訪立法欠缺因素，有法院自身的因素。

1、社會(huì)環(huán)境因素：隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，社會(huì)轉(zhuǎn)型期各類(lèi)群體意識(shí)沖突強(qiáng)烈，利益的調(diào)整必然出現(xiàn)利益主體之間發(fā)生沖突不可避免，大量的糾紛涌進(jìn)法院尋求解決，法院受理案件逐年遞增，同時(shí)法制的不完善，社會(huì)輿論對(duì)信訪認(rèn)識(shí)、導(dǎo)向的偏差等等原因的綜合作用，導(dǎo)致了涉訴信訪的大量涌現(xiàn)。

2、當(dāng)事人因素：當(dāng)事人對(duì)訴訟期望值高，出現(xiàn)訴訟結(jié)果與自己的訴求不一致時(shí)，沒(méi)有考慮到自己在處理民事行為時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)因素，把訴求無(wú)法滿足的原因一味地歸責(zé)于法院，主觀臆斷辦案人員偏袒對(duì)方、辦案不公、徇私枉法，進(jìn)而不停地申訴，到處上訪；很多信訪者素質(zhì)較低，無(wú)理纏訴，企圖通過(guò)長(zhǎng)期多次上訪，造成一定的社會(huì)影響，給法院施加壓力，從而達(dá)到其無(wú)理的目的，他們常常利用全國(guó)“兩會(huì)”或國(guó)家重大活動(dòng)、節(jié)日到省、赴京上訪，給法院施加壓力。個(gè)別信訪人已經(jīng)出現(xiàn)偏執(zhí)型心理障礙，很難與其進(jìn)行溝通和協(xié)商處理。甚至有些信訪老戶的信訪問(wèn)題已解決，但在全國(guó)“兩會(huì)”或國(guó)家重大活動(dòng)、節(jié)日期間依然會(huì)到京到會(huì)場(chǎng)，已成為一種心理依賴。

3、信訪立法的缺陷。第一，大訴訟法中關(guān)于審判監(jiān)督程序的規(guī)定過(guò)于原則，沒(méi)有設(shè)定限制性條款，客觀上造成了信訪無(wú)時(shí)間、次數(shù)、級(jí)別等限制，使得重信重訪的屢屢存在。第二，在具體處理程序上，目前關(guān)于信訪立法上僅有國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》行政法規(guī)作調(diào)整，法院信訪只能按照行政法規(guī)處理，造成了涉訴信訪處理權(quán)限不清、界線不明，涉訴信訪權(quán)性質(zhì)不明確。第三，法律規(guī)定信訪不收取費(fèi)用，涉訴信訪成本低，訴訟成本與信訪成本的對(duì)比差異導(dǎo)致大量涉訴信訪案件出現(xiàn)。

4、法院自身的原因。歸納起來(lái)主要有：一是有的案件程序瑕疵，引起當(dāng)事人對(duì)實(shí)體判決不服，這與個(gè)別法官主觀上輕程序重實(shí)體有關(guān)。二是少數(shù)審判人員工作作風(fēng)問(wèn)題，個(gè)別法官或執(zhí)行員在案件審理或執(zhí)行過(guò)程中，不注意細(xì)節(jié)，不注意形象，語(yǔ)言粗暴，方 5

法簡(jiǎn)單，缺乏耐心和熱情，使當(dāng)事人對(duì)裁判和執(zhí)行的正確性產(chǎn)生懷疑，以至敗訴不服輸、不息訴；三是裁判文書(shū)在證據(jù)的論證與采用、說(shuō)理等缺乏說(shuō)服力，無(wú)法使當(dāng)事人信服而服判；四是案件判決后釋法明理仍需加強(qiáng)。

5、法院改革因素，《第一個(gè)五年改革剛要》實(shí)施期間，按照改革要求，強(qiáng)調(diào)當(dāng)庭宣判，訴訟調(diào)解被弱化，結(jié)果是調(diào)解率不高，案件上訴率高，直接帶來(lái)信訪上升。

6、大環(huán)境對(duì)信訪處理的“軟弱”一定程度助長(zhǎng)不良信訪目的。大環(huán)境在處理信訪問(wèn)題時(shí)迫于壓力，為了避免信訪帶來(lái)的負(fù)面影響，一味滿足信訪人目的，促使更多的人通過(guò)信訪實(shí)現(xiàn)目的；上級(jí)院對(duì)上訪人的申訴的高度重視，對(duì)申訴信訪人反映的申訴案件給予復(fù)查，確有一些錯(cuò)誤案件在申訴信訪人采取非正常來(lái)訪后得以再審改判。這種現(xiàn)象在一定程度上導(dǎo)致申訴信訪人員產(chǎn)生誤解，以為只有鬧訪才能引起法院領(lǐng)導(dǎo)重視，不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決，造成一些當(dāng)事人熱衷于采取非正常申訴信訪手段。

四、當(dāng)前法院信訪制度的缺陷

綜觀法院信訪工作，當(dāng)前法院信訪制度存在以下缺陷：

（一）法院信訪處理缺乏統(tǒng)一、明確的工作規(guī)范。全國(guó)還沒(méi)有制定統(tǒng)一的信訪法律，只有國(guó)務(wù)院的《信訪條例》和部分省、自治區(qū)、直轄市制定的信訪法規(guī)，國(guó)務(wù)院《信訪條例》是行政法規(guī)，只對(duì)行政機(jī)關(guān)受理的信訪事項(xiàng)作出規(guī)定，對(duì)于各級(jí)人民法院受理的涉訴信訪如何實(shí)施沒(méi)有涉及，因此法院信訪的處理尚無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定，沒(méi)有明確信訪工作性質(zhì)、范圍、職能、信訪工作操作程序、管理監(jiān)督制度、考核獎(jiǎng)懲辦法等，導(dǎo)致信訪處理運(yùn)行不暢，效率不高。

（二）對(duì)于無(wú)理上訪或者采取極端方式上訪的當(dāng)事人，缺乏明確的法律約束力。當(dāng)事人對(duì)生效裁判不服的可以向法院申訴、申請(qǐng)?jiān)賹彛@是法律賦予當(dāng)事人的權(quán)利。但是，部分當(dāng)事人濫用這一權(quán)利，有的就同一問(wèn)題到處申訴上訪、控告、無(wú)理糾纏，采取極端方式影響和干擾法院正常的信訪秩序，法院應(yīng)如何處理和應(yīng)對(duì)，需進(jìn)一步研究和處理。

（三）缺乏信訪終結(jié)機(jī)制。案件的審理實(shí)行兩審終審制，但信訪三級(jí)終結(jié)程序常常出現(xiàn)腸梗阻，甚至終結(jié)后依然重復(fù)登記，導(dǎo)致大量重訪重信的出現(xiàn)。少部分案件當(dāng)事人不服裁判，反復(fù)上訪甚至多頭上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪，嚴(yán)重影響社會(huì)的安定穩(wěn)定，危害國(guó)家司法權(quán)威。一些法院為了完成信訪控制指標(biāo)，對(duì)無(wú)理上訪的寬容、保護(hù)對(duì)違法上訪行為“鼓勵(lì)”，每次去接回上訪人員，為他們解決路費(fèi)、住宿費(fèi)，發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，等等助長(zhǎng)了無(wú)理上訪行為。因此在保護(hù)合理上訪的前提下，必須控制無(wú)理上訪，實(shí)行信訪終結(jié)機(jī)制。

（四）法院信訪機(jī)構(gòu)不健全，干警配備不足。

現(xiàn)在從省、市法院到基層法院大多成立了專門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)即立案二庭，并且工作人員大多在四人以上，且充實(shí)年輕有工作熱情、計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平較高的的法官到信訪一線，并且派擬提拔的干警到信訪窗口進(jìn)行輪訓(xùn)，以利于有效及時(shí)的解決信訪問(wèn)題，提高信訪轉(zhuǎn)辦督辦力度，減少信訪案件處理周期。這在本區(qū)也勢(shì)在必行。

五、為化解涉法涉訴案件，工作建議、下步打算。

法院信訪雖然源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，但由于立法上的缺陷，信訪機(jī)制不健全，運(yùn)行不暢，信訪處理效率不高，難于適應(yīng)新形勢(shì)信訪工作的需要，改革勢(shì)在必行。法院信訪制度的改革，必須立足于法院現(xiàn)實(shí)情況，抓住信訪問(wèn)題存在的根源，創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信訪的高效處理，及時(shí)化解糾紛，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

（一）建立信訪源頭控制機(jī)制。法院信訪的源頭在于信訪人對(duì)法院審判、執(zhí)行工作有意見(jiàn)，因此要遏制信訪上升趨勢(shì)，主要在于提高辦案質(zhì)量和效率，并將調(diào)解貫穿除刑事案件外所有辦案程序始終。

一是實(shí)行“陽(yáng)光訴訟”，確保當(dāng)事人最大的知情權(quán)，減少他們“合理”的懷疑和投訴。落實(shí)審判公開(kāi)制度，保障當(dāng)事人行使其訴訟權(quán)利，執(zhí)行活動(dòng)公開(kāi)透明，避免當(dāng)事人的懷疑。有條件的法院應(yīng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，將案件審判、執(zhí)行流程管理的信息向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光訴訟”，使案件審理、執(zhí)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)、透明，讓當(dāng)事人及時(shí)了解案件審判、執(zhí)行進(jìn)展情況。

二是提高審判質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)案件實(shí)體公正和程序公正。案件實(shí)體處理要公正，程序運(yùn)作要規(guī)范。通過(guò)建立案件流程管理、案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制、錯(cuò)案責(zé)任追究制度等措施，促進(jìn)案件質(zhì)量的提高。

三是要加強(qiáng)調(diào)解。調(diào)解可以減少當(dāng)事人的對(duì)抗性。重視調(diào)解結(jié)案的社會(huì)意義，強(qiáng)化調(diào)解意識(shí)，只要案件存在調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)可能的，就要力爭(zhēng)調(diào)解解決。要不斷提高調(diào)解技巧和能力，在遵循調(diào)解自愿和調(diào)解內(nèi)容合法的原則下，通過(guò)調(diào)解促使糾紛從根本上得以解決，以減少當(dāng)事人上訪的原因。

四是要提高裁判文書(shū)的制作質(zhì)量。裁判文書(shū)不僅要做到認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，同時(shí)還要做到論證充分。要把法律適用、事實(shí)認(rèn)定與判決之間的關(guān)系清楚全面地在裁判文書(shū)中反映出來(lái)，讓當(dāng)事人通過(guò)閱讀裁判文書(shū)分辨勝訴的理由和敗訴的原因。這不僅能夠起到良好的法制教育作用，而且能夠避免當(dāng)事人因看不懂裁判文書(shū)或?qū)μ幚斫Y(jié)果不理解而形成上訪。

五是全面推行判后答疑制。案件承辦法官對(duì)自己承辦的案件，在宣判的同時(shí)或在裁判生效后，就當(dāng)事人或利害關(guān)系人提出的關(guān)于事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用等方面的問(wèn)題予以答疑、釋明，答疑的內(nèi)容包括案件的相關(guān)事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用及當(dāng)事人訴辨意見(jiàn)得不到法院支持的理由等。通過(guò)答疑，促進(jìn)當(dāng)事人服判息訴。

六是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)審判工作作風(fēng)。要牢固樹(shù)立“司法為民”的觀念，堅(jiān)決避免門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦、推諉、拖沓等現(xiàn)象，接待當(dāng)事人要耐心細(xì)致。

七是加大執(zhí)行力度，促進(jìn)執(zhí)行和解。對(duì)確實(shí)不能執(zhí)行的案件，執(zhí)行人員要將不能執(zhí)行的原因、法律依據(jù)、申請(qǐng)執(zhí)行人要承擔(dān)的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)及法院所做的努力等向申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行耐心解釋，使申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)法院的工作予以理解。

（二）成立立案二庭，建立信訪動(dòng)態(tài)流程管理機(jī)制。成立有編制的專門(mén)信訪機(jī)構(gòu)，把信訪的案件接待、登記、領(lǐng)導(dǎo)批示承辦人、承辦人答復(fù)文書(shū)起草與簽發(fā)、文書(shū)送達(dá)等各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)入動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)了信訪案件處理高效率、高質(zhì)量目標(biāo)。參照案件流程管理，對(duì)信訪實(shí)行分類(lèi)處理的原則，即：信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)來(lái)信來(lái)訪登記、轉(zhuǎn)辦、督辦、統(tǒng)一向上級(jí)部門(mén)報(bào)送各部門(mén)呈報(bào)的材料，各審判庭和執(zhí)行庭等部門(mén)負(fù)責(zé)復(fù)查和穩(wěn)控，各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成相互配合、相互制約、相互促進(jìn)的工作機(jī)制。

（1）受理流程：由信訪接待員，負(fù)責(zé)來(lái)信來(lái)訪、來(lái)信申訴案件審查和信訪件登記上號(hào)，負(fù)責(zé)院長(zhǎng)接待日的記錄并按領(lǐng)導(dǎo)批示移交相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)處理，建立院長(zhǎng)接待日登記臺(tái)帳，建立來(lái)訪老戶檔案。

（2）轉(zhuǎn)辦流程：監(jiān)察室接到立案庭的信訪材料后，根據(jù)信訪的性質(zhì)分類(lèi)進(jìn)行分流，并負(fù)責(zé)全院來(lái)信流程管理工作，承擔(dān)主要工作如下：接轉(zhuǎn)上級(jí)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦的來(lái)信，并歸口進(jìn)行答復(fù)；對(duì)信件進(jìn)行登記分流、跟蹤管理；信訪情況統(tǒng)計(jì)匯總、信息反饋、情況通報(bào)、立卷存檔、微機(jī)輸入等。

（3）承辦流程：各審判業(yè)務(wù)庭、執(zhí)行庭負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理及答復(fù)，業(yè)務(wù)庭辦理信訪案件期限為60日。

（4）結(jié)案程序：來(lái)信來(lái)訪的處理意見(jiàn)及答復(fù)函由信訪復(fù)查部門(mén)統(tǒng)一送達(dá)給信訪人，由信訪人在送達(dá)回證上簽收，案件才真正結(jié)案，結(jié)案后要按照信訪案卷的歸檔要求進(jìn)行信訪卷宗歸檔，結(jié)案后重復(fù)信訪不再登記。

（三）建立信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑“大信訪”工作格局。

法院信訪問(wèn)題折射出社會(huì)問(wèn)題，涉及到社會(huì)問(wèn)題的綜合治理，很多問(wèn)題的處理涉及到行政機(jī)關(guān)，僅僅法院是無(wú)法有效解決。因此建立信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑“大信訪”工作8

格局，勢(shì)在必行。

一是建立法院內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門(mén)的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，一把手親自抓，成立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組。要健全信訪機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)信訪工作的總體調(diào)控和歸口管理，組織來(lái)訪的登記、接待和分流，協(xié)調(diào)處理突發(fā)信訪事件，法院各個(gè)涉及信訪的部門(mén)聯(lián)合處理，及時(shí)通報(bào)信訪情況，對(duì)申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣M(jìn)行認(rèn)真有效的審查處理。

二是建立上下法院之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制。上下級(jí)法院要嚴(yán)格遵守分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和屬地管轄原則，上下級(jí)法院之間要設(shè)立專門(mén)的信訪聯(lián)系渠道，加強(qiáng)聯(lián)系、溝通；要完善信訪案件交辦、督辦制度，提高交辦案件的處理效率和質(zhì)量；要推行對(duì)重點(diǎn)信訪案件和上訪老戶的聯(lián)合聽(tīng)證制度，從根本上解決疑難案件和上訪老戶的問(wèn)題。

三是抓好法院與各有關(guān)部門(mén)橫向聯(lián)合機(jī)制的建設(shè)。法院應(yīng)加強(qiáng)與黨委、人大、政府、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，建立了涉訴信訪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)屬于司法程序解決的信訪問(wèn)題進(jìn)入司法程序處理，不屬于司法程序處理分流到有關(guān)職能部門(mén)處理，從而實(shí)現(xiàn)涉訴信訪的司法化、規(guī)范化。一方面，避免當(dāng)事人多方投訴，多個(gè)機(jī)構(gòu)接待轉(zhuǎn)辦、多次答復(fù)，造成信訪資源的浪費(fèi)；另一方面，涉及到老上訪、纏訪情況，單靠法院自身力量難以徹底解決，依托政府等部門(mén)的力量?jī)?yōu)勢(shì)，有效解決涉訴信訪。可以采取聯(lián)合接訪、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等方式，形成多部門(mén)合力，共同完成息訴息訪的任務(wù)。同時(shí)，建立了轄區(qū)群體性糾紛信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)排查矛盾糾紛，防患于未然，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

四是積極爭(zhēng)取黨委、政府對(duì)法院信訪工作的支持和配合。對(duì)于需要通過(guò)資金予以解決的案件給以大力幫助。

1、對(duì)于本院無(wú)任何瑕疵，但因刑事被告人服刑無(wú)執(zhí)行能力致使被害人傷害得不到及時(shí)救治并使被害人家庭陷入 極端貧困；或 者因執(zhí)行案件執(zhí)行手段窮盡，被執(zhí)行人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，執(zhí)行不能，導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人家庭陷于極端貧困的，依據(jù)國(guó)家的相關(guān)政

策

和上級(jí)有關(guān)文件精神，應(yīng)當(dāng)予以救助。

2、本院無(wú)瑕疵，屬于無(wú)理訪案件，但鑒于上訪人年歲較大，身體多病，生活困難，且要求救助金額相對(duì)較少，救助后即可息訪的案件，應(yīng)及時(shí)救助。既有利社會(huì)穩(wěn)定同時(shí)可緩解進(jìn)京接訪的壓力。

3、對(duì)于辦案程序有瑕疵案件，及時(shí)予以救助可以防止矛盾激化、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在關(guān)注民生，提升法院形象，維護(hù)司法公正方面具有積極作用。

五是加強(qiáng)對(duì)無(wú)理纏訪、非正常上訪打擊力度，對(duì)于非正常上訪造成影響的必須予 9

以嚴(yán)懲。該拘留該教養(yǎng)的，絕不能姑息。

第二篇：人民法院信訪工作總結(jié)

今年以來(lái)，石龍區(qū)法院沒(méi)有發(fā)生一起赴京、赴省、赴市三級(jí)集體訪案件;三級(jí)訪個(gè)案發(fā)生3起3人，比上年5案5人減少40;去年中院登記在冊(cè)的6起信訪案件全部消化處理，處理量達(dá)到100。同時(shí)，我院還及時(shí)圓滿地完成了三次外出接訪，基本實(shí)現(xiàn)了“人要回去，事要解決”的目的。總之，通過(guò)全院干警的不懈努力，較好地完成了與中院簽訂的信訪責(zé)任目標(biāo)。我們的主要做法是：

一、提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，努力營(yíng)造大信訪工作格局

面對(duì)嚴(yán)峻的涉訴信訪形勢(shì)，我院領(lǐng)導(dǎo)班子和全體干警不是埋三怨四，止步不前，而是審時(shí)度勢(shì)，迎難而上。積極在提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想上下功夫。通過(guò)對(duì)全國(guó)、省、市信訪工作電視、電話會(huì)議及中院信訪工作會(huì)議精神的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹，努力強(qiáng)化干警的全局意識(shí)、憂患意識(shí)、嚴(yán)格執(zhí)法意識(shí)和信訪工作做得好壞的得失意識(shí)，增強(qiáng)做好信訪工作的責(zé)任感、壓力感和使命感。做到從思想上解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)信訪工作人人有責(zé)任、人人有擔(dān)子。形成全院上下，全區(qū)上下，全市法院系統(tǒng)上下信訪工作一盤(pán)棋的工作格局。為實(shí)現(xiàn)上述目的，我們采取“五個(gè)一”的具體辦法進(jìn)行教育和實(shí)施。一是明確一項(xiàng)任務(wù)。通過(guò)對(duì)信訪形勢(shì)的理性分析和中央對(duì)信訪工作政策的把握。向干警明確提出，做好當(dāng)前的信訪穩(wěn)定工作，是我們搞好審判工作的前提和保證，是一項(xiàng)重中之重的艱巨任務(wù)，必須全員參與抓緊抓好，回避不得，更放任不得;二是算好一筆細(xì)帳。就是算好信訪工作好壞的得失帳。從身邊上訪老戶給法院造成的人、財(cái)、物損失，具大精力損失、形象、聲譽(yù)損失諸方面加以分析和評(píng)價(jià)，引起干警的共鳴;三是構(gòu)筑一道平臺(tái)。我們積極與區(qū)政法委溝通和協(xié)商，在共享信訪工作信息的同時(shí)，主動(dòng)參加區(qū)委組織召開(kāi)的區(qū)周一信訪聯(lián)席例會(huì)，協(xié)調(diào)涉訴信訪案件的處理，積極參與區(qū)委安排的赴京、省信訪接待月和區(qū)領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日，接待和處理我院的信訪案件。同時(shí)加大與區(qū)人大的溝通和聯(lián)絡(luò)，主動(dòng)接受監(jiān)督，每月聯(lián)絡(luò)一次，形成制度。通過(guò)這些措施，構(gòu)筑了互通信息，分工合作，上下左右聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的信訪工作平臺(tái)，克服了我院孤立處理信訪問(wèn)題的被動(dòng)局面，促進(jìn)了石龍區(qū)法院大信訪格局的建立;四是劃分一份責(zé)任。按照信訪工作“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)，分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的原則，以及《信訪條例》、信訪責(zé)任倒查制的規(guī)定，歸口管理、責(zé)任到人，違者必究，究者必果;五是確立一個(gè)目標(biāo)。即通過(guò)不懈努力，實(shí)現(xiàn)我院信訪工作“一大一小”的工作目標(biāo)。

二、建立健全信訪工作機(jī)制，有序開(kāi)展涉訴信訪工作

建立健全信訪工作的長(zhǎng)效機(jī)制，是做好這項(xiàng)工作的核心，我們一是進(jìn)一步調(diào)整充實(shí)了以院長(zhǎng)為組長(zhǎng)的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副院長(zhǎng)分管立案信訪工作，加大協(xié)調(diào)力度，并明確了分工合作和責(zé)任承擔(dān)方式，開(kāi)展日常工作，以組織統(tǒng)領(lǐng)人;二是層層簽訂了信訪目標(biāo)責(zé)任書(shū)，量化、細(xì)化責(zé)任，以目標(biāo)衡量人;三是實(shí)行信訪領(lǐng)導(dǎo)小組例會(huì)制度。每周一上午召開(kāi)，聽(tīng)取案件匯報(bào)，研究部署一周信訪工作，從未間斷，繼續(xù)堅(jiān)持周二院長(zhǎng)接待日制度，并實(shí)行隨時(shí)接待、隨時(shí)轉(zhuǎn)辦，落實(shí)首問(wèn)負(fù)責(zé)制，用制度約束人。及時(shí)處理了一大批初信初訪案件，信訪當(dāng)事人比較滿意;四是制定了我院信訪工作實(shí)施細(xì)則和處置突發(fā)性事件預(yù)案，從人力、物力、財(cái)力上給以保證。一旦有突發(fā)性事件發(fā)生，院領(lǐng)導(dǎo)、庭長(zhǎng)、承辦人、車(chē)輛、資金能夠立即到位，盡管我院財(cái)力十分有限，人員少、車(chē)輛少。今年以來(lái)從未因組織人員、資金問(wèn)題、車(chē)輛問(wèn)題影響信訪案件的處理，這個(gè)綠色通道是敞開(kāi)的，也是十分必要的;五是落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任追究制度。認(rèn)真學(xué)習(xí)了中院錯(cuò)案責(zé)任追究辦法，區(qū)委政法委信訪責(zé)任倒查制的規(guī)定，并依據(jù)自身特點(diǎn)，制訂完善了我院的追究辦法，上述機(jī)制的建立和完善，有力地促進(jìn)了我院信訪工作的有序開(kāi)展。

三、突出工作重點(diǎn)，狠抓各項(xiàng)措施落實(shí)

涉訴信訪成因復(fù)雜，千頭萬(wàn)緒，事后處理難度很大，要做好此項(xiàng)工作，決不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，必須統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)。

我們一是把好源頭。即從立案、審查、受理、開(kāi)庭、調(diào)解、判決、送達(dá)以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)，強(qiáng)化法官職業(yè)道德各環(huán)節(jié)，各方面入手，用相應(yīng)有效的制度進(jìn)行規(guī)范和約束，使所判決的案件經(jīng)得起檢驗(yàn)，盡可能減少因重實(shí)體，輕程序等原因形成的信訪。同時(shí)，至關(guān)重要的是把好立案審查關(guān)，對(duì)法律、法規(guī)沒(méi)有明確屬于法院受案范圍的或法律法規(guī)規(guī)定的可以受理但主要應(yīng)先由政府有關(guān)部門(mén)解決的，或司法解釋規(guī)定不宜受理的，以及因企業(yè)改制對(duì)政府行為不滿已經(jīng)形成集體上訪的，村委會(huì)、村民組在職權(quán)范圍內(nèi)所行使的利益分配，維護(hù)了大多數(shù)群眾利益極少數(shù)村民不服的等等，我們把住立案關(guān)，不予立案，并做好當(dāng)事人思想工作，引導(dǎo)其通過(guò)其它途徑解決問(wèn)題，堅(jiān)決避免亂訴亂立現(xiàn)象發(fā)生。避免立案后束縛住我們自己，造成信訪案件;二是注重調(diào)解。首先是重視大調(diào)解，即加強(qiáng)與村委會(huì)、辦事處、司法局、公安派出所等調(diào)處部門(mén)的溝通，加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，互通信息，共同做好民調(diào)工作，把大批民事糾紛化解在基層。其次是抓好我們?cè)V訟過(guò)程中的調(diào)解，調(diào)解率達(dá)到70以上，以調(diào)解的方式定紛止?fàn)帯＠缟习肽晡以河薪?0起普通交通肇事案均以調(diào)解方式結(jié)案，同時(shí)，我們還對(duì)個(gè)別貧困當(dāng)事人進(jìn)行幫扶工作，如貧困上訪戶陳三元，80高齡，兒女不孝，生活十分困難且年老多病，我院動(dòng)員全體干警捐款4500元，為其購(gòu)買(mǎi)了房屋。陳感受了溫暖，表示徹底息訴息訪。穩(wěn)定息訴效果十分明顯;三是加大督促力度。主要措施是信訪案件一旦被登記造冊(cè)，就緊緊盯住不放。立即明確主管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，每周一例會(huì)上院長(zhǎng)坐陣，跟蹤問(wèn)效，研究制定措施，督促落實(shí)，定期結(jié)案，這一制度受到區(qū)政法委很高的評(píng)價(jià);四是寬嚴(yán)并舉抓信訪。寬，即對(duì)有序來(lái)訪的群眾在態(tài)度上要寬、要熱情，要認(rèn)真聽(tīng)取他們的訴求，并千方百計(jì)解決他們的問(wèn)題。嚴(yán)，即對(duì)接待人員要求要嚴(yán)，對(duì)當(dāng)事人要做到進(jìn)門(mén)熱情，文秘114版權(quán)所有，全國(guó)文秘工作者的114!走有答復(fù)，接待有記錄，查時(shí)有檔案。對(duì)無(wú)理纏訪，越級(jí)鬧訪的堅(jiān)決依法打擊。如田石頭無(wú)理上訪一案。田從2003年開(kāi)始上訪，一訪就是幾年，先后到市中院、市人大、市政法委、省人大上訪，該案經(jīng)一審、二審及省、市人大調(diào)卷復(fù)查，均認(rèn)定案件處理沒(méi)有問(wèn)題，且省院下訪工作組復(fù)查后認(rèn)為田屬無(wú)理纏訪，應(yīng)予制止。在做了大量工作無(wú)效并先后三次從省人大信訪接待處接回后，田仍上訪不止。我院于今年四月份報(bào)區(qū)政法委同意，由公安局對(duì)田石頭夫婦實(shí)施了行政治安拘留，現(xiàn)田不再以我院違法辦案上訪，已停訪息訴。這也是平頂山市法院系統(tǒng)第一起對(duì)法院涉訴纏

訪個(gè)案，通過(guò)政法委協(xié)調(diào)，依法交由公安機(jī)關(guān)打擊的案例。案例簡(jiǎn)報(bào)被市中院轉(zhuǎn)發(fā)各基層法院交流和學(xué)習(xí);五是加大執(zhí)法力度，緩解執(zhí)行難。今年以來(lái)，我院制定了加大執(zhí)行力度，規(guī)范執(zhí)法行為實(shí)施意見(jiàn)，并多次開(kāi)展集中執(zhí)行，處理了一批老大難案件。特別是對(duì)已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行程序的信訪案件，院長(zhǎng)李光親自過(guò)問(wèn)，給執(zhí)行局定任務(wù)，定措施，定時(shí)間，窮盡執(zhí)行手段，限期結(jié)案。并多次聽(tīng)取匯報(bào)，接見(jiàn)當(dāng)事人，監(jiān)督快審快結(jié)。院長(zhǎng)的關(guān)注和支持，使執(zhí)行局全體執(zhí)行人員開(kāi)展執(zhí)行工作的信心足了，膽子大了，工作局面隨之打開(kāi)。如今年7月，申請(qǐng)人樊輝來(lái)院要求執(zhí)行其丈夫交通事故死亡賠償費(fèi)12萬(wàn)元，因肇事司機(jī)和車(chē)主雙雙被判刑，家庭無(wú)實(shí)際履行能力，此案執(zhí)行非常困難，而樊輝多次找區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)哭鬧，隨時(shí)可能赴京上訪，區(qū)政法委也多次督辦，我院執(zhí)行局同志利用各種關(guān)系，連續(xù)工作五個(gè)晝夜，苦口婆心說(shuō)服車(chē)主親屬(個(gè)體煤礦礦主)籌款12萬(wàn)元給予兌付，終使這起按常規(guī)執(zhí)行無(wú)法執(zhí)結(jié)的疑難信訪案件得以執(zhí)結(jié);六是加強(qiáng)與區(qū)委、政府的信訪信息溝通，對(duì)重大信訪案件或有集體上訪苗頭的案件，我們每周二在區(qū)聯(lián)席會(huì)議例會(huì)上匯報(bào)，努力爭(zhēng)得區(qū)委的支持，并由區(qū)涉訴信訪工作組督辦協(xié)調(diào)解決。區(qū)委對(duì)我院的信訪工作給予了高度關(guān)注和支持。如五七集團(tuán)破產(chǎn)改制一案，198名職工聯(lián)名并聘請(qǐng)律師起訴破產(chǎn)清算組，要求支付三金。五七集團(tuán)系幾十年的老煤礦，且198名職工均為農(nóng)民，無(wú)勞動(dòng)合同，沒(méi)有檔案，缺乏證據(jù)，案件一旦受理，審理無(wú)據(jù)。在我院沒(méi)有受理的情況下，職工集體到區(qū)委、政府上訪，并多次選派代表到中院要求立案，在中院立案庭的支持下，我們及時(shí)向區(qū)委重要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)案情，區(qū)委召開(kāi)了由區(qū)委書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)召集的專題聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行研究，并最終決定由區(qū)勞人局受理并裁決或協(xié)商處理，消除了一起重大集體上訪案件。實(shí)踐證明，突出工作重點(diǎn)，多頭并舉，上下聯(lián)動(dòng)。

今年以來(lái)，在處理涉訴信訪工作中，我院涌現(xiàn)出了一批象執(zhí)行局、民一庭、立案庭長(zhǎng)劉國(guó)華，調(diào)解能手宋繼宏等先進(jìn)庭室和個(gè)人，他們?yōu)槭垍^(qū)法院的信訪工作付出了辛勤汗水，取得了喜人的成績(jī)。他們?cè)谄椒补ぷ髦兴w現(xiàn)出的無(wú)怨無(wú)悔、樂(lè)于奉獻(xiàn)的精神，殫精竭慮，嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)，服從大局的工作作風(fēng);公正無(wú)私，嚴(yán)肅執(zhí)法的工作態(tài)度感人至深。正是由于我們有一批這樣的庭室和同志，石龍區(qū)法院才取得了今年穩(wěn)定的信訪形勢(shì)。

我院涉訴信訪工作雖然取得了一些成績(jī)，但還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，如在制度建設(shè)方面與中院的要求和兄弟法院相比，還有許多不健全的地方，還有許多需要學(xué)習(xí)的東西。個(gè)別干警的責(zé)任意識(shí)還不強(qiáng)，新的涉訴信訪案件還時(shí)有發(fā)生。處理疑難信訪案件的辦法還不多，需要進(jìn)一步實(shí)踐和探索等等。在今后的工作中，我們將努力予以克服。在初步形成的大信訪格局下，以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)，連續(xù)作戰(zhàn)的作風(fēng)，學(xué)習(xí)先進(jìn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，記取教訓(xùn)，把我院的涉訴信訪工作做得更好、更有成效，使之不斷邁上新臺(tái)階。

第三篇：淺析我國(guó)信訪制度改革

我國(guó)信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)群眾權(quán)利的重要手段。做好信訪工作對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)十分重要。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，信訪制度受到功能定位和內(nèi)在制度機(jī)制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對(duì)信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評(píng)述了我國(guó)信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式，為我國(guó)信訪制度的改革提出可借鑒的意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動(dòng)、維護(hù)自身合法利益的利益表達(dá)機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的民主政治權(quán)利和維護(hù)其自身利益方面起過(guò)十分重要的作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，依法治國(guó)成為一項(xiàng)基本方略。在這一大的時(shí)代背景之下，一切不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與依法治國(guó)理念相沖突的體制機(jī)制都需要進(jìn)行逐步的改革。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的信訪制度進(jìn)行改革和完善，在依法治國(guó)的框架下尋求信訪制度的工作、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新成為一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。而且信訪制度也只有根據(jù)現(xiàn)代法治化的理念進(jìn)行改革，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能，最終實(shí)現(xiàn)其化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的最終目標(biāo)。1

一、我國(guó)信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來(lái)信來(lái)訪，是指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門(mén)，反映情況，并要求解決某些問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)有的政治語(yǔ)境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對(duì)于行政部門(mén)的信訪活動(dòng)，而且還包含了向各級(jí)人大、各級(jí)黨委部門(mén)、人民法院、人民檢察院以及國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的信訪。綜合起來(lái)看，只要是在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制下具有公權(quán)力的部門(mén)都可以成為信訪的對(duì)象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級(jí)人民政府進(jìn)行信訪的情況，也就是說(shuō)狹義信訪的對(duì)象只包括政府行政機(jī)關(guān)。

而就信訪制度本身而言，它是對(duì)信訪活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的一整套制度體系。根據(jù)當(dāng)前信訪制度發(fā)展趨勢(shì)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類(lèi)公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書(shū)信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來(lái)信來(lái)訪的機(jī)關(guān)通過(guò)直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經(jīng)濟(jì)師，2009年第9期，第112頁(yè)。

參見(jiàn)2005年國(guó)務(wù)院通過(guò)并頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定。3 代琳，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會(huì)，2008年第12期，第98頁(yè)。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國(guó)成立之后，我國(guó)徹底廢除了國(guó)民黨遺留下來(lái)的政治體系，創(chuàng)立了一個(gè)以人民代表大會(huì)制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來(lái)的產(chǎn)物。在新的政治邏輯中，人民成為國(guó)家的主人，國(guó)家和其他一切行政機(jī)關(guān)都是為人民服務(wù)的。因此，信訪就成為聯(lián)系國(guó)家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。關(guān)于信訪制度最早規(guī)定出現(xiàn)在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》規(guī)定之中。根據(jù)該決定對(duì)人民的來(lái)信來(lái)訪的表述“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見(jiàn)面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，4由此也可以看出，在當(dāng)時(shí)法律的權(quán)利救濟(jì)途徑還不太完善的情況下，人民表達(dá)訴求解決內(nèi)部矛盾的方式就是“書(shū)信表達(dá)”和 “見(jiàn)面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發(fā)展，逐漸建立起了具有中國(guó)特色的信訪制度體系。我國(guó)信訪制度的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動(dòng)員型信訪

這一階段的信訪活動(dòng)由于受到政治運(yùn)動(dòng)的影響，具有鮮明的政治特征。每當(dāng)政治運(yùn)動(dòng)澎湃發(fā)展時(shí)，來(lái)信來(lái)訪的數(shù)量就急劇增加，而且內(nèi)容多是檢舉和揭發(fā)他人的政治問(wèn)題的。為了應(yīng)對(duì)這種局面，黨中央于1951年撤銷(xiāo)了中共中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，專門(mén)設(shè)立了中共中央辦公廳秘書(shū)室，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)各界寫(xiě)給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件進(jìn)行處理。到了1963年，政務(wù)院秘書(shū)廳也專門(mén)成立了群眾信件組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理行政部門(mén)的信訪工作，這也是我國(guó)第一真正意義上的專職信訪機(jī)構(gòu)。1957年5月，黨中央在北京召開(kāi)了第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議。會(huì)議擬定了《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國(guó)成立以來(lái)第一次以行政法規(guī)的形式對(duì)信訪活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，由此也開(kāi)啟了我國(guó)信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月?lián)軄y反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點(diǎn)就是成為解決歷史遺留問(wèn)題、平反冤假錯(cuò)案的一個(gè)重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國(guó)家的正常的法律救濟(jì)制度基 45 王會(huì)智，劉新君.論我國(guó)信訪制度的困境及對(duì)策[J].吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010年第2期，第32頁(yè)。

張春照.中國(guó)信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁(yè)。本處在一種癱瘓的狀態(tài)，長(zhǎng)期積累下來(lái)的大量矛盾和歷史問(wèn)題無(wú)法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動(dòng)，而信訪的主要內(nèi)容就是要求平反在政治運(yùn)動(dòng)中形成的冤假錯(cuò)案。為此，1979年，中央政府專門(mén)成立了于“中央機(jī)關(guān)處理上訪問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組”，解決當(dāng)時(shí)大量涌現(xiàn)的信訪問(wèn)題。由于受到特定歷史環(huán)境的影響，這個(gè)時(shí)期的信訪工作的目的和內(nèi)容都發(fā)生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級(jí)政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要手段，轉(zhuǎn)變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關(guān)系作用上，因此，這個(gè)階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國(guó)在1982年基本完成了撥亂反正的任務(wù)，信訪制度的核心任務(wù)也從解決歷史遺留問(wèn)題向化解矛盾、實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)方向轉(zhuǎn)變。1982年2月，第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議在北京召開(kāi)，相關(guān)部門(mén)發(fā)布了《當(dāng)前信訪工作的形勢(shì)和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》兩個(gè)文件，也對(duì)今后信訪工作的任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行了重新的調(diào)整，把化解社會(huì)矛盾，保障公民的合法權(quán)益作為信訪工作的核心任務(wù)。到了1995年1O月，國(guó)務(wù)院正式頒布實(shí)施了《信訪條例》，由此也標(biāo)志著我國(guó)信訪制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。62005年，國(guó)務(wù)院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個(gè)方面對(duì)于原有的信訪制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現(xiàn)有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價(jià)值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門(mén)了解社情民意，并將其當(dāng)成是一種群眾監(jiān)督政府的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)節(jié)矛盾的手段，同時(shí)還認(rèn)為信訪制度還能調(diào)動(dòng)普通群眾參與國(guó)家事務(wù)的主動(dòng)性，從而鞏固社會(huì)主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設(shè)功能，有利于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。具體來(lái)說(shuō)，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達(dá)群眾訴求。另一方面群眾也可以通過(guò)這一渠道對(duì)政府部門(mén)起到監(jiān)督和制約的作用。

1、從公民權(quán)利救濟(jì)的角度來(lái)說(shuō)，信訪制度能為其提供簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當(dāng)今我國(guó)信訪制度[J].今日南國(guó)，2009年第11期，第38頁(yè)。全面的權(quán)利救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。保障人權(quán)作為現(xiàn)代民主國(guó)家的一項(xiàng)基本任務(wù)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)越來(lái)越成為受到各國(guó)政府的重視。我國(guó)2004年的憲法修正案已經(jīng)將尊重和保障人權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治任務(wù)來(lái)看待。而人權(quán)的保障必須依靠相關(guān)的法律制度加以落實(shí)，否則只能成為一種空談。雖然，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來(lái)看，依然還有不盡如人意的地點(diǎn)。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還屢有發(fā)生。而且從從法律體系的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，并不是每一個(gè)行政機(jī)關(guān)行政行為都符合法治的要求，也不是每一個(gè)司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權(quán)利救濟(jì)就成為保障和實(shí)現(xiàn)公民人權(quán)的重要環(huán)節(jié)之一。而信訪制度以其簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)特點(diǎn)為公民提供了一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

雖然，在依法治國(guó)理念的指導(dǎo)下，法律成為實(shí)現(xiàn)權(quán)利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術(shù)、法律理念和社會(huì)環(huán)境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會(huì)問(wèn)題無(wú)法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，克服法律救濟(jì)程序所具有諸如程序復(fù)雜、覆蓋不全面的缺點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利人及時(shí)、便利有效的權(quán)利救濟(jì)。

因此，信訪制度作為一項(xiàng)補(bǔ)充權(quán)利救濟(jì)的方式，雖然不具有法律救濟(jì)那樣具有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)于公民的權(quán)利救濟(jì)。

2.從對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督制約的角度來(lái)說(shuō)，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監(jiān)督制約機(jī)制，從而促進(jìn)公權(quán)力機(jī)關(guān)民主與法治結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。一方面，信訪制度可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于立法、執(zhí)法和司法三種公權(quán)力的協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)三種權(quán)利的互相配合、互相制約。我國(guó)目前大量的社會(huì)矛盾或多或少都是由于這三種權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過(guò)程中不協(xié)調(diào)而造成的。現(xiàn)實(shí)中，公權(quán)力部門(mén)超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還屢有發(fā)生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協(xié)調(diào)。而信訪機(jī)關(guān)在辦理信訪案件時(shí)，常常要涉及到這些權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任劃分和權(quán)力協(xié)調(diào)的職能，而且信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立本身就是一個(gè)超越了立法、執(zhí)法和司法職權(quán)劃分的局限，因此可以更好地協(xié)調(diào)和監(jiān)督這三種權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi) 7毛淑梅.新時(shí)期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對(duì)策研究[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第5期，第29頁(yè)。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯(cuò)功能，通過(guò)對(duì)于公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，從而加強(qiáng)對(duì)于制度的修復(fù)和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個(gè)發(fā)展和完善的過(guò)程，對(duì)于一個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來(lái)說(shuō)，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實(shí)和不斷完善的精神去實(shí)踐，用零星的社會(huì)工程的方法去改造現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度。有鑒于此，筆者認(rèn)為信訪制度具有對(duì)現(xiàn)有各種制度進(jìn)行內(nèi)在反思、缺陷查找和及時(shí)補(bǔ)救的功能。如果能夠?qū)π旁L制度的職能和目標(biāo)進(jìn)行正確的定位，讓信訪制度承擔(dān)起其應(yīng)有的職責(zé)和功能，不僅能實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)公民權(quán)利的良好保障，而且還能有效地促進(jìn)我國(guó)民主法治水平的提高。

二、我國(guó)信訪制度改革的背景和現(xiàn)實(shí)困境

（一）我國(guó)信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會(huì)多元利益格局下的一種趨勢(shì)

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式，在我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮過(guò)十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點(diǎn)在于為國(guó)家機(jī)關(guān)與普通群眾建立一種溝通機(jī)制，讓領(lǐng)導(dǎo)人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，原有的制度體系與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)不可能避免的發(fā)生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢(shì)也使得社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生，再加之法治建設(shè)的滯后，引發(fā)和堆積了大量的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。有些問(wèn)題能夠在現(xiàn)有的體制下進(jìn)行解決，解決不了的就通過(guò)不同的渠道匯集到了信訪部門(mén)，使信訪工作成為老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的一個(gè)渠道。這種職能上的轉(zhuǎn)變必然要求信訪制度本身進(jìn)行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實(shí)際效果又表明，面對(duì)矛盾叢生的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，信訪制度卻發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，不僅解決不了相應(yīng)的社會(huì)矛盾，有時(shí)甚至?xí)蔀橛嘘P(guān)部門(mén)推卸責(zé)任的“擋箭牌”，而且整個(gè)信訪制度的機(jī)制體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的發(fā)展要求，根本無(wú)法滿足人民群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)要求。8面對(duì)這種局面，如果不對(duì)現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行應(yīng)有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會(huì)淪為一種毫無(wú)作用的形式，而且還有可能對(duì)于依法治國(guó)的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行大力改革和調(diào)整，以制度創(chuàng)新來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

2、信訪制度改革是適應(yīng)世界申訴救濟(jì)制度發(fā)展趨勢(shì)的一種需要

從國(guó)外的申訴救濟(jì)制度的構(gòu)建和發(fā)展的情況來(lái)看，尋求一種在法律救濟(jì)之外的具有一定效率模式的申訴救濟(jì)制度已經(jīng)成為一種共識(shí)。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫(xiě)進(jìn)了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國(guó)也建立了類(lèi)似的制度。另外，還有英國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)紛紛在議會(huì)體制下設(shè)立監(jiān)督員制度，或者在在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制。這一世界性的發(fā)展趨勢(shì)，說(shuō)明類(lèi)似于信訪制度這樣的方便、全面的權(quán)利救濟(jì)方式并不是毫無(wú)存在的必要，而恰恰相反，只要通過(guò)合理的制度安排，就能使其發(fā)揮應(yīng)有的化解和消除社會(huì)矛盾的作用。而且，從某種程度上說(shuō)，國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐也為我國(guó)的信訪制度的改革和完善提供了一個(gè)良好制度模板。9與此同時(shí)，我們也不得不承認(rèn)，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國(guó)情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上所存在的差異，我國(guó)信訪制度與西方這些國(guó)家的申訴救濟(jì)制度還存在很大的不同，所以我們?cè)趯?duì)信訪制度進(jìn)行改革和完善的過(guò)程中也不能完全照抄照搬西方國(guó)家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認(rèn)為在對(duì)我國(guó)的信訪制度進(jìn)行改革時(shí)，必須要考慮我國(guó)的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學(xué)習(xí)各國(guó)制度精華的同時(shí)，要充分考慮我國(guó)現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制，并以此為基層建立一個(gè)既能滿足現(xiàn)實(shí)需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對(duì)現(xiàn)有認(rèn)識(shí)誤區(qū)的一種糾正

具體來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為要對(duì)信訪制度進(jìn)行改革必須避免出現(xiàn)以下三個(gè)誤區(qū)：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當(dāng)前的法律環(huán)境還存在一些問(wèn)題，于是有人就希望將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等所有法律解決不了的問(wèn)題全部都推給信訪解決，把信訪當(dāng)成是彌補(bǔ) 8 劉俊娥，張彩霞，滕長(zhǎng)江.做好信訪工作構(gòu)建和諧社會(huì)--關(guān)于當(dāng)前信訪工作的調(diào)查與思考[J].網(wǎng)絡(luò)財(cái)富，2010年第2期，第22頁(yè)。唐麗萍，葉磊.我國(guó)信訪制度的功能錯(cuò)位和制度困境分析[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第4期，第89頁(yè)。法律無(wú)力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅(qū)使，就會(huì)對(duì)信訪制度抱有高于其應(yīng)有地位的期待，而一旦信訪制度達(dá)不到他們的期望，那么信訪制度又會(huì)在他們眼里淪為毫無(wú)用處的空談；第二，將信訪僅僅當(dāng)成一直收集信息的渠道，認(rèn)為信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能在制度上是對(duì)法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門(mén)的一直越權(quán)，也是一直沒(méi)有必要的重復(fù)。這種誤區(qū)主要存在于一些政府機(jī)構(gòu)眼里，認(rèn)為信訪不僅解決不了問(wèn)題，而且還會(huì)讓矛盾和問(wèn)題復(fù)雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當(dāng)成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當(dāng)成一種十分專業(yè)化的法律制度，進(jìn)而以嚴(yán)格的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行約束和規(guī)定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問(wèn)題剔除出去。這種觀點(diǎn)主要還是第一種誤區(qū)的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴(yán)格的法律救濟(jì)方式。10產(chǎn)生以上誤區(qū)的根本原因還在于沒(méi)有站在我國(guó)的憲政背景之下，對(duì)信訪制度的本質(zhì)特征進(jìn)行一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，而只是將其機(jī)械地套用在西方三權(quán)分立體制之下，產(chǎn)生的結(jié)果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒(méi)有從我國(guó)立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發(fā)，全面公正的看待有關(guān)問(wèn)題，從而將信訪制度目前暴露出來(lái)的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分應(yīng)然和實(shí)然，同時(shí)以目的論的觀點(diǎn)，從信訪制度所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國(guó)家權(quán)力體系這兩個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動(dòng)，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學(xué)統(tǒng)一全面的立法理念，建立符合我國(guó)國(guó)情的新的信訪制度體系，使其在我國(guó)特殊的國(guó)情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項(xiàng)法律制度相銜接，在較小的社會(huì)震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國(guó)信訪制度所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1、信訪制度本身存在著一些結(jié)構(gòu)性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟(jì)模式的矛盾解決機(jī)制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽(tīng)和了解信息為主的權(quán)利救濟(jì)模式，不可能要求其具有嚴(yán)格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實(shí)困境[J].法治與社會(huì)，2008年第11期，第86頁(yè)。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因?yàn)槿魏我环N制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導(dǎo)致整個(gè)制度運(yùn)行的混亂。信訪制度如果缺乏一個(gè)有效的程序規(guī)定，那么只能讓信訪失去其應(yīng)有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業(yè)性。解決糾紛是一個(gè)高度專業(yè)性的工作，需要懂得一定的法律知識(shí)和專業(yè)能力。然而從我國(guó)目前的從事信訪的工作人員來(lái)看，信訪機(jī)構(gòu)工作者的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護(hù)權(quán)利的要求；（3）信訪結(jié)果缺乏一定的確定性。糾紛解決機(jī)制追求的價(jià)值之一就是結(jié)果的相對(duì)同一性，即相同的案件大致有相同的結(jié)果，但是信訪的結(jié)果卻是高度或然性的。11信訪解決問(wèn)題的結(jié)果往往不具有一致性與連續(xù)性。實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過(guò)批轉(zhuǎn)解決，其中少數(shù)通過(guò)直接協(xié)調(diào)處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導(dǎo)致了同樣的案由和同樣的事實(shí)，卻出現(xiàn)了兩種不同的處理結(jié)果，這對(duì)于信訪制度的公信力具有十分重要的負(fù)面影響。（4）信訪活動(dòng)的處理結(jié)果缺乏一定的約束力。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立嚴(yán)格的信訪問(wèn)題責(zé)任追究機(jī)制。盡管信訪機(jī)構(gòu)支持并認(rèn)同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給有關(guān)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體的解決，但是最終的落實(shí)與否決定權(quán)還在于有關(guān)職能機(jī)構(gòu)手里，信訪機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)其不作為行為進(jìn)行追責(zé)，從而讓信訪制度的實(shí)際效果大大折扣。

2、信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國(guó)對(duì)信訪制度在整個(gè)糾紛解決的制度體系中所應(yīng)具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。信訪制度最開(kāi)始建立的根本目的是幫助領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意，其作用只是一個(gè)溝通橋梁的作用。而隨著時(shí)代的變遷，如今的信訪制度已經(jīng)變成了一種維護(hù)和救濟(jì)公民權(quán)利的重要渠道，其主要任務(wù)變成了對(duì)公民合法權(quán)利的救濟(jì)，其信息溝通、民主監(jiān)督的功能反而退居其次。而信訪制度的設(shè)計(jì)定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問(wèn)題為主，信訪制度的設(shè)計(jì)定位與其實(shí)際的功能之間存在錯(cuò)位。

其二，信訪制度承擔(dān)了大量司法救濟(jì)的職能。由于我國(guó)司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來(lái)應(yīng)該有司法部門(mén)通過(guò)專業(yè)的審判人員通過(guò)符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現(xiàn)的問(wèn)題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁(yè)。法案件被當(dāng)成信訪的對(duì)象，從而造成了信訪活動(dòng)對(duì)司法獨(dú)立性的干預(yù)。這種情況不僅不能解決司法公信力的問(wèn)題，而且還有可能對(duì)司法審判獨(dú)立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會(huì)加大依法治國(guó)的難度和延緩法治化的進(jìn)程。

其三，信訪活動(dòng)處理不當(dāng)容易引發(fā)新的矛盾和糾紛。由于社會(huì)公眾對(duì)于信訪機(jī)關(guān)職能和地位的認(rèn)識(shí)不清，抱有高于其應(yīng)有地位的期待，一旦信訪部門(mén)不能完全滿足其訴求便容易引發(fā)新的矛盾和糾紛，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些上訪者在上訪過(guò)程中形成的問(wèn)題往往超過(guò)了最初上訪時(shí)要解決的問(wèn)題的情形，一些訪民認(rèn)為因上訪而受到不公對(duì)待，而此前要反映的問(wèn)題反而“變成小事了”。12對(duì)于這種現(xiàn)象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國(guó)信訪制度改革的趨勢(shì)

（一）信訪制度改革的目標(biāo)定位

從我國(guó)目前信訪制度的功能定位來(lái)看，其大致包含了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1、權(quán)利救濟(jì)功能。這也是目前我國(guó)信訪制度所承擔(dān)的主要職能。由于我國(guó)正處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大量的社會(huì)矛盾和糾紛因?yàn)槔娣峙鋯?wèn)題而產(chǎn)生，又因?yàn)樗痉ㄏ到y(tǒng)本身存在一定的問(wèn)題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟(jì)方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過(guò)行政救濟(jì)進(jìn)行維護(hù)權(quán)利的途徑，是公民權(quán)利救濟(jì)體系的一個(gè)重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規(guī)定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權(quán)利，而信訪權(quán)便是這一憲法權(quán)利的重要表現(xiàn)形式。一方面，公民能夠通過(guò)形式信訪權(quán)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行狀況。信訪人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為向信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議和意見(jiàn)，促使被監(jiān)督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過(guò)信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護(hù)穩(wěn)定功能。信訪所具有的解決社會(huì)矛盾沖突和化解糾紛的協(xié)調(diào)的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對(duì)抗國(guó)家權(quán)力和社會(huì)秩序，因而已成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要措施之一。特別是在當(dāng)前這樣一個(gè)矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當(dāng)代廣西.2010年第10期，第41頁(yè)。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年第6期，第50頁(yè)。多發(fā)期，通過(guò)信訪制度促進(jìn)沖突雙方彼此了解，消解敵對(duì)情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時(shí)地反映到有關(guān)部門(mén)，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)。而且還能通過(guò)溝通信息對(duì)凝聚民心、增強(qiáng)群眾的參與意識(shí)、調(diào)動(dòng)群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對(duì)信訪制度改革的功能定位便有了一個(gè)相對(duì)比較清晰的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，鑒于目前無(wú)序的信訪現(xiàn)象源于中國(guó)國(guó)家治理方式中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問(wèn)題，必須從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價(jià)信訪的價(jià)值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中重塑舒緩社會(huì)矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。建立和諧的糾紛解決渠道應(yīng)基于以下三個(gè)價(jià)值目標(biāo)：第一，給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟(jì)，擴(kuò)大與保障訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，使司法救濟(jì)更徹底。第二，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力，撤銷(xiāo)部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)。第三，整合信訪資源，考慮重新構(gòu)建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統(tǒng)一、權(quán)威的信訪處理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認(rèn)為對(duì)于我國(guó)信訪制度的改革模式可以從三個(gè)層面去探討：

1、集中統(tǒng)一模式

所謂集中統(tǒng)一模式，就是指將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)，形成一個(gè)專門(mén)處理信訪個(gè)案的專門(mén)委員會(huì)。具體來(lái)說(shuō)，可以借鑒國(guó)外議會(huì)制度下的監(jiān)察專員制度，在人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，在人大內(nèi)部建立一個(gè)專門(mén)的信訪監(jiān)督委員會(huì)。該委員會(huì)對(duì)外統(tǒng)一受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類(lèi)案件，并且通過(guò)調(diào)查、報(bào)告、公開(kāi)、建議、調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開(kāi)并受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)原有的信訪部門(mén)各自為政的方式進(jìn)行了徹底的顛覆，有利于信訪活動(dòng)脫離具體行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，14 周永坤.信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006第1期，第38－47頁(yè)。從而形成一種真正的具有權(quán)力監(jiān)督和制約的救濟(jì)方式；而缺點(diǎn)就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門(mén)利益也比較廣大，改革難度大，推行起來(lái)比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機(jī)構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點(diǎn)，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)則作為人大信訪機(jī)構(gòu)派駐的工作部門(mén)，建立一種以人大信訪為中心、各部門(mén)信訪為具體負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)合模式。這種模式最大限度的利用現(xiàn)有的信訪部門(mén)的資源，在不對(duì)信訪體制作出根本性的調(diào)整的前提下對(duì)信訪資源進(jìn)行有效整合，以提高其利用效率。目前我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)分散于各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，但各信訪機(jī)關(guān)之間卻沒(méi)有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。因此，在這種模式之下，筆者認(rèn)為可以將人大的信訪機(jī)構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，再加強(qiáng)其對(duì)于其他機(jī)構(gòu)信訪部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通能力，將現(xiàn)有的信訪資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個(gè)比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于可以將現(xiàn)有的信訪機(jī)構(gòu)從原有的政府部門(mén)之內(nèi)相對(duì)地獨(dú)立出來(lái)，不再完全依附于原來(lái)的政府部門(mén)，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來(lái)相對(duì)比較容易。但是缺點(diǎn)在于，信訪機(jī)構(gòu)依然之間依附與具體的行政機(jī)關(guān)，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進(jìn)模式。所謂分散改進(jìn)模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過(guò)程以法律的形式規(guī)定下來(lái)，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門(mén)的信訪行為，不求機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這種模式是在現(xiàn)有的信訪體制之下，加強(qiáng)對(duì)其程序性和規(guī)范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現(xiàn)有體制之下進(jìn)行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于不對(duì)現(xiàn)有的模式進(jìn)行大的改動(dòng)，而只是進(jìn)行一種規(guī)范性的調(diào)整，推進(jìn)改革的成本低，受到的阻力也相對(duì)較小；而缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標(biāo)不治本的改革模式。

通過(guò)以上三種改革模式的對(duì)比分析，筆者認(rèn)為第一種改革模式最為理想，這種制度的設(shè)計(jì)對(duì)于增強(qiáng)民主、提高效率、擴(kuò)大人民代表大會(huì)的職能、增加國(guó)家憲 15 陳繼清.我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及其完善措施[J].中國(guó)行政管理,2006年第6期，第11頁(yè)。政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是，實(shí)現(xiàn)的難度也是最大的，它需要從憲政建設(shè)的角度進(jìn)行重新的調(diào)整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設(shè)計(jì)直接以我國(guó)現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機(jī)構(gòu)的斷裂處和交疊處進(jìn)行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個(gè)統(tǒng)一的局面；第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的統(tǒng)一。就我國(guó)目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來(lái)的時(shí)期里互相銜接，同時(shí)也都可以為第一種模式的建立準(zhǔn)備條件。

綜上所述，筆者認(rèn)為從先現(xiàn)階段我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，在對(duì)信訪制度改革的整體環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國(guó)信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現(xiàn)有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機(jī)構(gòu)從地方政府的職能機(jī)構(gòu)中部分的獨(dú)立出來(lái)，統(tǒng)一整合成一個(gè)相對(duì)比較超脫的機(jī)構(gòu)，這樣有利于信訪機(jī)構(gòu)從信訪人的訴求出發(fā)，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機(jī)關(guān)的“擋箭牌”。同時(shí)也有利于信訪機(jī)構(gòu)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現(xiàn)有的信訪制度的實(shí)際情況，并沒(méi)有完全對(duì)原有的制度進(jìn)行“推倒重來(lái)”，改革的阻力也相對(duì)較小，成功率也大大提高。因此，從總體來(lái)說(shuō)，筆者贊成以第二種模式為基礎(chǔ)的信訪制度改革。

（三）關(guān)于信訪制度改革的思考

隨著我國(guó)政治現(xiàn)代化程度的不斷加深，國(guó)家保障人權(quán)的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴(kuò)大，這樣將對(duì)現(xiàn)有的信訪制度產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響。公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒必將導(dǎo)致信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)方式的地位將得到更進(jìn)一步的強(qiáng)化。因此，對(duì)于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會(huì)加強(qiáng)和不會(huì)被削弱。但是，這并不代表現(xiàn)有的信訪制度就完全起到了預(yù)期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內(nèi)在的一些無(wú)法克服的缺陷和矛盾，需要進(jìn)行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期收集和反映民情的制度設(shè)計(jì)，在聽(tīng)取社會(huì)民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等方面確實(shí)起到過(guò)一定的權(quán)利救濟(jì)作用，然而隨著時(shí)代的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治體系不斷的完善，這種目標(biāo)定位以及相關(guān)的制度內(nèi)核已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求。

四、小結(jié)

信訪制度實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)政治需要的一種手段，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家政權(quán)和社會(huì)制度服務(wù)，通過(guò)國(guó)家機(jī)器去協(xié)調(diào)、去規(guī)范各種社會(huì)關(guān)系，以期達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定和讓人們過(guò)上安居樂(lè)業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說(shuō)信訪制度在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下已經(jīng)失去了生命力，也不是說(shuō)信訪制度對(duì)法治絲毫沒(méi)有貢獻(xiàn)，“在如今我國(guó)司法公正和法律服務(wù)都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問(wèn)題得以合法合理解決，且對(duì)于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善發(fā)揮著獨(dú)特的作用”16。因此，筆者認(rèn)為信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關(guān)系政府公信力的重要的制度設(shè)計(jì)，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過(guò)制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢(shì)所趨和必由之路。

顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁(yè)。

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第四篇：推動(dòng)信訪制度改革

推動(dòng)信訪制度改革（廣東省）

廣東省人大常委會(huì)法工委

瀏覽字號(hào)： 大 中 小 來(lái)源： 中國(guó)人大網(wǎng) 2014年9月23日

十八屆三中全會(huì)描繪了我國(guó)全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家作出戰(zhàn)略部署。習(xí)總書(shū)記提出，要做到重大改革于法有據(jù)、有序推動(dòng)。這標(biāo)志著我國(guó)將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動(dòng)時(shí)代，走向“先立后破”的新時(shí)代，進(jìn)入法治引導(dǎo)改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時(shí)期。我省人大常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，把握時(shí)代特征，將立法決策和改革決策相結(jié)合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）過(guò)程中，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)信訪制度改革。

一、探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識(shí)

制定《條例》推動(dòng)我省信訪工作改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化的迫切需要，是堅(jiān)持和實(shí)踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。常委會(huì)高度重視，在《條例》制定過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行本屆常委會(huì)新制定的立法論證、立法公開(kāi)、立法評(píng)估等五項(xiàng)工作制度，以9大高校立法基地、高校聯(lián)盟和立法咨詢專家為平臺(tái)，進(jìn)一步探索黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，確保《條例》順利出臺(tái)。

《條例》的制定始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書(shū)記胡春華多次就進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量給任務(wù)、提要求，要求常委會(huì)充分發(fā)揮立法對(duì)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會(huì)圍繞“新形勢(shì)下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農(nóng)村開(kāi)展調(diào)研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾方面的立法。調(diào)研后，常委會(huì)向省委專門(mén)作了報(bào)告，省委對(duì)此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據(jù)省委的決定，常委會(huì)將《條例》補(bǔ)充列入了2013年立法計(jì)劃，集中各方面的力量和資源推進(jìn)立法工作；常委會(huì)黨組多次就起草進(jìn)展情況、審議修改遇到的重要問(wèn)題和在社會(huì)上開(kāi)展大討論等事項(xiàng)向省委請(qǐng)示報(bào)告，《條例》通過(guò)后，還專門(mén)就貫徹實(shí)施有關(guān)問(wèn)題向省委請(qǐng)示，推動(dòng)有關(guān)宣傳貫徹實(shí)施工作的開(kāi)展。

《條例》的制定始終堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強(qiáng)民主性的有效途徑。《條例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)探索和踐行科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識(shí)。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會(huì)同時(shí)委托中山大學(xué)、暨南大學(xué)和廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)的立法基地分別獨(dú)立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過(guò)多個(gè)高校專家之間的研討和爭(zhēng)論，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過(guò)評(píng)估和爭(zhēng)論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高法規(guī)草案質(zhì)量。專家是人民群眾的一部分，具有更強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實(shí)踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究?jī)?yōu)勢(shì)，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門(mén)利益；同時(shí)，還有利于借助高校立法基地這個(gè)平臺(tái)拓寬公眾參與渠道。高校在起草過(guò)程中，深入群眾、深入基層、深入實(shí)踐，為群眾在立法中“代言”，把社會(huì)方方面面的意見(jiàn)在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴(kuò)大了立法聯(lián)系群眾的隊(duì)伍和力量，增強(qiáng)了立法調(diào)研的深度和廣度，體現(xiàn)了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實(shí)施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。二是拓寬渠道，全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。常委會(huì)在《條例》的委托起草、座談、調(diào)研、評(píng)估、審議等過(guò)程中全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。全程邀請(qǐng)媒體參加報(bào)道，加大公開(kāi)力度。多次召開(kāi)政法系統(tǒng)座談會(huì)、信訪工作人員座談會(huì)、信訪群眾座談會(huì)等各類(lèi)專題座談會(huì)進(jìn)行專題研討，尤其是專門(mén)召開(kāi)信訪群眾座談會(huì)，請(qǐng)基層信訪群眾介紹自身的上訪經(jīng)歷，聽(tīng)取其對(duì)信訪立法的意見(jiàn)；多次向我省選出的160名全國(guó)人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關(guān)部門(mén)，全部省政府組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)，21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)，9個(gè)地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見(jiàn)。同時(shí)還就有關(guān)專題向全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)家信訪局和國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行了請(qǐng)示。三是公開(kāi)討論，推動(dòng)形成共識(shí)。信訪問(wèn)題既敏感又復(fù)雜，社會(huì)各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對(duì)立法工作提出了更高的要求。對(duì)此，常委會(huì)組織在南方日?qǐng)?bào)等新聞媒體上開(kāi)展信訪立法有關(guān)問(wèn)題大討論，由人大代表、專家學(xué)者、信訪工作人員和社會(huì)各界人士進(jìn)行討論和爭(zhēng)論，引導(dǎo)社會(huì)各界正確理解中央有關(guān)政策精神。通過(guò)廣泛討論，讓公眾親身參與立法過(guò)程，了解立法背景和立法目的，推動(dòng)社會(huì)各界形成共識(shí)。

《條例》的制定始終注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。黨的十八大報(bào)告指出,人大“要推進(jìn)科學(xué)立法”、“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”。人大主導(dǎo)立法，并不是在立法各個(gè)環(huán)節(jié)上大包大攬，而是在常委的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分保障各方面在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)，確保社會(huì)利益主體在公開(kāi)、公正的立法平臺(tái)上平等博弈、理性協(xié)商和互相妥協(xié)。常委會(huì)在制定《條例》過(guò)程中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，抓好組織協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)法規(guī)起草和審議工作的順利開(kāi)展。常委會(huì)高度重視對(duì)高校起草工作的政策指導(dǎo)，多次召開(kāi)座談會(huì)，向各基地介紹中央信訪工作改革精神，研究《條例》立法思路，明確立法的宗旨和任務(wù)，引導(dǎo)專家起草始終符合中央的精神和要求；多次組織高校專家參加調(diào)研和座談，并協(xié)調(diào)省信訪局等部門(mén)指派專人協(xié)助配合高校的起草工作，確保專家起草能“接地氣”；高度重視高校起草成果的轉(zhuǎn)化，召開(kāi)評(píng)估會(huì)，由黨政部門(mén)的實(shí)務(wù)專家、人大代表、立法咨詢專家、基層信訪工作人員、信訪群眾代表等各方面人員對(duì)三所高校立法基地起草的專家建議稿進(jìn)行評(píng)估，并組織起草工作組，對(duì)三個(gè)專家建議稿進(jìn)行了逐條研究，按照是否符合十八屆三中全會(huì)《決定》信訪工作改革精神、是否有利于保護(hù)信訪人合法權(quán)益、是否有利于解決實(shí)際問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)權(quán)衡比較，并綜合吸收評(píng)估過(guò)程中各有關(guān)方面提出的建議和意見(jiàn)，形成了各方面認(rèn)為比較成熟、針對(duì)性較強(qiáng)的《條例（草案）》。

二、針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會(huì)在制定《條例》過(guò)程中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，貫徹落實(shí)中央關(guān)于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)解決我省信訪工作存在的突出問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建可操作、切合實(shí)際的法律制度，推動(dòng)信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動(dòng)信訪制度回歸本位

從各方面反映的問(wèn)題看，信訪工作最突出的問(wèn)題是偏離法治軌道，大量本應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過(guò)信訪途徑解決，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過(guò)度擴(kuò)張。要解決好這一問(wèn)題,就要按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，進(jìn)一步推動(dòng)信訪工作法治化。因此，常委會(huì)通過(guò)制定《條例》，明確信訪事項(xiàng)的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項(xiàng)中分離出來(lái)，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對(duì)“法定途徑”作出細(xì)化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項(xiàng)依法終結(jié)制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實(shí)行網(wǎng)上受理信訪，進(jìn)一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導(dǎo)致信訪人采取非正常甚至過(guò)激方式表達(dá)訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問(wèn)題，必須抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是便捷快速，二是陽(yáng)光信訪。常委會(huì)深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，結(jié)合兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過(guò)制定《條例》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道建設(shè)、網(wǎng)上信訪信息公開(kāi)，拓寬網(wǎng)上信訪渠道，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，推動(dòng)網(wǎng)上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時(shí)，還對(duì)聯(lián)合接訪工作平臺(tái)、信訪綠色郵政通道、下基層聽(tīng)取意見(jiàn)和接訪等內(nèi)容作了規(guī)定，方便群眾表達(dá)自己的合理合法訴求。

（三）規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)信訪人理性有序表達(dá)訴求

從調(diào)研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、鬧訪纏訪等方式表達(dá)訴求的情況比較突出，嚴(yán)重影響社會(huì)正常的秩序。要解決好這些問(wèn)題，就必須根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，對(duì)信訪人非正常上訪行為作出適當(dāng)?shù)囊?guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認(rèn)識(shí)引導(dǎo)到位，把違法行為依法處理到位，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)信訪秩序、維護(hù)信訪人權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)始終堅(jiān)持處理好保障權(quán)益和維護(hù)秩序的關(guān)系，一方面強(qiáng)調(diào)保障信訪人權(quán)益，另一方面也對(duì)信訪秩序作出規(guī)范，將越級(jí)上訪、信訪終結(jié)后的重復(fù)上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說(shuō)服解釋、情緒疏導(dǎo)工作；對(duì)纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會(huì)管理、妨礙他人合法權(quán)益的，則明確了法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。

（四）規(guī)范源頭預(yù)防，建立有效預(yù)防化解社會(huì)矛盾機(jī)制

我省信訪實(shí)踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時(shí)有發(fā)生，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。據(jù)此，調(diào)研組建議制定《條例》時(shí)對(duì)此作出規(guī)范，但審議過(guò)程中，也有意見(jiàn)提出源頭預(yù)防不屬于《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，建議不作規(guī)定。常委會(huì)經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，認(rèn)為要從根本上減少社會(huì)矛盾，必須從根本上調(diào)整社會(huì)利益，解決好人民群眾關(guān)心的直接利益問(wèn)題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時(shí)解決在當(dāng)?shù)亍Ｒ虼耍Ｎ瘯?huì)制定《條例》時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點(diǎn)建立決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會(huì)矛盾發(fā)生；并通過(guò)完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，整合各類(lèi)調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會(huì)矛盾的能力和水平。

（五）強(qiáng)化工作責(zé)任和監(jiān)督，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制

部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責(zé)任、牽頭部門(mén)責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任不落實(shí)，是導(dǎo)致信訪秩序混亂、信訪所反映的問(wèn)題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權(quán)益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實(shí)信訪工作責(zé)任制，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制。對(duì)此，常委會(huì)在借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問(wèn)題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督，通過(guò)嚴(yán)厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責(zé)任制落實(shí)到位。

三、開(kāi)展宣講，營(yíng)造《條例》實(shí)施良好氛圍

張德江委員長(zhǎng)指出，要堅(jiān)持立法宣傳和輿論引導(dǎo)工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)社會(huì)各方面對(duì)立法過(guò)程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實(shí)施營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。一部法規(guī)出臺(tái)后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點(diǎn)，是看社會(huì)對(duì)法規(guī)的理解準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，這是法規(guī)實(shí)施的重要基礎(chǔ)，也直接反映了立法質(zhì)量。為此，常委會(huì)高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結(jié)合起來(lái)，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會(huì)。

（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方面正確理解《條例》規(guī)定

常委會(huì)召開(kāi)《條例》頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)公開(kāi)闡述制定《條例》的意義，重點(diǎn)解讀《條例》的主要制度和精神；組織《南方日?qǐng)?bào)》、《法制日?qǐng)?bào)》、《羊城晚報(bào)》、《人民之聲》、南方網(wǎng)、廣東人大網(wǎng)等媒體，通過(guò)專家訪談、發(fā)布典型案例、評(píng)論文章等方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳解讀；組織參與立法的高校專家撰寫(xiě)《條例》百題知識(shí)答問(wèn)，并連續(xù)兩個(gè)月在《南方日?qǐng)?bào)》連載刊登，使社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《條例》精神；會(huì)同高校制作漫畫(huà)形式的宣傳單張，在法制宣傳欄、居民小區(qū)、工業(yè)區(qū)、企業(yè)等場(chǎng)所統(tǒng)一張貼，用簡(jiǎn)潔明了的語(yǔ)言和圖表向群眾宣傳《條例》；組織大學(xué)生運(yùn)用微信等新興傳媒工具對(duì)條例進(jìn)行宣傳解讀，擴(kuò)大宣傳的受眾范圍；印制數(shù)以萬(wàn)計(jì)《條例》單行本和宣傳單張等有關(guān)宣傳資料，擺放在信訪接待場(chǎng)所供信訪人取閱；通過(guò)設(shè)立宣傳咨詢臺(tái)、派發(fā)宣傳資料、擺放宣傳板、播放宣傳片、懸掛宣傳標(biāo)語(yǔ)等方式開(kāi)展宣傳。

（二）組織宣講隊(duì)伍，為宣講提供強(qiáng)有力的支持

常委會(huì)組織省信訪局、省委黨校、省社科聯(lián)、中山大學(xué)等9所高校立法基地、有關(guān)地級(jí)以上市本地高校等各方面力量，并結(jié)合部分常委會(huì)立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團(tuán)，為各單位、各地區(qū)進(jìn)行宣講提供強(qiáng)有力的支持。組織宣講人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，省委和常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺(tái)背景和主要內(nèi)容進(jìn)行輔導(dǎo)講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、PPT等宣傳材料。此外，還通過(guò)集體觀摩、會(huì)后研討、征求意見(jiàn)等形式，組織專家學(xué)者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內(nèi)容，保證了講課效果。

（三）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)各市、縣深入開(kāi)展宣講工作

常委會(huì)成立21個(gè)宣講工作組，由擔(dān)任過(guò)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和省直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委會(huì)組成人員任組長(zhǎng)，深入到市、縣、鎮(zhèn)進(jìn)行宣講動(dòng)員，協(xié)調(diào)各地做好宣講工作。此外，還組織編寫(xiě)15期宣傳貫徹落實(shí)條例工作簡(jiǎn)報(bào)，通報(bào)各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。在常委會(huì)的推動(dòng)下，各市縣認(rèn)真組織、周密部署、精心安排，共召開(kāi)宣講會(huì)議180場(chǎng)，超過(guò)12萬(wàn)1千名干部群眾參加了宣講學(xué)習(xí)，為《條例》實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

四、組織試點(diǎn)，推動(dòng)以法治方式解決信訪突出問(wèn)題

制定并實(shí)施《條例》，運(yùn)用法治思維、法治方式和法治平臺(tái)解決信訪問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，是一個(gè)重大的方向性選擇。條例的生命在于實(shí)施，在于實(shí)踐，而充分運(yùn)用好常委會(huì)立法過(guò)程中形成的各類(lèi)資源，重點(diǎn)解決好突出困難和問(wèn)題，對(duì)貫徹落實(shí)好條例具有重要意義。為此，根據(jù)省委的要求，省人大常委會(huì)選擇廣州市海珠區(qū)等十個(gè)縣區(qū)開(kāi)展貫徹實(shí)施《條例》以法治方式解決信訪突出問(wèn)題試點(diǎn)工作，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，探索長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)“一府兩院”運(yùn)用法治方式解決信訪突出問(wèn)題。目前，全省的試點(diǎn)工作已經(jīng)正式啟動(dòng)，在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各自實(shí)際，有重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施各項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)。

人大牽頭，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。常委會(huì)成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；市與縣也分別設(shè)立相應(yīng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過(guò)成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各單位之間的協(xié)調(diào)配合和上下溝通聯(lián)系，及時(shí)反映信訪工作中的重大問(wèn)題，交流好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

專家參與，注重理論指導(dǎo)。常委會(huì)組織10個(gè)工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，組織中山大學(xué)等9所高校立法基地以及省社科聯(lián)的專家學(xué)者組成工作團(tuán)隊(duì)，分別對(duì)口負(fù)責(zé)1個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立法規(guī)基層實(shí)施部門(mén)與立法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者直接溝通的平臺(tái)，確保試點(diǎn)地方準(zhǔn)確理解和貫徹實(shí)施《條例》規(guī)定。

以點(diǎn)帶面，破解實(shí)施難題。開(kāi)展試點(diǎn)的目的是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究對(duì)策、破解難題，從而為推動(dòng)條例在全省的貫徹落實(shí)提供經(jīng)驗(yàn)。常委會(huì)要求各試點(diǎn)縣區(qū)重點(diǎn)對(duì)暢通信訪渠道、推進(jìn)訴訪分離、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、維護(hù)信訪正常秩序四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。7月底，根據(jù)部分地區(qū)信訪工作中出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象，常委會(huì)又專門(mén)組織各試點(diǎn)工作組進(jìn)行研究，要求各試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)對(duì)建立防止互相推諉的機(jī)制進(jìn)行探索，著力解決推諉等問(wèn)題。為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，年底常委會(huì)還將對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，向省委全面報(bào)告試點(diǎn)實(shí)施情況，提出組織推廣意見(jiàn)。

在立法工作中貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮好立法引領(lǐng)推動(dòng)和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務(wù)。我們將認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。

第五篇：我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革不足與完善

我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會(huì)計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會(huì)計(jì)制度改革是會(huì)計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心。我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革不足之處主要表現(xiàn)在行業(yè)會(huì)計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求，現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，國(guó)際化進(jìn)程緩慢，規(guī)范的協(xié)調(diào)性差等方面。應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求構(gòu)建企業(yè)會(huì)計(jì)制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會(huì)計(jì)制度，加快我國(guó)會(huì)計(jì)規(guī)范的國(guó)際化進(jìn)程，強(qiáng)化約束和監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 會(huì)計(jì)制度；改革；不足；對(duì)策

自20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，我國(guó)在會(huì)計(jì)領(lǐng)域邁出了改革的步伐。會(huì)計(jì)改革是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會(huì)計(jì)制度的改革、會(huì)計(jì)手段的改革、會(huì)計(jì)管理體制的改革、會(huì)計(jì)教育的改革以及會(huì)計(jì)觀念的變革等，其中會(huì)計(jì)制度改革是會(huì)計(jì)改革的實(shí)質(zhì)和核心，它不僅是會(huì)計(jì)改革成敗的決定性因素，而且反映著會(huì)計(jì)改革成效的優(yōu)劣。

一、我國(guó)會(huì)計(jì)制度改革的不足

（一）行業(yè)會(huì)計(jì)制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求

1.不能適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)多元化發(fā)展的要求。隨著市場(chǎng)機(jī)制的日益完善和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的日益形成，多元化經(jīng)營(yíng)將成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的必然趨勢(shì)和戰(zhàn)略選擇。多元化經(jīng)營(yíng)必然使企業(yè)涉足于各不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，而執(zhí)行現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范要求企業(yè)對(duì)不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)分別設(shè)置賬戶，并采用不同的會(huì)計(jì)程序與方法進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，這不僅增加了多元化經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)計(jì)核算的工作量，影響核算效率和質(zhì)量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。

2.不利于會(huì)計(jì)信息的行業(yè)比較和分析。執(zhí)行行業(yè)會(huì)計(jì)制度，使得不同行業(yè)、不同企業(yè)會(huì)計(jì)處理所依據(jù)的原則、程序、方法各不相同，這就必然導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息在行業(yè)、企業(yè)之間失去可比性，不便于投資主體對(duì)潛在投資對(duì)象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優(yōu)化配置。

3.不便于投資主體對(duì)企業(yè)實(shí)施有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)各投資主體對(duì)企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要依據(jù)是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風(fēng)險(xiǎn)的考慮，會(huì)不斷的改變投資對(duì)象，使資金經(jīng)常性地從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)向另一個(gè)行業(yè)，或同時(shí)分布于若干不同行業(yè)；另一方面不同行業(yè)又執(zhí)行不同的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。在這種情況下，投資主體要實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督就必需熟悉不同行業(yè)的會(huì)計(jì)處理原則、程序和方法，這無(wú)疑加大了財(cái)務(wù)監(jiān)督的難度，影響財(cái)務(wù)監(jiān)督效率。

（二）現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性

完整性和系統(tǒng)性是現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度應(yīng)具備的基本特征。所謂“完整性”是指會(huì)計(jì)制度應(yīng)包括和覆蓋全部會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)，使每一會(huì)計(jì)行為，每一會(huì)計(jì)事項(xiàng)都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范；所謂“系統(tǒng)性”是指現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度應(yīng)是在會(huì)計(jì)目標(biāo)統(tǒng)一約束下，由相互聯(lián)系、相互依存的多分支、分層次的會(huì)計(jì)制度構(gòu)成的有機(jī)體系。然而，我國(guó)現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度基本上是圍繞企業(yè)常規(guī)會(huì)計(jì)事項(xiàng)由國(guó)家統(tǒng)一制定，在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.一些現(xiàn)代會(huì)計(jì)分支尚未納入會(huì)計(jì)規(guī)范體系。近年來(lái)，隨著會(huì)計(jì)領(lǐng)域的改革開(kāi)放以及會(huì)計(jì)理論研究的深化，一些新的會(huì)計(jì)分支，如人力資源會(huì)計(jì)、質(zhì)量成本會(huì)計(jì)、物價(jià)變動(dòng)會(huì)計(jì)、金融工具會(huì)計(jì)等早已為人們所熟悉，然而，有關(guān)這些會(huì)計(jì)分支，我國(guó)目前尚無(wú)具體的制度或準(zhǔn)則規(guī)范，使得現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范在內(nèi)容上殘缺不全，盡管一些企業(yè)認(rèn)識(shí)到需要通過(guò)會(huì)計(jì)系統(tǒng)確認(rèn)和計(jì)量人力資源的耗費(fèi)，需要核算與報(bào)告物價(jià)變動(dòng)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的影響，也需要核算和報(bào)告金融資產(chǎn)、金融負(fù)債及其對(duì)股東權(quán)益的影響等等。但由于缺乏這方面的準(zhǔn)則、制度，使得企業(yè)會(huì)計(jì)人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規(guī)范的會(huì)計(jì)處理。

2.許多企業(yè)缺乏健全、完善的內(nèi)部核算制度。完善的會(huì)計(jì)規(guī)范體系不僅包括國(guó)家統(tǒng)一制定的各個(gè)層次的會(huì)計(jì)規(guī)范，而且還包括企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和管理要求制定的內(nèi)部核算制度和辦法、會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內(nèi)部財(cái)務(wù)成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業(yè)只執(zhí)行統(tǒng)一層次的會(huì)計(jì)規(guī)范，而無(wú)完善的內(nèi)部核算制度與辦法，不但損害了會(huì)計(jì)制度的完整性和系統(tǒng)性，而且往往導(dǎo)致企業(yè)成本不實(shí)、賬目不清、數(shù)據(jù)不真。

（三）會(huì)計(jì)制度改革的國(guó)際化進(jìn)程緩慢

《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)會(huì)計(jì)在國(guó)際化進(jìn)程中邁出了關(guān)鍵的一步，但其進(jìn)展不盡人意。現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范在許多方面與國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚未協(xié)調(diào)，甚至差異較大。例如有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、存貨計(jì)價(jià)等會(huì)計(jì)方法，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定在保持一致性的前提下，企業(yè)可以自行選擇，而在我國(guó)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度中，有關(guān)這些方法的選擇作了較嚴(yán)格的限制，因此，一些在國(guó)外被廣泛使用的會(huì)計(jì)程序和方法，在我國(guó)尚未應(yīng)用或受到嚴(yán)格限制。

由于這些差異的存在，使得我國(guó)的會(huì)計(jì)信息缺乏國(guó)際可比性，不能充分發(fā)揮其“國(guó)際性商業(yè)語(yǔ)言”的功能，這正如我國(guó)的涉外企業(yè)需要按照我國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與上市地或子公司所在地會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制兩套口徑不同的會(huì)計(jì)報(bào)表，并分別由不同國(guó)別的注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行審計(jì)。這充分表明，由于會(huì)計(jì)規(guī)范的差異，一方面使我國(guó)涉外企業(yè)的會(huì)計(jì)工作量增大，會(huì)計(jì)信息成本上升，不利于這些企業(yè)的國(guó)際性競(jìng)爭(zhēng)，另一方面有礙于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際化拓展。

（四）現(xiàn)行會(huì)計(jì)規(guī)范的協(xié)調(diào)性差

在我國(guó)，自《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》出臺(tái)后，分行業(yè)、分所有制頒布了一系列會(huì)計(jì)制度，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的核算與報(bào)告作了許多規(guī)定。如《公司法》第六章對(duì)公司制企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)作了一系列規(guī)定，《公開(kāi)發(fā)行股票公司信息披露實(shí)施細(xì)則》第三章對(duì)上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的編制和披露作了若干規(guī)定。這些規(guī)定從基本面看，與會(huì)計(jì)制度的規(guī)定是一致的，但也存在諸多不協(xié)調(diào)的方面。以報(bào)表種類(lèi)的設(shè)置為例，工商企業(yè)會(huì)計(jì)制度規(guī)定應(yīng)編制的財(cái)務(wù)報(bào)表主要是資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、財(cái)務(wù)狀況變動(dòng)表、利潤(rùn)分配表和主營(yíng)業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷(xiāo)售利潤(rùn)明細(xì)表），而《公司法》規(guī)定企業(yè)除編制幾個(gè)基本財(cái)務(wù)報(bào)表外，還應(yīng)編制財(cái)務(wù)情況說(shuō)明斗書(shū)，對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷(xiāo)售利潤(rùn)明細(xì)表）則沒(méi)有明確要求。新近出臺(tái)的假份有限公司會(huì)計(jì)制度變則規(guī)定企業(yè)須編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表、股東權(quán)益增減變動(dòng)表、應(yīng)交增值稅明細(xì)表、利潤(rùn)分配表以及分部營(yíng)業(yè)利潤(rùn)和資產(chǎn)表等。由于相關(guān)法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致企業(yè)會(huì)計(jì)人員在實(shí)務(wù)操作中無(wú)所適從。比如一個(gè)從事產(chǎn)品制造的股份有限公司，是應(yīng)執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)會(huì)計(jì)制度》還是按《公司法》規(guī)定處理，是無(wú)從明確的，結(jié)果可能導(dǎo)致同一類(lèi)型企業(yè)按照不同的規(guī)定進(jìn)行處理，損害會(huì)計(jì)信息的可比性。

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