第一篇：我國信訪制度運行現狀及問題對策研究綜述

我國信訪制度運行現狀及問題對策研究綜述

劉瑩云南師范大學歷史與行政學院650031

摘要：隨著我國法制現代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現，構建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

關鍵詞：信訪制度；司法救濟；現狀；對策

我國的信訪制度是一項具有中國特色的制度，在我國歷史上，也是具有悠久歷史的一項制度。在我國古代就有大量諸如“攔轎告狀”等古代信訪現象存在，只是當時這種信訪制

⑴度還遠遠不是我們現在所說的現代意義上的信訪。更多的學者稱其為一種直訴制度，即中

國古代法律規定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項訴訟制度。可以說，我國現行的信訪制度就是由古代的這種直訴制度演變而來的，只是我國現行的信訪制度吸收和借鑒了其幾千年的豐富經驗和深刻教訓，在我國現代化建設和發展中不斷完善自身功能，在傳達民意、維護社會穩定、監督政府運作等方面發揮了重要的作用。然而，隨著我國法制現代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現，構建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

一． 信訪制度相關概念界定

所謂信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。采用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。這是我國現行立法對信訪概念的規范性法律

⑵解釋。

對于信訪制度的定義和解釋，學界和信訪界都沒有統一的固定解釋。雖然有的學者認為信訪在很大程度上算不上一項正式的制度，但大部分學者不僅確認了信訪作為我國的一項基

⑶本政策制度的地位，還給出了比較詳盡的解釋。李嚴昌（2006）引用政治學者浦興祖的定

義，解釋為“人民信訪制度是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級黨政機關及其所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，由有關機關依法處理的一項制

⑷度。” 李齊申（2008）不僅將信訪制度界定為一項正式的制度，并且定義為“信訪制度屬于行政調解范疇，是一種與行政復議、行政訴訟并列的彌補行政過失的手段，它是接受公民嚴格評議黨和國家機關的論壇。”

關于信訪制度存在的功能

第一，群眾參與，即群眾參與社會民主生活。人民群眾向國家機關提出意見和要求，實質就是人民意志的表達，是一種政治參與。第二，民主監督，指人民群眾通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，同時對國家機關和工作人員提出批評和建議，對國家機關進行一種民主監督。第三，權利救濟，人民群眾通過信訪不僅僅是表達民意，更具有需要保障和維護公民權利和自由，實現救濟的要求。

2、信訪制度的現狀研究

隨著我國經濟建設的快速發展，我國社會轉型時期的到來，我國的信訪制度也隨之出現了大量的新問題和新情況。國內學界和信訪界有相當數量的學者，開始對我國當前信訪制度的現狀進行分析和研究。筆者通過整理，將當前我國信訪制度的現狀做了如下幾點歸納。

⑸ 第一，上訪總量居高不下。張春照（2009）在分析了信訪制度的歷史演變之后，對當

前信訪制度呈現的特點進行了歸納。認為，當前信訪現狀呈現出信訪總量出現陡漲趨勢，并 1

且保持高位運行。自1993年出現的第一次高峰之后，一直高漲到現在。雖然從2005年開始，伴隨著許多有效措施的出臺和實施，扭轉了全國信訪總量12年攀升的勢頭，但據國家統計局權威發布，全國的信訪總量依舊在高位運行。

⑹第二，信訪內容復雜，涉及面廣。楊靜（2009）認為信訪的事項涉及到群眾政治、經

濟、生活等切身利益等多個方面。凡是生活中發生的涉及政治權力運作和政府權力行使的問

⑺題都可以信訪，從而形成了信訪制度內容的復雜性。段高祥等（2009）從信訪主體的廣泛

性進行了分析，認為信訪主體不僅有工人、農民等傳統意義上的信訪群體，還有城市拆遷戶、下崗分流人員等帶有時代特色的信訪者，主體范圍的擴大，使得信訪內容涉及面更廣。

⑹第三，上訪內容呈現相對集中趨勢。楊靜（2009）總結了農民負擔問題、基層干部腐

⑸敗問題、房屋拆遷問題一度成為信訪集中地熱點問題。其中張春照（2009）歸納的三農問

題、城鎮拆遷安置問題、干部作風問題、勞動社保問題，代表了大多數學者的看法。并且他還提出了信訪中也出現了涉法涉訴案件相對增多和集中趨勢。

⑺第四，群訪、越級訪等極端不良上訪行為增加。段高祥等（2009）認為纏訪、鬧訪、重復訪、越級訪問題嚴重。由于一些責任單位的領導及工作人員的失職、失誤或工作不深入等，致使矛盾久拖不決，很多嚴重的聚集事件、重復訪、越級訪、進京訪屢屢發生，嚴重影

⑸響了社會穩定。另外，信訪活動的組織性和對抗性明顯增強。張春照（2009）也指出，部

分群眾繞過地方政府，直接到市級甚至省級政府上訪，試圖通過上級部門壓力來解決問題。并且還經常有拉標語橫幅、請愿靜坐、圍堵馬路等現象發生。更甚者還采取極端的自殺、自殘等過激行為來表達自己的愿望，已經對人民的生產、生活造成極大影響。

⑻第五，信訪機構“不作為”現象層出不窮。王會智等（2010）指出，截訪、堵訪現象

嚴重。有些地方官員為了政績考核和職位升遷，不但不積極解決問題，反而采取消極的掩蓋辦法，比如截訪和堵訪。甚至出現“信訪尋租”現象，即通過行賄上級信訪部門官員來減少

⑼上訪登記數量。畢然（2009）將這些不良上訪現象歸納為信訪機構官員人治色彩濃厚，隨

意性大。由于信訪人員的責任心、綜合素質甚至個人情緒的因素以及自身利益影響，造成議而不決或者拖著不辦，導致大量信訪問題長期無法解決。

筆者認為，當前我國信訪現狀，已經充分暴露了我國現行信訪制度的嚴重缺陷和不足。信訪的傳統優勢和作用不但沒有得到充分發揮，反而隨著我國經濟社會縱深發展的趨勢，呈現出越來越多的弊端。人民群眾表達民意、政治參與、權利救濟的需要得不到滿足，相反，還因此派生出大量難于解決的社會矛盾和社會問題。

二． 信訪制度的運行現狀面臨的困境

目前，學界和信訪界對于當前我國的信訪制度存在缺陷并已經陷入運行困境這一點達成共識。但是對于當前我國的信訪制度的運行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的觀點，并且一直是議論的焦點。筆者歸納之后，概括為如下三種觀點：

第一，信訪功能的錯位。

1、信訪功能定位過于高大。

⑷ 李齊申（2008）認為，從我國信訪制度的實際操作者看，各級部門作為信訪機構，受理所有的信訪問題，因為沒有相應的權限和職能限制，在大多數情況下會出現只是受理而無法解決的事實。由于信訪機構的功能和作用定位不明確，受理信訪案件沒有條件限制和要求，導致在實際操作時出現重負受理和相互推諉，信訪資源大量閑置浪費，造成效率低下。

2、群眾對信訪功能誤解嚴重。

⑽謝卓妍（2008）提出民眾對信訪的作用誤解甚深，將司法與行政混淆，盲目信仰行政權力，將所有造成嚴重的行政資源浪費級相關國家機構空轉。從理論上講，信訪只是包括行政訴訟、行政復議等行政救濟手段之一，而國家的司法救濟才是公民權利救濟最主要的形式和最后的屏障。可在實踐中，群眾更多的相信信訪這一救濟手段，并作為最后的希望所在。

第二，信訪部門機構設置存在問題。

1、信訪機構的設置混亂，缺乏統一的協調機構。

⑾宋振玲（2007）指出信訪機構龐雜而分散。目前我國從中央到地方，各級政黨、權力機關、司法機構及相關職能部門都設有信訪機構。這些機構之間并不存在隸屬關系。中央信訪機構對地方信訪機構的只能和權利及運作方式都有較大差異，從而導致信息不共享，缺乏強制力。這在實踐中導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集，使原本為意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導致政府和法律的公信力和權威的下降。

2、信訪部門權力弱化。

⑿傅江浩（2009）認為各級信訪機構權力極為有限。新的《信訪條例》雖然賦予有監辦權及建議和向上級機關報告的權力，但它本身并沒有實際意義，也沒有直接權力處理信訪事件。信訪事件的處理權、決定權仍然在各行政機關及其主管領導手中。信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判權或仲裁權，也不像紀委對違紀干部有調查權、處分權。因此，信訪部門根本不能從根本上解決群眾的問題，充其量只能是“收收信件，聽聽意見”。

第三，信訪制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）認為，其一，信訪制度自身充滿了悖論。目前在信訪政策方面，國家一方面一直強調不能壓制群眾的正常上訪，要充分保障群眾等的民主權力；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪和重復上訪。其二，信訪和法治相沖突。人民試圖用行政救濟替代司法救濟，客觀上嚴重削弱了國家司法機關的權威。此外，由于信訪問題能否得到解決，在很大程度上取決于主管領導關注的程度以及處理措施是否有力，訴諸的是領導的個人權威，而非制度權威。這與法治存在悖論。

三． 信訪制度存在問題的對策研究

我國信訪制度運行現狀和所面臨的困境反映了我國社會有效利益表達機制和群眾政治參與機制的缺失，并且也讓我們看到了當前我國權利救濟機制的低效和發展存在障礙。因此，要解決好信訪問題，不能只局限在信訪部門內部和信訪機制本身做文章，而更應當從整個國家和社會的糾紛解決機制中來尋求解決信訪問題的對策，對長期以來遺留的問題進行改革。

由于學界和信訪界對于我國信訪制度存在的問題看法不同，對其成因也沒有完全達成共識，因此對于信訪制度存在問題的對策和改革的路徑選擇也產生了不同的觀點。筆者從以下四個方向對眾多專家學者的建議和對策進行歸納：

1、第一個方向是關于信訪制度改革的主流性觀點，即主張對信訪制度進行內部機制規

⑾范。其中核心觀點就是關于信訪內部組織機構的重建。宋振玲（2007）認為重構信訪組織

機構，建立在全國人大和地方各級人大之下的專門信訪委員會，其機構的職能定位為承擔公

⑻民的利益表達和民主監督的功能。王會智等（2010）提出應該統一信訪機構。長期以來，我國形成了一種橫向到邊、縱向到底的“大信訪”工作格局，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院檢察院及相關部門都設有信訪機構。可是由于缺乏統一的協調，導致的結果是互相推卸責任，影響了信訪機構的威信，無法實現信訪制度應該發揮的功能，因此必須充分整合信訪機構，建立統一的信訪機構體系，取消黨政等其他部門的信訪機構設置，把信訪功能同歸于人大。基于中國共產黨領導下人民代表大會制度的實際情況，信訪機構設置應該是在人民代表大會制度之下的一元信訪體制，各級人大設置信訪委員會，由其統一受理群眾的來信來訪，政府內部不再保留信訪機構。

⑷在信訪機構重建的基礎上，還應該對信訪進行統一立法。李齊申（2008）提出應該盡

快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實現信訪制度單純依靠規定、條列和政策來調節的現狀，以實現信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。其中明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟途徑重復；嚴格程序規制，要規定

信訪問題提出、受理、復查、復核等工作的法律程序；加強責任追究機制這三點尤其重要。

此外，還應該改革信訪工作的考評機制。目前信訪工作的考評制度由于導向缺陷，沒有發揮出良好的效果。正確的考評機制應當是：第一，將群眾作為考官，信訪工作的好與壞應當由上訪群眾來評判。第二，建立利益導向的信訪工作考評機制，以人民群眾的根本利益為出發點。第三，信訪部門要改變以信訪量為主要指標的考核辦法，代之以信訪問題解決程度為主要指標的辦法。信訪工作要立足于解決問題，不能單純的把上訪人數多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據，而應對各地的上訪情況進行有效監督。

⑼

2、第二個方向是主張不斷完善信訪制度的外部機制觀點。畢然（2009）認為構建以司

法為核心的權利救濟體系是完善信訪制度的重要對策。他提出在現代社會，社會的公正最終是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法究極體制是法治國家的一個重要標志，也是人類社會實踐的一種基本經驗，只有建立以司法救濟為核心的究極體系才能實現真正有效的救濟。而從目前來看，信訪救濟在整個國家權利救濟體系特別是實踐層面，其地位與司法救濟相平行，甚至在某種程度上說更高于司法救濟，導致司法救濟的功能被邊緣化。這種局面與法治要求是不相適應的。因此，建設法治國家必須打破信訪救濟與司

⑹法救濟平行的局面，構建以司法為核心的救濟體系。楊靜（2009）在完善我國信訪制度的理論思考中提出，信訪制度的改革必須同司法體制的改革相協調，才能從根本上解決信訪問題。從目前的情況分析，信訪在很大程度上是由于司法救濟不能滿足人民的要求而造成的。應當通過司法制度的改革，整肅部門風氣，做到司法公正，使絕大部分信訪案件回歸司法救濟，信訪問題才能得到徹底解決。

3、第三個方向是主張通過對國外相關經驗的借鑒來尋求出路的觀點。部分學者借鑒西方的議會監察專員制度或者稱為申訴專員制度。這項制度由瑞典于1809年創設，20世紀60年代后為世界各國廣為借鑒。其中監察專員的獨立性、主動性、權力的時效性和團隊專業化都值得我國信訪制度改革借鑒和思考。北京大學法學教授姜明安提出了建立類似國外這種監察制度的設想，建立公民權利特殊救濟機制，由中央直接管理，派往各省。對于群眾的控告，屬于案件性質的，可以幫助上訪啟動司法、行政復議等程序，對于腐敗問題的，可以轉交中

⒀紀委、監察部等部門處理。唐麗萍等（2009）認為人大信訪改革也可以借鑒瑞典的議會監

察專員制度，特設一個臨時委員會作為人大監察專員主持的機構，專門作為人大對外接受群眾來信來訪的部門，監察專員由同級人大代表大會任命精通法律的人大代表擔任，這樣，人大的監督權可以落到實處，同時也給信訪工作開創了新的局面。

4、第四個方向是關于近年一些學者對信訪制度改革提出的新設想。包括：

⒁（1）建立信訪代理制度。代琳（2008）提出現代社會是經濟高度發展的社會，在各個

領域相繼出現了各種代理機構，這些機構和組織的出現對公民權力的保障與實現起到了很大的作用。因此信訪制度中也可以借鑒和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明確提出將信訪的代理機構定為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域，讓他們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域的社會責任，比如心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等。

⒂（2）建立信訪終結制度。毛淑梅（2009）認為，所謂信訪終結，是指信訪案件經規定的程序處理后，信訪人員應息訴罷訪，而仍然堅持來訪和上訪的，對信訪事件做出予以終結的決定。終結后的信訪事項在信訪人提不出新的事實和理由的情況下，信訪機構不再予以受理，并轉請相關部門做信訪人員的息訴、化解工作。雖然在《信訪條例》第35條中已經有相關規定，但并沒有從根本上解決重訪、纏訪和鬧訪問題。應當將重點放在嚴格按照涉訴、行政兩條線執行上，即屬于行政范圍的信訪事項，必須由國家信訪局或省市信訪辦負責宣告終結。屬于人大、法院檢察院職權的，必須由人大、法院檢察院負責宣布終結。這樣，有利于保證司法獨立，也避免使信訪機構負擔過重影響工作效率。

（3）建立信訪聽證制度。在我國《信訪條例》第31條中對信訪聽證已經有明確的規定，并且在學界也獲得了普遍的肯定。“盡管信訪聽證還存在一些不足，但可以預見的是，信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪制度在一些地方已發揮的功能看，⒃可謂法律、準法律屬性和政治屬性功能都得到了相當程度的發揮。”

四． 結語

隨著我國經濟、政治、文化等各方面現代化建設的不斷發展，特別是民主法制建設的不斷完善，我國的信訪制度已經并且還將出現各種與國家社會發展不相適應的情況，學界和信訪界眾多專家學者都在試圖尋求信訪制度的最佳改革對策。畢竟信訪是我國人民表達意志、行使民主監督和尋求權利救濟的重要途徑，信訪制度應該隨著我國法治的不斷完善而完善，因此，信訪制度在相當長的一段時期內仍然有其存在的空間。對于信訪制度的運行困境和出路的探究，任重而道遠。

第二篇：我國信訪制度運行現狀及問題對策研究綜述

我國信訪制度運行現狀及問題對策研究綜述

劉瑩云南師范大學歷史與行政學院650031

摘要：隨著我國法制現代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現，構建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

關鍵詞：信訪制度；司法救濟；現狀；對策

我國的信訪制度是一項具有中國特色的制度，在我國歷史上，也是具有悠久歷史的一項制度。在我國古代就有大量諸如“攔轎告狀”等古代信訪現象存在，只是當時這種信訪制

⑴度還遠遠不是我們現在所說的現代意義上的信訪。更多的學者稱其為一種直訴制度，即中

國古代法律規定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項訴訟制度。可以說，我國現行的信訪制度就是由古代的這種直訴制度演變而來的，只是我國現行的信訪制度吸收和借鑒了其幾千年的豐富經驗和深刻教訓，在我國現代化建設和發展中不斷完善自身功能，在傳達民意、維護社會穩定、監督政府運作等方面發揮了重要的作用。然而，隨著我國法制現代化進程的不斷推進，同樣作為一項法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端和不適應性。因此，研究當前我國信訪制度的運行現狀，進而探析信訪制度的改革對策，對于我國整個法制進程的推進和依法治國的實現，構建社會主義和諧社會都具有十分重大的意義。

一． 信訪制度相關概念界定

所謂信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。采用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。這是我國現行立法對信訪概念的規范性法律

⑵解釋。

對于信訪制度的定義和解釋，學界和信訪界都沒有統一的固定解釋。雖然有的學者認為信訪在很大程度上算不上一項正式的制度，但大部分學者不僅確認了信訪作為我國的一項基

⑶本政策制度的地位，還給出了比較詳盡的解釋。李嚴昌（2006）引用政治學者浦興祖的定

義，解釋為“人民信訪制度是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級黨政機關及其所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，由有關機關依法處理的一項制

⑷度。” 李齊申（2008）不僅將信訪制度界定為一項正式的制度，并且定義為“信訪制度屬于行政調解范疇，是一種與行政復議、行政訴訟并列的彌補行政過失的手段，它是接受公民嚴格評議黨和國家機關的論壇。”

關于信訪制度存在的功能，學界和信訪界有共同的界定，普遍認為當前我國信訪制度的社會功能主要包括三個方面。筆者整理為第一，群眾參與，即群眾參與社會民主生活。人民群眾向國家機關提出意見和要求，實質就是人民意志的表達，是一種政治參與。第二，民主監督，指人民群眾通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，同時對國家機關和工作人員提出批評和建議，對國家機關進行一種民主監督。第三，權利救濟，人民群眾通過信訪不僅僅是表達民意，更具有需要保障和維護公民權利和自由，實現救濟的要求。

二． 信訪制度運行狀況研究

1、當代信訪制度的發展和演進

早在新民主主義革命時期，以毛澤東為領導的中國共產黨人就非常重視人民的信訪工作，到了新中國成立之后，信訪工作進入了一個新的歷史發展時期。人民群眾的信訪熱情隨著新中國的建設事業不斷高漲，為了適應這種新的形勢，1951年，國家頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的規定》，學界一般講此視為信訪制度正式確立的起點。1957年，1

黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議，通過了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法（草案）》等。使得從中央到地方各級信訪機構及其人員的配置都得到較大完善。1995年，國務院頒布了《信訪條例》后，各部門各省市相繼出臺了信訪條例工作辦法等，標志著我國的信訪制度逐漸成熟。2004年，我國對《信訪條例》進行修訂，并于2005年5月1日正式施行。

學界和信訪界一般將信訪制度的研究階段劃分為三個階段。第一階段，大眾動員型信訪。從1951年《關于處理人民來信和接見人民工作的規定》出臺，到1978年第二次全國信訪工作會議召開，這一階段信訪受到政治運動的制約，相對于揭發他人、要求平反、落實政策的信訪內容較多。第二階段，撥亂反正型信訪。從1978年第二次全國信訪工作會議召開，到1982年第三次全國信訪工作會議召開。由于文化大革命的破壞，全國積案如山，來信來訪的主要內容設計解決大批歷史遺留問題。這一階段屬于信訪制度的全面修復階段。第三階段，安定團結型信訪。從1982年撥亂反正完成到現在。主要功能轉化為化解糾紛、實現人權救

⑸濟，這一時期也是我國信訪制度改革嘗試階段。

2、信訪制度的現狀研究

隨著我國經濟建設的快速發展，我國社會轉型時期的到來，我國的信訪制度也隨之出現了大量的新問題和新情況。國內學界和信訪界有相當數量的學者，開始對我國當前信訪制度的現狀進行分析和研究。筆者通過整理，將當前我國信訪制度的現狀做了如下幾點歸納。

⑸ 第一，上訪總量居高不下。張春照（2009）在分析了信訪制度的歷史演變之后，對當

前信訪制度呈現的特點進行了歸納。認為，當前信訪現狀呈現出信訪總量出現陡漲趨勢，并且保持高位運行。自1993年出現的第一次高峰之后，一直高漲到現在。雖然從2005年開始，伴隨著許多有效措施的出臺和實施，扭轉了全國信訪總量12年攀升的勢頭，但據國家統計局權威發布，全國的信訪總量依舊在高位運行。

⑹第二，信訪內容復雜，涉及面廣。楊靜（2009）認為信訪的事項涉及到群眾政治、經

濟、生活等切身利益等多個方面。凡是生活中發生的涉及政治權力運作和政府權力行使的問

⑺題都可以信訪，從而形成了信訪制度內容的復雜性。段高祥等（2009）從信訪主體的廣泛

性進行了分析，認為信訪主體不僅有工人、農民等傳統意義上的信訪群體，還有城市拆遷戶、下崗分流人員等帶有時代特色的信訪者，主體范圍的擴大，使得信訪內容涉及面更廣。

⑹第三，上訪內容呈現相對集中趨勢。楊靜（2009）總結了農民負擔問題、基層干部腐

⑸敗問題、房屋拆遷問題一度成為信訪集中地熱點問題。其中張春照（2009）歸納的三農問

題、城鎮拆遷安置問題、干部作風問題、勞動社保問題，代表了大多數學者的看法。并且他還提出了信訪中也出現了涉法涉訴案件相對增多和集中趨勢。

⑺第四，群訪、越級訪等極端不良上訪行為增加。段高祥等（2009）認為纏訪、鬧訪、重復訪、越級訪問題嚴重。由于一些責任單位的領導及工作人員的失職、失誤或工作不深入等，致使矛盾久拖不決，很多嚴重的聚集事件、重復訪、越級訪、進京訪屢屢發生，嚴重影

⑸響了社會穩定。另外，信訪活動的組織性和對抗性明顯增強。張春照（2009）也指出，部

分群眾繞過地方政府，直接到市級甚至省級政府上訪，試圖通過上級部門壓力來解決問題。并且還經常有拉標語橫幅、請愿靜坐、圍堵馬路等現象發生。更甚者還采取極端的自殺、自殘等過激行為來表達自己的愿望，已經對人民的生產、生活造成極大影響。

⑻第五，信訪機構“不作為”現象層出不窮。王會智等（2010）指出，截訪、堵訪現象

嚴重。有些地方官員為了政績考核和職位升遷，不但不積極解決問題，反而采取消極的掩蓋辦法，比如截訪和堵訪。甚至出現“信訪尋租”現象，即通過行賄上級信訪部門官員來減少

⑼上訪登記數量。畢然（2009）將這些不良上訪現象歸納為信訪機構官員人治色彩濃厚，隨

意性大。由于信訪人員的責任心、綜合素質甚至個人情緒的因素以及自身利益影響，造成議而不決或者拖著不辦，導致大量信訪問題長期無法解決。

筆者認為，當前我國信訪現狀，已經充分暴露了我國現行信訪制度的嚴重缺陷和不足。信訪的傳統優勢和作用不但沒有得到充分發揮，反而隨著我國經濟社會縱深發展的趨勢，呈現出越來越多的弊端。人民群眾表達民意、政治參與、權利救濟的需要得不到滿足，相反，還因此派生出大量難于解決的社會矛盾和社會問題。

三． 信訪制度的運行現狀面臨的困境

目前，學界和信訪界對于當前我國的信訪制度存在缺陷并已經陷入運行困境這一點達成共識。但是對于當前我國的信訪制度的運行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的觀點，并且一直是議論的焦點。筆者歸納之后，概括為如下三種觀點：

第一，信訪功能的錯位。

1、信訪功能定位過于高大。

⑷ 李齊申（2008）認為，從我國信訪制度的實際操作者看，各級部門作為信訪機構，受理所有的信訪問題，因為沒有相應的權限和職能限制，在大多數情況下會出現只是受理而無法解決的事實。由于信訪機構的功能和作用定位不明確，受理信訪案件沒有條件限制和要求，導致在實際操作時出現重負受理和相互推諉，信訪資源大量閑置浪費，造成效率低下。

2、群眾對信訪功能誤解嚴重。

⑽謝卓妍（2008）提出民眾對信訪的作用誤解甚深，將司法與行政混淆，盲目信仰行政權力，將所有造成嚴重的行政資源浪費級相關國家機構空轉。從理論上講，信訪只是包括行政訴訟、行政復議等行政救濟手段之一，而國家的司法救濟才是公民權利救濟最主要的形式和最后的屏障。可在實踐中，群眾更多的相信信訪這一救濟手段，并作為最后的希望所在。

第二，信訪部門機構設置存在問題。

1、信訪機構的設置混亂，缺乏統一的協調機構。

⑾宋振玲（2007）指出信訪機構龐雜而分散。目前我國從中央到地方，各級政黨、權力機關、司法機構及相關職能部門都設有信訪機構。這些機構之間并不存在隸屬關系。中央信訪機構對地方信訪機構的只能和權利及運作方式都有較大差異，從而導致信息不共享，缺乏強制力。這在實踐中導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集，使原本為意在解決、疏導矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導致政府和法律的公信力和權威的下降。

2、信訪部門權力弱化。

⑿傅江浩（2009）認為各級信訪機構權力極為有限。新的《信訪條例》雖然賦予有監辦權及建議和向上級機關報告的權力，但它本身并沒有實際意義，也沒有直接權力處理信訪事件。信訪事件的處理權、決定權仍然在各行政機關及其主管領導手中。信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判權或仲裁權，也不像紀委對違紀干部有調查權、處分權。因此，信訪部門根本不能從根本上解決群眾的問題，充其量只能是“收收信件，聽聽意見”。

第三，信訪制度本身存在矛盾。

⑾宋振玲（2007）認為，其一，信訪制度自身充滿了悖論。目前在信訪政策方面，國家一方面一直強調不能壓制群眾的正常上訪，要充分保障群眾等的民主權力；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪和重復上訪。其二，信訪和法治相沖突。人民試圖用行政救濟替代司法救濟，客觀上嚴重削弱了國家司法機關的權威。此外，由于信訪問題能否得到解決，在很大程度上取決于主管領導關注的程度以及處理措施是否有力，訴諸的是領導的個人權威，而非制度權威。這與法治存在悖論。

四． 信訪制度存在問題的對策研究

我國信訪制度運行現狀和所面臨的困境反映了我國社會有效利益表達機制和群眾政治參與機制的缺失，并且也讓我們看到了當前我國權利救濟機制的低效和發展存在障礙。因此，要解決好信訪問題，不能只局限在信訪部門內部和信訪機制本身做文章，而更應當從整個國

家和社會的糾紛解決機制中來尋求解決信訪問題的對策，對長期以來遺留的問題進行改革。

由于學界和信訪界對于我國信訪制度存在的問題看法不同，對其成因也沒有完全達成共識，因此對于信訪制度存在問題的對策和改革的路徑選擇也產生了不同的觀點。筆者從以下四個方向對眾多專家學者的建議和對策進行歸納：

1、第一個方向是關于信訪制度改革的主流性觀點，即主張對信訪制度進行內部機制規

⑾范。其中核心觀點就是關于信訪內部組織機構的重建。宋振玲（2007）認為重構信訪組織

機構，建立在全國人大和地方各級人大之下的專門信訪委員會，其機構的職能定位為承擔公

⑻民的利益表達和民主監督的功能。王會智等（2010）提出應該統一信訪機構。長期以來，我國形成了一種橫向到邊、縱向到底的“大信訪”工作格局，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院檢察院及相關部門都設有信訪機構。可是由于缺乏統一的協調，導致的結果是互相推卸責任，影響了信訪機構的威信，無法實現信訪制度應該發揮的功能，因此必須充分整合信訪機構，建立統一的信訪機構體系，取消黨政等其他部門的信訪機構設置，把信訪功能同歸于人大。基于中國共產黨領導下人民代表大會制度的實際情況，信訪機構設置應該是在人民代表大會制度之下的一元信訪體制，各級人大設置信訪委員會，由其統一受理群眾的來信來訪，政府內部不再保留信訪機構。

⑷在信訪機構重建的基礎上，還應該對信訪進行統一立法。李齊申（2008）提出應該盡

快出臺《信訪法》，健全信訪法律體系，實現信訪制度單純依靠規定、條列和政策來調節的現狀，以實現信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。其中明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟途徑重復；嚴格程序規制，要規定信訪問題提出、受理、復查、復核等工作的法律程序；加強責任追究機制這三點尤其重要。

此外，還應該改革信訪工作的考評機制。目前信訪工作的考評制度由于導向缺陷，沒有發揮出良好的效果。正確的考評機制應當是：第一，將群眾作為考官，信訪工作的好與壞應當由上訪群眾來評判。第二，建立利益導向的信訪工作考評機制，以人民群眾的根本利益為出發點。第三，信訪部門要改變以信訪量為主要指標的考核辦法，代之以信訪問題解決程度為主要指標的辦法。信訪工作要立足于解決問題，不能單純的把上訪人數多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據，而應對各地的上訪情況進行有效監督。

⑼

2、第二個方向是主張不斷完善信訪制度的外部機制觀點。畢然（2009）認為構建以司

法為核心的權利救濟體系是完善信訪制度的重要對策。他提出在現代社會，社會的公正最終是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法究極體制是法治國家的一個重要標志，也是人類社會實踐的一種基本經驗，只有建立以司法救濟為核心的究極體系才能實現真正有效的救濟。而從目前來看，信訪救濟在整個國家權利救濟體系特別是實踐層面，其地位與司法救濟相平行，甚至在某種程度上說更高于司法救濟，導致司法救濟的功能被邊緣化。這種局面與法治要求是不相適應的。因此，建設法治國家必須打破信訪救濟與司

⑹法救濟平行的局面，構建以司法為核心的救濟體系。楊靜（2009）在完善我國信訪制度的理論思考中提出，信訪制度的改革必須同司法體制的改革相協調，才能從根本上解決信訪問題。從目前的情況分析，信訪在很大程度上是由于司法救濟不能滿足人民的要求而造成的。應當通過司法制度的改革，整肅部門風氣，做到司法公正，使絕大部分信訪案件回歸司法救濟，信訪問題才能得到徹底解決。

3、第三個方向是主張通過對國外相關經驗的借鑒來尋求出路的觀點。部分學者借鑒西方的議會監察專員制度或者稱為申訴專員制度。這項制度由瑞典于1809年創設，20世紀60年代后為世界各國廣為借鑒。其中監察專員的獨立性、主動性、權力的時效性和團隊專業化都值得我國信訪制度改革借鑒和思考。北京大學法學教授姜明安提出了建立類似國外這種監察制度的設想，建立公民權利特殊救濟機制，由中央直接管理，派往各省。對于群眾的控告，屬于案件性質的，可以幫助上訪啟動司法、行政復議等程序，對于腐敗問題的，可以轉交中

紀委、監察部等部門處理。唐麗萍等（2009）認為人大信訪改革也可以借鑒瑞典的議會監察專員制度，特設一個臨時委員會作為人大監察專員主持的機構，專門作為人大對外接受群眾來信來訪的部門，監察專員由同級人大代表大會任命精通法律的人大代表擔任，這樣，人大的監督權可以落到實處，同時也給信訪工作開創了新的局面。

4、第四個方向是關于近年一些學者對信訪制度改革提出的新設想。包括：

⒁（1）建立信訪代理制度。代琳（2008）提出現代社會是經濟高度發展的社會，在各個

領域相繼出現了各種代理機構，這些機構和組織的出現對公民權力的保障與實現起到了很大的作用。因此信訪制度中也可以借鑒和引入代理制度。

⑺段高祥等（2009）明確提出將信訪的代理機構定為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域，讓他們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域的社會責任，比如心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等。

⒂（2）建立信訪終結制度。毛淑梅（2009）認為，所謂信訪終結，是指信訪案件經規定的程序處理后，信訪人員應息訴罷訪，而仍然堅持來訪和上訪的，對信訪事件做出予以終結的決定。終結后的信訪事項在信訪人提不出新的事實和理由的情況下，信訪機構不再予以受理，并轉請相關部門做信訪人員的息訴、化解工作。雖然在《信訪條例》第35條中已經有相關規定，但并沒有從根本上解決重訪、纏訪和鬧訪問題。應當將重點放在嚴格按照涉訴、行政兩條線執行上，即屬于行政范圍的信訪事項，必須由國家信訪局或省市信訪辦負責宣告終結。屬于人大、法院檢察院職權的，必須由人大、法院檢察院負責宣布終結。這樣，有利于保證司法獨立，也避免使信訪機構負擔過重影響工作效率。

（3）建立信訪聽證制度。在我國《信訪條例》第31條中對信訪聽證已經有明確的規定，并且在學界也獲得了普遍的肯定。“盡管信訪聽證還存在一些不足，但可以預見的是，信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪制度在一些地方已發揮的功能看，⒃可謂法律、準法律屬性和政治屬性功能都得到了相當程度的發揮。”

五． 結語

隨著我國經濟、政治、文化等各方面現代化建設的不斷發展，特別是民主法制建設的不斷完善，我國的信訪制度已經并且還將出現各種與國家社會發展不相適應的情況，學界和信訪界眾多專家學者都在試圖尋求信訪制度的最佳改革對策。畢竟信訪是我國人民表達意志、行使民主監督和尋求權利救濟的重要途徑，信訪制度應該隨著我國法治的不斷完善而完善，因此，信訪制度在相當長的一段時期內仍然有其存在的空間。對于信訪制度的運行困境和出路的探究，任重而道遠。

[參考文獻]：

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6.段高祥，陳祤.淺談當今我國信訪制度.今日南國，2009.11

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12.唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析.上海海關學院學報.2009.4

13.代琳，社會轉型時期我國信訪制度的困境與改革途徑.法治與社會，2008.12 ⒀

14.毛淑梅.新時期信訪工作創新機制對策研究.遼寧教育行政學院學報.2009.5

15.中共貴州省黔西縣監察委員會.黔西縣信訪聽證制度的主要做法及成效.中國黨政論壇,2005.5

本文連接：現代商業雜志

第三篇：我國環境問題現狀及對策

我國環境問題現狀及對策

環境，《中華人民共和國環境保護法》將其定義為“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”。環境問題則是由于人類活動作用于環境所引起的環境質量不利于人類生產、生活，甚至危及人類的生存和發展的問題。環境資源問題繼續惡化，將嚴重影響我國經濟社會的可持續發展和國家生態環境安全。我們應該認識到，防治環境污染和生態破壞已成為十分緊迫的任務。下面是本人對我國環境資源問題作一些探討，并就如何改善我國環境資源狀況提出幾點建議。

一、我國環境問題的現狀

2012年6月的《2011年中國環境狀況公報》，2011年的監測結果表明，全國環境質量狀況總體保持平穩，但形勢依然嚴峻，面臨許多困難和挑戰。

《公報》用一組組數據，展現了中國環境狀況和環保進展中的積極變化，也反映了中國環境和環保中存在的問題。

令人欣喜的是，“十一五”期間，在能源消費和國民經濟年均分別增長6.6%和11.2％，均超過規劃預期的情況下，二氧化硫排放量、城市和工業領域化學需氧量排放量分別下降14.29％和12.45％。2011年化學需氧量排放總量為2499.9萬噸，比上年下降2.04％；二氧化硫排放總量為2217.9萬噸，比上年下降2.21％。看似微小的數據，卻有著重大的意義——這表明，我國局部地區環境質量持續好轉，環境保護優化經濟發展的作用逐步顯現。與之相伴的有更多讓人欣喜的消息：全國城市聲環境質量總體較好。77.9％的城市區域噪聲總體水平為一級和二級，環境保護重點城市區域噪聲總體水平為一級和二級的占76.1％。《公報》顯示，全國輻射環境質量總體良好。環境電離輻射水平保持穩定，核設施、核技術利用項目周圍環境電離輻射水平總體未見明顯變化；環境電磁輻射水平總體情況較好，電磁輻射發射設施周圍環境電磁輻射水平總體未見明顯變化。同時，我國生態建設進展較好。截至2011年底，全國已建立各種類型、不同級別的自然保護區2640個，總面積約14971萬公頃，其中陸域面積14333萬公頃，占國土面積的14.9％。

喜中有憂，透過《公報》，我們清醒地看到，中國環境依然面臨許多困難和挑戰。全國地表水水質總體為輕度污染，湖泊富營養化問題突出。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西南諸河和內陸諸河等十大水系469個國家控斷面中，Ⅰ至Ⅲ類、Ⅳ至Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為61％、25.3％和13.7％。在監測的200個城市4727個地下水監測點位中，優良—良好—較好水質的監測點比例為45％，較差—極差水質的監測點比例為55％。農村環境問題日益顯現。2011年對全國364個村莊的監測試點結果表明，環境空氣質量達標的村莊占81.9％；農村地表水為輕度污染；農村土壤樣品超標率為21.5％,垃圾場周邊、農田、菜地和企業周邊土壤污染較重。

二、我國環境問題的原因分析

中國環保任重道遠，環境問題在我依舊嚴重，究其原因應該說是多方面的，既有自然地理因素，亦有經濟、人文社會等因素，下面將分別進行一下具體的闡述。

(1)經濟因素

目前，我國經濟正處于從傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌的時期，同時也是我國經濟高速增長的時期，從發達國家經濟發展的歷史來看，這個階段正是生態環境問題最嚴重的時期，因而我國在這一時期承受的生態環境壓力會更為沉重。

第一，經濟發展引起的環境問題惡化。我國的經濟體制改革是對社會生產力的極大解放，這種解放刺激了國民經濟的高速增長，但與此同時，對資源開發利用規模和各行業污染物排放量也會隨之高速增加。然而，由于國民經濟尚處在粗放型向集約型轉變的轉型時期，人們只關注于經濟增長的數字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價：對資源的掠奪式開發造成環境的極大破壞；我國近年來的生態環境問題呈幾何級數增長。

第二，經濟利益與環境保護的沖突。市場經濟發展所追求的是高額利潤，是相對少數人的利益，而環境保護則是多數人的利益，二者是對立狀態，法律對這種顯性沖突的社會關系，比較容易做出規范。而我國經濟是以公有制為主體，經濟利益的主體和環境利益的主體具有統一性。但近年來，我國農村環境惡化尤為明顯，一些鄉鎮企業的農民為“脫貧致富”，寧肯容忍環境污染對國家、所在集體和本人的損害。對此，國家不得不采取強制措施關閉“十五小”企業。但在一定意義上，政府既是沖突調解者，又常成為沖突的一方（地方利益），違法陣營龐大，法律執行的難度極大。

(2)人文社會因素

“生態學作為一門科學，從它誕生的那一天起，一直就與‘人類社會’結下了不解之緣，如果說前期的生態學更多地顯示了自然屬性的話，那么現代的生態學，則更強烈地顯示了它的社會屬性這一面。”

第一，我國人口眾多，環境的資源壓力大，環境問題與人口有著密切的互為因果的聯系。在一定社會發展階段，一定地理環境和生產力水平的條件下，人口增長應有一個適當比例，人口問題與環境問題是當代中國發展面臨的重大挑戰，龐大的人口數量及快的增長，引發了一系列的社會經濟問題，對環境造成了巨大的沖擊。可以這樣說，我國的人口問題是短時期內很難扭轉的最大社會問題之一，這是用不著忌諱的。人口問題導致了我國資源的絕對短缺，因而往往出現了對資源的無節制開發的現象，這種現象伴隨著驚人的浪費，給我們經濟的可持續發展戰略的實施造成了極大的壓力。

第二，公眾環保意識普遍較差。“所謂環保意識，是指人們在認知環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己的基本價值觀念而發生的參與環境保護的自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上。”目前我們國家的大多數人對于

環境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識，據調查，國民對于環境狀況的判斷大多是態度中庸，無敏感性，對許多根本性的環境問題缺少了解，甚至是根本不了解，而且還有相當一部分的社會公眾不愿意主動地去獲取環境知識。2000年“世界環境日”前后，國家環境保護總局和教育部聯合進行的對全國公眾環境意識的調查報告得出的結果是，我國公眾的環境意識和知識水平還都處理較低的水平，環境道德較弱，我國公眾環境意識中具有很強的依賴政府型的特征，政府對于強化公眾環境意識具有決定性的作用。從這些大量的調查中，我們可以看到，我國的國民的環保意識是有多么的差。一國的國民的環保意識如此的差，可以想象這個國家的環境問題又是怎樣的一個狀況了。

第三，環境問題與貧困等其它的社會問題交叉在一起，又有形成惡性循環的趨勢。環境問題在當今世界各國有著不同的表現形式，但是從總體上來看，我們可以歸納出這樣一點，富國的環境問題主要是與污染物相關的環境污染，而窮國環境問題主要是與自然資源相關的環境破壞，前者比較容易得到防治和恢復，而后者的防治和恢復則要困難的多。我國的環境問題也有類似情況，在平原、沿海及大城市等經濟發達的地區，環境問題主要以環境污染為主，如今經過不斷地治理正在不斷有所緩解；而西部相對貧困地區，環境破壞引起的生態環境惡化十分嚴重，且日益呈現出環境問題與貧困同步深化，形成惡性循環的趨勢。

三、加強環境保護的對策措施

加強環境保護是落實科學發展觀的重要舉措，必須用科學發展觀統領環境保護工作，依靠科技進步，發展循環經濟，完善監督體制，建立長效機制，在發展中解決環境問題。

（1）完善立法,健全法律法規體系

隨著可持續發展戰略的實施, 必然引起傳統的環境保護觀念的轉變。必須樹立可持續發展的價值理念, 在污染治理方面應當反對先污染后治理的思想, 法律的制定要確立預防為主的理念, 在環境資源法律保護方面,應樹立整體環境資源觀, 用整體觀點去看待自然資源各個要素之間的關系。

在加強環境保護執法和司法的力度方面，要健全環境執法責任制,理順各個執法部門之間的關系, 明確各部門的執法責任和權限。對于法律有明確規定而執法不力的, 應該由有關機關予以監督。盡可能地防止行政權力缺位、越位現象的發生。做到執法必嚴, 違法必究。

（2）優化能源結構以提高能效

提高能效和開發利用清潔、可持續能源的根本在于科技進步，既要繼續擴大技術引進的力度，又要提高我國的技術創新水平。在環保事業蓬勃發展的今天，我國環保科技的發展與發達國家有較大差距。發達國家的經驗證明,對循環經濟關鍵技術的投入,提高了資源的有效利用率.因此政府可以鼓勵開發和應用有普遍推廣意義的資源節約和替代技術,如潔凈煤、煤層氣利用，綠色照明、再制造等。

因此我們可以效仿，加強環保科技的投入，加速環保產業的發展，不僅得強化環保科技內容，提出可操作的政策措施，還大力培養環保科技人才，滿足對環保產業發展和執法隊伍人員的需求。

（3）增強全社會環境意識

在推進中國環境保護的法律制度政策等工作的同時，還需充分認識到公眾在解決環保問題上的力量。首先，要通過各種宣傳手段，提高公眾的環保意識，只有提高了意識，手法，間頓，環保，參與才能變成一種自覺的行動；其次，鼓勵公眾與新聞媒體輿論對政府、工業污染大戶等監督，施以壓力才能使環保政策切實。尤其要指出的是一些環保民間組織的興起開始影響到政府決策的形成與實施，并在引導環保節能社會風氣的形成中發揮重要作用。

參考文獻

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[2]《2011年中國環境狀況公報》，2012年6月

[3] 《為什么要強調加快轉變經濟增長方式》，經濟日報，2004年12月

[4] 《環境問題與環境意識》，華夏出版社，2002年

第四篇：淺析我國農村垃圾問題的現狀及對策研究

淺析我國農村垃圾問題的現狀及對策研究

摘要：近年來，隨著我國農村經濟快速發展，農民的生活水平不斷提高，但在同時農村生活垃圾數量也與日俱增，垃圾成分越來越復雜，治理難度增加。目前農村生活垃圾處理方式多為簡單堆放，大大小小的垃圾堆，不僅侵占了農村的大量土地，而且還會成為蒼蠅、蚊蟲等病原體滋生的場所。在雨季，有害成分隨垃圾滲濾液進入環境，造成土壤和水體的污染。農村生活垃圾污染問題已成為影響農民生活生產、農村城鎮化建設和可持續發展的重要因素，必須引起高度的重視，并制定切實可行的防治對策來避免農村生態和生活環境的進一步惡化。

關鍵詞：農村生活垃圾；現狀與污染問題；危害；垃圾處理；對策近年來中國城鄉建設進程的加快，農民生活水平提高，農村經濟的加速發展和農民生活水平的提高而得到改善，但農村生活垃圾(RHSW)已經成為農村面源污染的主要來源，日益突出的生活垃圾污染對農村生態環境、農民生活生產和身心健康造成了嚴重影響和潛在威脅，,逐漸成為了制

約農村和諧發展的瓶頸。1我國農村生活垃圾面臨著嚴峻的形式

近些年來，我國農村經濟飛速發展，農民的生活水平不斷提高，消費品種越來越豐富，商品更新換代的速度明顯加快。農民在享受物質產品的同時也暴露出另一個問題：農村生活垃圾數量與日俱增，垃圾成分越來越復雜，治理難度增加。農村生活垃圾污染問題已成為影響農民生活生產、農村城鎮化建設和可持續發展的重要因素。1.1農村生活垃圾的特點

我國農村生活垃圾產量、成分因經濟發展水平、人口數量、生活習慣、能源結構、季節、環境因素等有所變化。總體特點表現為：垃圾產生量和堆積量逐年增多，垃圾成分日趨復雜。較城市相比，農村人均生活垃圾產量偏低，垃圾收運難度大，清理過程簡單。面積廣，產生源分散，戶內外都有較高的消納能力。較生產垃圾、工業垃圾相比，農村生活垃圾隨意堆放現象最為嚴重。

農村生活垃圾成分大體變化趨勢主要表現為：廚余垃圾相對減少，廢舊家具及工業消費品，產品包裝與應用材料如紙、金屬、玻璃等可回收垃圾成分增多，電池、油漆等危險品不容忽視，所幸產量較小，垃圾處理的困難度和危險度不高。居民生活水平的提高和消費觀念的改變都促使加快這些趨勢的發展。1.2農村生活垃圾產量及組成

農村生活垃圾組成的影響因素有：人均收入、燃料結構和家庭畜禽養殖狀況。目前我國農村生活垃圾年產生約為3億t[1]。農村垃圾主要以渣土為主, 占垃圾總重量的56%,組成成分如建筑、混泥土渣,燃料的灰分,家禽糞便, 動物食品骨骼等；次是廚余,占垃圾總量的24%；著農村商品化程度的不斷提高,化纖產品特別是塑料垃圾所占的成分也比較高,塑料垃圾龐大的體積給垃圾的處理工作帶來了困難,增加了處理成本;廢紙、玻璃、織物和金屬所占的比重較小,加上這部分垃圾廢品大多數能夠回收利用,因此產生的垃圾量值不大;此外,電池、家用電燈等廢品也不可忽視。加之城鎮化、工業化進程的加快推進，城鎮剩余垃圾不斷輸向農村。

不同地區的農村垃圾組成部分

2生活垃圾的危害 2.1占用土地，損害地表

目前由于處理垃圾的水平和技術的限制，農村的垃圾處理主要采取就地堆放，填埋，焚燒等方式，所以很多垃圾就會占用大面積的土地，影響工農業的生產，破壞地表植被，嚴重影響農作物的生長，導致糧食的減產，嚴重影響農村經濟的可持續發展。2.2污染土壤、水體、大氣

一些固體廢棄物垃圾填埋以后就會降低土壤的肥力，降低土壤的活力。一些固體廢棄物在風中，水流等外力的作用下匯入河流會污染水源，造成農村淡水資源的短缺。2.3危害人體健康

危害人體的健康固體廢棄物中所含有的有毒物質和病原體，可以通過各種渠道傳播疾病，更能造成大多數地區蚊蠅滋生，為細菌的滋生提供了條件，進而威脅人類的健康。固體廢棄物隨意露天堆放，不加以處理的話，在溫濕度適宜的條件下，還會繁殖出大量的有害病菌。2.4對于生態的影響

一些持久性的有機污物在環

境中難以降解，這類廢棄物進入水體或者深入土壤中，將會嚴重影響當代人和后代人的健康，對生態環境也會造成長期的不可估量的影響。殘留的有毒物質在動植物的體內積蓄，嚴重影響動植物的生長，生態平衡遭受嚴重的破壞。

3農村生活垃圾處理過程中的問題

3.1垃圾收集和處置系統不完善 我國農村生活垃圾的堆放方式中隨意堆放占36.72%，收集堆放占63.28%[2]。農村人口居住分散，缺少固定的垃圾堆放處和專門的垃圾收集、運輸和處理系統，垃圾沒有得到分類收集和統一處理。目前大多貧窮農村傳統的垃圾處理方式仍主要是簡單轉移填埋，臨時堆放焚燒和隨意傾倒。部分村鎮有定點收集池或坑，然而垃圾清運和處理設施簡易，二

次污染現象嚴重。3.2 資金投入缺乏

在城鄉二元結構當中，政府往往重城市而輕農村。以往，我國政府為推進經濟社會的發展，把注意力集中到城市的污染治理，對農村環境污染問題的危害認識不足，農村環境污染問題沒有得到應有的重視。各級政府對農村的環保關注力度不足，城市環境的改善以忽視農村環境為代價。污染物的減少與環保資金投入量存在著很大的正比關系。農村垃圾污染問題的解決，需要投入大量的環保資金。在中國，除了少數發達地區有少許環保資金投入外，絕大多數地區農村環保資金投入基本為空白，在欠發達地區農村環保資金的投入更是可想而知，能申請到的村鎮率不足10％，無法全面、徹底解決農村生活垃圾污染問題［3］。垃圾所導致的“臟、亂、差”現象，是因為我國農村垃圾及環境污染沒有固定的治理資金投入以及明確的治理政策，環保衛生基礎設施沒有隨經濟水平的提高得到相應改善以及在農村地區沒有與城市一樣的垃圾處理機制與系統。3.3相關管理體制不適應，法律法規不健全

相關法律法規不健全，專門針對農村生活垃圾治理的相關法律法規很少，給依法管理帶來了困難。政策法規與具體實際不相適應，可操作性不強。當前，相關職能部門也制定了一般性的法規政策治理環境污染問題，但都只停留在宏觀層面，微觀分析不足，沒法落實到具體實際，操作性不強。國家法規的缺失、落實不到位、懲處不力是農村生活垃圾處理舉步維艱的重要原因。《固體廢物污染環境防治法》專門規

定了農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，但是這些法規并沒有得到認真貫徹和執行。3.4村民環境衛生意識和憂患意識普遍偏低

村民作為農村垃圾產生的主體，他們的生產生活習慣直接影響到村落垃圾的產量和擴散，他們的思維方式直接影響到鄉村垃圾的處理狀況。受傳統文化觀念的影響，加之農村環保宣傳教育工作不到位，農村居民環保意識十分淡薄，為圖方便、追逐眼前的自身利益做出了一些逆環保的行為。在經濟利益與保護環境方面的權衡中更多的是趨向于前者。當前村民的環保意識還比較淡薄、價值觀念相對滯后、憂患意識不強等，成為制約農村垃圾處理的主觀因素。

3.5農村生活垃圾污染防治技術支撐薄弱 一方面，我國農村面積大、人口多，相對的環保科技投入就顯得過于分散，農村生活垃圾污染防治的技術缺乏科學的研究基礎，現在的農村環境保護多是直接套用城市環境保護的技術體系和管理辦法，不符合農村實際，投資大，能耗高，運行管理復雜，工藝流程長，未形成適合我國農村特點的適宜處理技術體系或模式。另一方面，針對我國科研人員目前對垃圾處理相關技術的研究，現大量運用于實踐中的技術主要有衛生填埋技術、堆肥技術、焚燒技術等［4］。然而，傳統填埋方式已不堪重負,而焚燒方式作為西方社會已經成熟運行的主流處理模式, 不適合中國垃圾分類嚴重不充分的現實基礎且垃圾焚燒所排放危害物對人體的不利影響不可逆轉。

4我國農村生活垃圾處置及管理

對策

根據我國農村的垃圾成分及經濟狀況，遵循因地制宜、技術可行、安全可靠、經濟合理的原則，以生活垃圾處理中的減量化、資源化作為重心，無害化為基礎，將避免產生垃圾放在首位，其次是能源回收和廢品循環利用，最后才是垃圾的末端處理。4.1完善法規，強化執法

進一步建立健全和完善現有的有關環保的法律法規，并重視與各地方客觀存在與發展的實際相結合。根據本地實情，在保證與各相關法規和標準相協調一致的前提下，加強地方性立法，力保農村垃圾污染治理有法可依、有法必依、違法必究。此外，強化環保執法隊伍建設，改變執法意識淡薄，基層執法職位缺失等現狀。

4.2加大環保資金投入，加強資金管理

當前我國農村經濟發展相對城市較落后，縣鄉等地方財力有限，不具備支撐農村垃圾處理的能力。要實現農村生活垃圾的資源化、減量化和無害化，有賴于上級政府的財政支持。因此建議中央政府主導，省、市兩級政府根據各地的實際情況確定農村生活垃圾處理的經費標準。同時嚴格資金管理，避免地方政府中飽私囊 , 把農村的垃圾處理專項資金全部或部分挪用 ,造成農村垃圾問題遲遲得不到有效解決。4.3加強宣傳教育工作，明確農村環境保護責任主體。

農村居民是農村垃圾治理的最終受益者，農村垃圾治理工作能否成功，一定程度上取決于村民的態度，村民積極態度是農村垃圾處理工作的重要保障。農村垃圾處理工作，必須得到村民的支持，只有充分調動村民的積極性，才能打好垃圾治理的長期戰斗。然而農村多數人因文化程度的影響，環保意識不強，對垃圾危害認識不足，是農村垃圾污染問題的重要因素。因此必須開展宣傳教育工作。一是開展保護環境的宣傳工作，利用多種方式宣傳環境保護知識、政策和法律法規，倡導生態文明，營造一種愛護環境的氛圍。二是把環境保護教育融入素質教育當中。教育要從娃娃抓起，環境保護也要從娃娃抓起，增強青少年環境保護的思想意識，種下環境保護的種子。在城鄉二元結構當中，政府為了促進經濟社會的發展，往往重視城市的工作而忽視農村工作。農村生態環境保護沒有明確的保護主體，農村生態環境在發展中不斷惡化。當前，農村環境問題是阻礙農村進一步發展的影響因

素。為促進農村建設發展，必須明確農村環境保護主體，確立農村治理責任，方能理清農村環境保護的工作。

4.4著力農村生活垃圾污染防治技術研究，推廣合適的農村垃圾處理方法。

借鑒國內外學者對生活垃圾處理技術的研究成果，加強新工藝，如太陽能?生物集成技術、蚯蚓堆肥法、垃圾衍生燃料法、氣化熔融處理技術等的研究。加強垃圾填埋及焚燒的預處理，通過分選、破碎、壓實等手段減少垃圾的數量和容積。完善填埋、焚燒、堆肥3種基本垃圾處理工藝［4］，在此基礎上，推出各種垃圾綜合處理方案的系統規劃決策模式或模型。這些新技術為治理農村垃圾問題提供了有益參考, 但在適用性和實效性方面仍有待深人的探討和進一步測定。

針對當前垃圾處理技術與農村經濟發展現狀，農村生活垃圾處理技術的選擇應具備以下條件：一是技術成熟可靠；二是處理設施簡單；三是投資省；四是運行維護方便；五是運行費用低。在農村以上五點均具備的一個處理方式之一就是：沼氣發酵［5］。沼氣是一種可再生的清潔能源，是安全、衛生、價廉、熱效率高的氣體燃料。沼氣發酵是以農作物秸稈、人畜糞便等作為主要原料，在密閉厭氧的條件下經降解，最后變成甲烷為主、多種成分混合的可燃氣體。沼氣產生的廢渣是優質農家肥，可以施入農田，沼液經各種細菌作用可形成多種無害化營養物質，可作為養豬、養魚的飼料。沼氣發酵實現垃圾的資源化，無害化，值得在農村廣泛推廣。

結束語 農村生活垃圾問題的處理是一項長期的戰略任務，不可能在短時間內一蹴而就。特別近年來，隨著經濟的發展、農民生活水平的提高，農村垃圾問題愈加突出。為使農村生態環境及農民生活條件得到徹底改善，不但需要各有關部門的重視，還應盡快建立適合農村生活垃圾收集處置系統，加快環境基礎設施建設；完善管理模式和規章制度，倡導垃圾全過程管理，從源頭開始實行垃圾減量化；增強村民環保意識并自覺參與到生活垃圾的管理活動中來，共同促進農村環境和經濟的持續發展，建設美麗鄉村，做好美麗中國的環境保護工作。

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第五篇：我國房產稅征收現狀及對策研究

我國房產稅征收現狀及對策研究

摘要：房產稅一直是各國稅務系統的重點組成部分。房產稅的征收在我國歷史悠久，甚至在上古周朝就已經出現房產稅征收的雛形。然而，經過長時間歷史的淬煉，我國現行房產稅征收制度體系仍然存在著諸多問題，對我國稅收體制的制定和實行產生著持續的不良影響。在此背景下，研究我國房產稅征收現狀及對策，有著巨大的理論價值和實踐意義。關鍵詞：房產稅征收；現狀； 對策

從當前我國現行稅收征收體制來看，我國房產稅征收制度表現出以下幾個方面的特征：首先是我國房產稅征收并不單獨立項，而是放在個別財產稅的征收體系之內的。個別財產稅組要征收對象是納稅人的在資產所有方面所獲得利潤，但是目前來說，這一稅種的主要征收對象就是房屋（18250鑫翔2827QQ）。其次是我國房產稅征收是按照房屋的不同用途進行區別對待的。用來進行商業行為的房屋和用來租賃的房屋在征收房產稅時的稅率是不同。最后，我國房產稅征收的范圍限定在城市，并且在稅率的制定上有統一的標準。以上三個特征實際上與我國房產稅征收現狀和問題密切相連。

一、我國房產稅征收現狀與問題

（一）我國房產稅征收范圍十分狹窄

根據我國房產稅所行條例的有關規定，我國目前只針對城鎮房屋進行房產稅的征收。然而，實際情況上，隨著改革開放和市場經濟的不斷發展，農村房屋中被用于經濟活動的已經不在少數。但是我國房產稅征收體制卻遲遲未作出針對性的反應。這不僅違反了稅收制度的公平性原則，同時也導致農村商用屋的大量出現，為不法商人提供了可趁之機。

（二）我國房產稅征收標準缺乏針對性

在征收房產稅的過程中，征稅部門的主要依據是房產的折價價值和租金價格。值得注意的是，這里的折價價值是穩定不變的，而不是隨市場行情發生變化的。使得一些商用房屋的實際價值在遠超折價價值時在所交房產稅上遲遲得不到體現。此外，我國房屋租賃行業標準化建設還有待完善。房屋在租賃過程中，租金價格十分模糊，往往沒有正規的租賃合同作為參考資料和憑證。

（三）我國房產稅征收工作缺乏完善的配套設施和體制作為支撐和服務

房產稅的征收工作是一項展現極長，耗費巨大的體系性工程。在這一龐大課題之下，需要各個方面體制、政策和人才的支撐。房產稅征收工作不僅僅是房產稅的課收，其中還包含了對當地經濟發展態勢的預估，對房產價值的評估，對房產用途的核實，以及房屋租賃合同、房產交易文件等資料的審閱。明顯，我國稅務部門在配套設施和制度的完善上還存在不足。

二、從現狀出發，針對我國房產稅征收的對策性建議

根據以上對我國房產稅征收現狀中三個問題的發現和總結，筆者認為完善性措施應該至少包含以下三個方面的內容。

（一）將房產稅征收范圍進行適量的擴大

不再將房產稅征收范圍局限在城鎮。建立專門的農村房產稅征收小組，對一些經濟發達農村的房屋使用用途進行整體性的整理和建檔，為下一步農村房產稅的征收奠定基礎。同時嚴格監控農村，尤其是沿海農村和經濟發達地區農村，房屋在用作商業過程中的納稅行為和違法行為（18250鑫翔2827QQ）。

（二）制定針對性的房產稅征收機制

堅持多元化原則，根據地區經濟發展現狀，對區域內房屋的折價價值進行調整。此外，不再使用同一的房產稅稅率，而是通過市場調研和可行性評估等工作，制定更加合理的房產稅稅率。建立完善的房屋租賃行業規范和制度，要求建立標準化的房屋租賃合同和相關證明材料，保證課稅的準確性。

（三）建立完善的房產稅征收配套機制和服務設施

為保證房產稅征收的合理性與合法性。必須建立客觀公正的房產價值評估體系，這一體系的假設工作應該從建立現代化的評估指標體系以及制定第三方獨立評估機構并完善相關反饋和監督機制等方面入手。此外，加強對房產稅征收過程中發現的違法行為的處置和應對機制也十分關鍵。當前我國實行的個人信用記錄的方式是可以借鑒和參考的方式，能夠有效杜絕逃稅、漏稅行為等違法行為的發生。

三、結語

我國房產稅征收體制在配套設施和服務機制的建設方面、在征收范圍和征收標準的規定方面都存在明顯的局限和不足。借鑒美國、法國、英國等發達資本主義國家的房產稅征收經驗，我國房產稅征收體制的改革應該從將農村部分房屋納入征收范圍、改革固定稅率、完善當前房屋租賃行業的管理規范以及建設公正、公開的房屋價值評估機制等方面入手（18250鑫翔2827QQ）。

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