第一篇：信訪聽證制度規范化研究

信訪聽證制度規范化研究

[摘要] 對重大疑難復雜信訪問題采用聽證會的方式解決效果顯著，作用、價值意義巨大；須正確界定信訪聽證的原則和范圍；建立健全相關權利設計和保障機制，正確運行信訪聽證，切實加強對信訪問題的源頭治理。

[關鍵詞]：信訪問題

信訪聽證

制度設計

源頭治理

聽證一詞最早源于英國古老的“自然公正原則”即“任何權力都必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”。該原則是“英國皇家法院對下級法院和行政機關行使監督權時，要求它們公正行使權力的原則”。之后英國在1215年的《自由大憲章》中又有關于公民的“法律保護權”的觀念和制度。其基本精神是：以程序公正保證結果公正。正當法律程序的聽證，原來只適用于司法審判，意為在案件審判的過程中必須經過聽證，這種聽證制度被稱為“司法聽證”。后來，這種制度從英國傳到美國，美國在英國的普通法原則和《自由大憲章》的基礎上進一步發展和完善成了“正當法律程序"(due process of law)。聽證制度在我國是個“舶來品”。1993年深圳在全國率先實行的價格審查制度，可以說是價格聽證制度的雛形。此后，有關省市相繼建立了價格聽證制度。1996年3月通過的《行政處罰法》，首次從國家層面對聽證制度做了規定。2000年出臺的《立法法》規定以聽證會等多種形式立法，立法聽證為收集全體公民、法人、其他組織以及行政機關的立法智慧提供了一個有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政許可法》規定法定的行政許可事項應當舉行聽證。2005年5月1日施行的國務院《信訪條例》第31條第2款規定：“對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區、直轄市人民政府規定。”聽證制度是現代民主政治的產物。由此可推斷：聽證制度順應歷史發展潮流，得到廣大民眾認可。讓信訪與聽證親密接觸，讓傳統的信訪制度通過制度創新煥發出新的生機活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

一、信訪聽證概念之界定與把握

信訪聽證是指處理信訪問題的機關在作出影響信訪人和被反映人合法權益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人（即利害關系人）就特定信訪事項向處理信訪問題的國家機關表達意見、提供（出示）證據、陳述申辯、質證，以及國家機關聽取意見、核實并接納證據并據此作出決定的一種制度。須從以下四個方面來界定信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實、發現真相，給予當事人就重要的事實、證據提供質證的機會，保護信訪人的合法權益；二是信訪聽證的價值在于規范國家機關辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為，最終實現依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質在于是公民運用法定權利抵抗有關機關可能的不當公權行為，縮小 “弱勢群體”與國家機關之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當事人的合法權益不受侵犯，督促有關國家機關依法處理信訪事項。實現事先、事中監督，促進有關國家機關自我監督、自我改正②。

客觀地講，傳統的封閉式辦理模式存在如下缺陷：一是調查方與審理方難以形成實質意義上的制約關系，案件質量難以保證；二是不利于全面客觀地看待和考慮問題，難以避免主觀片面性；三是自由裁量權可能存在對黨員干部處理不公的現象；四是由于操作程序封閉運行，容易造成彼此的誤解，難以達到信訪人停訪息訴，被反映人誠心接受處理的效果；五是黨員干部的知情權、申辯權得不到有效保障，社會公眾的監督作用得不到充分發揮。

與上述五個缺陷相比，信訪聽證具有如下作用和價值：

（一）給當事人提供表達自己意見的機會③：一是給當事人提供自由陳述意見、辯論、反駁、質證的機會，申請人與被申請人就有關問題可以當面對案件進行對質，這對于澄清案件事實，防止國家機關偏聽偏信、主觀臆斷，從程序上保護當事人的合法權利起著極其重要的作用；有利于克服書面審理的局限性和背靠背調查取證的缺陷，可及時、迅速地查清事實，明確爭議的焦點，及時、合法作出決定或裁決。

（二）聽證制度的實行，得到了廣大群眾的理解和支持。群眾親歷處理過程，看到了公開透明、依法處理信訪問題的辦事程序，體會黨和政府以人為本和保護信訪人、被反映人合法權益的誠意，必將受到廣大民眾的理解和支持。

（三）信訪聽證搭建公民與國家機關平等對話、多方參與的平臺，可最終實現信訪處理決定民主化、公開化、公正化、科學化乃至法治化。信訪聽證要求有關國家機關公開黨紀國法等處理依據（使聽證會參與各方對相關法律、法規、政策認知更加清楚，理解更加準確，界定更加公允），公平、公正地評議信訪問題，把問題擺在明處，把理由亮在桌面，還“參與各方”一個明白；信訪聽證使有關國家機關及其工作人員增強依法處理信訪問題的法治觀念；聽證制度的設立，使有關當事人的合法權益免受侵犯,同時將國家機關及其工作人員處于被監督的范圍內,可防止其專權和武斷,最大限度的限制了公權力的濫用，在公權力與私權利之間找到了一個最佳平衡點④。

（四）雖然信訪聽證會在某種程度上會增加執法成本，但無論如何，都是“收益”遠大于“成本”的⑤。最大的收益有三點：一是利害關系人和公共參與使得有關國家機關在做出處理決定的過程中以尊重民意和追求民主的姿態出現，“程序公正”來實現實體上處理決定的正當性。二是“因為人們一旦參加程序，那么就很難抗拒程序所能帶來的后果，除非程序的進行明顯不公；公正的程序在相當程度上強化了法律的內在化、社會化效果。”三是它有利于維持民眾與國家之間的信任以及良好關系，減少二者之間的矛盾與沖突，增加處理決定的社會可接受性，最大限度地提高辦事效率。

（五）信訪聽證使信訪人知情權、申訴權得到充分尊重，滿足了信訪人感情宣泄的心理需求，使信訪人真心感受到信訪權益得到了充分保障；同時，由于邀請了上級有關部門和社會人士參與聽證，進行集體評議和現場監督，可以有力地促使信訪人息訪息訴、避免因被處分人申訴而產生新的上訪。

（六）信訪聽證充分體現利害關系人和公眾參與、發揚民主、廣泛聽取各方面意見的精神，公平、公開、公正地處理信訪問題，有利于增強國家權威，提高國家機關的社會公信力，最終達到息訴息訪的效果。

（七）彰顯制度創新的潛在價值⑥。由于聽證會的程序嚴謹、旁聽人員較多、氣勢威嚴，上訪人一般不敢在大庭廣眾之下胡攪蠻纏，往往可以收到較好的效果。另外，公開聽證后及時予以公開報道，產生的效應將對那些無理上訪者產生極大的心理壓力，使其改變自己的無理要求，息訪息訴。聽證制度在很大程度上已經成為了聯系黨委、政府、社會和公民之間的良好紐帶。

二、信訪聽證制度的原則

有人認為信訪聽證應遵循以下原則⑦：公開、公平、公正原則；重證據，講事實原則；合理合法原則；尊重“訪”與“被訪”雙方當事人及其他相關人（如證人）人身財產權利、合法權益原則；聽證、息訪統一原則；雙向規范原則。對這些原則，筆者持贊同態度。信訪聽證實踐中，對公開、公平原則理解有偏差，公開、公平運用不到位：如不能當場宣布結果，不允許反映人或被反映人查閱有關案件材料，對利害關系人的意見既不考慮又不采納，不能真正理解信訪聽證制度的精神與理念。筆者著重論述公開原則和公平原則的理解和運用。

（一）關于公開原則。正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現；信訪聽證實踐中常見的問題有四個：事前告知不充分、不完整；案卷不公開；聽證過程公開不徹底；聽證結果公開范圍狹窄。這四個問題嚴重影響和制約聽證的效果。筆者認為信訪聽證公開應做到：

1、事前告知。即有關機關在舉行聽證前，應當告知“聽證會參與各方”所涉及的事實問題和法律問題，聽證的時間、地點，以確保有效行使辯論權。

2、案卷公開。即自聽證通知之日起至聽證終結，當事人可以向組織信訪聽證的國家機關請求查閱有關該案的證據資料以及其他有關人員所做的相關調查材料。

3、聽證過程公開。即除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或其他有礙公開利益的情形，聽證過程應允許群眾旁聽，允許記者采訪報道。

4、聽證結果公開。即聽證的結論應公開，而且闡明作出聽證結論的理由，包括事實和黨紀、法律兩方面，亦應公開。筆者認為以下四類案件聽證結果應公開：一是久訪不息的案件；二是本地有影響的大要案；三是政策性較強的案件；四是普遍關注的熱點、難點案件。以下四類案件聽證結果不能公開或不能完全公開：即涉及黨和國家秘密的案件不公開；涉及公民、法人和其他組織商業秘密的案件不公開；涉及個人隱私的案件不公開；其他不宜公開辦理的案件不公開。

（二）關于公平原則。公平原則包括中立原則和平等原則。中立原則要求裁判者同爭議的事實和利益沒有關聯，并且不得對任何一方存在歧視或偏見；平等原則要求裁判者在裁判過程中不偏不倚，與參與雙方保持同等的距離，對案件保持超然和客觀的態度，一視同仁，平等保護。信訪聽證中的公平原則融合中立原則與平等原則兩個方面的內涵。具體應做到：

1、回避。凡是與信訪案有事實上或法律上關聯的公職人員不得主持聽證。

2、禁止單方接觸。在舉行聽證前及作出聽證結論前，主持聽證的公職人員不得單方面接觸任何一方當事人，以杜絕可能產生的預斷與偏見，先入為主，影響處理決定的公正。

3、職權分離。即案件的調查人員不能擔任聽證會主持人員。這是為了防止其將在調查中形成的預斷與偏見帶入聽證程序，導致聽證會走過場。

4、平等參與。即給聽證會參與各方提供平等的參與機會。聽證過程中，參與各方均有權提出自己的主張、證據，反駁對方的主張、證據。主持人員不應進行不適當的限制。

三、信訪聽證范圍界定

考慮到國家機關信訪工作量大和對效率的要求，應對信訪聽證進行適當的限制，并非所有的信訪案件都采用信訪聽證解決。筆者認為可采用列舉式和概括式并用的方法來界定信訪聽證范圍。

（一）涉及人數多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項，信訪人要求舉行信訪聽證的或者原承辦機關或者上級人民政府信訪工作機構、上級行政主管部門認為需要舉行聽證的；

（二）信訪人、被處理人均對有關部門作出的信訪事項處理意見或復查意見不服，要求舉行信訪聽證的；

（三）信訪人對行政機關作出的處理意見或者復查意見不服，既未請求復查或者復核，又未提出聽證申請，仍堅持信訪，原承辦機關的上級人民政府信訪工作機構或者上級行政主管部門認為需要舉行聽證的；

（四）上訪老戶、多次無理上訪以及在社會上引起重大影響的信訪案件；

（五）有關國家機關認為其他需要通過信訪聽證來解決的。

四、關于聽證會的組成人員和參加人員

筆者認為聽證會代表的構成應當體現代表性和廣泛性，以真正實現“公眾”參與。應大力邀請人大代表、專家學者、公眾認可的政府官員以及普通民眾參與，同時應主要各代表的產生、數量、結構、比例的要求，應確保代表的專業知識與專業素質。

聽證主持人員指揮整個聽證活動，引導各方質證抗辯，是聽證程序中的核心人員。其應能處于獨立的、超脫的、權威的地位。同時有必要對聽證人員的組成、性質、職權、擔任條件等作出明確規定。

信訪件（原）承辦人如無正當理由必須參加，若不參加或雖參加但拒絕在聽證會上陳述，或提供虛假的、錯誤信息的，應有信訪事項的處理機關或監察機關給予一定的處分。應允許第三方監督機構如新聞媒體和一定數量的公民（如信訪人所在單位、周圍鄰居、親友好友等人士參加）。重大的信訪聽證還可通過電視、廣播和網絡作現場直播。

五、建立健全相關權利設計和保障機制

首先建立回避制度、告知權利義務制度、證據制度。回避制度、告知權利義務制度、證據制度是信訪聽證會的保障制度，其保留司法程序的內容和特點，是信訪聽證公正運行的基石。如告知權利義務制度要求有關部門即在法定的合理期限內，告知當事人享有的權利、應履行的義務以及不履行義務的法律后果，具體表現在告知當事人有要求或放棄聽證、委托代理人、申請回避、提供證據、進行陳述申辯質證審核聽證筆錄的權利與義務。如果有關部門應當告知而沒有告知就構成程序違法，申請人有權得到法律上的救濟權利。從法律上確立告知制度，對于信訪聽證活動中充分保護聽證參與人的合法權利，保證聽證會活動的順利進行具有十分重要的意義。

其次，強化聽證筆錄的作用。聽證筆錄對決定的約束力有兩種情況：一種是聽證筆錄對行政機關的行政決定有相對約束力，除法律明確規定之外，聽證筆錄只是有關機關作出決定的依據之一，如德國、日本；另一種是聽證筆錄對決定產生有決定約束力，有關機關的決定必須根據案卷作出，不能以當事人不知道或沒有論證的事實為根據，奉行“案卷排他主義”。那么，在聽證筆錄的效力問題上，是采相對拘束力還是絕對約束力？筆者認為，聽證筆錄在聽證會上各方提交并經質證無異議的證據應成為信訪問題處理決定的主要依據，以會外取得的證據為輔。只有如此，才能保證聽證會不流于形式，使其充分發揮作用。

再次，可考慮引入法律援助制度。很多信訪人缺乏法律專業知識，又沒有雄厚的財力來聘請代理人，在聽證過程中若為其提供法律援助：由其熟悉法律規定的代理人聽取和反映被代理人的意見與需求，而相關的費用由國家承擔，如此一來，可使信訪聽證會形成“高手過招”的局面，真正使參與各方心悅誠服。

六、信訪聽證制度的構建和運行

信訪聽證會一般安排在信訪件承辦單位召開，并提前一個星期將聽證會的地點、時間、聽證內容通知上訪人且進行公示。聽證時，首先由承辦單位對提請聽證的信訪案件進行詳細介紹。其次，按照雙向、平等的原則，上訪人聽取信訪承辦單位的調查報告和擬處理意見，隨后信訪承辦單位聽取上訪人的意見和要求，并對上訪人及其他人員提出的質詢，進行當場解釋和答復。最后，由承辦單位會同有關部門進行裁定，提出處理意見，并限期解決落實到位。一般來說，召開信訪聽證會要有針對性地做好以下五個方面的工作：

一是調查核實，搞清信訪問題的實質。這是聽證會的準備工作。

二是搞好協調，爭取各方的重視支持。聽證會前，有關部門要認真研究，向黨政有關部門和社會各界匯報、通報，邀請有關人員組成聽證評議委員會；另外，還可邀請信訪人的家人、親戚朋友參加旁聽。

三是嚴格程序。這是聽證會成功與否的關鍵環節之一⑧。其程序一般分為七個部分：一，主持人宣布聽證會紀律。重點是要求當事人在聽證會上服從主持人的安排，提出問題、陳述觀點要有理有據，辯論中要尊重事實、互相尊重人格，不能出現過激言行。告訴當事人享有申請回避權；二，由相關部門人員將提起聽證的信訪問題的發生、發展及有關部門處理的過程作詳細介紹；三，由上訪者或者其代理人進行陳述，對方當事人及其代理人進行答辯；四，雙方當事人及其代理人進行質證、辯論；五，評議委員會成員進行發表看法和意見，并作出評議意見；六，當事人雙方作最后陳述；七，主持人宣布休會一段時間，聽證合議委員會進行合議。合議之后繼續開會，宣布最終處理意見。對于少數在聽證會上未能當場作出決定的問題，由主持聽證會的機關會后調查核實后，報經常委會研究決定，再予以答復。

四是要認真做好聽證會的組織工作。要維護會場紀律，保持聽證會的嚴肅性。聽證過程中要做好對信訪人的說服引導工作，防止出現過激言行。要做好現場實況記載，對聽證會做文字記錄，必要時可進行全程錄像、錄音，并按照一定程序公開報道。

五是跟蹤督辦，確保聽證結論的落實。聽證會結束后，要繼續做好信訪人的思想疏導工作，特別是認定無理上訪的，幫助其進一步解開思想疙瘩，穩定其思想情緒。對聽證會作出的決定由專人落實督辦，抓好反饋。認定屬于無理上訪的，要整理好會議資料，存檔備查，及時上報上級部門和有關機關：已經舉行聽證，信訪人若沒有證據證明聽證據違反有關聽證規定，并不能提供新的事實、證據和理由再次上訪的，信訪部門和各級國家機關將不再受理。

注釋

1.《張惠新出席信訪辦事公開研討會》，2005.11.14《中國紀檢監察報》第1版。2.張 毅《行政處罰聽證程序的適用》，參見www.tmdps.cn.3.黃芳《行政復議制度中聽證程序的引入》，參見《湖北行政法制》，2004年第6期。4.董剛《論行政聽證程序的意義》，參見www.tmdps.cn.10.湯嘯天《運用信訪終結聽證程序遏制無序上訪》，2005.12.1《法制日報》前沿實務。

第二篇：信訪舉報聽證制度

紀檢監察機關推行信訪聽證終結制度

實施辦法(試行)

第一條為了充分發揮信訪舉報工作維護社會和諧穩定的作用,切實把信訪問題化解在基層，依據《信訪條例》、《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》有關規定，結合省市要求和我鎮實際，制定本辦法。

第二條信訪聽證終結制度是紀檢監察機關按照公開公平公正的原則，組織信訪當事雙方、相關部門和公眾評判人員，召開信訪聽證會，對一些疑難復雜問題做出終結性處理的一種制度。

第三條實施信訪聽證終結要以黨的十七大精神為指導，按照懲防體系建設《工作規劃》的要求，充分發揮信訪舉報工作的協調疏導作用，有效化解群眾反映的疑難復雜信訪問題。

第四條信訪聽證終結制度由各級紀檢監察機關組織實施。

第五條信訪聽證終結制度主要適用于對重大、復雜、疑難的信訪事項的處理，具體地說有以下幾類情形：問題復雜、涉及面廣、影響社會穩定的重大信訪案件；對村（社區）集體財產的處置，群眾有較大意見的信訪件；經多次處理未果或信訪時間半年以上的老信訪戶；涉及幾個部門，職責不清，相互推諉造成一定影響的信訪件；信訪調查處理意見向信訪人反饋后，信訪人不滿意，存在較大分歧的信訪件等。

第六條各級紀檢監察機關信訪部門對受理的信訪問題要精心選擇，準確把握實施信訪聽證終結制度適用范圍。從內容上要選擇比較真實的，從性質上要選擇容易把握的，從類型上要選擇影響面較大的問題，不能把受理的信訪問題隨意納入信訪聽證終結范圍。

第七條實施信訪聽證終結制度要嚴格按規定程序進行。具體程序為：批準決定；調查核實問題；制定召開聽證會方案（包括確定公眾評判員、提出召開信訪聽證終結會時間地點）；通知參會人員，在一定范圍內張榜公示；召開信訪聽證終結會；反饋信訪聽證終結結論；跟蹤督辦。

第八條實施信訪聽證終結必須嚴格履行審批手續。由本級受理的信訪舉報問題實施信訪聽證終結，由本級紀檢監察機關主要領導或分管信訪領導批準決定。

第九條在召開信訪聽證終結會前期，紀檢監察機關要組成調查組，對反映的信訪問題進行認真調查核實，形成初核調查報告，拿出初步處理意見。

第十條確定公眾評判人員要根據具體情況選擇而定。反映農村（社區）問題的，選擇村（社區）干部、德高望重的村民（居民）代表、上訪人家族中明事理有威信的人員和法律工作者，一般由5--7人組成；反映機關企事業單位問題的，在人大代表、政協委員、干部監督員、行風監督員、特邀監察員和法律工作者中，選擇作風正派、處事公道，具有參政議政能力的人員，一般由

7--9人組成。

第十一條信訪聽證終結會議確定后，紀檢監察機關要以正式信函通知信訪當事雙方、相關部門、公眾評判人員屆時參加。第十二條信訪聽證終結會前3天，紀檢監察機關要張榜公示信訪聽證內容、時間、地點、公眾評判人員名單、相關部門參加人員名單，并明確社會各界人員可以旁聽。

第十三條信訪聽證終結會采取以下方式進行：

（一）紀檢監察機關調查人員通報對信訪問題的調查核實情況；

（二）信訪當事雙方對信訪問題陳述意見，出示證據，提出質疑；

（三）調查人員對信訪雙方的質疑解釋答復；

（四）信訪雙方及各自利益代表展開辯論；

（五）公眾評判人員分別發表意見；

（六）主持人、調查人、評判人民主商定初步處理結論，征求信訪雙方意見；

（七）研究判定是聽證終結、還是休會再做進一步深入調查；

（八）主持人宣布聽證終結處理意見；

（九）紀檢監察機關負責形成聽證終結書面材料，由信訪雙方和評判人員簽字。

第十四條準確把握信訪聽證終結的標準。凡信訪雙方對信訪聽證終結意見提不出新的疑問，對相關證據不需要重新核實，即作為信訪聽證終結結論。如果有新的疑問，而且與終結意見出入較大，聽證會暫時休會，由紀檢監察機關進一步調查核實，待后繼續進行聽證。

第十五條及時反饋信訪聽證終結結論。信訪聽證終結會結束后，紀檢監察機關要負責形成信訪聽證終結書面材料，在5日內以正式信函反饋信訪當事雙方、相關部門代表和參會的每一位公眾評判人員。

第十六條認真跟蹤督辦。紀檢監察機關調查人員負責監督聽證終結結論的落實情況，確保信訪難題一次處理到位，不留隱患，切實維護信訪聽證終結制度的權威性。

第十七條信訪聽證終結后，如出現極個別仍有異議者，紀檢監察機關對其出具信訪聽證終結結論說明書，建議走司法渠道。

第十八條各鄉鎮、各部門、各單位可根據本實施辦法，制定具體實施細則，并報縣紀委、監察局備案。

第十九條本辦法由縣紀委、監察局負責解釋。第二十條本辦法自印發之日起試行。

第三篇：聽證制度研究

淺析我國的聽證制度

摘要：在行政立法大量涌現的今天，聽證作為程序正義的體現，越來越顯現出其重要性。西方國家在行政立法聽證上已取得了很多成功經驗。而在我國，行政立法聽證制度建設起步晚、發展還不完善。本文分析了目前我國聽證制度存在的缺陷，并且對完善我國聽證制度提出了具體的建議。

關鍵詞：行政立法聽證公民參與完善

著名的行政學家赫伯特﹒西蒙所言“決策是行政的心臟”①。因此, 政府行政管理就必須對公共領域的治道變革,近年來,人們在政府運作方式和公共決策體制領域方面進行了一些嘗試, 其中之一就是在公共政策領域引入聽證制度。公共政策中的聽證制度是現代民主社會政府行使公共權力的重要程序設計, 它有利于促進公共政策過程相關利益主體的平等參與, 從而保證政府正確行使公共權力, 實現公共政策的科學化、民主化和法治化。筆者就以聽證制度的形成過程為切入點來淺析我國聽證制度。國公共管理中日益受到廣泛重視。然而在中國由于長期實行集權體制，并深受大陸法系傳統法制的影響，使得我國行政聽證制度還存在諸多問題，這需要我們提出有效的解決對策。

一、聽證制度概況

聽證(hearing)源于英國法古老的“自然公正”原則, 它包含兩個最基本的程序規則: 一是任何人不能成為與自己有關案件的法官;二是任何人的辯護必須被公正地聽取②, 亦即聽取另一方意見原則。其第二個程序規則直接構成行政聽證的法理基礎。而從法律意義上說, 聽證制度最早是英國1215 年的自由大憲章中有關公民法律保護權的觀念和制度。后來, 這種制度從英國傳到美國,美國又把它移植到立法和行政實踐當中, 作為增加立法和行政民主化以及獲取信息的主要方法。第二次世界大戰后, 聽證制度又傳到日本和拉丁美洲一些受美國影響較大的國家, 隨著民主觀念的逐步拓展, 聽證制度成為司法、立法和行政領域中一種行之有效的民主程序。在我國, 1993 年深圳市率先建立起價格審查制度, 這一般被視為我國聽證制度的雛形。隨后, 1996 年中華人民共和國行政處罰法的通過, 標志著聽證制度在我國的基本確立。1998 年5月1日正式實施的中華人民共和國價格法明確要求制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價, 應當建立聽證會制度從而把聽證程序引入行政決策領域。1999年9月9日, 廣東省人大常委會舉行

第四篇：行政聽證制度比較研究

行政聽證制度比較研究

------我國行政聽證制度的完善

[內容摘要]行政聽證制度作為行政程序的核心制度，早已被世界各國采用。我國于1996年《行政處罰法》第一次確立了該制度。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設上具有里程碑的意義。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規定了價格聽政制度。2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規定為行政法規起草中聽取意見的一種方式。這兩次立法規定是我國行政聽證制度在行政領域的又一次新舉措和重大突破。至此，聽證制度作為現代民主政治和現代行政程序的重要支柱制度，在我國正在向公開、公正、民主的方面深入發展。然而，作為一種舶來的法律制度，在我國的發展還不夠完善。因此，本文通過對各國行政聽證制度的對比，探尋出我國行政聽證制度的發展方向，并對我國行政聽證制度的缺陷略表淺見。

[關鍵詞]行政聽證制度

基本原則

聽證范圍

聽證程序

行政聽證制度作為行政程序的核心制度，是行政民主化的產物，它順應了現代法治的要求，同時，在行政權不斷膨脹的今天，為了有效控制行政權利的擴張，尤其是為了更有效的維護當事人的合法權益，將行政行為置于人民的監督之下，行政聽證制度已成為當今世界各國共同的一項極其重要的制度，并被各國采用。我國于1996年《行政處罰法》中第一次確立了聽證制度，隨后又在《價格法》和《立法法》中做出相關規定。行政聽證制度在我國的確立，在我國行政法制建設上，具有里程碑的意義，也是我國在行政領域的一次新舉措和重大突破。行政聽證制度在我國的發展，說明了我國的法制建設正在向公開、公平、公正、民主的方面深入發展，但由于行政聽證制度在我國尚處于初創階 段，且存在許多不完善的地方。因此，本文通過對美、日等發達國家的行政聽證制度進行比較分析，提出我國行政聽證制度完善與發展的幾點建議：

一、行政聽證制度概述

（一）行政聽證制度的由來及其發展

行政機關實行行政聽證制度的核心來自于英美國家司法領域里的司法審判制度，是隨著司法聽證制度的廣泛使用和發展逐漸移植到立法機關和行政機關中來的。

聽證本意為訴訟中應聽取他方當事人意見的制度，也就是說法院在審查事實與法律問題時要以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判之公平，從而實現“公平”與“正義”。司法審判的聽證制度被稱為“司法聽證制度”，后來司法聽證制度被推廣應用于立法和行政方面，立法領域中的聽證制度被稱為“立法聽證制度”，行政領域中的聽證制度被稱為“行政聽證制度”，不論司法、立法、行政三種制度以不同方式、不同角度實現“公平”與“正義”，然而他們追求價值都是一致的。

行政聽證制度在制定法上的根據可追溯到英國1215年的《自由大憲章》，它規定：“自由原則依據國法予以審判者，不得逮捕和禁錮，也不得剝奪其財產，放逐外國，或加以任何危害。”美國在制定憲法時，秉承英國的自然公正觀念，在聯邦憲法修正案第5條規定：“未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產，”這條規定適用于聯邦政府機關；憲法修正案第14條規定：“任何州不得未經正當法律程序剝奪任何人的生命、自由、財產”，這條規定適用于各州政府機關。憲法上正當法律程序的意義就是公正行使權力，要求行政機關在做出對當事人不利的行政決定時，必須聽取當事人的意見，所以，在英美國家，行政聽證制度具有憲法性權力的主張和支持。1946年美國的聯邦行政程序明確 規定，聽證程序為行政程序的核心，第一次把聽證做為一項重要的制度寫入法律，隨后又在西班牙、意大利、法國、日本等國相繼制定的行政程序中引用，隨著聽證程序的不斷發展，聽證制度在西方主要國家完整建立起來。行政聽證制度的理論基礎可溯源于英國的“自然公正原則”，后來美國的“正當程序原則”又發展了這一理論基礎。此后，大陸法系國家又發展這一理論。我國于1996年3月17日八屆全國人大四次會議審議通過了《行政處罰法》，并在該法中確立聽證制度，這是我國在行政程序立法的重大突破。隨后，1998年5月1日實施的《價格法》中規定了價格聽證制度，2000年1月實施的《立法法》又將聽證會規定為行政法規起草過程中聽取意見的一種方式。至此，聽證制度做為現代民主政治和現代行政程序的重要支柱制度，在我國初步建立并正式運作起來。

（二）行政聽證制度概念及其意義

“聽證”在英美稱為“hearing”，即審訊或聽訊，在奧地利稱為“parteiengenors”,在日本稱為“聽聞”，在德國稱為“聽審”，盡管名稱各不一樣，意思都是給當事人以參與訴訟的機會，美國將“聽取利害關系”的意見的程序，統稱為聽證，日本、韓國包括中國的聽證則專指以聽證會形式聽取相對人的意見。我國法學界對行政聽證有狹義和廣義之分，廣義的行政聽證指行政機關在立法或制作行政決定的過程中，征求有關利害關系人意見的活動，狹義的行政聽政則僅指聽證會，即行政機關為了合理有效地制作和實施行政決定，舉行由全部利害關系人參加的聽證會以廣泛聽取各方面意見的活動。較普遍的看法是行政聽證是指行政機關在行使行政權作出影響行政相對一方當事人權利義務決定前，就相關事實問題和法律問題聽取利害關系人意見的程序性法律制度，但是這一觀點僅限于具體行政行為，應把抽象行政行為也概括在內。為此，更準確地說，所謂行政聽證制度指行政主體在實施抽象行政行為或影響相對人合法權益的具體行 政行為前，應有主持人主持舉行公開會議，聽取行政相對人的評價和意見，對行政相對人提出的疑點和問題進行質證并制作聽證記錄，依此作出決定的一種行政程序法律制度。一般來講，只有經過聽證程序論證后的證據，才能作為行政主體行政行為的合法為的合法依據，否則行政行為無效。這樣聽證制度不僅成為制約行政權的一種有效途徑，而且有利于維護當事人的合法權益。

行政聽證制度作為行政程序法的核心制度，有以下特點：（1）規范性。即指聽證的原則、主體、內容、范圍等必須有明確的規定；（2）公正性；行政主體在行使行政權力作出使當事人受不到影響的行政行為時，必須聽取當事人的意見。每個人都有為自己辯護和防衛的權利，就要求行政主體和行政相對人都要以事實為根據，以法律為準繩，維護其法律的公正性。

行政聽證制度作為一種從國外移植進來的一項先進的、有經驗的法律制度，同時它作為行政程序的核心制度，在我國民主法制史上有重大的意義。行政聽證制度在我國的確立，沖擊了中國幾千年的傳統文化，促進了中國民主法制的進程，并且聽證制度的建立既是有效控制行政權力擴張和監督行政權力體行使的有力手段，又是保障相對人合法權益的重要途徑，也是現代民主和人權價值的重要體現，同時，又是行政聽證制度的進一步完善與發展，是人民當家作主的體現，也是追求公平與效率、公開與正義，促進行政合法，適應建設社會主義現代法制國家法律體系的重要手段和最佳平衡點。

二、行政聽證制度比較分析（美、日、中）

（一）從原則上比較各國行政聽證制度

聽證原則是確立行政聽證制度并貫穿于行政聽政過程中的準則，各國行政程序制度不同，因而聽政原則也不盡相同。

1、公開原則 公開原則是一般行政程序法的基本原則。行政公開可以起到監督行政行為依法進行，保護公民合法權益的目的，是指法律審判對社會公眾開放，允許公眾和新聞界予以旁聽，我國《行政處罰法》第42條規定：“除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，聽證公開進行。”“陽光是最好的防腐劑”。公開原則要求行政機關在訴訟過程中，允許公眾特別是新聞記者在場旁聽，從而保證社會公眾對聽證的參與，有利于加大對行政的監督，增強行政機關的責任感；另一方面，公開聽證也是行政當事人乃至公眾獲得許可的基礎。有利于保護當事人的合法權益，增強公眾對行政機關的信心，有利于行政機關的執行。當然，凡涉及國家機密、個人隱私的事項，可以不公開進行聽證，這是大多數國家的做法，但有些國家不允許公開，如日本《行政程序法》第10條規定：“聽證期日之審理除行政機關認為應予公開外，不公開之”。聯邦德國《行政程序法》第68條規定：“言詞審理不公開”。韓國《行政程序法》第30條規定：“聽證當事人等提出公開審理或聽證主持人認為必要時，可以公開”。我國《行政處罰法》中的聽證堅持公開原則，在其它領域中的聽證是否公開，法律未明確規定，行政機關隨意性很大。因此，應該不僅在行政處罰中聽證公開，在其它領域聽證也應公開，當然除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，這樣有利于加強行政行為的監督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗。

2、主持人中立原則

聽證程序是否順利進行，程序是否公開，很大程度上取決于行政主持人，主持人保持中立是世界各國通用的基本原則。

美國《聯邦行政聽證程序法》規定：“聽證主持人稱為行政法官，他是聯邦事務委員會對具有律師資格和行政經驗的人員，通過考試合格后列入聽證法官名單，行政機關無權自己任命行政法官，只能根據工作需要從文官事務委員長 會所確認的合格人選擇任命，行政法官的任職、升遷、辭退、待遇等由文官事務委員會決定，與行政機關無關。行政法官在主持聽證過程中，有主持宣誓、記錄證言或授權記錄證言、掌握聽證進度、依法做出決定和更改決定等九項權力。此外，行政法官還必須保持執行職務的超然態度，規定行政法官不能執行與行政聽證工作不相容的職務，禁止單方面接觸任何人，從而有力保障了行政聽證的公正性和客觀性。”而美國以外的其他大多數國家和地區采用聽證主持人由行政機關的首長或指定人員擔任。如韓國《行政程序法》第28條規定：“聽證由行政機關從所屬職員或依總統令具備資格者中選定之人員主持之，行政機關應努力使聽證主持人之得以公正進行。”日本在聽證過程中，主審官可禁止當事人、代理人或輔佐人進行不必要的陳述，并依職權決定聽證的進程。我國目前還沒有一支專業性的聽證隊伍，聽證主持人是行政機關的工作人員，他們在主持聽證時不具有獨立的法律地位，《行政處罰法》第42條第1款第1項規定：“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持”這一規定，說明聽證主持人由行政機關的行政工作人員擔任。

比較聽證主持人的兩種選任方法可以看出：“美國的行政法官制是行政法官從有律師資格和行政經驗的人員中選任專門從事聽證工作，富有經驗又有獨立于行政機關的一系列保障，更有利于公正決定的做出，但這種制度的建立所付出的行政執法成本很高；另一種由行政機關的首長或指定人員擔任，這種方式不必增加機關機構，也可減少財政負擔，但是聽證主持人由行政首長或行政機關指定人員擔任，容易造成以權壓法、以權壓人的現象，聽證主持人不可能中立，行政聽證也做不到公正，不可能更好地保護當事人的合法權益。

3、記錄排他性原則

聽證筆錄對行政機關行政決定的約束力有兩種規定：“一種是德國、日本等 國家的規定，聽證筆錄對行政機關的決定有一定的約束力，行政機關應斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機關并不是必須以聽證筆錄為根據，只有在行政程序法之外的其他法律明確規定以聽證筆錄為根據的，行政機關才必須以聽證筆錄為根據。如《聯邦德國行政程序法》第69條第1項規定：“行政機關作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結果。”日本《行政程序法》第26條規定：“行政機關為不利益處分之決定時，應充分斟酌記載于第24條第1項筆錄內容及同條第3項報告書中主持人之意見。”另一種是與德國、日本等國家相對的美國《聯邦行政程序法》規定的筆錄排他性原則，指行政機關的決定必須根據聽證筆錄作出，不能在筆錄之外，以當事人不知道或沒有論證的事實作為根據，否則行政裁決無效。美國《聯邦行政程序法》第556條第5款規定：“書面證言、物證以及在該程序中受書案卷的全部文書和申請書，就構成了本編第557條所規定的作出決定之依據的案卷。”記錄排他性原則是行政聽證的核心內容，其目的在于維護聽證的公正性。如果聽證機關可以根據聽證以外的證據作出決定，聽證就毫無意義。根據記錄排他性原則，行政機關不能在聽證之外接納證據，最常見的筆錄之外證據發生在單方面接觸的情況下-----當事人在對方不在場的情況下與行政法官和對案件有決定權的人單方面討論案件，單方面接觸極大損害了對方的利益，破壞了聽證程序的基本原則和行政機關的威信，作出的決定將被法院撤銷。美國《聯邦行政程序法》第557條第4款規定：“禁止任何‘行政機關以外的厲害關系人’與任何決策官員進行或故意形成的‘就本案的是非依據問題’進行或故意促成單方聯絡。“該條同時對行政機關的決策人也規定了相關的限制。

我國《行政處罰法》第42條第1款第7項規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章。”依此規定看，不但沒有規定聽證筆錄 在決定中作為唯一依據或主要依據，甚至對該筆錄在處罰決定中的作用也只字不提，由此在理論上產生了許多分歧，在實踐中造成許多誤解。

（二）從范圍上比較各國行政聽證制度

聽證作為現代行政程序法的核心，在保障行政公正，促進行政相對人參與，加強行政主體與行政相對人之間的溝通，提高行政行為的可接受性方面具有無可比擬的作用。但聽證也是有限度的，如果要求所有行政行為作出之前均需舉行聽證，必然造成人力、財力的浪費，從而影響行政效率。因此，在行政立法、執法和司法過程中可以施行聽證，但并非所有的行政行為都必須進行聽證，對所有的行政行為實施聽證，既無必要，也不可能。

美國對行政聽證作了廣義的理解，聽取當事人意見的程序統程為聽證，不僅適用于法律制度，同時也適用于裁決。美國《聯邦行政程序法》中規定了除軍事和外交職務上的行為，行政官員的選用和任期，行政法官的任命除外等五種情形非適用于聽證外，其余都可適用聽證。由此可見，美國的聽證制度范圍十分廣泛。日本行政執法中施行聽證，限于“不利益處分”，日本《行政程序法要綱草案》第三章規定：“不利益處分是指在行政機關作出的處分中，將特定者作為接受人科加義務或限制其權利的處分。在準備作出這種處分時，原則上應給予接受人辯駁的機會或實施聽證。”也就是說，一般將給相對人帶來重大不利時應實施聽證，其他情形應給予辯解機會。日本《行政程序法》第13條對是否屬實行聽證的場合同時做了列舉性的4條和排除性的5條，顯得十分嚴密，既規定了聽證和辯明機會的標準，又為行政機會留有裁量余地。

我國的聽證制度適用于范圍規定過窄，我國《行政處罰法》第42條第1款規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷營業證或執照、較大數額罰款等行政處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。”由此看出，應當聽證的行 政處罰僅限于這三類，而其它如行政許可、行政裁決、限制人身自由的行政處罰等具體行政行為，還有抽象行政行為中關于聽證的規定可以說是一紙空文。

行政聽證的范圍，既決定著公民參加行政管理活動的廣度和深度，也決定著行政機關行使行政權力的民主性和公開性，行政聽證的范圍還應該包括行政聽證的參加人范圍（該論述已于上一個問題“通知的對象”中比較），所以，它是各國行政聽證制度中的重大問題，因此，行政聽證范圍的明確界定意義重大，不僅有利于提高行政機關的工作效率和行政質量，還能進而維護公民、法人和其他組織的合法權益。

（三）從行政程序上比較各國行政聽證制度

1、程序啟動

根據奧地利《行政程序法》第39條規定：“聽證程序可以由行政機關依據職權開始，也可以由當事人依申請開始，但行政機關也可以拒絕當事人要求聽證申請的當事人不得請示法律救濟。”很顯然這種規定無疑為行政機關可能濫用聽證決定權提供了法律依據。我國臺灣1998年《行政程序法草案》第17條規定：“因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請通知其參加為但是人。”我國《行政處罰法》規定：“當事人可以申請進行聽證，但并沒有規定和案件有關的第三人是否可以申請聽證。”但最高人民法院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第12條卻規定與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。也就是說，司法解釋賦予了案件當事人以外的第三個提起行政訴訟的權利，但實際上，不論是第三人提起訴訟還是申請聽證，其本質都是通過擴大公民參加行政程序，來對行政機關進行有效監督，保護公民和法人的合法權益，因此，我國應借鑒國外有關規定和我國行政訴訟法的做法，允許和 具體行政行為有利害關系的第三人申請聽證。

2、聽證方式

聽證是聽證制度的核心內容，它是行政相對人向行政機關陳述意見，遞交證據和行政機關聽取意見和接納證據的過程，因而為了保證聽證功能的實現，遵循公開原則。在聽證方式上，美日都采用口頭形式為主，我國對此沒有規定。從聽證在程序設計上的繁簡來看有正式聽證與非正式和混合聽證程序。正式聽證是指行政機關在制定法規或作出行政決定之前，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基于聽政記錄作出行政決定的程序。正式聽證程序要求行政機關以聽證記錄作為制定規章的依據，從而限制了行政機關在制定規章中的自由裁量權；非正式聽證是指行政機關在指定法則或作出行政決定時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參與，行政機關不必須基于聽證記錄作出決定的程序。非正式聽證程序中，行政機關具有較大的自由裁量權，在聽證方式上，行政機關可以選擇它認為恰當的方式聽取當事人的陳述或反駁意見，非正式程序具有一定的靈活和混合性。聽證程序是美國70-80年代期間產生的一種程序，是指行政機關在制定規章時，采用通信、輿論評議、口頭評論、召集會議以及舉行聽證會等公眾參與方式聽取意見。混合程序既可以由利害關系人申請，也可以由行政機關召集，主持程序的官員可以向主要的利害關系人提問，利害關系人可以表明自己的觀點，提供有關證據，必要時還允許利害關系人之間進行口頭辯論，由于混合程序受法院的贊同，因而行政機關不必擔心受司法審查的危險，同時混合程序可以彌補另兩種程序各自的缺陷。

3、決定

決定是行政主體在通過聽證獲得的證據材料基本上對行政相對人所主張的 某種權益所做出的一種結論，美國稱之為初審決定，又為初步決定、建設性決定和臨時性決定。

對于行政機構為制定規章和決定頒發原始許可證而舉行的聽證，主持人在聽證后做出臨時性裁決；對于涉及行政政策問題的案件，做出建議性裁決；對于除上述情況外的其他爭議和案件，主持人在聽證后均做出初步裁決。主持聽證的職員做出初步決定后，在規定時間內，如果無人向該機關上訴，而且該機關亦未主動要求復議時，則該初步決定勿需經過進一步程序，即成為該機關的決定。機關在受理初步決定的上訴或復議初步決定時，具有做出初步決定的一切權力，除非限制可受理的爭議問題時例外。行政機構的裁決，無論是初步裁決，還是終局裁決都必須做裁決書。

日本式聽證制度，主持人必須在聽證終結后即制作報告書與聽證案卷記錄一同交行政廳。該報告書就當事人等對構成不利益處分之后同事實的主張是否有理由必須提出意見，行政廳做出不利益處分的決定時，必須充分斟酌聽證案卷記錄內容和報告書中所記載的主持人意見。這一規定提高了聽證的意義，使行政廳不是完全獨立地做出不利益處分的決定。行政廳認為有必要時，可將報告書退回主持人，命令其再次聽證。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，將決定分為決定和決定案，行政法官做出初步決定后在規章規定時間內，如果當事人沒有向行政機關提出上訴，行政機關也沒提出復議要求，裁決即為行政機關的裁定。而建議性規定必須經過復議，由行政機關以自己的名義做出決定后，才具有法律效力。行政程序法頒布后，有了不服申訴的限制，對行政廳或主持人做的處分，不得依行政不服審查法提起不服申訴；對經聽證后所做出的不利益處分的決定，當事人不得依行政不服審查法提起異議申訴。但在聽證期間未出席聽證的當事人，不在此限。我國的決定權在于行政機關，而非行政主持人決定。

三、我國行政聽證制度的缺陷及其完善

憲法規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”在這里，聽取人民的意見和建議是一種原則性的籠統的陳述，在一定條件下，也應該表現為具體形式，聽證就是被國外的實踐證明了的有效的法定形式。隨著民主法制建設的發展，《中華人民共和國行政處罰法》首次移植了國外聽證制度。聽證制度作為現代行政程序法的核心制度，早已被世界各國廣泛采用。然后，在我國的首次嘗試，是中國行政程序制度的重大突破。如果說行政處罰法是移植行政聽證制度的首次嘗試，那么《價格法》對聽證的規定就可以認定為中國聽證制度的又一次變革，是聽證制度從具體行政行為向抽象行政行為的邁進。雖然聽證制度開始在中國慢慢生根，但它目前只限于少數幾個法律，其適用范圍也較窄，聽證制度也不很規范，從操作上看，行政聽證制度確立后，在眾多受到處罰，有權人求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾。表明在實際生活中，還沒有真正發揮其作用，存在著許多缺陷。面對行政權力日益膨脹的今天，為保護當事人的合法權益，更好的監督行政機關的行政行為，完善和發展聽證制度勢在必行。

（一）進一步將聽證制度規范化、法定化

我國行政處罰法第42條對行政處罰過程中的聽證的范圍、形式、參加人等方面作出了比較詳盡的規定，但與國外比較完善的聽證制度相比，仍表現得較為寬泛，可操作性不強。如對聽證主持人的地位、性質、擔任主持人的要求、事先通知事項、聽證筆錄的效力等問題都未作出規定。這些都會影響聽證的順利進行和聽證公開性、公正性的價值取向。在《行政處罰法》中沒有詳細具體 的規定，給了行政機關以很大的自由裁量權，使聽證流于形式，也難以保證行政處罰的公正性。《價格法》第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格公益性服務，自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價、應當建立聽證會制度，有政府價格主官部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”價格聽證除了《價格法》第23條之外，在其它法律法規中再也找不到依據，這就使第23條成為一紙空文，有關機關在制定與群眾切身利益相關的公用事業、公益服務、自然壟斷經營的商品價格時，并沒有舉行聽證會，如每年春運鐵路、公路運輸的漲價，電信業務費用的調整等，這些關系到人民切身利益的事情，行政機關一錘定音，既損害了群眾利益，又阻礙了法制建設的進程。因此，應進一步使行政聽證制度規范化、具體化、法定化，使行政聽證的有法可依。

（二）建立一支相對獨立的、穩定的行政聽證法官隊伍

聽政主持人在行政聽證過程中最關鍵性的角色，處于組織者和調控者的地位。因此，其獨立性、公正性如何以及他所擁有的職權和應承擔的職責，會影響到聽證的進程和聽證的實際效果，也決定著行政聽證能否有效發揮作用及其發揮作用的程度。

我國《行政處罰法》第42條第1款第4項規定：“聽證由行政機關旨定的非本案調查人員主持，當事人認為與本案有直接利害關系的，有權申請回避。”根據這一項規定可以看出，我國聽證主持人既沒有超脫行政機關，也沒有獨立的法律地位，沒有被賦予應有的職權。這種情形在實踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導致程序流于形式，因此隨著聽證制度在我國的確立，我們要建立起一支相對獨立的、穩定的聽政官隊伍至關重要。對聽證官來講，他們應當具有良好的品格，熟悉法律并具有所屬領域的行政經驗，具有獨立的法律地 位，在任用、工資、晉升、考核、罷免等方面不受所屬機關的直接控制，也不得從事與聽證不相容的工作。他們應用年擁有主持聽證必需的權力，經過聽證程序得出的意見和建議，應當得到行政機關首長的充分肯定，除非有足夠的證據并重新經過聽證，不得隨意推翻聽證所確認的證據資料以及依據這些證據所做出建議或決定。另外，上述各方面應該由法律法定化加以保障。

（三）明確聽證筆錄的證據效力

我國《行政處罰法》第42條第1款第7項僅規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章。”沒有明確聽證筆錄的地位和作用。美國聽證制度的筆錄他性原則，是行政聽證的核心內容，其目的在于絕護聽證的公正性。美國最高法院大法官Van Delanter曾說：“制定法所規定的對于沒有聽證記錄的證據一律不得加以考慮的原則必須得到遵守，否則聽證的權利就變的毫無意義。如果決定者在作出處罰時，隨意背離記錄或咨詢他人作出的事實認定或法律見解，則在正式聽證中提出的證據和辯論沒有任何價值。”行政機關在做出行政決定時，只能以聽證筆錄為根據,而不能筆錄以外當事人所未知悉的事實作為根據來做決定,如果以當事人未知的事實作為決定根據，整個聽證程序也就流于形式，變得毫無價值。我國的聽證主持人不作出行政決定，最終仍然由行政機關作出，這種聽證與決定完全脫節的做法，使聽證程序流于形式。因此，我們行政機關作出決定時必須根據聽證記錄作出決定，但不能照搬美國的筆錄排他性原則，還必須結合其他未提交的聽證事實，結合案情綜合全面的作出決定。這樣既讓聽證記錄發揮效力，而且綜合事實認定，追求事實的公正性。

（四）擴大行政聽證的適用范圍

1、擴大行政處罰的適用范圍 我國《行政處罰法》第42條第1款規定的范圍比較狹窄，應該將限制人身自由的行政處罰也納入聽證范圍。在行政機關對公民作出限制人身自由的行政處罰決定之前，應根據當事人的要求舉行聽證，不但可以避免行政賠償案件的發生，還可以讓處罰人心服口服。

2、在行政許可中建立聽證制度

在社會經濟飛速發展的今天，行政許可作為國家宏觀調控的主要手段之一，被各國廣泛采用。通過行政許可這種方式，一則可以使國家處于一種超然的地位，將那些危及社會公共安全、經濟秩序以及人民權益的活動納入國家統一管理，避免資源浪費和生態環境惡化，使社會經濟生活有序發展；二則可以促進具備法定條件的生產、經營者在同等條件下展開公平競爭,讓被管理者的主觀能動性得以充分發揮。行政許可在具有積極作用的同時，也不可避免地會產生一些消極影響。為了確保行政許可的公平、公正、合法、合理，盡量避免行政許可產生消極影響，讓其積極作用發揮到極至，有必要在行政許可中建立聽證制度。行政機關在實施行政許可行為時，應當允許利害關系人提出自己的觀點、看法，陳述自己的理由，行政機關對合理、正確的意見應積極采納。總之，在行政許可程序中引入聽證程序，有利于克服行政許可機關在許可過程中的偏私、不公，增加行政許可的透明度，避免腐敗現象的發生。

3、從具體行政行為擴大到抽象行政行為

在國外，聽證制度較為發達的國家，如美國、日本等，都將行政聽證制度運用于制定法規等抽象行政行為中。在我國也應該將抽象行政行為納入聽證的范圍，其原因如下：第一、抽象行政行為是規定人們的行為規范，規定和分配人們之間的權利義務的活動。這一活動的本質和宗旨就是要求公正、合理地分配權利義務，而聽證追求的價值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行為的立法方式存在重大弊端需要聽證。行政機關的立法權被授權后，基本上成為由行政機關單方面作出決定的方式，它并非是各方面協商和議的結果，而且在行政機關內部，行政立法最終形式上還是首長負責制，而不是少數服從多數。因此，民主度遠遠不及其他立法，而且還很容易產生輕視相對人利益，造成個人專制立法的后果，所以在行政立法中運用聽證制度，在很大程度上可彌補這種不足；第三、抽象行政行為針對的大都是廣泛而不特定的對象，一旦其產生不合理、不公正，對社會的危害性將不可估量。

因此，為了保證抽象行政行為的公正性，提高行政效率，應該將抽象行政行為確定界限，采用不同的聽證方式，以便更好地保護相對人的合法權益，促進整個社會的秩序健康發展。

第一，中央政府、國務院的行政法規及規范性文件，國務院各部門的行政規章及規范性文件，應該采取正式聽證和事前聽證相結合。

第二，地方政府、省級政府、省政府所在地的市政府或國務院批準的較大的市的政府的地方性規章及規范性文件，應該采取事前正式聽證或事后正式聽證相結合。

第三、地方各級市、縣、鄉政府及其工作部門的規范性文件，采取非正式聽證。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他組織較大權益的抽象行政行為，都不確立聽證程序。

4、擴大聽證參加人的范圍

為達到行政聽證全面公正的要求，各國行政參加人的范圍呈擴大趨勢，特別是吸收有利害關系人參加的聽證程序。目前，我國的聽證參加人范圍相當狹窄，有權參加聽證會的主體比較少，我國《行政處罰法》的規定，有權參加聽 證會的主體除了行政機關的調查人員和其指定的聽證主持人外，還有被處罰的當事人。而其他利害關系人是否可以申請參加聽證，法律并無明確規定。因此，為了更加有效地監督行政機關的行政行為，保護當事人的的合法權益，應該賦予其他利害關系人申請參加聽證的權利，由利害關系人申請或聽證主持人通知參加訴訟。

（五）樹立群眾法制觀念，提高行政執法水平

行政關系是一種不對等的關系，容易造成行政權力的有意擴張性和侵犯性，如不加以制約，就會對相對人的利益造成侵害。為了保持行政關系雙方當事人之間的平衡，促使行政機關行使職權公開、公正、民主，就應賦予行政機關更多義務，而相對人享有更多權利。因此，人民群眾應該積極拿起法律賦予的權利保護自己，提高法律意識對行政人員來說，對其素質和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人員摒棄優越感和專橫的作風，增強民主法律意識，樹立認真工作的作風。而達到這一要求，除加強對行政執法人員進行法制教育，提高執法水平外，還應該從制度上加以保障，強化行政責任，對于違法或不認真進行聽證的人員和行為給予嚴肅處分。[注釋]（1）該定義是筆者自己的理解，請批評指正。

（2）李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國的價值研究》，《河北法學》2002年，第3期

（3）應松年：《比較行政程序》，中國法制出版社1999年版，第200頁、第222頁

（4）王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第493頁（5）楊海坤、劉洋林《關于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安專科學校學 報》2000年，第2期

（6）王克穩：《略談行政聽證》，人民出版社1997年版，第357頁 [參考文獻] [1]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版

[2]張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版 [3]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年版 [4]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版 [5]李素貞，黃鳳蘭：《行政聽證制度在我國的價值研究》，《河北法學》2002年，第3期

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[10]姜明安：《行政的現代化與行政程序制度》，《中外法學》1998年，第1期

[11]楊海坤：《跨入21世紀的中國行政法學》，中國人事出版社2000年版 [12]鄒東升：《美日行政聽證制度之比較》，《中央政法管理干部學院學報》1997年，第2期

[13]葉新火：《完善我國行政聽證制度的若干意見》，《人民法院報》2003年5月24日

[14]楊海坤，劉洋林：《關于行政聽證制度的討論》，《江蘇公安專科學校學報》2000年，第2期 [15]應松年：《比較行政程序》，中國法制出版社1999年版 [16]章劍生：《行政程序法比較研究》，杭州大學出版社1997年版

[17]歐內斯特·蓋爾霍恩、羅納多·M·利文：《行政法與行政程序法概要》黃列譯，中國社會科學出版社1996 [18]王克穩：《我國建立行政聽證制度必須解決的幾個主要問題》，《行政法學研究》1996年，第3期

[19]皮純協：《行政程序法比較研究》，中國公安大學出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

Hearing procedure

第五篇：關于信訪聽證制度探究與思考

關于信訪聽證制度探究與思考

在某些地方，群眾反映的問題有時得不到及時解決，有的問題雖得到處理，但群眾仍然不滿意，重復上訪、無限申訴、集體訪、越級訪層出不窮，嚴重影響了國家權威，其示范效應又促使上訪愈演愈烈，乃至影響到社會和諧和國家機關權威。實踐證明，這些現象的出現一部分是由于有關部門信訪工作不透明、不公開，對信訪工作缺乏有效監督。信訪聽證制度作為《信訪條例》規定的一項重要制度，是法制理念在信訪工作中的具體化。正確把握和施行這項制度，對于推動信訪法制建設、維護群眾合法權益、規范信訪秩序、構建和諧社會具有重要意義。

一、全面把握信訪聽證制度設立的主旨

筆者認為信訪聽證是指處理信訪問題的機關在做出影響信訪人和被反映人合法權益的決定之前，采取聽證會的形式，由信訪人、被反映人（即利害關系人）就特定信訪事項向處理信訪問題的國家機關表達意見、提供（出示）證據、陳述申辯、質證，以及國家機關聽取意見、核實并接納證據并據此做出決定的一種制度。須從以下四個方面來把握信訪聽證：一是信訪聽證的直接目的在于弄清事實、發現真相，給予當事人就重要的事實、證據提供質證的機會，保護信訪人的合法權益；二是信訪聽證的價值在于規范國家機關辦理信訪事項的程序和信訪人的信訪行為，最終實現依法處理信訪問題；三是信訪聽證的本質在于是公民運用法定權利抵抗有關機關可能的不當公權行為，縮小 “弱勢群體”與國家機關之間因地位不平等所造成的巨大反差。四是保證處理決定的合法性與公正性，確保當事人的合法權益不受侵犯，督促有關國家機關依法處理信訪事項。實現事先、事中監督，促進有關國家機關自我監督、自我改正。

二、信訪聽證制度的作用和價值分析

客觀地講，傳統的封閉式辦理模式存在如下缺陷：一是調查方與審理方難以形成實質意義上的制約關系，案件質量難以保證；二是不利于全面客觀地看待和考慮問題，難以避免主觀片面性；三是自由裁量權可能存在對黨員干部處理不公的現象；四是由于操作程序封閉運行，容易造成彼此的誤解，難以達到信訪人停訪息訴，被反映人誠心接受處理的效果；五是黨員干部的知情權、申辯權得不到有效保障，社會公眾的監督作用得不到充分發揮。

與上述五個缺陷相比，信訪聽證具有如下作用和價值：

（一）給當事人提供自由陳述意見、辯論、反駁、質證的機會，申請人與被申請人就有關問題可以當面對案件進行對質，這對于澄清案件事實，防止國家機關偏聽偏信、主觀臆斷，從程序上保護當事人的合法權利起著極其重要的作用；有利于克服書面審理的局限性和背靠背調查取證的缺陷，可及時、迅速地查清事實，明確爭議的焦點，及時、合法做出決定或裁決。

（二）聽證制度的實行，得到了廣大群眾的理解和支持。群眾親歷處理過程，看到了公開透明、依法處理信訪問題的辦事程序，體會黨和政府以人為本和保護信訪人、被反映人合法權益的誠意，必將受到廣大民眾的理解和支持。

（三）信訪聽證搭建公民與國家機關平等對話、多方參與的平臺，可最終實現信訪處理決定民主化、公開化、公正化、科學化乃至法治化。信訪聽證要求有關國家機關公開黨紀國法等處理依據，公平、公正地評議信訪問題，把問題擺在明處，使有關國家機關及其工作人員增強依法處理信訪問題的法治觀念，同時將

國家機關及其工作人員處于被監督的范圍內,可防止其專權和武斷,最大限度的限制了公權力的濫用，在公權力與私權利之間找到了一個最佳平衡點。

（四）信訪聽證使信訪人知情權、申訴權得到充分尊重，滿足了信訪人感情宣泄的心理需求，使信訪人真心感受到信訪權益得到了充分保障；同時，由于邀請了上級有關部門和社會人士參與聽證，進行集體評議和現場監督，可以有力地促使信訪人息訪息訴、避免因被處分人申訴而產生新的上訪。

（五）信訪聽證充分體現利害關系人和公眾參與、發揚民主、廣泛聽取各方面意見的精神，公平、公開、公正地處理信訪問題，有利于增強國家權威，提高國家機關的社會公信力，最終達到息訴息訪的效果。

三、實踐中應注意的幾個具體問題

（一）信訪聽證范圍界定

考慮到國家機關信訪工作量大和對效率的要求，應對信訪聽證進行適當的限制，并非所有的信訪案件都采用信訪聽證解決。筆者認為可采用列舉式和概括式并用的方法來界定信訪聽證范圍。一是涉及人數多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項，信訪人要求舉行信訪聽證的或者原承辦機關或者上級人民政府信訪工作機構、上級行政主管部門認為需要舉行聽證的；二是信訪人、被處理人均對有關部門作出的信訪事項處理意見或復查意見不服，要求舉行信訪聽證的；三是信訪人對行政機關作出的處理意見或者復查意見不服，既未請求復查或者復核，又未提出聽證申請，仍堅持信訪，原承辦機關的上級人民政府信訪工作機構或者上級行政主管部門認為需要舉行聽證的；四是上訪老戶、多次無理上訪以及在社會上引起重大影響的信訪案件；五是有關國家機關認為其他需要通過信訪聽證來解決的。

（二）關于聽證會的組成人員和參加人員

筆者認為聽證會代表的構成應當體現代表性和廣泛性，以真正實現“公眾”參與。應大力邀請人大代表、專家學者、公眾認可的政府官員以及普通民眾參與，同時應主要各代表的產生、數量、結構、比例的要求，應確保代表的專業知識與專業素質。聽證主持人員指揮整個聽證活動，引導各方質證抗辯，是聽證程序中的核心人員。其應能處于獨立的、超脫的、權威的地位。同時有必要對聽證人員的組成、性質、職權、擔任條件等作出明確規定。信訪件（原）承辦人如無正當理由必須參加，若不參加或雖參加但拒絕在聽證會上陳述，或提供虛假的、錯誤信息的，應有信訪事項的處理機關或監察機關給予一定的處分。應允許第三方監督機構如新聞媒體和一定數量的公民（如信訪人所在單位、周圍鄰居、親友好友等人士參加）。重大的信訪聽證還可通過電視、廣播和網絡作現場直播。

（三）公開原則的確定

公開是信訪聽證的基本要求，信訪聽證公開應重點做好以下幾點：一是事前告知。即有關機關在舉行聽證前，應當在規定的時間內，書面告知信訪人舉行聽證的時間、地點、聽證主持人、供選擇的聽證員名單及簡要情況、信訪事項涉及的事實和法律、信訪人需要準備的相關書面材料，并告知信訪人相關權利。二是案卷公開。即自聽證通知之日起到聽證終結，信訪當事人可以向組織信訪聽證的行政機關請示查閱有關該案的證據資料以及其他有關人員所做的相關調查材料。三是聽證過程公開。即除特殊情況外，聽證過程公開。即除特殊情況外，聽證過程應允許國家秘密、個人隱私的情況下，應允許記者采訪報道。四是聽證結果公開。即聽證結論應公開或公示，而且闡明作出聽證結論的理由，包括聽證員根據

聽證事實、證據及適用法律法規政策等對信訪事項的處理發表的聽證意見及表決結果。

（四）聽證結論的效力。

聽證結論一經產生并宣布，便具有對責任行政機關和信訪人相應的約束力和控制力。如果責任行政機關不履行或不完全履行聽證結論規定的責任、義務，信訪人有權向本級聽證委員會或責任行政機關的上級機關申訴，一經查實，除責成責任行政機關履行外，還要對相關失職瀆職人員予以責任追究。如果信訪人對信訪聽證結論不服，又舉不出聽證程序的違法違規之處，仍以同一事實和理由要求再次聽證的，則各級不再予以聽證，且該聽證結論可作為同一信訪事項復查、復核的重要依據。信訪事項經復核機關舉行聽證并形成結論后，信訪人對復核意見不服，仍以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理，但要負責繼續做好信訪人的延續礦物質和教育疏導工作。