第一篇：公共選擇理論對我國民主決策的啟示

公共選擇理論對我國決策方式變革的啟示

李仁杰

摘要：公共選擇理論是從經濟學角度來研究政府及其行為的理論，投票機制和集體決策是該理論的重要組成部分。當前中國政府在決策過程中出現的諸多問題，都能夠通過公共選擇理論找到解決辦法。本文主要通過對當前中國決策方式及其存在問題進行分析，并運用公共選擇理論對推動中國決策的科學化和民主化進程提出一些建議意見。關鍵詞：公共選擇理論 政府決策 變革

當前中國正處于社會經濟平穩快速發展的黃金時期，經濟社會各項指標近年來都呈現增長態勢并且在全世界占據有利地位。而和經濟社會取得的巨大成就相比，我國在政治領域中的決策失效問題卻顯著存在。近年來我國層出不窮的形象工程、政績工程以及公共資源浪費事件就是很好的例證。我國在公共決策上出現的諸多問題對國家的政治穩定和社會發展都造成了一定程度的影響。而我國目前正處于全面建成小康社會以及社會轉型的關鍵時期，對國家決策的有效性和合理性提出了很高要求。所以在當前背景下，探究和解決我國決策失效的問題，具有深刻的現實意義以及長遠的戰略意義。

公共選擇理論以“經濟人”假設為出發點，以市場為背景，將決策定義為以個人利益最大化為內在動力，通過民主投票和多數決策來實現的集體決策機制。由上述定義我們可知，公共選擇理論重點研究的是公共決策的過程與結構。在公共決策方面，公共選擇理論強調應該充分發揮投票機制的作用，并且進行集體決策。論文從當前中國的決策方式說起，通過對當前中國決策方式中出現的問題運用公共選擇理論進行分析，對當前中國決策方式提出改進建議意見，為推動中國決策方式的科學化和民主化進程提供一些思路。

一、對公共選擇理論的簡要介紹

現代公共選擇理論最早由布坎南等人于1957年提出，是作為政治經濟學中的一個分支學科而出現的。公共選擇理論是“經濟學對政治科學的滲透”，即將政府都定性為“理性的經濟人”，并在市場背景下對政府決策及其行為進行研究。簡單地說，公共選擇理論就是在市場經濟的條件下，以個人利益最大化為內在動力，通過民主投票和多數決策來實現的集體決策。

二、我國當前的決策方式

我國當前的決策方式可分為決策主體、決策流程和決策機制三大部分。下面筆者將對這三部分進行一個介紹。

1.決策主體

我國目前決策主體大致可劃分為中國共產黨、人民代表大會、政府以及政府外決策機構四大部分。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，所以黨和人民代表大會是我國重要的決策主體。政府作為我國的行政機關，對國家的政治、經濟、社會、文化和環境進行直接管理，是當前最直接也最常見的決策主體。政府外決策機構主要是政策咨詢機構，也就是我們通常說的“智庫”、“智囊團”。政府外決策機構決策是一種充分聽取有關領域的專家意見并以之作為決策的參考的決策模式。

2.決策流程

中國當前在決策流程上還存在不規范性。從理論和實際上來講，合理的決策流程應該是：問題察覺→列入政策議程→目標確立→方案擬訂→政策論證→合法化→政策執行→政策評價→政策調整→終結。這說明合理的決策是一個從發現問題到最終解決問題的長期過程，其間需要不斷地監督和調整，不僅僅是制定政策或決定事項的單一行為。

3.決策機制

中國當前在決策主要有如下機制：察覺機制、信息溝通交流機制、公眾參與機制、專家參與機制、監督制約機制、協調機制。而當前中國的實際情況是上述六大機制雖然在決策中都有體現，但缺位十分嚴重，在決策中未能發揮出應有的作用。

三、我國當前決策方式所存在的問題

下面，論文將針對我國的決策主體、決策流程和決策機制，探尋其中存在的問題，發掘我國決策失效的原因。

1.決策主體存在的問題

（1）黨政決策職權劃分不明，政府決策權受到束縛

中國共產黨是我國的執政黨，是我國社會主義事業的領導核心，對國家的發展起著重要的指導作用。所以在決策中，黨發揮著重要的作用。但是我們也要看到，政府是目前最為常見，也是應用最為廣泛的決策主體。政府因其規模機構龐大、對國家管理參與廣泛等特征，在許多決策中能夠高效發揮作用。而我國目前存在的黨政決策職權劃分不明的問題很可能使得很多政府能夠更好地決策的問題被納入了黨內決策范圍，使得政府因權力受限而無法履行決策權；另一方面，黨政決策權劃分不明長期下來會降低黨內決策以及政府決策的效率，影響國家政策的制定。

（2）人民代表大會制度潛力尚未發揮，在決策中發揮的作用不夠

近年來，人民代表大會制度取得了不斷地完善和進步，對我國決策的民主性和科學性發展貢獻日益增大。但在成就的背后，依然存在著許多問題和不足。在選舉程序方面，由于對候選人缺乏了解，我們對人大代表的選舉就會產生偏差和漏洞，而這也是許多人大代表履職能力較為欠缺一個重要原因。另一方面，由于人民代表大會的召開、表決耗時較長，在一些重大問題的決策上更是如此。這無疑就降低了人大決策的效率。所以綜合來說，人民代表大會仍然有較大潛力可挖掘。

（3）政府作為最常見的決策主體，在決策中存在諸多問題 在當前的實際情況下，政府由于其自身特點和優勢，在決策中扮演著非常重要的角色。在這種情況下，政府在決策中出現的問題往往會對國家造成更大的影響。總的來說，政府在決策中主要有這幾點問題：①政府權力受制約小，政府及政府人員的自由裁量權過大；②政府及其工作人員的行為缺乏有效監督；③公眾對政府決策參與不足，決策的民主性有待提高；④決策過程中信息不對稱，政府在決策時缺乏傾聽民意、了解實情；⑤政府決策過程中尋租現象時有發生；⑥決策的人治化及部門利益化傾向嚴重；⑦決策問責、追責制度不明晰，導致決策失誤得不到應有懲戒；⑧政府決策手段和方法存在不足，決策缺乏程序性和法制性，“拍腦袋”決策時有發生。

（4）政府外決策機構被忽視，其作用遠未發揮到位

政府外決策機構主要是政策咨詢機構，也就是我們通常說的“智庫”、“智囊團”。政府外決策機構決策是一種充分聽取有關領域的專家意見并以之作為決策的參考的決策模式。在西方國家，政府外決策機構為政府決策提供大量的理論、數據以及較為準確的決策效果預判，能夠很大程度上提高政府決策的科學性和準確性。而當前中國對政府外決策機構的使用較少，政府外決策機構在政府決策中的“智囊團”作用遠未發揮。

2.決策流程存在的問題

從國內外長期發展經驗來看，合理的決策應遵循 “問題察覺→列入政策議程→目標確立→方案擬訂→政策論證→合法化→政策執行→政策評價→政策調整→終結”的流程。而在我國目前的決策流程中，“問題察覺”與“政策論證”存在著較大缺陷和不足。問題察覺是決策的前提和基礎。只有真實完整地了解了國家當前面臨的問題，只有認真傾聽了民意民情，國家才能切實解決與國家發展和人民利益密切相關的問題。而目前我國在決策時多是采取的一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的模式，即僅對部分顯現出來的問題進行解決，并且和民眾之間存在著信息的不對稱。另一方面，我國的決策缺乏科學合理的論證。首先，廣大民眾及體制外機構不能很好地參與到我國決策的論證中來；其次，我國缺乏一套合理的決策方案論證程序，聽證會、專家及相關機構論證等制度都較為缺失。加之一些黨政機關中 “一言堂”的存在，更是對決策的科學性造成了不小的危害。

3.決策機制存在的問題

察覺機制、信息溝通交流機制、公眾參與機制、專家參與機制、監督制約機制、協調機制被稱為決策中不可或缺的六大機制。通過上文的陳述我們可知，我國的決策存在對問題的察覺不足，和民眾之間存在著信息的不對稱，公眾、專家及體制外機構參與度不夠，缺乏監督和制約等問題。這也直接說明了當前我國的決策機制缺位嚴重，在決策過程中未能發揮其作用。

四、公共選擇理論對我國決策方式變革的啟示

通過上文的陳述，我對公共選擇理論的大概內容、我國當前的決策方式及其存在的問題進行了一個大致的梳理。下面，我將運用公共選擇理論的相關知識，對變革我國決策方式提出幾點建議。

1.明確黨政職權，保證政府享有較大的獨立決策權

黨政職權的明確劃分，有利于黨和政府高效的進行決策，有利于避免因職權不明晰造成的權力摩擦。在中國當前的實際情況下，就是要根據相關的法律及制度的要求，明確劃分黨和政府各自的決策領域、決策范圍和決策權力。堅持黨的領導是我們任何時候都要遵循的一項根本指導原則。正確發揮黨在國家社會政治生活中的核心作用是關鍵，主要指政治領導，即政治原則，政治方向、重大決策的領導。共產黨是人民群眾利益的代表，其政策是人民的意志和愿望的體現，黨的這種特殊地位決定黨中央的決策體制成為國家決策體系的核心，對政府的決策具有重大的影響和制約。而在具體的政策制定和執行方面，又要保持政府權力的獨立。從而實現黨對我國社會主義事業的領導核心地位不動搖，政府在我國決策中發揮的關鍵作用不動搖，保證政府能夠享有較大的獨立決策權，能夠充分發揮其在決策中的關鍵作用。

2.完善人大代表選舉制度，提高人大決策效率

完善我國的人民代表大會制度，具體來說就是要完善人大代表選舉制度，提高人大決策效率。在人大代表選舉方面，由于我國當前采取的是縣一級人大代表由選民直接選舉，縣以上人大代表由人大代表間接選舉的選舉方式，就必然會造成選民對候選人的缺乏了解，也必然會造成人大代表對選民的基本利益訴求缺乏了解。所以在人大代表選舉方面，可以適當加大對候選人的宣傳力度，增加候選人與選民的接觸機會，從而使得選民能夠選舉出真正代表、維護其利益的人大代表，也使得人大代表能夠傾聽選民的利益訴求，積極發揮人大代表的職能。對人大決策而言，我國可以采取更為簡短、高效的會議形式，簡化一些程序性的決策環節，從而使提案、表決、決策更為統一高效，提高人大決策的效率。

3.加強對政府決策及政府行為的監督和制約

在我國，政府是最常見的決策主體。而當前我國政府的決策和行為缺乏監督，政府的權力過大而缺乏制約，都為決策失誤埋下了隱患。在我國，政府監督系統是由立法機關、司法機關、行政機關、政黨組織、利益團體、公共輿論和人民群眾等所構成的完整體系，其中的各組成部分相互聯系、相互補充、相互制約，將公共政策決策主體的決策行為和決策內容依法進行監督和控制，保證公共政策決策的正常進行。當前，我們要用法律來規范公共政策決策的各個環節，以保證公共政策決策監督的權威性；要強化人大的監督和制約權，真正樹立人大的監督權威，還要健全由國家特設的行政機關和司法機關的監督，如紀檢委、監察部門、審計機關和會計系統、檢察機關和審判機關的監督，關鍵是切實保障這些機構獨立行使監督權，盡量逐步將它們收歸上一級機構垂直領導，從機構、人員和經費等都脫離被監督對象。同時要充分發揮新聞媒介的監督、利益團體的監督和人民群眾的監督的作用；要制定可操作的監控制度、程序和實施細則，使監督主體的法定監控權進入可操作層面，落到實處；同時完善監控的手段，其中包括建立財產申報制度，建立法定的信息中心，增加輿論的透明度等。

4.建立科學的決策機制

提高決策的民主化和科學化水平，必須建立并完善科學的決策機制。只有決策機制建立起來了，公共決策才能根據制度的要求，科學、規范的開展，才能最大限度避免決策失誤的發生。建立科學的決策機制，要從察覺機制、信息溝通交流機制、公眾參與機制、專家參與機制、監督制約機制、協調機制這六大機制入手，全面提高決策的民主化與科學化水平。具體來說，我國首先應該建立一套完善的信息收集機制。要加強決策者與廣大人民之間的信息溝通，實現決策者和決策受眾群體之間的信息對稱。應當綜合運用并完善網絡、實地走訪、信訪等機制，全面了解廣大人民的利益訴求，全面知曉人們渴望得到解決的問題，從而解決“決策什么”的問題。第二，要完善公眾和專家參與機制。加強公眾對決策的參與是推進決策民主化的必然選擇，加強專家對決策的參與是推進決策科學化的必由之路。要完善聽證會、民眾表決、民眾投票等制度，實行更為公開的投票方法，切實加大公眾對決策的參與程度；另一方面，對一些重大的、涉及面廣的問題，必須要有民眾聽證及民眾參與決策等環節，從而使得廣大人民的利益能夠得到維護，使得決策的民主化程度能夠得到提高。專家參與方面，主要是要在決策時廣泛聽取有關領域專家學者的建議，發揮專家學者在公共決策中的“智囊團”作用。第三，完善監督和協調機制。要充分發揮我國現有的由立法機關、司法機關、行政機關、政黨組織、利益團體、公共輿論和人民群眾等所構成的完整的監督系統的監督作用，對公共決策實施有效到位的監督。另一方面要完善協調機制，協調好決策者、民眾、政府外決策機構之間的關系，減少決策中的利益摩擦。

5.完善決策的事前、事中、事后監督與決策問責機制

當前我國決策失誤事件層出不窮，決策違規案件屢禁不止，很大程度上是源于我國對決策的事前、事中、事后監督缺位以及對決策失誤的問責不足。筆者在上文中講到了加強對政府決策及政府行為的監督和制約的措施，而在這里要強調的則是要將這種監督運用到決策前、決策中、決策后的各個環節。合理的決策流程和機制要求我們要全面關注決策的前、中、后各個環節，所以監督也要落實到各個環節當中。要根據對政府決策監督的要求，充分發揮立法機關、司法機關、行政機關、政黨組織、利益團體、公共輿論和人民群眾對決策的各個環節的有效監督。另一方面，要根據相關法律法規的要求，對決策失誤事件的責任人進行問責和懲處，嚴厲打擊不顧客觀事實、不顧國家和人民利益的“拍腦袋”決策行為。建立起完善的決策問責體制，積極發揮問責對決策者的懲戒作用，促使決策者根據民主、科學決策的客觀要求進行決策。

6.培養高素質的決策領導、咨詢、信息隊伍

公共決策是一項涉及面廣、影響因素復雜的綜合性的高智力工作，這就決定了公共決策需要高素質的決策人員以及必要的決策咨詢、信息隊伍，決策人員及決策信息隊伍的素質和水平往往是影響決策成敗的關鍵因素。所以當前提高決策人員的素質和水平，發揮決策咨詢、信息隊伍的作用是推進我國決策民主化和科學化的必然選擇。我們一方面要深化人事制度改革，確保具有高素質的人才能夠進入決策領域。這就要求政府要堅持公開、公正、競爭、擇優的原則，積極推行公開選拔，依靠科學、規范的法定程序，以民主的方式選賢任能；同時要完善考核制度和方法，建立激勵和保障機制，健全在職培訓和研修制度，促使決策者任職期間不斷進步和提高。另一方面，充分發揮政府外咨詢、信息隊伍——即政府外決策機構的“智囊團”作用，在決策前、決策中、決策后多聽取、采納政府外決策機構的合理化意見，提高政府決策的科學化水平。

7.完善決策相關的法律法規，嚴厲打擊尋租腐敗行為 由于公共決策涉及面廣、涉及利益復雜，就勢必會引發私人、社會組織或利益團體的尋租行為。按照克魯格的觀點，尋租是指人們憑借政府保護而進行的尋求財富轉移的活動。常見的尋租行為主要是私人、社會組織或利益團體利用政府的特許權、政府規定的關稅與進出口的配額以及政府采購來牟取私利。社會中存在的官商勾結、倒賣國家財產等現象就是尋租腐敗的具體表現。尋租腐敗行為嚴重危害了公共決策的民主性和科學性，嚴重損害了公眾利益。所以我們要完善決策相關的法律法規，嚴厲打擊尋租腐敗行為。這一方面要求我們加大對公共決策的監督力度，防止在決策環節中出現尋租腐敗行為；另一方面，要根據相關法律法規的規定，依法對尋租腐敗行為進行嚴厲打擊，還公共決策一片凈土。

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第二篇：公共選擇理論對中國公共管理的幾點啟示

【摘 要】公共選擇是當代西方新興的一種理論，它強調用經濟的手法來分析政治問題，對公共領域的各種復雜現象具有較強的解釋力。本部分內容試圖借助于這一分析工具對當今中國的公共經濟、公共政治以及公共文化三大領域作一次系統的分析，以期能為中國未來的走向提供一點參考。

一般認為，私人領域是通過市場交易得以組織的,公共領域則是通過政府規制才得以組織的。公共領域原則上要求通過一體化命令來組織服務，在這一過程中，所有人員都向一個執行長官負責。私人領域的協調通過市場體制實現，該體制通過競爭性購買和銷售來治理經濟關系。就中國的現狀而言，由于長期以來事實上一直存在著“公家的”與“自己的”這種劃分，并且“公家”一般總是排在“自己”之前，“公家人”本位主義由此形成并一直存有廣泛的影響，因此，我國公共領域中的選擇性問題就尤為突出和明顯。

一、對我國公共經濟領域的啟示

公共經濟不一定是一個排他性政府壟斷經濟。它也可以是-個混合經濟，在其中私人也參與公共服務的供給。但這一點在我國長期以來一直受到忽視，表現出來的一個較為明顯的后果就是公共服務、公共工程等公共經濟項目由政府獨自包攬，由此形成的公共經濟領域的主體單元化格局暴露出了其生命力不強的弊病，這種弊病直到今天依然時不時發作。為了扭轉這種局面，就必須認識到，公共經濟市場化之路是我們所面臨的選擇。依據亞當-斯密為代表的古典自由經濟理論的觀點，市場具有重要的自我規范、自我治理的功能。斯密認為：

在國家內，各個人為改善自身境遇自然而然地、不斷地所作的努力，就是一種保衛力量，能在許多方面預防并糾正在-定程度上是不公平和壓抑的政治經濟的不良后果。這種政治經濟，雖無疑會多少阻礙一國趨于富裕繁榮的發展，但不能使其完全停止，更不能使一國后退。如果一國沒有享受完全自由及完全正義，即無繁榮的可能，那世界上就沒有一國能夠繁榮了。幸運的是，在國家內，自然的智慧，對于人類的愚蠢及不公正的許多惡影響，有了充分的準備，來做糾正，正如在人體內，自然的智慧，有充分的準備，來糾正人類的懶惰及無節制的不良后果一樣。

公共經濟由于具有其自身的特點，它在考慮經濟運行效率的同時，還要考慮大量的諸如社會公平之類的非經濟因素，其非市場決策的一面同私人經濟相比更為突出，因而不可能將它與私人經濟完全等同對待。在公共經濟運行過程中，必然有代表“公家人”利益的政府公務人員的參與，而不可能完全或過多地交給私人或依托于市場。在我國，“公仆”原則將我國的政府公務人員看作是無私和超世俗的，他們始終代表公共利益，努力謀求社會福利最大化。在理想的“公仆”原則規治之下，公共經濟領域之中是不可能出現違背公眾利益的尋租現象的。但事實上情況并非如此，公共工程招標過程中出現的大量的尋租現象便是佐證。

二、對我國公共政治領域的啟示

在中國的政治領域中，由于政治領域中的約束規則本身不夠健全以及“公仆”的“好人”定位，所以相應的情形是政治領域中的決策者約束機制不夠明確，這事實上造成了一種人為的分化或者說一種人為的不平等一處于強勢的政治家與處于弱勢的民眾。這里必須指出的是，中國的政治機制本身的設計是非常科學的:人民代表大會作為政治機器的核心負責國家意志的決定和表達；人民政協為國家意志的合理表達提供參考意見和咨詢；人民政府負責實施與執行;人民檢察院、人民法院負責秩序的維護與補救；人民軍隊負責維護國家安全。而由一方面作為中國民眾利益的最忠實的代表者，另一方面其本身又是產生于民眾之中并和民眾血脈相連的中國共產黨負責統籌全盤，這為政治機器提供了最好的指揮和協調，可以最大化地將社會偏好轉化為國家意志。可以這樣說，就政治權力的配置與分工制衡而言，在戰略設計上，我們是無可挑剔的，我們的問題是，就各個具體細節上的約束規則而言，還存在著許多問題亟須解決。這需要有一個較長的過程逐步完善,一個至關重要的問題是設法提高我國國家公職人員的綜合素質。

除此之外，我們進一步開出的處方是：加強和完善選舉制度建設，使人民代表真正能夠代表民意;深化人事制度改革，使官員的選用更加科學；提高執法人員素質，強化法制觀念；加強黨組織建設，使其始終堅持從群眾中來到群眾中去;繼續推行民主的觀念,使之深入人心。

三、對我國公共文化領域的啟示

綜觀人類歷史，可以看出，在多元文化交相輝映的時代會出現繁榮的文化景象，這一點，在西方文明和華夏文明的演進過程中都可以找到佐證。古希臘時期的文明燦爛輝煌，涌現了一大批文化精英，比如蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德、德謨克里特、斯多葛學派，畢達哥拉斯學派等。究其原因，一個關鍵因素在于這一時期西方的政治開明。到了中世紀，基督神學思想主宰了歐洲，因而沒有為其他思想留下發展的空間，與此相對應的是，中世紀西方文明的衰落。到了近代，文藝復興和宗教改革再一次啟發了西方的政治智慧,點燃了西方文明的火花。

開明政治必須給人們思想上的最大化的選擇自由。“社會選擇理論面對的問題是協調不同的利害關系和有分歧的價值觀念。—種經濟體制，實際上任何社會體制也是如此，應該盡可能滿足它的成員的需求。”作為關心社會選擇的公共選擇理論，在這一方面無疑對我們有重大的借鑒意義。“公共選擇機制本質上是一種把社會成員的個人偏好轉換成社會決策依據的機制，這種機制在多大程度上顯示個人的真實偏好直接影響著決策的效果和資源的配置效率。”公共選擇理論認為無論在私人還是集體行為中，有目的的個人可以被看作是基本的決策者，這就是說，個人要求最大的選擇自由，即根據自己愿望選擇任意替代方案的自由。

在當今中國，應當使開明政治的氣氛更濃，為各種思想、文化、學說在中國的自由運轉提供更好的制度空間。開放時代中的開放的中國需要有一種開放的理論作為行動的指針，顯然，這一點已為中國的政治精英和富有民權意識的民眾所共識。在文化領域，提倡多元并存是必要的，只有這樣人們才會有更好的選擇的余地。人們通過各種比較之后作出的選擇具有廣泛的合法性,這有利于中國的穩健發展。開放的發展的馬列主義是一種包容的理論,在同多元文化的競爭過程中必然能夠不斷吸取它們的精華而保持時代的生命力，并且也必然會成為中國民眾的理性選擇。

第三篇：新公共管理理論對城市管理具有哪些啟示（定稿）

新公共管理理論對城市管理具有哪些啟示 中國作為當前世界上最大的發展中國家,具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:

第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;

第二,公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;

第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發展,它比傳統的行政學更具有現實性;

第四,公共管理注重公平與效率的統一,公共利益與私人利益的統一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。

第四篇：新加坡公共財政預算管理經驗及其對我國的啟示

新加坡公共財政預算管理經驗及其對我國的啟示

預算管理是現代國家公共財政體制建設的基本內容，也是衡量一國財政管理現代化水平的重要標志之一。新加坡在吸收西方發達國家財政預算管理成功經驗的基礎上，結合自身的政治經濟體制和基本國情，經過不斷實踐和創新，形成了“高效、規范、透明和可持續”的公共財政預算管理模式。

一、新加坡財政收支總體情況

為維持國家經濟運行的低成本和國際競爭力，新加坡實行簡單的稅收體系，主要稅種有企業所得稅、個人所得稅、消費稅、資產稅、車輛稅和博彩稅等。政府財政收入來源主要由經常性財政收入（含稅收收入、行政性收費）、投資收益和資本性收入等幾個部分組成。2006 年，新加坡財政總收入達455.21 億新元，占GDP2096.80 億元的21.7%，其中，經常性收入近300億新元，占65.9%；投資及利息收入84.88 億新元，占18.65%；資本性收入70.34 億新元，占15.45%。新加坡一貫秉承“以收定支、審慎理財”的財政預算原則，國家憲法及有關法律對財政預算的平衡有著嚴格的要求和限制。近十年來，新加坡財政收支預算總體維持收支平衡，略有節余。由于其預算收入并未包括全部的政府投資收益和資本性收入，因此，該國實際的財政盈余遠大于預算盈余。從支出角度看，新加坡財政支出約占GDP的15%-20%。經常性支出平均占總支出的68.54%，資本性支出平均占總支出的31.46%。

二、新加坡公共財政預算的主要特色

1．鮮明公共特征的財政支出結構。

新加坡的財政收入除滿足國家機器運轉需要外，主要用于國防、教育、衛生、環境、法律等公共事業以及支持經濟社會發展的基礎設施建設，著重于為居民提供公共產品和公共服務。以2006年為例，財政教育支出達69.67 億元，占當年財政總支出的22.8%，僅次于國防支出32.9% 居第二位，內政事務支出23.91 億元，占7.8%，[衛生事業支出為19.31 億元，占6.3%，交通運輸支出17.94 億新元，占5.9%。從支出結構看，其社會發展和安全外交是財政支出的重點，兩者分別平均占42.26%和38.01%（見表1）。由此可見，新加坡財政支出的公共性質十分明顯。

2．高度法制化的預算編制過程。

新加坡的憲法和有關法律對預算編制周期、財政預算案的提出、財政儲備的使用、財政部的監督管理權限以及國會、總統的審批權限等一系列問題都做出了明確的規定。根據法律，新加坡的財政自當年4 月1 日起至來年3月31日止。每年6月起各部門開始對下一年的經濟做出戰略性評估和預測，7月提出部門預算限額，8 月召開政府全體部門會議討論，9 月各部門提出其再投資基金預算目標，10月各部門提出其預算限額的分解安排意見，決定并公布各部門的再投資基金安排，討論逐個部門的預算草案，11月各部門確定其最終安排預算草案，12月財政部編制完成總體預算法案，2月中旬財政部將財政預算法案提交國會討論。預算草案提交國會的同時向社會公布并征詢公眾意見，議員咨詢期法定時間不少于7 天，國會討論投票預算法案時進行電視直播。經國會議員充分咨詢討論并三讀通過后由總統批準簽署發布實施。

法案一經發布必須嚴格執行，不得隨意變更。如遇特殊情況需追加預算，必須提出新的 1

法案提交國會專門討論批準。值得注意的是，法律還規定，各部門必須力求收支平衡、略有節余，確保實際節余控制在預算總額的5% 以內，不得超支，否則將受到相應的約束性預算懲罰。

3．權責統一的部門“一本賬”式預算體系。

新加坡政府由15 個部（委）總部、21 個局和66 個法定機構三部分組成。其中，部（委）總部為政策制定者和提供者，局和法定機構則是貫徹政府政策的執行者。預算編制按照由上而下的組織體系進行，財政部按15 個部（委）切塊安排支出預算控制總額，各部委根據其所轄各局、法定機構的支出需求，在控制總額內進行合理的分配安排。各部委、局、法定機構的預算草案必須包括經常性支出、資本性支出和轉移性支出的“一本賬”預算總額，其中資本項目支出還要分項單獨列示，所有預算支出項目不得留有缺口。同時預算草案中還應列出部門將達到的工作目標及其與上年目標的比較，以供年終考核執行情況時對照使用。

4．預算硬約束與部門執行自主性的有機結合。

自2000 年起，新加坡開始實行預算限額控制管理辦法。由財政部設定各部委5 年（與政府的法定任期一致）的預算支出限額。預算限額與跨越前后6 年的平滑GDP 增長率掛鉤，以減少經濟波動的影響，使預算在豐收年和歉收年之間大致均衡。平滑GDP增長率的計算由中央銀行和貿易工業部負責，財政部只作為中立的觀察者身份參加。財政部根據平滑后的GDP增長情況和各部委預算比重計算出各部委的5年預算限額，經過雙方討論后“切塊”下達至各部委。各部委的5 年支出限制總額一經下達便不得突破，但在各的預算分配安排時可以提前也可以推遲使用。如當年實際超支額在10%以內，可以借用下的預算經費，但必須在未來3年內從總額中扣除償還，并支付3.2% 的利息；部門也可以將預算指標推遲至下一使用，但最多只能后挪3年，超過為無效。預算執行過程中，各部門在不突破預算限額的前提下，可以在各項目支出間進行靈活替換，自行調節余缺，實現總體平衡。此外，法定機構還擁有更大的財務支配權，他們通常可以有自己的法定收入，部委內部機構間發生轉賬支付可以不必事先經財政部同意。限額預算控制方法是新加坡最具特色的創新，它使預算控制的硬約束要求與部門執行的靈活性需要實現了有機的結合。

建立應急預算和支付機制。為應付政府有關部門的緊急支出需要，財政專門設立了或有支出基金預算項目，該項預算包含20 億元的資本性或有支出和10億元的經常性支出。該筆或有支出只作為預付款，經總統授權財政部可以用于緊急情況下對各部門的預付款，而不須經國會事先同意。使用預付款的部門，應及時提出追加預算法案，按程序報經國會討論審批，預算安排一經國會批準后，部門應將預付款返還或有支出基金。此外，各部門的滾存結余撥款也通常被用于部門預算執行過程中的不可預見項目支出。

5．嚴格的國庫集中收付與核算。

財政實行嚴格的收支兩條線管理，各部門的法定收入直接繳入國庫統一核算，支出由預算統一安排。財政建立單一賬戶體系，各部門機構并沒有自己獨立的銀行賬戶，財政部只為各部委設立名義賬戶。財政部按部門共設立25 個預算賬戶，包括15 個部委、8 個國家機關、一個公共部門和一個財政轉移支付專用賬戶。25個預算賬戶相互獨立，一般不得進行轉賬支付。同一賬戶內部可以進行項目支出的轉賬結算。每個賬戶分為經常性開支（含人員支出、轉移支出和其它運轉成本）和發展性支出進行撥款和核算。財政部按各部門預算總額實行最高限額撥款控制，全年部門實際支出撥款不得超過其預算總額的95%，相當于預算總額5% 以內的預算結余可以滾存作為下支出指標使用，上年的滾存結余可以足額使用，但3年內使用不完的滾存結余由財政部收回。財政部設立專門核數機構統一負責各部門財務開支的會計核算，并建立部門資產負債表，核算各部門的實際開支，為預算審

計提供依據。

6．科學有效的績效評估機制。

主要通過預算完成比例、目標完成情況和資本化成本等三個方面指標來考核部門的預算執行績效。其中值得一提的是，自1999 年起實施的資本化成本指標，也稱為凈經濟價值（NEV），相當于私人部門的經濟增加值（EVA）。通過核算該部門的資本化成本，以測量其資源利用的效果。為不斷提高本部門的凈經濟價值，各部門必須努力增加收入減少運作成本或降低資本化成本。

各部門年終應提交簡明扼要的預算執行結果報告，內容包括：過去一年執行、運作的重點和成果，主要執行指標完成情況。下一年和未來五年的目標，資源管理簡況，部門的突出表現和創新總表等。新加坡年內不編報中期政府財政預算執行情況報告，只編報報告。政府財政預算執行情況報告由審計總署于財政結束后三個月內，向國會提交。審計總署是直接對國會負責的獨立國家機關，報告由其內部的公共會計委員會負責審編。

7．穩健的財政盈余增值機制。

或許是由來已久的危機意識的緣故，新加坡無論在有關預算法律層面，還是在技術層面上，都十分注重保護財政盈余，對財政盈余的使用和管理是極為嚴格的。主要表現在：（1）國家憲法賦予總統作為國家財政的法定保護人的權利，任何動用過去（歷年）財政積累盈余都須經總統最后批準。當總統認為某項支出可能對歷年財政積累構成威脅時，其有權否決該預算案。這被稱為是動用歷年財政積累須經國會（政府）和總統批準的“雙鑰匙”原則。但總統行使上述否決權時必須與總統顧問委員會協商取得一致。（2）憲法及其它有關法律還規定，政府不得挪用歷年財政積累，每屆政府在任期內必須實現財政預算收支平衡，任期內某如出現預算赤字必須在后續年份中補充平衡。政府最高只允許將財政積累投資已獲得的凈收益的一半轉作當年預算收入。（3）財政積累的“經營收入”即投資收入不能用作預算支出用途。只有稅收、法定收費才是當年預算收入來源。（4）新加坡還通過建立“再投資基金”的形式，鼓勵各部門（法定機構）用財政盈余認購再投資基金，以增加部門的收入，擴大資產的積累和增值。為保證財政積累的不斷增值，實現可持續發展，新加坡早在1974 年就通過財政投資設立了政府全資的投資公司——新加坡政府投資聯合公司和淡馬錫控股私人有限公司。前者作為“新加坡政府的基金管理者”的角色，主要從事股權投資、貨幣市場工具、不動產等風險較低的投資領域，目前管理超過1000 億新元的累積盈余。后者是政府作為100%股東的“活躍的商業投資者”，主要投資涉及電信和媒體、基礎設施、工程和技術、醫藥和生物等重要產業領域，目前公司的投資組合價值達1030億新元。兩者為新加坡政府實現財政儲備的保值增值發揮了極為重要的作用。

三、對我國財政預算管理的啟示

自改革開放以來，我國財稅體制發生了很大的變化，財政預算管理體制也取得較大進步，但與新加坡相比，無論是財政職能、預算體制和編制程序，還是財政支出范圍、支出結構、預算執行和績效監督等方面，都與公共財政預算管理目標的要求存在較大的差距。新加坡的公共財政預算管理經驗，對于我國完善公共預算管理、轉變財政管理體制具有重要的借鑒意義。

1．按照科學發展觀的要求，調整優化財政支出結構

根據現代經濟學理論，市場經濟體制條件下，公共財政的目的主要是彌補市場失靈，解決外部性問題，從而發揮其合理配置資源、調節經濟運行和協調社會公平的作用。我國現有

體制存在的主要問題是政府包攬過多，支出目標不明確，財政負擔過大過重。因此，我們必須始終以科學發展觀和構建和諧社會為指導，按照“小政府、大市場”的要求，加快政府職能轉變，堅決擯棄財政包攬一切的舊觀念，尤其要改變政府參與市場競爭、介入微觀領域過多的被動局面，堅持有所為有所不為，調整公共財政支出范圍，優化支出結構，確保將有限的財力用于提供公共產品和公共服務，統籌解決城鄉公共資源和基礎設施供給不足的矛盾，支持民生福利和社會事業的發展。切實推進投資體制的深化改革，打破壟斷，放開投資領域，放寬準入條件，吸引社會資金參與準公共產品和公用事業的投資，提高公共產品的供給能力。

2．加強財政預算法制建設，完善監督機制

在財政法規建設方面，我國現行有關財政預算和支出管理的法規盡管很多,但總體上看，其系統性不強，國家預算大法與其各層次的實施細則之間仍未形成有機的體系，在財政預算管理的法制化建設方面還存在許多盲點。為此，應在國家預算法的基本框架下，完善預算法實施條例及其細則，提高預算監督管理法規的操作性。針對我國財政預算管理法規的缺位部分，出臺相應的專門法規和制度，建立政府財政支出規模與經濟增長相聯系的法律機制，健全政府財務會計、審計規范，完善會計、審計監督；明確各級政府（部門）在預算管理方面的責、權、利，落實各監督主體對財政支出的監督職責；建立財政預算公眾咨詢機制，推進財政事務公開，提高財政預算監督管理的透明度。此外，還要探索如何更好地發揮社會監督和輿論監督的作用機制。

3．繼續深化預算體制改革，創新預算管理模式

借鑒新加坡的經驗,健全與社會主義市場經濟相適應的規范、透明、高效的財政預算管理模式。一是規范預算編制程序,嚴格預算執行，強化財政預算的剛性約束力，預算草案一經人大會議審議批準后,即具有法律效力,非經法定程序不得隨意改變。二是實行部門“一本賬”預算，將經常性支出、資本性支出和轉移性支出同時列入部門預算草案，變現行經常性支出與資本性支出分散安排為統一安排，實現部門預算執行的責權利相統一，為實行部門全面績效考核創造條件。三是探索推行部門績效預算,逐步將部門工作目標和支出項目的績效(包括社會效益)目標納入部門預算編制內容,建立績效考核獎懲機制，實現部門預算執行績效考核的制度化、規范化。四是嘗試編制中期預算,在編制預算的同時,以報告為基年,滾動式編制3-年的中期預算,以增強財政政策的透明度和可預期性，為經濟社會的持續穩定發展提供支持。

4．健全財政儲備制度，促進財政可持續發展

充足的財政儲備不僅是一國實現財政可持續發展的內在要求，而且是抵御經濟全球化沖擊、維護經濟安全，實現長治久安的重要后備力量。新加坡在尋求財政積累的壯大和保值增值方面成效顯著，其做法和經驗值得我們借鑒。隨著我國經濟和財政的持續快速增長，建立常規性、法制化的財政儲備制度和財政積累增長機制的條件已經基本成熟，尤其是經濟較為發達的城市應該先走一步。首先，要及時轉變“吃飯財政”的舊觀念，樹立居安思危和成本效益的意識，反對鋪張浪費，堅持審慎理財原則，合理配置財政資源。其次，通過立法的形式，建立財政儲備制度，為開辟財政盈余投資渠道、增加財政儲備提供法律依據。嚴格區分當年財政收入和歷年財政盈余，限制動用財政盈余；鼓勵各級行政事業單位節約開支、增加盈余、積累資產。再次，探索建立財政儲備投資基金，允許用歷年財政盈余資金參與風險低、收益穩定的股權、不動產、債券和金融工具等方面的投資，以實現財政儲備資金的穩定增值。最后，探索建立財政預算與國有資產經營預算相互聯系的機制，融通財政與國有資產投資運營的渠道，打破現行“兩軌相互隔離”的狀態，為財政儲備資金的增值開拓新的途徑。

第五篇：用公共選擇理論淺析腐敗現象

用公共選擇理論淺析腐敗現象

近年來腐敗案件頻發，且金額數量均觸目驚心。前中石化總經理陳同海受賄2億元、前藥監局局長黃萌受賄2億元且擁有84套房產、前鐵道部長劉志軍貪污數10億元（網上傳聞其死黨鐵道部運輸局局長張曙光海外存款更達28億美元）……在這里我想用在政府經濟學中學習到的公共選擇理論對這一現象進行淺析。

公共選擇理論（Public choicetheory）是一種以現代經濟學分析民主立憲制政府的各種問題的學科，傳統上是屬于政治學的范疇。公共選擇理論的創始人著名經濟學家詹姆斯布坎南以西方多黨制議會民主為背景，研究選民、政治人物、以及政府官員們的行為，假設他們都是出于私利而采取行動的個人，以此研究他們在民主體制或其它類似的社會體制下進行的互動。其一些主要論點，諸如中位選民理論、投票悖論、官僚行為分析等，都體現了這一特點。當今社會，代議民主制即社會成員通過選舉自己的代表參與社會公共事務的管理是民主體制的主要形式，也包括我國的人民代表大會制度。而在代議民主制下，通過公共選擇來決定政府經濟活動的機制和過程尤其特點。

一，政治家的行為（即領導行為）

在現代社會，具有相同政治傾向或利益的人結合在一起，形成政黨。在西方多黨制國家里，各個政黨為爭取更多的選票，取得執政權其政治家就要努力使本黨的競選綱領和政策主張得到中位選民的支持。而在我國，由于實行一黨制，不存在中位選民的問題，政治家即領導只需要考慮自身代表的集團的利益訴求即可，而不用受制于中位選民的支持。而我國的人民代表大會制度中人民代表來源廣泛，利益訴求各有不同，意見難以統一，權力自然就落到了少數政治家的手中。這就給了個別別有用心的領導干部以極大的尋租空間。

二，政府公務員的行為

在西方國家，政治與行政分離，政府公務員都是職業行政人員，政治中立。公務員具有相對固定的等級與報酬，他們不以追求個人收入的最大化為目標，而更多的關注官職、特權和公共聲譽，而這些往往與公務員所掌握的預算規模大小呈正相關。由于公務員擁有提供公共物品的壟斷權，他們掌握的信息和具有的專業知識往往是無法替代的，其很有可能為其個人利益的最大化而利用其優勢，而夸大其公共物品效益從而造成浪費。這點在我國更有甚之，由于政治與行政不分，公務員的領導即政府的官員，他們即掌握專業的知識又掌握預算，其中的尋租空間不言而喻。以上面提到的張曙光為例，作為原鐵道部副總工程師，享受國務院特殊津貼的專家，其專業知識為其在引進高鐵技術上尋租提供里極大的便利。

三，特殊利益集團的行為

在公共選擇中，各種特殊利益集團對決策起著十分重要的影響。所謂利益集團，是指那些由于特定利益而集合在一起，有組織的參與公共選擇過程的社會群體。既有長期存在的諸如行業協會、工會等，也包括短期臨時組成的如環境事件受害者團體。特殊利益集團影響公共決策途徑主要有游說決策者、以游行示威等向政府施壓、向決策者行賄。最后這點也是在我國最嚴重的一點過去往往被避而不提，其實有利益的地方就會存在利益集團，這是無法回避的現實。尤以近年來的貪腐大案來看，數額如此巨大，肯定不是個別行賄者的個別行為。以原藥監局局長黃萌為例，其受賄的主要來源就是由廣大藥廠構成的利益集團，每每一個要被列為醫保限價藥品，這個藥就會從貨架上消失，一個相似成份的新藥就會通過藥監局的審批改頭換面的上市。而中國各大行業協會中的顧問名單中最少不了的就是前主管領導的名字。綜上所述，由于對權力缺乏有效的制度監管，在公共選擇領域我國的人民代表大會制度在預防腐敗方面存在制度性的缺陷。雖然這一制度在決策上更有效率，避免了不必要的扯皮，近年來給我國帶來的高速經濟增長也是有目共睹的，但也不可避免的產生了尋多的腐敗現象。

為了遏制這個不良勢頭我們可以做的就是進一步完善中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度，擴大社會公眾參與政府決策的渠道，提高資源配置效率，維護社會公共利益。