第一篇：外國審計機關績效審計探析

外國審計機關績效審計探析

作者簡介：

林忠華高級經濟師，上海市審計局總審計師，研究方向：審計。

績效審計作為現代審計的重要標志，是世界政府審計的主流，是我國政府審計的發展方向。長期以來，美國、英國、德國、法國、加拿大、日本、俄羅斯、印度、南非等國家審計機關致力于開展績效審計，取得了顯著成效。這些國家審計機關開展績效審計的有益經驗和做法，值得正在探索績效審計的我國審計機關學習借鑒。

一、外國審計機關績效審計概況

（一）美國審計署

美國的政府績效審計經過40多年的發展，在幫助政府進行角色調整、風險管理和綜合治理等方面均發揮了顯著作用。如今美國審計署的績效審計開展比例已達到85%。美國審計署通過關注聯邦政府各機構的工作效率和整體運行，不斷對各相關部門及政策工具進行評估，服務國會和美國民眾，成為美國國家治理的重要保障。2013財政年度，美國審計署發布了709份報告，提出了1430項建議，全年審計工作為聯邦政府產生可量化的經濟效益達515億美元，提出的審計建議有80%被國會和被審計單位采納。隨著治理全球化，美國審計署的績效審計更加關注國家政策措施的全球和區域風險，績效審計報告內容也隨之擴展到眾多非傳統領域，其中國土安全、老兵事務、國際事務等審計業務增長幅度較大。

1.績效審計職責。根據美國現行法律，美國審計署績效審計的法定職責包括：一是對聯邦政府履責情況和績效進行審查評估，并向國會提交審計報告或發表證詞，包括政府履行法定職責的績效狀況、重大政策實施狀況及效果、重大決策事項等。二是對聯邦現行重大外交、軍事、財政、金融和商業政策進行跟蹤審計，評估政策執行、政策本身的有效性并提出完善建議。三是對聯邦機構和投資項目（包括接受聯邦資金資助的地方政府和私營機構）進行績效審計評價，提出建設性意見，以幫助改進管理，提高績效。

2.績效審計特點。一是績效審計戰略目標與國家治理目標的內在一致性。美國審計署的績效審計緊緊圍繞美國國家治理目標開展工作，順應國家治理的新需求擴大關注角度。美國審計署制定六年戰略規劃，且每四年更新一次。以2007至2012年戰略規劃為例，美國審計署績效審計的戰略目標分別是幫助國會和政府應對金融安全問題、本土安全威脅和全球化挑戰，幫助政府進行角色轉換以適應二十一世紀挑戰。二是開展政府職能“重復、交叉與分割”審計。2010年，美國審計署針對聯邦政府巨大的債務赤字導致政府財政的不可持續發展問題，通過審計調查結合例行的審計工作，確定了聯邦政府部門職能中不必要或潛在的重復和交叉事項，找到了存在職能分割的項目和領域，提出了解決措施，進而節約了行政成本。三是采用科學的審計方法。美國審計署采用綜合評價法、結構訪談法、案例研究法等審計方法提高績效審計質量。其中前瞻性分析審計是美國審計署績效審計實務中的重要方法。前瞻性分析評價內容包括政府如何做好對未來需求、成本和結果的預測，以更好地為國會決策提供服務。

3.績效審計報告。績效審計報告所涉及的被審計部門和機構可以分成行政部門、獨立機構、司法機構、立法機構、國際組織、特殊領土六類。美國審計署網站顯示，其累計發布的5.2萬余份審計報告中，涉及行政部門的報告最多，達3萬余份；其次是獨立機構，將近1萬份。績效審計報告所涉及的專題非常廣泛，包括審計與財務管理、預算與支出、經濟發展、教育、就業、能源、金融市場與制度等30余個。涉及最多的專題是審計與財務管理9700余份，其次是政府運營8100余份。在發布的績效審計報告中，有一部分被稱為“證詞”，是美國審計署根據國會有關委員會的要求提供的，為該委員會職責范圍的事項提供證據支持。2010財政年度，美國審計署向國會提交了67份證詞。2012財政年度，美國審計署在國會有關委員會會議之前作證159次。

（二）英國審計署

英國審計署每年完成約60個單獨的績效審計項目，財務審計項目也均包含了績效審計的內容。績效審計范圍涉及國防、交通、教育、環境、養老、衛生、文化、法律、財政、農業等眾多領域，主要關注政府的項目、方案和舉措是如何實施的；改進財政管理和財政報告；信息的更好利用；確保公共服務的有效開支。審計報告內容包含如何進一步提高公共服務水平的建議。英國審計署績效審計取得了顯著的經濟績效。2013-2014財政年度，英國審計署共發布了66份績效審計報告和4份關注本地公共服務的研究報告，為英國增加各項收益或節約各項費用合計約11億英鎊。

1.績效審計計劃的重點。英國審計署績效審計計劃的重點每年都有變化，以反映主要領域工作重點的變化。目前，英國審計署績效審計工作重點：一是降低成本。審查政府機構如何制訂并具體執行結構化縮減開支的計劃。二是責任。關注政府改組的影響，以及責任交付新模式的運轉情況。三是地方一級的服務提供。研究整個服務提供系統，或關注地方一級的融資渠道以及實施和管理方法。四是跨政府問題。關注跨政府或多個政府機構，從中提煉成功的做法。五是解決主要經濟挑戰。定期審查政府為改善當前經濟狀況而實施的主要行動。英國審計署對議會負責，執行政府績效審計的目的在于就財政收支、資源管理等政策目標實施過程中的經濟性、效率性和效果性向議會提供獨立信息。為維護審計人員的獨立性，英國審計署不對政策目標的自身優劣進行評價。

2.績效審計模式及主要方法。一是收集審計證據。常用的證據收集方法可分為定量法和定性法兩類。定量法主要包括調查法、案例研究、統計分析法等；定性法主要包括訪談法、觀察法、文檔和實物證據法等。二是分析審計證據。常用的證據分析方法可分為定量分析法和定性分析法兩類。定量分析法包括：初步分析法、統計推斷法、統計檢驗法、數據關聯分析法等。定量分析主要通過計算機輔助審計技術進行數學和統計分析，檢查定量數據的偏差、異常、極端值、信息丟失以及數據的合理性，在此基礎上剖析數據探測信息所蘊含的模式、趨勢和聯系。定性分析法包括：編碼和抽象法、數據矩陣法、序時分析法、頻率計算法等。三是得出審計結論。英國審計署在績效審計中經常采用“碰頭會”的方法，即審計人員向審計組全體成員講解審計的結果，將審計報告與審計證據聯系起來，避免得出有失偏頗的審計結論。

3.績效審計標準和跟蹤檢查。英國審計署在績效審計中并不自己制定績效審計標準，而是借助歷史數據、各行業主管部門績效管理指標體系、社會權威質量評估機構評判標準，以及審計部門以往的審計資料構建績效審計指標體系，確保績效審計中引用的數據、標準、指標、評價結果既能被社會各界接受，又能對政府各部門的績效管理產生切實的功效。此外，跟蹤檢查是英國審計署績效審計循環的最后一個環節，是保證審計質量、評價審計效果的一項重要措施。該環節工作內容包括：一是確認審計影響。績效審計影響分為量化的經濟影響、量化的非經濟影響和質的影響三類。二是實施建設性的事后監督工作。事后監督采用新聞媒體報道、外部監督、征求被審計單位意見和審計組復核四種方式。值得注意的是，目前，英國審計署績效審計報告質量的評價工作由倫敦經濟學院的獨立專家組承擔。

（三）德國聯邦審計院

作為德國最高聯邦機構之一的聯邦審計院，主要通過財政監督、咨詢建議以及自身厲行節約的原則，來確保國家機器運行的合法合理高效。聯邦審計院在預算監督方面的主要內容是審查預算單位的支出是否符合法律、是否經濟節約，重點是經濟性。聯邦審計院一般不評價一項政治決策，而是在審計報告中提供關于事實的信息和數據，在其法律允許的范圍內承擔咨詢任務，提供決策幫助。聯邦審計院承擔建議和咨詢任務的目的在于避免或減少發生財政方面的錯誤并提高效用。咨詢是德國聯邦審計院在其經濟性審計方面的獨到之處，重視事前的經濟性研究與分析。建議包含如何提高質量以及開源節流的方式。

橫向審計是目前德國聯邦審計院最受重視并廣泛運用的審計形式之一，它是適應經濟性審計的開展而出現的。橫向審計是就同一審計題目或問題，對許多不同的公共部門和單位進行比較分析，查明產生問題的原因，提出處理辦法和建議。橫向審計分為三類：部門內部單位間的橫向審計；不同部門間的橫向審計；不同部門內部單位間的橫向審計。德國聯邦審計院的橫向審計，是比較、分析方法在審計工作中的靈活運用。

（四）法國審計法院

法國審計法院的主要任務是對國家公共財政收支和預算執行及決算情況進行事后審計，審核其準確性、合規性和真實性，以及公共資全的使用效益和公共管理績效。法國審計法院的審計有兩大目的；一是通過司法裁決或向其他司法機構提訴來糾正違法違規問題；二是通過提出審計建議來促進管理改進和實施改革措施。從審計活動的性質來看，法國審計法院的審計活動分為司法性審計和非司法性審計兩種。司法性審計針對的是公共會計賬目，非司法性審計針對的是審計對象的經營管理狀況。

非司法性審計除了對公共政策的評估外，最主要的是開展管理審計，即績效審計。管理審計包含了財務、效益、責任等方面的內容，關注審計對象管理活動的經濟性，人力、財務及其他資源的利用效率，業績效益及其影響。管理審計涉及政府各個部門及其公共機構、社會保險機構、國有企業以及國家擁有部分資產的合營企業、國家給予財政補貼或享受國家稅收優惠的企業。管理審計與公共會計賬目審計緊密結合在一起，是一種綜合性審計活動。在長期的審計實踐中，管理審計通過對企業或機構管理活動的科學性、有效性進行客觀、系統的評估，提出整改、優化意見和建議，推動了經濟、社會、教育、保險、環境保護等領域的健康發展。

（五）加拿大審計署

加拿大法律規定，加拿大審計署的主要目標是：以其特殊的地位，對聯邦內閣政府的責任和業績作出獨立的評價和建議，以強化和完善公共經濟責任。從當前狀況和發展趨勢看，加拿大審計署已由審查單純的財務信息轉變為越來越關注非財務信息，比如審查政府部門的運轉是否符合立法規定，重大項目的效益、效率、效果如何等。加拿大審計署按審計目標劃分的職責，除了真實性審計和合法性審計這兩種傳統的財務審計外，另一項職責是開展綜合審計（含績效審計）。加拿大審計署的審計工作，大部分是綜合審計，小部分是財務審計。

綜合審計是將傳統的財務審計與績效審計結合起來，用綜合性的工作方式來實施審計，是財務鑒證、遵循授權和貨幣價值的全面審計。對政府及其部門的綜合審計，內容包括政府組織或職能、活動或項目等的合法合規性、經濟性、效率、效果，對環境的影響，對社會公平正義的維護，對公共財產的保護等。但對政策制定和政府項目立項本身的合理性不提出質疑，也不評價政府政策的成就。加拿大審計署要求所有政府規劃都制定有效性方面的績效標尺，并負責對是否存在這些標尺以及這些標尺的適當性進行評價。綜合審計的基本特征：一是廣泛性，指審計數量、內容和范圍具有廣泛性。二是協調性，指最大可能地與內部審計機構協調或依靠其工作。三是周期性，指審計報告時間依據被審計單位的大小或復雜性來決定，一年一次或多年一次。四是建設性，促進加拿大法律法規和政策的日趨規范。值得注意的是，早期綜合審計中的績效審計即“3E”，指經濟性、效率和效果審計，后來增加了環境審計和公平性審計，把“3E”拓展到了“5E”。

（六）日本審計院

日本審計院（日本會計檢查院）作為憲法規定的獨立于內閣的機關，擔負著“檢查國家和法律規定的機關的會計行為，監督其經營管理和會計事務是否真實有效”的職責。20世紀90年代后期，日本開始引進并應用新公共管理理論與方法，強調績效審計和政策評估。1997年，日本修訂了《審計院法》，在法律上增加了業績檢查的內容，明文規定審計院對正確性、合規性、經濟性、效率性及有效性進行檢查。日本審計院審計內容的重點從正確性及合規性審計向經濟性、效率性及有效性審計的轉移，反映了現代審計的重心開始從微觀意義上的會計審計向宏觀意義上的績效審計的轉變。日本審計院正在由過去的單方面審計向多方面審計轉型。不過，為了防止介入國會或者內閣的責任領域，日本審計院在進行績效審計時非常謹慎。在通過審計指出某項政策措施或公共事主缺乏有效性時，日本審計院一般僅僅表明意見，對于如何采取對策作出改善處置，則完全交給內閣主管省、廳。

日本審計院在績效審計中，努力強化經濟性、效率性及有效性的業績評價型檢查，特別是事業項目執行效果的有效性檢查，重點是將有效性和經濟性作為審計內容。經濟性的標準是指機關、企業的實行以及預算的執行能否用最少的費用實施進行，即事務事業以及預算的執行方面是否還有節約費用的空間。效率性的標準是指相同的費用能否取得更大的成果或是和費用對比能取得最大化的成果。有效性的標準是指機關、企業的實行以及預算的結果是否達到預期的目的，是否實現預期效果。

（七）俄羅斯聯邦審計院

俄羅斯聯邦審計院的特色工作是戰略審計，一方面是從宏觀視角分階段動態評價國家重點戰略規劃的可實現性和風險，提出改進戰略的意見；另一方面是動態監督重大戰略和政策的貫徹落實情況，揭露問題，促進整改。在開展戰略審計中，俄羅斯聯邦審計院注重在績效審計結果和財務審計數據的基礎上，關注戰略審計目標的相互關系，確保戰略審計、績效審計和財務審計的平衡性和綜合性。俄羅斯聯邦審計院對公共資金使用情況進行績效審計時，不僅針對資金的使用進行核查，同時也按國家總體目標和計劃對財務資源的開支進行核查。

俄羅斯聯邦審計院績效審計的主要目標是審核實體的經濟、效率和業績情況。在實施過程中，主要考慮的指標包括經濟性、效率性和效益性。俄羅斯聯邦審計院績效審計的基本原則是對以下活動作了規定：勞動力資源、財務資源和其他資源的使用和效率；公共項目的管理、規則、組織、執行、控制情況的效率和業務范圍；公共組織開展的活動是否按確定的宗旨和目標進行；落實公共事業項目的成本效益；查明阻礙達到所需質量標準和目標的因素；分析問題產生的原因，并確定提高工作效率的方式。俄羅斯聯邦審計院在對公共資金使用情況進行績效審計時，采用公共資金使用情況和其成本之間的比率來確定公共資金使用效率，這包括公共資金使用的經濟性、效率性和效益性。

（八）印度主計審計長公署

印度主計審計長公署的審計實施主要包括三個方面：財務審計、合規性審計、績效審計。合規性審計往往包含在財務審計中進行。績效審計旨在檢查工程、方案、項目、活動等的計劃和執行情況，并評價其績效和效果。印度主計審計長公署的績效審計項目通常由總部辦公室在考慮其對人民生活的重要性、覆蓋范圍、影響程度等條件之后予以選擇。一般而言，涉及大量支出和覆蓋全國活動的主要項目是選擇的對象，但是方案的復雜性、內容和執行困難也是影響選擇的因素。相對于具有年度預算限制的全國性方案，在較小地區執行的方案應當被優先選取。

印度主計審計長公署績效審計的主要內容包括：調研、調查和可行性研究的充分性；項目、計劃、方案等的時間安排；關于執行情況和監控的制度和程序；物質成果、財務成果與預期目標的相關性；物資管理和存貨管理的相關安排；期中估價結果；范圍變化的影響；計劃時間表的遵守情況和時間或成本的超支；預計收入的完成情況。績效審計的方法包括檢查系統和結構、檢查文件、詢問行政人員、基于部門的數據庫進行分析等。為了完善國家審計機關監督機制，印度主計審計長公署接受由加拿大、澳大利亞、墨西哥、荷蘭、瑞典、挪威、南非等國家最高審計機關組成的國際同業互查組對于其績效審計的審查，并對外披露同業互查報告。

（九）南非審計署

目前，隨著南非政府績效管理改革的日益深化，對公共部門的績效考評在政府財務報告審計中扮演著越來越重要的角色。績效審計是南非審計署的重要業務之一，南非審計署的價值觀堅持績效導向。根據南非相關法律，公共部門財務官員有義務提交《年初既定績效目標實現情況報告》，并接受南非審計署的審查。南非審計署的戰略目標中，高度重視政府公共部門的資金使用和管理效率，并要求深入分析審計結果產生的根本原因，以此制定切實有效的整改措施，促進公共部門提高資金的使用效率。同時，南非審計署強調助力完善會計制度，提高政府部門的財務管理效率。

近幾年，南非審計署政府財務報告審計的重點內容有四個方面：一是重點審查《年初既定績效目標實現情況報告》所含績效信息的可靠性和有效性，并對照規定的目標對公共部門進行績效考評。二是重點審查政府采購行為對《政府采購法》的遵從程度，包括采購競爭的公開性和有效性，交易的公平性和合理性，以及政府采購宏觀目標的實現情況。三是重點審查公共部門人力資源管理情況，關注其機構人員的配置情況及組織績效。四是重點審查公共部門的信息系統管理，關注數據的完整性、系統的安全性與內控的有效性。

二、外國審計機關績效審計對我國審計工作的啟示

（一）明確政府績效審計的法律地位

依法審計是現代審計制度建立和運行的基礎。美國1974年制定了《國會預算與撥款控制法案》，英國1983年出臺了《國家審計法》，都對開展績效審計作出了法律規定。雖然我國有關審計法規制度對績效審計有原則要求，但規定不健全，針對性不強，缺乏操作性。為了保障績效審計的監督權和建議權的充分發揮，我國需要建立健全政府績效審計的相關法律法規，為績效審計開展提供法制保障。具體途經為：通過修訂現行的《審計法》及其實施條例，或制定專門的政府績效審計條例，對政府績效審計的審計目標、審計主體、審計客體、權利義務、法律責任、公告規定等加以明確，對我國政府績效審計的制度安排作出規定，以確立政府績效審計在我國審計監督體系中的法律地位。

（二）制定政府績效審計準則或指南

從1972年迄今，美國審計署制定并發布了7版《政府審計準則》。最新版政府審計準則稱為2011版政府審計準則，涵蓋了財務審計、績效審計和舞弊審計等主要審計業務類型。英國審計署為開展績效審計，頒布了《績效審計手冊》，對績效審計的質量控制提出了指導性意見，用績效標準強化審計質量。目前，我國政府績效審計缺乏規范化，審計操作難以遵循，審計質量無法考評。我國審計機關應在具體的審計實踐操作中，通過修訂國家審計準則和制定《績效審計指南》，對績效審計的審計內容、審計程序、審計評價標準、審計方法、審計報告格式等予以細化，規范績效審計的具體業務和質量標準，以保障績效審計結果公允，促進績效審計快速發展。

（三）拓展公共政策執行情況績效審計

1993年頒布的《政府績效與成果法》，為美國審計署開展公共政策評價研究提供了法律依據。該法案使美國審計署從監管聯邦政府部門局部的、具體項目的執行層面，上升到監管國家整體戰略計劃實施的層面，并為美國審計署公共政策評價提供了科學評價指標體系。如今，績效審計、項目評價和政策分析占到美國審計署工作量的90%以上。現階段，我國績效審計未能完全滿足國家治理的需要，必須拓展績效審計范圍，踐行審計服務國家治理的理念。公共政策執行情況績效審計是一種宏觀、高層次的政府績效審計。服務理念應當作為政府績效審計的指導思想。當前，要加大對中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度，把促進政策措施貫徹落實作為審計工作重點，持續跟蹤審計各地區、各部門貫徹落實中央重大政策措施情況，及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為，及時揭示和反映政策執行中出現的新情況新問題，促進政令暢通，提高政策效用，推動國家治理機制良好運行。

（四）在各個審計領域加大績效審計力度

外國審計機關績效審計內容豐富，覆蓋面廣。例如，英國審計署績效審計對象范圍主要包括五個方面：一是政府工程建設項目投資和實際運行情況績效審計；二是大額財政資金使用情況績效審計；三是公共部門日常管理活動情況績效審計；四是環境保護績效審計；五是對公眾關注的事項績效審計。我國審計機關要把績效理念貫穿審計工作始終，在各個審計領域加大績效審計力度。要開展財政預算執行績效審計，持續關注財政資金的存量和增量，推動財政資金合理配置、高效使用，促進財政提質增效。要加強財政專項資金績效審計，關注財政支出的績效，促進財政專項資金規范高效使用。要加強“三公”經費、會議費使用和樓堂館所建設等方面審計，促進厲行節約和提高行政運行績效。要加大對民生和資源環保項目的績效審計力度，深入分析財政投入與項目進展、事業發展等情況，堅持縱向到底，循著資金流向走，從政策要求、預算安排、資金撥付一直追蹤問效到項目或個人，推動民生改善和生態文明建設。要加強國有企業經營績效審計，促進國有資產保值增值。要加強國家建設項目投資績效審計，促進提高項目投資績效。要加強外資運用績效審計，促進提高利用外資的質量和效益。經濟責任審計與績效審計在審計目標上有共同之處。要以績效審計理念提升經濟責任審計目標、深化經濟責任審計內容、創新經濟責任審計方法、完善經濟責任審計評價，促進績效審計與經濟責任審計全面結合，推動經濟責任審計轉型升級。

（五）堅持探索開展獨立型績效審計項目

從世界審計領域的發展趨勢看，績效審計已經成為政府審計的主流。提高政府績效是公共管理的基本目標之一。外國審計機關每年都安排一定數量的獨立型績效審計項目，有的還制定績效審計戰略規劃。例如，美國審計署己將績效審計年度計劃與國會聽證需求相銜接，形合動態耦合機制。相比之下，我國審計機關績效審計尚處于起步階段，獨立型績效審計項目安排甚少。從目前我國審計工作實踐來看，獨立型績效審計與結合型績效審計并重是現實的選擇。獨立型績效審計是指專門單獨立項開展的績效審計項目，主要審查和評價審計對象配置、使用、利用財政資金和其他公共資源的績效目標設定情況；財政資金投入和使用情況，其他公共資源配置和利用情況；為實現績效目標制定的制度、采取的措施和績效目標的實現程度及效果。獨立型績效審計是績效審計的發展方向，逐步開展獨立型績效審計是績效審計工作走向高端和成熟的標志。我國審計機關在制定審計工作五年規劃和年度審計項目計劃中，應結合自身實際情況和工作目標選擇，堅持獨立型績效審計和結合型績效審計并重，加大探索獨立型績效審計的比重，不斷擴大績效審計的影響，推動績效審計實踐向“促進良治”目標發展。

（六）加強政府績效審計隊伍建設

績效審計涉及范圍廣，對審計人力資源的結構要求更為復雜。美國審計署員工知識背景包括會計、法律、工程、公共管理、經濟學、社會科學等。德國聯邦審計院多數審計人員具有法律背景，同時也雇用商科和經濟類畢業生、計算機專家以及建筑、機械、通信、電子和信息技術等領域的工程師。同時，績效審計需要利用多種專業的專家。加拿大審計署每一項綜合審計（含績效審計）都設有一個顧問委員會，由來審計署內外部具有優良的專業技能、洞察力、知識和經驗的專家組成，他們通常是所在專業領域的領頭人。為了保障政府績效審計順利實施，我國審計機關必須優化審計人員知識結構，吸收經濟學、法學、管理學、統計學、數學等知識背景的人員充實審計隊伍。同時，應根據不同的績效審計項目，在審計實施之前對審計人員進行專門的業務技能培訓，尤其要注重對目標審計、內控審計、管理審計等方面的培訓。此外，要建立和完善績效審計專家庫、社會中介機構庫，優化績效審計專家聘任和聘請社會中介機構人員參與績效審計的方式、方法，充實績效審計力量，提高績效審計質量。

作者單位：上海市審計局

第二篇：績效審計

引言

2008年7月，審計署終于提出了實現績效審計(效益審計)的日程表，發布《審計署2008年至2012年審計工作規劃》提出，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調繼續“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預算執行審計進行績效評價，然后是農業、金融、財政等專業審計領域引入績效審計評價。

回首我國首次提出“績效審計”的概念是在1991年全國審計會議上，而深圳是我國最先開始深圳是我國最先開始試點績效審計的城市，全國首例績效審計案例是由深圳審計局發起。早在2003年時，審計署就開始探索績效審計路徑。時任審計長李金華指出，雖然“審計風暴”給審計部門帶來了很大榮譽，但是從國家審計理論演進角度來說，中國還是要探索自己的績效審計方法體系。

為何績效審計被采納并付諸實踐呢？因為績效審計和傳統財務收支審計側重點不一樣，績效審計的范圍更寬，審計內容更多，審計人員素質成了難題，傳統的審計只要求審計人員懂法規、懂財經，進行“查賬本”；而績效審計，是審計被審計單位履行職責情況、對國家財經政策法規執行情況、制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用等情況，涉及金融、投資、環保等各方面。這就有利于建立高效廉潔政府，有效地利用有限資源，更能維護人民的利益。

一、績效審計的基本理論

（一）績效審計的概念

績效審計主要包括了三個方面的內容，其中有經濟性、效率性和效果性，也就是大家常聽到的“3E”審計。其中經濟性是指以相對較低的費用取得有一定質量保證的資源；效率性是指以一定的投入取得最大的產出；效果性是指在多大程度上達到政策目標經營目標和其他預期結果。

（二）績效審計的范圍

我國績效審計的范圍可以歸結為以下兩個大類：

1.財政性資金支出。主要包括：(1)行政事業單位的經費支出。(2)國家投資建設項目。(3)其他各種專項公共資金的使用。(4)國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

2.國有及國有資產占控股或主導地位的企業和金融機構。

（三）績效審計的主要職能

績效審計的主要職能有兩個，分別是鑒證和評價。績效審計與其他經濟監督手段同樣具有一定的監督的職能，但是監督職能并不是績效審計的主要職能，這是因為績效審計的主要目的不是為了防止弊端，而是為了分清責任和促進經濟的發展。其中鑒證是指對被審計單位經濟運行過程和結果進行的鑒別和證明，證明結果的真實性；評價是對經濟運行過程和結果的數量和質量做出的合理性鑒定與評判。

（四）績效審計的作用

績效審計的作用是提高被審計單位的管理，提高被審計單位的經濟效益，但是這種作用也是建立在被審計單位提供的真實的經濟運行過程和單位的真實的情況的基礎上的。

二、我國績效審計的現狀以及存在的問題

（一）我國績效審計的現狀（1）從時間上看起步較晚

我國首次提出績效審計這一概念是在1991年的全國審計會議上，而直到2003年，我國審計署才開始探究績效審計的路徑，所以我國的績效審計從起步上就落后了西方發達國家一大截。（2）審計人員知識面匱乏

在我國，由于績效審計工作開展的比較晚，有相當一部分審計工作人員對績效審計的認知還不是很全面，大多數審計人員對績效審計的認知還停留在國外有關情況的介紹層面。正是由于理論知識的匱乏，再加之操作過程十分復雜，才導致了我國的績效審計止步不前。

（3）審計方法上較為落后

目前在績效審計工作上,國外已經引進了十分先進的績效評價方法來進行績效評價,比如說平衡計分卡這種方法。雖說我國也有很多審計人員在對這種評價方法進行研究,但是仍處于認知階段，離具體的實際應用還有很大的一段距離。所以我國目前的審計手段仍比較落后，想要跟得上國際的步伐，仍需要不斷地努力才能實現。

（4）績效審計的標準比較模糊

不管從事什么工作，有了明確的標準才能保證結果的有效性，然而對于我國的績效審計工作來講，并沒有一個客觀的標準來讓審計工作人員來參照，甚至在我國有一些機構和部門就沒有制定出一定績效審計標準，因此審計工作人員在執行審計工作的時候缺少明確的標準進行參照，這就大大增加了我國審計工作人員績效審計的難度，再加上我國審計人員的能力較外國來比較本來就有一定的差距，而現在審計工作的難度又比外國審計難度大，這就導致了我國的績效審計與外國的績效審計的差距會越拉越大。另外國內大多數政府機構和企事業沒有認識到績效審計工作所能作用的范圍，這就導致了許多應當進行績效審計的經濟活動沒有被劃分到績效審計工作的范圍之內，就表現出當前涉及到績效審計的項目較少。

（四）績效審計的目標

審計目標是審計活動的既定方向和要達到的預定結果，也是審計理論聯系審計實踐的橋梁。審計目標是審計與外部環境的紐帶，它直接反映社會環境的需求，影響和制約審計的外部環境的變化，會對審計目標提出調整要求，進而引起審計實踐的變革。同時，審計目標對審計人員的審計責任也有直接影響，有什么樣的審計目標就有什么樣的審計責任。

許多國家把績效審計的目標定位在：評價并改善政府項目、中央政府和有關機構的運作，為政府和議會提供相關信息，包括審計發現、審計結論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關的審計建議。

我國審計署發布的《審計署2008年至2012年審計工作規劃》中提出：到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調繼續“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預算執行審計進行績效評價，然后是農業、金融、財政等專業審計領域引入績效審計評價。審計署在“規劃”中指出：要用5年時間建立起中國實際的績效審計方法體系。具體的路徑：2009年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國實際的績效審計方法體系。

（五）績效審計的現實意義

1.開展績效審計是建立高效廉潔政府的需要

高效廉潔的政府，是現代化民主社會的基本特征。在以市場經濟為中心的今天，在政府各部門以經濟工作為中心的情況下，如果能對工作中的經濟性、效率性和效果性進行經常性審計監督，那么，官僚主義和腐敗現象就會少一些，經濟決策就會更準確，國家的經濟損失就會更少，社會效益也會大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經濟效益，不算經濟賬，甚至嚴重浪費的現象，有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。盡快開展績效審計，有利于監督政府工作的效益，有利于建立清正廉潔的政府。

2.開展績效審計是有效利用有限資源的需要

隨著國家在社會經濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民生產總值的比重不斷上升，中央政府和地方政府所承擔的經濟責任的范圍已大大擴展。我國人口眾多，國家公共開支的成倍增長和公營企業規模的不斷擴大，使得經濟資源越來越不能滿足社會的需要，政府的生長基礎和社會的發展機會愈來愈受限制。雖然目前我國的經濟增長速度令世界刮目相看，我們也擁有得天獨厚的自然資源和人力資源，但是如若按照可持續發展戰略的要求，在這種高經濟增長的背后，是否隱藏著對寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍，對政府受托責任的考評應該定位在投資績效上。投資不僅包括經濟資源，也包括人力資源、自然資源等；績效不僅包括經濟效益，還包括環境的保護、社會的安定、民眾的凝聚力等。

3.開展績效審計是維護人民群眾利益的根本需要

現代社會是民主社會，是人民當家作主的時代。政府受人民之托、用人民的錢，為人民辦事。在民主社會，政府負有以最經濟、最有效的辦法使用、管理各項資源，并使各項資源的使用最大限度地達到預期目的。因此，盡快開展績效審計，是維護民主與法制建設、建立現代化強國的一個有力措施。

二、與國外績效審計的比較

（一）從概念上來講績效審計，西方各國叫法不盡相同，定義也不單一。

1.英國審計署將績效審計叫做物有所值審計或貨幣價值審計其定義為：檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經濟性效率性和效果情況 2.加拿大審計署將績效審計叫做綜合審計，其定義為：對政府活動進行有組織的有目的系統的檢查，并對上述政府活動進行效益評價，將評價結果報告議會，以促進加拿大政府活動的透明性，提高公共服務的質量

3.德國將績效審計定義為：主要是指對行政運作的經濟效率效果和經濟性進行審計 主要目標是鑒別改善政府部門財務管理方法由機關團體提供有關收益支出與資源管理獨立而可靠的信息，以加強政府部門的決策，促使政府部門致力建立通告經濟效率與效果以及是否符合其職責的報告程序，確保責任完成 4.澳大利亞稱為效率審計 澳大利亞聯邦審計署認為績效審計是 為了對有關業務經營活動處于經濟與有效方式的程度進行評價，而對集體或個人履行職能的效益或經營業務進行的情況所做的檢查；對集體和個人采取的并用以衡量業務經營活動正常進行的程序以及程序是否適當，能否使集體或個人足以衡量業務經營活動的經濟與有效的程度所做的檢查。

5.美國審計署1994年的政府審計準則中對績效審計的定義為：績效審計就是客觀系統的檢查證據，以實現對政府組織 項目活動和功能進行獨立的評價的目的，以便改善公共責任性，為實施監督所采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息

6.我國目前沒有對績效審計有統一的定義，有關績效審計的闡述主要有以下兩個：一是1994年通過的《審計法》規定，審計機關“對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”，這意味著推行效益審計（即績效審計）的開始。二是2008年審計署制定的《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》里指出，“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。”

（二）從績效審計的特點來看

1、美國績效審計的特點。首先，完善的法律及審計準則體系是政府績效審計的依據。美國聯邦通過了一系列涉及審計的法案,有力地促進了不同時期政府審計的發展。政府審計準則問題同樣得到了高度重視。為規范、指導審計人員的行為,1972年,聯邦審計總署發布了《政府機構、計劃項目、活動和職責審計準則》。此準則經多次修訂(最近一次修訂在2003年完成,已于2004年1月1日實施),被美國各級審計機構和會計理論界所公認,一直延用至今。其次，審計范圍涵蓋了一切公共資金的使用領域,但就不同的情況劃分為兩種類型,審計內容各有側重。按照美國法律的規定,審計長應調查一切有關公共資金的收入、支出和使用情況,并應就其效率和效益問題向國會提出建議。因此,為立法機關服務是聯邦審計的出發點所在"根據立法所賦予的權限,規定績效審計由兩部分構成,即經濟性和效率性審計、項目效果審計。

2、瑞典績效審計的特點。首先，采用不同的法律制度約束一國的國家審計。地方政府自治是瑞典政府體制的傳統,也是瑞典式民主政府制度的特點。與此相適應,地方審計機關隸屬于地方議會,國家審計局和它們之間沒有領導與被領導的關系，兩者適用的法律也不一樣,前者適用《瑞典國家審計局法》,而后者適用地方政府審計指導原則。其次，它擁有別具特色的兩階段調查分析法。瑞典國家審計局大量地運用了調查分析方法并把這一方法劃分為兩個階段：一是調查階段,二是深入調查階段。這一方法與其建立在職能及任務分析基礎之上的審計內容相適應。如在調查階段,審計師的主要任務是找出被審計單位存在的問題,從而形成自己對一些問題的看法,如被審計單位的活動目標是什么?是否有與目標相適應的業務活動其業務活動中是否存在問題或薄弱環節?有無建立保證業務活動正常進行的管理制度?為此,審計師要分別進行目標分析、業務活動分析和管理制度分析。如果在調查階段發現了需要進一步分析研究的問題,審計師就要進行深入調查。否則,審計即于調查階段結束。深入調查階段的工作一般限于在調查階段就目標分析。業務活動分析和管理制度分析中發現的問題,而不重復全部事項。

3、澳大利亞績效審計的特點。首先，審計類型與眾不同。按照一次審計涉及單位的多少,澳大利亞聯邦審計署的績效審計分為兩種類型,即特定對象績效審計和跨部門績效審計。特定對象績效審計的內容包括：運營管理的經濟性、效率性和執行效果；單位內部是否有足夠的程序、措施來推動和保證經濟性、效率性和效果的實現；對照歷史情況,是否在管理上有所改進和完善。跨部門績效審計的主要領域是安全領域審計與業務支持程序審計。前者要求審計人員檢查涉及全社會的人身、信息和實物安全的有關政策、程序、資源和管理是否合理、有效。后者重點檢查基礎性的行政管理程序是否能滿足財務管理的法律要求,并保證聯邦機構正常履行其職責。其次，突出跟蹤審計。在績效審計的整個組織過程中,分為戰略計劃階段、初步調查、執行及報告和跟蹤審計等階段。不論具體審計項目的具體程序有何不同,在執行審計程序時,都要考慮審計的影響,通過審計能夠帶來哪些節約,增加哪些價值,如何更好地傳達審計發現的問題和審計建議。

4、中國績效審計的特點。以科學發展觀為指導，樹立科學審計理念，切實把握審計工作發展規律，通過預防、揭露、抵御三方面，充分發揮審計監督“免疫系統”功能，要求全面推進績效審計。但不容置疑的是，全面開展中國特色績效審計之路并非平坦。

中國特色的績效審計是我國現有審計理論體系的新支，目前尚研究不夠，由審計署牽頭，各地方審計機關參與，組織審計實務工作者和大專院校、科研院所審計理論研究人員，通力合作，理論聯系實際，借鑒國內外有關績效審計的研究成果和實踐經驗，結合我國審計特點進行研究。明確中國特色績效審計的基本含義、特點、審計目標、審計內容、評價指標體系、標準、審計技術方法、審計質量控制和審計結果運用等問題相關問題。確立一個相對主流的觀點用以統一績效審計相關人員的認識，然后再在不斷實踐和研究的基礎上進行進一步豐富和完善。

三、績效審計存在的問題

綜上所述，績效審計是一項十分重要的管理制度。在我國，尤其是在地（市）縣這兩級地方政府，有的剛剛起步，有的還不知所措 要真正建立起中國特色的績效審計體系，還需要相當一段時期的探索與嘗試，這不僅要在整個政府審計界注入績效審計的理念，深入細致地研究績效審計的相關問題，還應在全社會大聲疾呼，以引起社會各界的重視和關注當前，在績效審計的開展方面，所面臨的問題很多，主要體現在以下幾個方面：

(一）政府體制跟不上形勢

改革開放以來，我國的政府體制改革雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些不容忽視的問題 諸如政府績效考核機制缺乏科學性，辦事效率低下的問題；政府部門的職權交叉，管理效率低下的問題；政務活動的公開透明度不高，社會公信力低下的問題；行政法律法規體系尚未健全，官僚主義、腐敗現象時有發生的問題作為績效審計主體的政府審計機關，同樣也存在缺陷現行的審計監督體制是行政型模式，審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關系和共同的利益，權責關系不明晰；實質上，現行的審計機關是政府自己在使用公共財產的同時，又反過來審自己的一種內部審計。正是這樣，一些地方政府領導對審計工作的法制觀念淡薄，怕揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而干預審計機關依法揭露問題，人為地要求審計機關將一些重大違法違規問題刪去。也由于審計部門受本級政府領導，經費由地方政府供給，干部的管理在地方，所以審計部門也很難保持自己超然脫俗，這正是制約我國審計部門有效開展績效審計的一個重要的原因。

（二）審計觀念跟不上步伐

由于法制觀念等諸多因素的影響，人們自覺接受審計監督的意識還不強，加之對績效審計的宣傳力度不夠，人們對績效審計的認識更是存在較大的差異性。首先是社會各界，他們的審計觀念還較為落后其次是相當一部分審計人員對績效審計的認知還存在著局限性，大多數還停留在財務收支審計上；再加之社會上還存在一些不良的風氣，審計的社會地位與其所發揮的職能不相稱；財政、經濟活動透明度不高；法制的不完善導致假賬盛行；等等。這些因素無一不影響著績效審計的發展。

（三）工作范圍跟不上需要

績效審計，雖然是審計部門近些年來叫得很響喊得很多的一項創新性的工作，但目前從實際工作的操作層面來看，它卻有很多方面跟不上來至目前為止，國家除制發了幾個企業效績評價方面的標準規定之外，對其他方面的績效審計，特別是對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規定，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性的可操作性的指導文件，導致政府績效審計難以展開 同時從當前的審計實踐來看，績效審計范圍相當窄小，遠遠跟不上審計事業發展的要求。如行政事業單位的經費開支專項資金，本來這些部門過日子就感緊巴巴的，基本上沒有開展績效審計，也沒法開展績效審計；隨著國有企業改革的深化，現代企業制度的逐步建立和國退民進，企業的績效已不再是政府審計所關注的重點問題；財政審計，當前人們把主要精力放在真實性和合法性上，撥出去的資金在支出方面只要合規就可以了，至于資金是否用于原定的目標、效益如何，則基本不去管它了。這樣一來，政府審計部門也感到十分為難，有種無處伸開手腳的感覺。

（四）人員素質跟不上要求

績效審計與財務收支審計是有區別的審計績效審計屬于專業性和綜合性比較強的審計，其技術與方法更加復雜，其難度與要求更加不同因此，它對審計人員的素質要求也就更高，現有審計人員的素質還達不到要求，其知識結構專業素質工作能力等方面與開展績效審計還遠遠不相適應雖然現有審計人員中的審計師實務知識比較多，但理論基礎薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法規財政財務和現代審計技術等方面的專業知識；現有的審計人員對傳統審計技術較熟悉，而對現代審計技術較陌生，且綜合分析問題的能力不強。高質量的績效審計還需要審計人員具有較強的評價政府工作績效的意識，要求審計人員能夠深刻地理解政府的工作，并有能運用各種專業知識測定被審組織的業績，以對其作出深刻而中肯的評價判斷。在這些方面，現有的審計人員是無法應對的現有的審計人員的素質狀況已成為制約績效審計發展的關鍵因素，將不利于對績效進行全面、客觀公正的分析評價

四、加強績效審計的對策

績效審計，它是政府績效管理的重要組成部分，是由獨立的審計機構或人員，依據有關法規和標準，運用審計程序和方法，對政府及各隸屬部門事業單位經濟活動的經濟性效率性效果性和資金使用效益進行的審計及評價；它是對政府部門事中 事后經濟行為的監督評價，能及時發現和反映存在的問題，提出改進建議，以促進政府科學管理提高績效的一種獨立性的監督活動從當今社會的發展和當今政府的管理現狀來看，績效審計已經到了非開展不可的程度 正是這樣，不能以原有的工作方式和知識結構來思考績效審計，而應在現有的審計環境 審計條件審計手段的平臺上來研究績效審計，來構造績效審計

（一）加大宣傳力度，給績效審計以氛圍

績效審計，它即將成為政府審計的主流，這是經濟社會發展的客觀要求，也是審計機關審計使命之所決定因此，大力加強政府績效審計工作的宣傳力度，做到較大層面上的人，至少是科以上干部樹立績效審計的觀念，了解績效審計的意義，認識績效審計的作用，績效審計才能得到全社會的認可，工作才能順利開展績效審計的宣傳可以通過多種形式進行，如召開會議，報告績效審計；開班辦學輔導績效審計；利用媒體，宣傳績效審計；等等 通過宣傳，形成良好的績效審計氛圍，讓績效審計的科學理念深入人心，讓績效審計的先進事業順利發展

（二）深化體制改革，給績效審計以陣地

只有加大改革力度，全面建立健全公共財政體制，大力轉變政府職能，科學理順政府關系，優化政府結構，才能真正從根本上解決政府部門人浮于事 效率低下的狀況，才能促進社會主義法制經濟，才能促進政府審計由純粹的監督機制向完善的公共財產激勵約束機制轉變，從而解決當前績效審計無從下手 無法下手等方面的問題政府部門的體制改革不僅能促使公共財產效益的提高，而且也會更加重視制約績效審計發展中的深層次問題，更加注意解決績效審計發展中的具體問題科學合理的政府體制，能使政府的效能提高，能產生輝煌的成效，也有益于審計部門對公共受托經濟責任履行情況的效益性效率性的審計這樣，政府績效審計就會得到全面的重視，得到深入的發展

（三）建立完善法規，給績效審計以武器

法律法規是開展政府績效審計的關鍵性的問題，依法審計是審計的基本原則，法律法規是審計人開展審計業務的基本武器只有用法律法規的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依目前，在績效審計的實踐中，還沒有擺脫傳統習慣和傳統定式的制約，大都用傳統審計來開展績效審計，跳不出傳統審計的圈子，使得績效審計缺乏實質性的內容 因此，國家有關部門要認真總結在政府經濟責任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統 操作性比較強的政府績效審計的相關法規只有把績效審計的審計對象審計目的審計程序審計評價等作出法律條例方面的規定，績效審計才能有效地進行特別是要建立一套科學可行的指標評價體系，這是審計實踐反復證明了的問題 評價一個單位一個部門一名領導的公平程度，取決于指標評價體系的科學程度同時，審計部門也要在績效審計方面實行嚴格的審計質量責任制審計工作稽查制度，以進一步明確績效審計的要求有了一些基本性的法律法規和操作層面上的制度，并在日后的實踐中不斷修訂和完善，績效審計就會開展得有聲有色

（四）注重業務培訓，給績效審計以驍將

績效審計是對政府活動的經濟性效率性效果性的審計，與財務收支審計相比，績效審計對審計人員自身素質的要求較高一般來說，做績效審計的審計人員，除了要有做財務收支審計方面的業務知識外，還必須具有公共管理學 電子計算機工程學心理學等多方面的知識，而現有的審計人員中大都缺乏這方面的知識因此，加強對現有審計人員的培訓，優化審計人員的知識結構，提高審計人員的素質，是做好政府績效審計的前提條件 各級審計機關應對現有審計人員進行強化培訓，可以舉辦各種類型的學習班，強化教育；國家審計署應組織編寫績效審計的教材，通過網絡，面向全體審計人員傳道授業，以提高審計人員的理論素質和業務水平，增強政府績效審計方面的能力審計戰線有了這樣一批驍將勇士，績效審計的事業就會興旺，績效審計的明天就會輝煌。

第三篇：淺談經營績效審計

淺談經營績效審計

鄧 峰

近年來，長虹集團經歷了系列經營機制改革，打破以往“火車頭式”的經營管理模式，轉型建立“聯合艦隊”。集團改變大包大攬的集權模式，把經營職能下放給公司各個產業群，讓各個產業公司獨立運作，直接面向市場。集團只管方向、目標和結果，每年初向各子公司下達績效指標，簽定績效合同，結果按績效完成情況對經營管理團隊進行考核。作為企業管理重要一環的內部審計，積極參與到企業經營機制改革當中，圍繞企業管理轉型，與時俱進，不斷創新審計工作方式和方法，從經濟責任審計到經營績效審計就是長虹內部審計工作不斷向前發展的探索和實踐。本文僅就經營績效審計這一議題作簡略的探討。

一、經營績效審計的定義

經營績效審計是指根據企業集團內部與各子公司簽定的經營績效合同確定的責任、權力和義務，全面審計各子公司內經營管理責任履行情況，核實績效指標完成情況，評價經營業績，揭示經營和管理風險，提出管理改進建議，促進和幫助各子公司管理層提升經營管理水平和提高運營效率及效益。

二、經營績效審計與經濟責任審計的比較分析

經營績效審計相對于以往開展的經濟責任審計，主要是指干部離任審計，更適應公司管理的需要，主要體現在：

1、審計目的更側重于經營管理。干部離任審計的目的是為了加強對領導干部的管理和監督，加強廉政建設，促進領導干部在任期內勤政廉政，認真履行職責，全面改善和加強經營管理，保證國有資產的保值增值。同時審計結果又是人事部門對領導干部調任、晉升和免職的參考依據。而經營績效審計則緊緊圍繞生產經營這個主線，通過全方位的審計，綜合地評價管理團隊的經營業績，發現經營和管理中存在的問題及潛在風險，幫助改善公司內部控制和管理，提高運營效率和效益。同時審計結果則主要是為管理部門考核各子公司提供數據依據。

2、審計時效性得到有效加強。現實工作中干部離任審計普遍存在事后審計的情況，經常是數年一次，就是發現問題也是事過三秋，而且當事人已離任，審計發現問題也難以核對，責任難以明確劃分，整改措施更難以有效落實。而經營績效審計的開展，一定程度上解決了以往審計時效滯后這一缺陷，因“審計關口”前移，對內審計發現的問題，可以及時提出，及時予以糾正和整改。

3、審計意見書得到更好落實。由于干部離任審計是在干部離任后進行，因此，審計結果出來后，新上任的管理者對前任形成和存在的問題，經常會出現無法處理或不好處理的情況，在工作銜接上出現空檔，致使審計意見書得不到落實。而經營績效審計，是公司每年兌現績效獎勵前的例行審計，目的是核實經營業績，改善經營管理和提高經濟效益，與管理者有共同的追求目標，因而審計提出的改進意見和建議，能夠被管理者采納和執行，審計意見書能夠得到有效落實。

三、如何搞好經營績效審計

1、取得集團公司領導層的重視與支持是搞好績效審計的前提

企業內部審計其實質是企業的內部控制和內部管理，與各職能部門的具體管理相比，內部審計部門因其超脫于具體管理之外，加之所處的視野更廣，所以更易發現企業經營各部門、1

各環節及管理系統中存在的問題，從而提出修正建議供經營者參考。在現實情況下，人們往往習慣于相關職能部門的管理，但對于內部審計部門的工作不都是十分理解和合作，這就需要集團公司領導層給予內部審計部門的重視和大力支持，有意識地樹立內部審計的權威，把內部審計建設看作是企業的核心競爭力，使被審計單位逐漸了解并接受“內部審計部門不只是具有審計監督職能，而更主要是具有審計服務職能”的觀念，變被動接受審計為主動要求審計。

2、建立科學完善的績效考核指標體系是搞好經營績效審計的基礎

績效考核指標體系主要是指管理團隊KPI關鍵業績指標體系，包括財務指標和非財務考核指標，在建立考核指標體系時應以企業目標和戰略為導向，盡可能地對績效指標進行量化，給不同的績效指標以合理的權重，應重視對學習創新、企業長期利益和長遠發展潛力的評價。建立科學完善的考核指標體系應緊密結合以下因素：

（1）以集團公司經營目標為主，兼顧中、長遠目標，密切結合被考核單位的實際狀況，將經營目標轉化為KPI考核指標并分解到各被考核單位。

（2）考核指標必須具備可操作性、公正性、連續性和全面性。可操作性就是考核指標應具有合理性，盡可能地符合實際要求，既不能讓各被考核單位面對考核指標遙不可及，也不應使其輕易地完成；公正性就是兼顧集團公司與各被考核單位及其之間的利益，對同一層次、同一工作性質管理團隊的績效考核指標必須在橫向上尋求一致，如同站在同一起跑線上；連續性就是在沒有重大因素影響下，考核指標應有相對穩定性，不可隨意更改，保持考核指標口徑的統一；全面性就是財務和非財務考核指標要通盤考慮，彼此兼顧，權衡利弊，防止被考核單位為眼前利益、急功近利，損害單位的發展后勁。

（3）管理團隊KPI關鍵業績指標確定后，績效考核細則的制定是極其重要的。科學完善的考核指標體系要求把績效考核細則作為“經濟杠桿”來運用，這個“經濟杠桿”將起到自動調節各被考核單位經營行為的作用，使被考核單位要想獲取本單位最大的經濟利益，就必須相應地兼顧集團公司的整體利益和自身的長遠利益。

3、規范會計核算和健全有效內部控制是搞好經營績效審計的關鍵

集團公司各產業子公司因生產經營性質的不同，其會計核算的具體形式也各有不同，另外其會計基礎工作的規范程度也不盡相同。主觀和客觀的原因要求必須加大規范會計核算的力度，如盡可能采用統一的財務核算系統，與集團相統一的會計政策等，保證各產業子公司的資產、負債、損益反映出來的會計信息是真實、準確、完整的，使其考核指標數據能夠易于審計核實。

一個單位的內部控制制度是由各層次、各部門、各環節相互聯系，縱橫交錯的體系組成的。事實上，有了內部控制制度的單位，仍有發生問題的可能和先例。制度是由人制定和執行的，一個健全有效地內部控制度還應包括建立一個“制度執行人責任追究制”制度，有效的內部控制制度的建立和實施，才可能最大力度地防止企業弄虛作假，發生壞賬、潛虧等國有資產流失或損失。

4、提高審計人員業務素質是搞好經營績效審計的必要條件

隨著長虹集團的變革發展，產業布局橫跨多個領域，規模越來越龐大、業務越來越復雜，在這樣的經營環境之下對內部審計人員的要求也不斷提高，更需要具有綜合知識能力的多元化高素質人才。經營績效審計涉及財務、經營和管理領域，審計工作要求審計人員在知識構成上也應該是復合型的，除了要掌握財務、審計知識之外，還需要具有企業管理、工程技術等多方面的知識，以面對在實際工作中所遇到的各種問題。其次，在業務

上，要熟悉經營績效考核指標體系；要較熟練地掌握國家財經政策、會計法規和集團公司財務制度等相關政策及規定；要基本了解各產業子公司的生產工藝流程；要熟悉各產業子公司的會計核算程序和會計核算方法以及內部控制制度等有關情況。

結語 經營績效審計適應了集團對各產業子公司管理和監督需要，符合內部審計由“審計監督型”向“審計服務型”轉變的發展趨勢。通過開展經營績效審計，有力促進了各產業子公司經營管理水平提升，有效防止了各產業子公司虛報經營業績，同時也為集團考核管理團隊經營業績提供了真實數據。但經營績效審計也存在審計涉及范圍大，審計時間集中等不利因素，尚需進一步總結和完善。只要我們重視內部審計建設，夯實基礎管理、加強審計創新，通過不斷探索實踐，就能使我們內部審計工作更上一層樓。

第四篇：績效審計參考書籍

績效審計參考書籍

1.袁軍等譯.政府績效審計[M].北京:中國財政經濟出版社, 1992

2.北京:鮑國明.國外績效審計方法與案例[M].北京: 中國時代經濟出版社,2003

3.審計署外事司.國外績效審計簡介[M].北京: 中國時代經濟出版社,2003

4.邢俊芳等.最新國外效益審計[M].中國時代經濟出版社，2004

5.陳華等.最新國外績效審計（上、下）[M].北京:中國時代經濟出版社,2004

6.蔡春.績效審計論[M].北京:中國時代經濟出版社, 2006

7.羅美富等.英國績效審計[M].北京:中國時代經濟出版社,2005

8.曾壽喜等.效益審計基礎[M].廣州:中山大學出版社, 2005

9.彭華彰.政府效益審計論[M].北京:中國時代經濟出版社,2006

10.陳志剛.深圳績效審計案例選編[M].北京:中國時代經濟出版社, 2006

11.董大勝.政府效益審計案例選編[M],北京:中國時代經濟出版社,2006

12.中國審計學會立項課題研究報告（2004-2005）[M].北京:中國時代經濟出版社 2006

13.中國審計學會.審計署立項課題研究報告（2006-2007）[M].北京:中國時代經濟出版社 2008

14.謝力群.宏觀服務型績效審計模式實例[M].中國時代經濟出版社，2008

15.韓明升.結合型績效審計實務[M].青島：青島出版社，2009

16.祁敦芳,葉鵬飛,葉忠明,王冠英.政府績效審計[M].北京:中國時代經濟出版社，2009

17.課題組編譯.國外績效審計理論與實務[M].北京:中國時代經濟出版社 2010

18.趙耿毅.績效審計指南[M].北京:中國時代經濟出版社 2011

19.審計署審計科研所《審計研究報告》《審計研究簡報》《國外審計動態》2003-2010

推薦人：陳希暉

2011年11月5日星期六

第五篇：機關審計論文

機關審計論文

機關審計論文

摘要：十八屆四中全會決定和國務院加強審計工作意見都提出要加強審計監督，實現審計“全覆蓋”。縣級審計機關面對人少事多的現實，如何實現審計“全覆蓋”值得思考和探索。本文以縣級審計機關工作實踐出發，通過對審計“全覆蓋”內涵的準確把握，采取摸清審計對象、科學安排計劃、強化審計管理、加強審計整改、整合審計資源、加強隊伍建設等措施，有效推進審計“全覆蓋”。但在具體實踐中也發現一些問題影響審計“全覆蓋”工作，如：審計獨立性不足、審計人員力量缺乏等，對存在問題的解決也做了一些探討。

關鍵詞：縣級 審計機關 全覆蓋 實踐

十八屆四中全會決定和國務院加強審計工作意見都提出要對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況實現審計全覆蓋，這既是黨中央、國務院新形勢下賦予審計部門的責任，也是審計部門在新的起點上全面有效履行法定職責的自覺選擇。但縣級審計機關長期面臨人少事多，任務繁重的局面，如何實現審計“全覆蓋”，最大化發揮審計監督職能，是縣級審計機關面臨的新課題。近年來，蘇北某縣審計局圍繞有效實現審計“全覆蓋”進行積極探索，從以下幾方面入手開展工作，取得了一定的成績，也發現存在一些問題，需要從機制體制上加以改進。

一、深刻理解把握審計“全覆蓋”的內涵

（一）什么是審計“全覆蓋”。審計“全覆蓋”就是對所有公共資金、國有資產和國有資源的管理、分配和使用都要進行審計，不但要審錢、審物，還要審管錢、管物的部門人員履職盡責情況，保護公共資金、國有資產和國有資源安全，促進提升使用績效。

（二）如何理解把握審計“全覆蓋”內涵。審計“全覆蓋”要求對所有的公共資金、國有資產和國有資源都要進行監督，但現實情況是審計機關人員力量是遠遠不能滿足審計需求的，如果要全面鋪開，不但任務不能完成，審計成效得不到保證，而且弱化了審計監督職能，因此一定要準確理解審計“全覆蓋”的內涵。對審計“全覆蓋”的理解要牢牢把握劉家義審計長的講話精神，即“全覆蓋”要有重點、有深度、有步驟、有成效，要基于審計力量遠不能滿足審計監督任務的現實、審計項目的質量遠比審計項目數量更重要的基本要求、不同的項目資金重要性程度存在差異等來推進審計“全覆蓋”工作。千萬不能為“全覆蓋”而“全覆蓋”，項目安排不分輕重，眉毛胡子一把抓，只重數量不重質量，辛苦工作，不見成效。因此一定要加強審計工作研究，探索實現審計“全覆蓋”的方法，提高審計監督能力。

二、實現審計全覆蓋的主要做法

（一）摸清審計對象，明確“全覆蓋”范圍。要實現審計“全覆蓋”就必須要知道覆蓋對象有哪些，包括公共資金、國有資產、國有資源和經濟責任審計對象，否則“全覆蓋”無從談起，為此，我們對所有審計對象進行了調查摸排。經調查，全縣縣直部門、直屬單位、鄉鎮及國有企業85家，考慮資金規模性質、審批權力大小、下屬單位多寡等因素，將所有審計對象分為A、B、C三類，A類為重點單位，有15家，每年必審；B類為一般單位，有40家，每2—3年審一次；C類為其他單位，有30家，每5年審一次。按照上述審計頻率，5年共應審項目180個左右，每年應安排項目36個左右。局內設6科科室，每科每年審計及6-7個項目，雖任務有點重，但經審計人員努力，也還能夠按時保質完成審計任務。通過摸清對象，分類管理，突出重點，確保5年實現審計“全覆蓋”。

（二）科學編制計劃，統籌實現“全覆蓋”。摸清對象，分類管理，只是為實現審計“全覆蓋”指明了方向，具體落到實處，還要進行科學合理的計劃安排，既要突出重點，又要避免重復審計，盡量節約審計資源。為此，在計劃安排上我們堅持做到四點：一是項目安排盡量不重復。對上級審計機關安排項目涉及的單位和資金不再安排。與組織部門溝通，經濟責任審計項目與財政財務收支項目不重復。二是做好項目之間銜接配合。對經濟責任審計和財政財務收支審計中涉及到工程項目，只對決策過程和建設程序執行進行審計，工程造價由政府投資審計負責，不再進行審計；對專項資金審計和審計調查涉及的單位，不再安排其他項目。三是盡量多安排專項審計和審計調查項目。專項審計和審計調查項目靈活性大，針對性強，涉及單位多，覆蓋面廣，容易發現項目及資金管理中存在的機制體制問題，審計成效較為顯著。在2015年的審計計劃安排中，我們事先與組織部門溝通，對要進行經濟責任審計的重點部門，就不再安排其他項目審計；上級審計機關已經安排的審計的，我們也不再安排審計。全年共安排36個審計項目，覆蓋了所有15個重點單位，其中：財政預算執行審計安排3個，部門預算執行審計安排5個，經濟責任審計安排3個，專項審計安排4個，并安排了部分一般單位和少數其他單位。

（三）加強審計管理，注重“全覆蓋”質效。審計“全覆蓋”的質量主要體現在審計項目的質量上。為加強審計質量管理，我們建立健全審計質量控制體系，出臺審計項目質量控制辦法、審理辦法、審計業務會議制度、審計質量責任追究辦法，對調查了解、現場管理、復核審理、業務會召開、質量責任認定與追究都作出明確具體規定，保證審計項目質量過得硬。近三年來，我局有4個項目在省優秀審計項目評比中獲獎，6個項目在市優秀審計項目評比中獲獎，獲獎情況全市領先。共查出違規金額4000余萬元，管理不規范金額8億多元，移送案件線索30條，有35人次受到黨政紀處分，審計成效較以往有大幅度提升。另外為提升審計效率，我們制定出臺審計項目進度管理辦法，將項目分為重點、一般和其他，不同項目規定不同的審計完成時間，因發現重大問題可以申請延時，不能按時完成的要說明原因并予以一定的處罰，確保計劃按時完成，保證“全覆蓋”順利推進。

（四）強化審計整改，確保“全覆蓋”效果。審計最終目的是通過揭示和查處問題，促進制度完善，保障經濟社會又好又快發展。因此只有加強審計整改，才能確保審計“全覆蓋”的效果。在審計整改上，我們一是加強制度建設，以縣政府名義出臺辦法，明確單位主要負責人為整改第一責任人，要求各相關部門配合做好審計整改工作，對拒不整改或整改不到位的，要堅決予以追責。局內部制定審計整改督查辦法，明確業務科室與法制科在審計整改中的職責，對問題整改進行臺賬管理，實行“對賬銷號”，對拒不整改的單位，經局長辦公會研究提交相關部門督促整改。二是狠抓工作落實。對審計發現的問題，被審計單位在審計文書下達3個月內要整改到位，并報審計整改情況報告。業務科室在整改期限內，到被審計單位進行整改情況檢查不少于2次，檢查情況要形成材料，作為工作考核依據。法制科對審計整改情況，確保整改真實到位。

（五）整合審計資源，合力保障“全覆蓋”。僅靠審計機關力量實現“全覆蓋”難度較大，要充分利用內部審計和社會審計資源，匯集所有審計力量保障“全覆蓋”。一是利用內部審計增加覆蓋面。我們于2012年成立內審協會，出臺制度規范審計行為；組織內審人員參加培訓提高業務素質；開展業務指導，提升業務能力。2013年和2014年，內審協會共組織4次共30名內審人員參加省市內審協會組織的各類培訓；對公安、教育兩家單位進行內審工作指導。其次劃分職責范圍。對下屬單位較多的部門，我們在審計時只對下屬單位進行抽審，下屬單位的全面審計主要由內審負責。我們對內審工作質量情況進行檢查，對符合國家審計準則要求的審計結果予以采用。2014年我們在對教育部門進行財政收支情況審計時，就直接采用了內審機構對部分學校的審計結果。二是利用社會審計力量開展監督。利用社會審計力量開展政府投資工程審計。因近幾年政府投資工程規模較大，我局審計力量根本無法滿足工作需要，政府投資工程審計主要依靠社會審計力量開展，我們主要做好管理和審核把關，取得良好效果。每年審計投資額都在8億元左右，審減金額超1億元。利用社會審計力量開展其他審計，2014年，我們聘請社會審計力量參加國有公司審計和經濟責任審計，有效緩解我局人手緊張問題。

（六）加強隊伍建設，提升“全覆蓋”能力。實現審計“全覆蓋”關鍵在人，近年來，我們始終隊伍建設放在至關重要的位置。一是增加人員編制。縣級審計機關行政編制通常只有不到二十人，除去領導班子、辦公室人員，業務人員只有十來個，遠不能滿足審計工作需要，且不能通過增加編制來解決人員缺乏問題。為此，我們通過向政府匯報爭取，增加事業編制來解決人手問題，近兩年來，共增加事業編制6人，有效解決人員力量不足問題。二是加強人員培訓。我們通過外出培訓，開展“職工講壇”，實施“青藍工程”，對職工開展培訓，努力提升人員業務素質。通過培訓，審計人員業務能力得到提升，特別年輕的審計人員進步較快，有二人擔任主審的項目在省市優秀審計項目評比中獲獎。三是鼓勵人員自學。出臺獎勵政策，鼓勵審計人員參加職稱考試和學歷教育，目前，我局有兩人研究生在讀，有1人獲高級職稱，12人獲中級職稱，審計人員業務能力得到明顯提升。

三、實現審計全覆蓋存在問題

（一）審計人員力量不足，結構不合理，難以滿足審計“全覆蓋”要求。目前縣級審計機關還普遍存在人員力量不足和結構不合理現象。以我局為例，雖然近年來增加了一些審計人員，力量不足情況得到緩解，但與所承擔的審計“全覆蓋”任務相比還遠遠不夠，審計人員超負荷工作成為常態。人員結構不合理表現在人員老化和知識結構單一，我局目前審計業務人員中50歲以上的有7名，占審計業務人員38%；人員絕大部分為會計、審計專業，不能滿足當前審計需求多元化的需要。

（二）臨時交辦事項較多，影響審計計劃執行，加大審計“全覆蓋”難度。縣級作為促進經濟發展、保障社會穩定的基層政府，面臨矛盾和問題較多，因而縣級審計機關承擔的領導交辦事項也較多，以2014年為例，我局共完成領導交辦事項30項，比正常的審計項目花費的精力還多，導致審計計劃不能按時完成。

（三）激勵機制缺乏，審計人員工作動力不足，影響審計“全覆蓋”推進。審計工作具有特殊性，其工作完成好壞取決于審計人員的主觀能動性，因而調動審計人員工作積極性非常重要。縣級審計機關審計人員政治方面晉升機會較少，很多審計人在審計崗位上奉獻了自己的一生；經濟方面受政策限制，與其他單位人員相比，除了享受一點崗位津貼外，沒有什么其他待遇。政治和經濟待遇上都得不到體現，加之長期從事單

一、重復的工作，有的審計人員存在職業倦怠感，工作動力不足，效率不高，成效不顯著，影響審計“全覆蓋”推進。

（四）審計權限受限，審計“全覆蓋”不能到邊到底。由于不少資金實行省統籌、市統籌，數據由省、市集中管理，縣級審計機關無法取得數據，因而不能開展審計監督。

（五）審計獨立性缺乏，執法剛性不足，影響審計“全覆蓋”效果。目前管理體制下，審計機關人財物歸地方管理，在執法時不可避免要考慮各方面因素，有的不敢監督，不能監督。對審計發現問題不能嚴格依法依規處理，受到影響較多。審計獨立性的缺乏，影響審計“全覆蓋”效果。

四、實現審計“全覆蓋”的幾點建議

（一）加強審計隊伍建設，增強人員力量，提升人員素質。審計“全覆蓋”關鍵在人，沒有足夠的人員力量作保障，“全覆蓋”計劃就會成空，因此一定要加強審計隊伍建設。在沒有實行地方審計機關人財物統一管理前，縣級審計機關應積極向地方政府爭取進人，沒有行政編制的，就爭取事業編制。實行地方審計機關統一管理后，省級審計機關應充分考慮縣級審計機關實現審計“全覆蓋”的人員力量需要，有計劃、有步驟地增加縣級審計機關人員力量。對現有的審計人員要采取各種形式強化培訓，提升人員素質，增強業務能力，為審計“全覆蓋”提供能力保障。

（二）加快推進地方審計機關人財物統一管理，增強審計獨立性。審計獨立性缺乏，導致審計在計劃安排、工作開展、問題處理等方面顧慮較多，審計監督作用得不到充分發揮。十八屆四中全會決定提出要探索省以下審計機關人財物統一管理，是解決審計獨立性的重要舉措，建議要加快推進，為實現審計“全覆蓋”提供制度保證。

（三）加快實行審計職業化，激發審計人員工作熱情。實行審計職業化后，審計人員培訓機會增多，人員素質得到提升；更加獨立開展工作，職業地位得到提高；打通職業晉升渠道，收入待遇得到保障，增強了審計人員職業榮譽感，把審計工作作為自己終身事業，有效解決審計人員工作動力不足問題，切實提高工作效能。

（四）加快大數據平臺建設，充分發揮審計信息化優勢。審計的出路在信息化，審計“全覆蓋”也要依靠信息化。要加快大數據平臺建設，按照“集中分析、發現疑點、分散核查”的審計模式，增強審計精確打擊的能力，避免審計工作盲目性，提升審計工作效率，使得審計“全覆蓋”更具有針對性。

參考文獻：

1.劉家義審計長在2013年在全國審計工作會議上講話；

2.關于縣級審計機關審計全覆蓋的思考 賴文偉 審計署網站；

3.關于審計全覆蓋的實現路徑探討 陳朝豹等 審計署網站。