第一篇：城市化背景下的法制建設

試論城市化背景下的法制建設

上世紀80年代以來，經過三十多年的改革開放，我國城市化建設取得了令人可喜的成績，成為了亞洲經濟發展的重要組成部分。但隨之而來，很多地區也逐漸出現了一些因拆遷補償、人員安臵、勞動就業等原因而引發的上訪、靜坐等群體性事件，造成了嚴重的不良后果，成為該地區構建和諧社會進程中的不利因素。城市化進程，站在社會型態的角度來說，是從農村向城市的轉變；站在人的角度來看，是從“農民”向“市民”的轉變。鑒于城市化進程中的諸多法律問題，對于在法治軌道上推進城市化建設進程具有極強的現實意義，筆者試從房屋拆遷、城管執法、社區法制三個方面進行分析研究，現綜述如下：

一、關于房屋拆遷問題

城市化進程的加快，城市規模的不斷擴大，不可避免地要對房屋進行拆遷。

（一）公共利益是否需要明確界定

筆者認為，《憲法》、《物權法》等法律在明確規定公共利益是征收的前提的同時，未對公共利益概念作出界定，此即實踐中普遍存在“以公共利益為名，大行商業利益之實”情形的法律根源，為此主張法律應明確界定公共利益的概念，以便在確保公益拆遷能更好地得到貫徹和實施的同時，最大限度地保護被拆遷人的權益。但也有些學者如浙江大學光華法學院陳信勇教授，認為法律之所以不對公共利益進行明確界定，并非如有些學者所說的是出于“官商勾結”的方便，而是因為如果法律明確界定了公共利益，嚴格區分了基于公共利益的拆遷（公益拆遷）和非基于公共利益的拆遷（商業拆遷），則由于公益拆遷的拆遷補償費用明顯低于商業拆遷的拆遷補償費用，就會導致大量的被拆遷戶更愿意選擇商業拆遷，進而在實施公益拆遷時產生更多的矛盾和沖突，他同時基于公共利益范疇內涵本身具有不確定性等理由，主張不明確界定公共利益的概念。

（二）房屋拆遷的性質問題

國內法學專家學者對房屋拆遷的性質進行了闡釋，表達了各自的觀點，但分歧較大。第一種觀點認為，房屋拆遷是民事法律關系。持這種觀點的學者同時認為：拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，拆遷關系是平等主體之間的財產關系。房屋拆遷糾紛僅僅是作為平等民事主體雙方的拆遷人與被拆遷人之間的糾紛，政府并不應直接參與，而只能在糾紛發生之后中立地進行裁決。第二種觀點認為，房屋拆遷是行政法律關系，具體又分為行政合同說和行政征收說兩種。持行政合同說的學者認為，在拆遷關系中，拆遷人是受法律法規（如《城市房屋拆遷管理條例》等）授權的授權性行政主體，在拆遷時運用行政權力，負責處理拆遷安臵補償事宜，并獨立承擔由此所產生的法律責任；在此，拆遷人與被拆遷人雖然通過合同的方式簽訂拆遷補償協議，但拆遷雙方地位不對等：拆遷人對被拆遷人不履行、不完全履行以及毀約行為有制裁權，并享有強制執行權。而持行政征收說的學者則認為拆遷是行政主體依據行政法律、法規的規定，為了執行特定的公共任務，全部或部分剝奪行政相對人財產并給予全部或部分補償的行政行為。另有學者認為，房屋拆遷的性質，當依是公益拆遷還是商業拆遷而定。鑒于公益拆遷是政府做出的行政決定，拆遷人只是受政府委托具體從事拆遷事宜的組織，并不與被拆遷人發生直接的關系，因此本質上是一種行政法律關系。而在商業拆遷中，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，他們通過合同的方式自愿、平等地具體協商補償標準、拆遷相關事宜等。其拆遷關系屬于平等主體之間的民事財產關系。

（三）房屋拆遷的補償標準問題

房屋拆遷的補償標準問題是拆遷中的核心問題，有學者就此進行了深入探討。大家普遍認為，當前的房屋補償標準過低，不利于被拆遷戶利益的保護，因此，建議應引入市場機制，通過市場評估機構進行評估來確定補償標準。個別學者甚至提出拆遷補償應高于市場標準。

（四）強制拆遷問題

從網絡、報刊中，國內有些學者們列舉了“重慶、深圳最牛釘子戶”等實例，具體探討了強制拆遷在現實中的適用情況。有學者認為，首先應明確強制拆遷只應該存在于公益拆遷中，因為商業拆遷實質上是平等主體間的民事法律關系，主體地位的平等性決定了拆遷方不能對被拆遷方實施強制拆遷。其次應統一強制拆遷的主體，目前各地做法不一，有的地方是行政強制拆遷，即由行政主體直接實施強制拆遷，有的是司法強制拆遷，只能由司法機關實施強制拆遷。還有學者提出，應停止行政強制拆遷，而全部交給司法機關實施強制拆遷，但這又會引入新的問題，比如司法機關有無能力判定公共利益，司法機關是否有足夠的人力和財力實施強制拆遷等。

除上述問題外，針對現實生活中拆遷雙方信息嚴重不對稱，拆遷方的信息不夠公開，以至被拆遷方不能有效地參與到拆遷程序中，不能很好地保護被拆遷方的權益的情形，有學者建議在拆遷過程中應加強信息的公開化、透明化，主張廣泛地引入聽證程序，讓拆遷戶更多地參與到拆遷過程中來。

二、關于城管執法問題

自《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定“國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”以來，諸多地方探索設立城管執法機構，將原來分屬于環保、環衛、規劃、工商等職能部門的行政處罰權全部或部分攬于其身。學者們專門分析和探討了城管執法體制所存在的弊端：

一是城管執法機構職權劃分不明。有學者列舉了現實生活中城管執法單位的各種表現形式：有的地方城管是獨立的單位，具體名稱有市容辦、城管辦、執法局、聯合管理辦等；有的地方城管并非獨立單位，而是掛靠在城鄉建委或城建局下、還有的掛靠在環衛局或由環衛負責監管等。另有學者對部分城管與相關單位的職權劃分進行總結，指出：侵占道路的處罰權劃歸城管執法部門，而公安交警部門繼續行使其他的公安交通行政處罰權；對于環境噪聲管理權，社區里的噪音由城市管理執法局監管，建筑工地的噪音由則由環境保護部門監管，噪音的技術檢測則又要由環境保護部門完成；對無照商販的占道經營由城管執法部門管理，而工商行政管理部門則繼續行使其他方面工商管理行政處罰權。這種劃分方式不夠科學也不夠明確，導致實踐中有時會出現幾個單位的交叉管理，而有時又會出現無人管理的情況。

二是執法依據不統一。學者們認為，城管的職責范圍包括市容、環衛、交通、規劃、工商等，囊括了我們生活的方方面面，其執法依據主要有《城市規劃法》、《城市綠化條例》和《城市市容和環境衛生管理條例》等，執法依據的不統一給執法工作帶來了許多困難。為此，許多學者呼吁盡快出臺一部《城市管理法》，對城管的地位、職責、執法程序和監管機構等進行明確規定。

三是城管執法方式落后。有學者以“六八加一”歸納城管執法工作的現狀，即：對于城管執法一方，80％精力集中在常年的攤販整治，80％的查處案件歸為違法設攤，其中又有80％屬于屢教不改，80％的攤販整治遭遇程度不同的執法對抗沖突，80％以上攤販處罰難以申請人民法院強制執行，80％以上的攤販整治實際效果不盡人意；只要稍有機會，攤販100％會卷土重來。而對設攤人員一方，每個游動攤點背后，往往維系著一張嘴甚至整個家庭的基本生計來源。80％的人來自非本地區，80％屬于以此為生養家糊口的職業流販，80％的人不止一次被城管執法查處，80％認為即使被罰仍有獲利空間值得繼續設攤，80％反映城管執法粗放野蠻不文明，在觸犯人格尊嚴或可承受底線時80％的人會選擇抗拒執法，只要有可能100％會將設攤進行到底。這一總結形象地說明，實踐中城管工作的重心大部分放在了整治流動攤販上，隨著攤販的流動而流動，執法方式單一且被動。這種執法方式在社會上產生了極其不良的影響，直接導致了群眾對城管地位和工作性質在認識上的誤區。

經過討論，學者們對于今后的城管體制和機制改革重點達成了如下共識：首先，要理順城管體制，統一執法機構的名稱和職權，科學、明確地劃分城管與相關單位的職能界限；其次，抓緊制定《城市管理法》，規定城管的地位、執法權限、執法程序等，作為執法的統一依據；再次，改變被動執法的方式，今后城管工作不應局限于整治流動攤販，而是應廣泛行使法律所賦予的其他職能；最后，在執法過程中，要改進執法方法，執法人員一方面要避免暴力執法的形式，另一方面執法人員也應維護自身的人身安全。

三、關于社區法制建設

沿海發達地區農村在實踐中的探索有許多成功經驗可以借鑒：在現階段，城市化的方式基本是農村人口進入城市，被動地實現城市化，今后可借鑒浙江舟山經驗，在農村建社區，主動地實現城市化，在農村建社區時，舟山漁農村所探索出來的單村建社區、聯村建社區以及并村建社區的模式具有很好的借鑒意義。

對于城市社區法制建設，學者們分別從社區法制教育和社區矯正制度等角度展開了討論。關于社區法制教育，有學者指出，目前社區法制教育存在著工作者素質不高，缺少專門機構，工作流于形式，發展失衡的問題。針對這些問題，有學者提出要構建三位一體的社區法制教育體系，即以社區工作者為切入點，以社區居民為支撐點，以社區住民為突破點，使社區在街道辦事處綜治中心指導下，通過開展一個活動、建立兩個平臺、落實三項措施、采取四種形式的這種“1234”工程來確保“三位一體”的教育體系落到實處。關于社區矯正制度，有學者重點介紹了社區矯正的理論基礎——差別交往理論的犯罪觀，認為：犯罪是習得的，因而是可以矯正的，通過擺脫越軌文化的束縛，是矯正的有效途徑，社區具備這種矯正環境，因此應予推廣。還有不少學者強調社區矯正的重要作用，主張將犯罪情節輕微、主觀惡性不大的罪犯廣泛地納入到社區矯正的體系中。

房屋拆遷、城管執法和社區法制工作是城市化進程中最典型、最突出，也是暴露問題最多的三大塊，但城市化是一個復雜的過程，在城市化過程中還會引發許多其他的問題。因此，筆者認為應從以下幾方面入手，進行解決：

一要繼續推進基層普法教育，切實增強干部群眾依法辦事的意識。要繼續堅持不懈地開展全民普法教育，重點放在增強法制觀念上。普法教育的內容和形式要力求貼近實際，易于為群眾理解和接受。深化普法教育，是預防和減少不安定因素的有效措施之一。

二要堅持依法行政、依法管理，各項工作嚴格依法按章運行。一方面要堅持政府依法行政，把政府對社會生活的管理納入依法運行的軌道，既要加強管理、嚴格執法，又要防止和減少公務人員違法或不當行政造成對公民、法人合法權益的侵害；另一方面基層各單位也要做到依法和規范化管理，依據國家法律制定和完善單位內部的各項規章制度，使管理者和被管理者明確各自的權利和義務，并自覺履行。

三要強化司法工作，把矛盾糾紛的處理納入法制的軌道。我國已經制定出《民事訴訟法》、《行政復議法》、《仲裁法》等一系列解決民事、經濟、行政爭議的法律法規。這些年來，法院受理的民事、行政案件數量雖然不斷增長，但人們仍然習慣于有了問題找政府，這種狀況不利于糾紛的及時有效處理。因此在調處矛盾的過程中，對于因合同爭議、債權債務、政府不當行政等引發的糾紛，在調解無效時，要積極引導當事人依法申請裁決、復議或仲裁、訴訟。司法機關對符合條件的要及時受理，特別是對一些涉及面廣、社會影響大的群體性案件，審理和裁決時力求公開、公正、及時，在全社會逐步形成一種服從法律、信賴法律、愿意通過法律途徑解決矛盾糾紛的氛圍。

四要建立健全矛盾糾紛調解隊伍和信息網絡。一是堅持把加強基層基礎建設和增強基層調委會的整體功能放在重要位臵上，不斷加強組織網絡建設。二是要大力加強對從事不安定因素調解人員的業務培訓，提高他們對各類社會矛盾和糾紛的調處能力。三是要繼續完善行之有效的不安定因素調處制度，定期開展各類糾紛排查活動，層層梳理轄區內的糾紛苗頭和隱患，把糾紛解決在基層。集中時間和力量，有計劃、分步驟地對常見、多發、帶有傾向性的糾紛進行專項治理。

總之，城市化進程中的法制建設是一項系統工程，并非朝夕而就，并且，由于我國國情和城市化問題成因的特殊性，因而從國外的治理舉措中（相對于我國現實問題的解決）并沒有多少可以值得借鑒的經驗。我們只有立足于本國的實際情況，去探索出一條適合我國的切實可行的法治化的道路。這應該說是一個長期而又艱難的過程，而泱泱大國，法治先行，時代賦予我們的重任，我們也必將沿著這條路一直向前。

第二篇：城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進步的必然趨勢，也是我國現代化的一大戰略，是解決三農問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎設施建設、城市住房等非農用地需求的增加，必然造成一定數量的農民失去土地。由于征地制度的設計不合理，對被征地農民的安置辦法單

一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農民的勞動就業、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現有的土地征用制度，建立健全失地農民的社會保障制度，才能妥善解決農民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農牧民為青藏鐵路建設和城市化發展獻出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產資料即土地或草場,成為失地或無地農牧民.本文以因拉薩火車站的建設和柳梧新區建設而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農牧民的影響,并對西藏失地農牧民的就業及可持續發展問題進行了初步探討。

關鍵詞 城市化 失地農民社會保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉城市建設失地農民現狀

（一）柳鄉城市建設失地農民現狀描述

柳梧鄉是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農牧業結構為基礎的一個鄉鎮，全鄉下轄4個行政村，即：達東村、德陽村、桑達村，桑達村為鄉政府所在地，與拉薩市區約有13公里路程。全鄉共有22個自然村，4所小學。據村調查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結婚而入贅)。因拉薩火車站和新區建設，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設征用1870.45畝，被新區建設征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調查的主要對象是因火車站建設而搬遷的柳梧新村作為調研對象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設征用1615.92畝，被新區建設征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區建設征用，已經沒有土地。

（二）失地農民的勞動就業和社會保障狀況

一是按照相關規定對失地農民進行合理的土地補償。因開發區享受國家的優惠政策，按照《中

華人民共和國土地法》規定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現給農民。同時，對

每戶每畝地的提留資金留于村委會發展第三產業，壯大集體經濟。

二是對當年的地上附著物實行青苗補償費，最大限度滿足農民利益。

三是建立健全失地農民的社會保障機制。保障資金將由政府、農民集體組織、安置補償費中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農民實行城鎮人口低保制度；對耕地占用人均不足0.6畝的農民，收入城鎮戶籍，并享受一定數量的差額低保補助；在養老保障方面，將建立農民養老保障制度，按照“財政拿一點、村集體補一點、個人繳一點”的辦法，落實失地農民基本生活保障資金；在醫療保障方面，實行農村新型合作醫療制度。建立完善以農民大病為主，政府推動、個人參與的新型農村合作醫療制度。

四 是建立失地農民的再就業培訓機制。堆龍德慶縣為切實解決失地農民的工作問題，詳細統計勞力，由市、縣兩級政府協調安排，職能部門付諸實施，組織勞動力向工廠、城市、建設工地等方面有序轉移；在引進工業項目時附加安置失地農民的條款。

五是提供優惠政策，加大扶持力度。部分失地農民土地被征用后，有意自謀職業或發展養殖業，但苦于沒有資金，為此，為自愿學習駕駛等技術的失地農民，政府出面與有關職能部門協調，減半收費培訓各類技術；由縣政府投資扶持失地農民從事種養殖業，對飼養優質奶牛的農戶每頭奶牛補助600元，對種植蔬菜的農戶每畝補貼2000 元；政府對失地農民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產，提高“造血”功能，增加農民收入。

六是合理規劃，加快社區建設，引導失地農民住宅向公路沿線、集中村轉移。對搬遷戶的民房改造，實行地方各級政府、援藏地區兩級資金配套；實行統一管理，專門成立新區管理委員會，對小區實行日常綜合管理；加強新區配套設施建設，改善文化生活。、現在，開發區整天機器轟鳴，建設場景熱火朝天。總投資9311 萬元、建筑面積達78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風景。

（三）造成農民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現代化水平的重要標志。從歷史上看，任何國家的現代化無不伴隨著農村的城鎮化以及大量農業人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農民為后來的工業革命提供了大量自由勞動力。可以說，沒有圈地運動就很難出現工業革命，也就沒有英國現代經濟制度。[2]一方面，大工業的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農業生產力的提高和現代農業的發展也無法容納原來龐大的農業勞動人口。這樣，必然使得廣大農民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進程。

（二）征地制度的設計不合理，導致征地的程序不民主，漠視農民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。賦予國家征用土地的權力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉讓土地”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規定農村土地轉化為建設用地，必須通過國家征收。本來，只有農民和村集體才是農村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉讓等處置權，可以買賣土地。但是這一規定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農民和農民利益代表者的村集體卻無權享有對土地買賣處置權，農民無權作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業用地，還是商業用地，都必須先由國家征收變為國有土地之后，由國家作為市場主體與開發商談判土地交易合同。《土地管理法》第四十七條規定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，政府通過低價補償或強制征地之后,憑借自己對城市建設用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協議等方式將土地使用權有償出讓、轉讓給土地使用者。但征收后轉讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據農業和國土資源有關專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農民極不公平。在巨額利益驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農民土地提供有力的保護，使土地集體所有權能夠成為農民對抗政府濫用職權，維護自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農民失去土地后幾年以內生計的貨幣發放，而對于失地農民的居住安頓、再就業等問題，卻極少考慮。在補償的標準上，根據1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農民原來在土地上從事生產收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農化價值以及土地非農化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。現行法律規定的征地補償標準是按照產值倍數來計算，法律規定為高限產值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，而不是直接歸農民。這一規定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權收歸了集體經濟組織，在實際操作中往往為鄉村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農民成為“網”外人。長期以來我國實行的是城鄉二元的社會體制，這一體制構成了失地農民享受社會保障的制度障礙。城鄉二元的社會結構制度以嚴格限制農業人口向非農業人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構成了城鄉之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業、醫療和養老保險等社會保障制度，實現了“應保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農民。如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農民排除在最低生活保障范圍之外。失地農民是不同于“農民”（純粹意義上的農民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當前面臨的主要問題 土地是我國大多數農民安身立命的基礎，是農民就業、養老的最基本、最可靠的保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了最基本生存保障，相當部分失地農民一夜之間成為失地又失業的新的困難群體。當前失地農民的問題主要表現為“四難”：

一是失地農民就業難。要切實保障被征地農民的基本生活，根本的出路在于就業，而農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位。失地農民向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城市發展帶來的商機來經商辦企業外，由于大多數失地農民的文化素質和勞動技能普遍很低，除了從事農業生產活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農業生產的能手，但缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，現在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數只能就業于加工業、建筑業、運輸業、環衛、保安等強體力勞動崗位，收入少且不穩定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業，由于多種原因，往往成為優先下崗的對象，在就業方面明顯處于劣勢地位。二是失地農民生活難。由于失地農民就業狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補助費用遠不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調查發現，失地農民中，經濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩定經濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農民因經濟收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數以二、三產業為主的農戶收入變化不明顯外，其他以農業為主的農戶，因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到盡快解決，農民獲得的征地補償少于土地帶來的農業與副業的收入，收入明顯下降，而失地后農民生活消費支出卻有所增長，造成失地農民生活水平明顯下降。

三是失地農民的保障難。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障出現了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現行征地價格滿足不了建立失地農民養老保障制度的需要，一次性貨幣補償金直接發到失地農民手中，隨著領取的一次性補償金逐步用完，失地農民社會保障問題突現出來。目前，失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和失業保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養老保障已成為迫切需要解決的問題。

四是失地農民發展難。隨著我國工業化、城市化步伐的加快，大規模、快節奏的征地而引發的“失地綜合證”，對失地農民的生產生活沖擊很大，引發農民“厭農”情緒。部分農民還存在著“高不成低不就”的就業觀念，依靠有限的補償費和“房租經濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創業的勇氣和拼搏精神。表現出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農民失地問題的對策

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

（一）改革現有土地征用制度

第一，控制農業用地轉為非農業用途，將經營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農田”，即國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，未經國務院批準，不得轉為他用。但是，中國現在的土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機制。按照有關法規，農業用地轉變為建設用地，必須由政府征用轉變為國有土地后再出讓使用權。隨著工業化城市化的加速發展，大量的農業用地轉化為建設用地，如果所有建設用地全部采取征用方式轉變為國家所有，也就意味著要由政府承擔失地農民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現大量的盈利性項目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應把經營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權，經營性項目用地不得啟動國家征地權，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權，讓農民代表成為委托人。從法理上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。然而就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地的占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。集體土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。但是，由集體土地轉變為國家土地的過程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復雜的財產權利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。所以，首先必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。必須讓作為集體每一分子的農民享有對集體土地的所有權，給其以產權主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。其次，土地的產權明確之后，還要讓農民在他們當中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關于經營、出售土地所有權的事項。因為農民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農民的要求和建議，為集體利益著想。農民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權的價格。這樣就讓農民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了由于代理人的錯位，導致地方政府為自身利益著想產生由于業績和權利驅使的權力尋租的發生。

第三，改變以土地的原用途為標準的補償方式，提高補償標準，改善安置方式。按照我國的法律規定，征地補償費并不是按照土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按照土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律。為了切實保護農民耕地，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民的利益為代價降低建設成本。給農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。現行征地補償費中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應適當提高征地補償費中個人的補償比例。另外，還要考慮到其補償是否能產生持續性的保障功能，現行的一次性補償措施有時不但不能保障失地農民今后的基本生活，有些地區甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補償的手段，采用連續性按損失程度補償。例如，可以從土地征收后的經營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農民或注入其社保賬戶。高補償和高保障可以激勵農民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農民的教育培訓和再就業機制。

其一 對進城入鎮失地農民的教育培訓保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。其二，在引導失地農民就業方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農民發展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續，并保證其在一定年限內享受城鎮下崗職工的稅費待遇。

（三）建立失地農民社會保障制度。從長遠看，農民失地后，建立健全失地農民的社會保障機制，以解決農民的養老、醫療等問題才是保障失地農民權益的治本之策。

其一，建立失地農民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，在農民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。其二，建立醫療、養老社會保障機制。應逐步消除造成失地農民問題的城鄉二元結構制度，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，切實改變農村人口與城市居民社會權益不對等的局面。由于失地農民受教育程度一般較低，在就業和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應當從土地補償金和土地征收后的經營性收益中拿出一部分注入失地農民的就業、養老保障基金賬戶。此外，政府也應從土地補償費中列支部分資金，依托集體經濟組織和社區，通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保險、醫療救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院貴的問題。結束語農民失地問題已成為威脅社會安全穩定的重大隱患。必須改革現有土地征用制度，解決失業農民的就業和社會保障問題，使農村人口非農化和就業的非農化同時實現，農村人口向城市的空間轉移和農民就業的產業轉移同時實現，讓農民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，從而真正融合到現代城市經濟社會生活之中。

參考文獻

第三篇：新型城市化背景下小城鎮規劃新理念

2011年論文競賽參賽論文

新型城市化背景下小城鎮規劃新理念

【摘要】 小城鎮是城市與鄉村聯系的橋梁與紐帶，是區域經濟社會發展的重要載體，在新型城市化背景下將成為城市與城市、城市與農村之間的重要節點。基于新型城市化背景下，提出了小城鎮規劃應對的新理念。

【關鍵詞】新型城市化；小城鎮；城鄉統籌；可持續發展；空間管制；循環經濟

1、引言——新型城市化的內涵以及與小城鎮的相互關系

新型城市化就是堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，以和諧社會為方向，以全面、協調、和諧、可持續發展為特征，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城市化，全面提升城市化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的新型城市化路子。

小城鎮作為鄉村與城市之間過渡的載體，是推動“鄉村城市化”的橋梁。其地位位于農村之首、城市之尾，與農村經濟有著千絲萬縷的聯系，是實現農村工業化和農業產業化的載體。城鎮化是現代化的一個標志，又與大中城市關系密切，是大中城市進一步發展的基礎和后盾，是區域經濟的增長點。小城鎮建設將從根本上改變鄉村社會內涵，消除城鄉二元社會差別，為新型城市化道路提供必要準備。

2、對象的界定

小城鎮作為鄉村與城市之間過渡的載體，其不定性導致了人們對小城鎮范圍的理解存在分歧。這些分歧主要有2個方面：①是否包括小城市；② 是否包括沒有設鎮建制的鄉集鎮。由于該文主要涉及對總體規劃思路的研究，在總體規劃中小城鎮主要是指城鎮體系規劃中確定的建制鎮。因此，該文將小城鎮界定為對周邊農村區域有確切影響的建制鎮，不包括小城市、沒有設鎮建制的鄉集鎮。

3、傳統規劃思路

3.1、重鎮區，輕鎮域

傳動小城鎮總體規劃主要以鎮區為規劃重點，在規劃內容上側重于鎮區定位，基于機械的城市化與人口增長的理論來測算用地規模，以及用地布局、道路交通組織、市政設施的安排等方面，鎮域規劃方面僅僅為“三能一化”，即村鎮體系的規模、等級、職能及相應的社會化服務設施規劃。而忽略了對鎮區與周邊農村地域聯系以及與周邊城鎮的關系的分析，城鄉二元結構日益明顯，鎮區并沒有起到規劃預期中的對周邊農村地域的擴散帶動作用，與總體規劃的預期目標相違背。種種現狀表明，目前的規劃思路不能滿足，新的時代需求，對鄉鎮的發展也具有一定的制約性。

3.2、重規模、輕成效

小城鎮總體規劃由鎮政府負責組織編制。一些基層官員受政績的利益驅動，不顧發展規律，片面強調做大鎮區規模，重“外延”，求“大”求“高”，導致出現了小城鎮的規模過度擴張，鎮區脫離實際，規模過大，突出表現是占用大量耕地以及動則幾個平方公里的工業園的出現，導致土地、資金等資源的浪費和閑置，農村生態環境遭受嚴重破壞。

3.3、重利益，輕環境、輕規劃

隨著經濟的快速發展，小城鎮招商引資工作搞的如火如荼，一些基層官員受政績的利益驅動，只要項目有利可圖，統統都一律紅燈，先引進進來再說，不管是否對環境有影響，是否符合國土、村鎮規劃。導致項目正式引進后，擅自修改村鎮規劃，項目遍地開花，尤其是對于城鎮配套的公共服務設施的侵占，污水自由排放、毀壞林木、破壞耕地，自然生態環境破壞嚴重。

4、小城鎮規劃新理念

4.1、區域城鄉統籌策略

長期以來，小城鎮規劃主要以鎮區規劃為重點，小城鎮規劃只注重本鎮區范圍內的用地功能布局，就“城市論城市”，使上下層次嚴重脫節，不能發揮小城鎮在農村與城市之間應有的作用，對影響區域的產業、基礎設施、生態敏感地帶等缺乏統籌考慮，導致規劃出現真空地帶。

4.1.1、從單純注重城鎮本身走向區域統籌

制定好堅持好小城鎮規劃，一要從區域發展的整體出發，全面規劃小城鎮發展的方向、布局、規模、結構，使小城鎮的發展同區域經濟、社會的發展融為一體。二要加強小城鎮自身發展與規劃決策的科學性。現在，把小城鎮建設納入區域性的發展戰略規劃的還不是很多，通常情況下多是規劃小城鎮自身的建設與發展。這種做法，必然導致小城鎮在區域空間分布

上缺乏合理的定位，梯次分布上缺乏發展的層次，城鎮功能、經濟功能、帶動功能、輻射功能不能有效發揮。缺乏區域規劃的控制和引導，缺乏小城鎮自身規劃執行的嚴肅性和連續性。

4.1.2、從單純的注重城鎮建設區走向區域統籌

區域統籌是指以行政單元為規劃基本單元，統籌安排本行政區域內的建設區、非建設區的布局及控制要求，實現區域的可持續發展。要重點發揮空間管制的作用，對其紅線、綠線、黃線、紫線以及基礎設施、公共服務設施等強制性要求必須嚴格執行，特別是上層次規劃所圈定的，土地利用必須按照適宜建設用地、可建設用地

4.1.3、從單純注重鎮區建設走向區域統籌

在規劃內容上，規劃的內涵，尤其是空間布局、空間管制、生態環境等方面，以及鎮區與周邊農村地域的聯系，要求總體規劃對整個鎮域空間資源配置起到調控作用。合理安排農村居民點，產業、公共服務設施、基礎設施按層次要求布置。

4.2、可持續發展策略

4.2.1、統籌因地制宜與因時發展的關系

小城鎮建設一定要從本地實際出發，規模適度，注重實效，著眼長遠。制定規劃，觀念要新，思路要寬，眼光要遠，堅持前瞻性與可操作性的有機統一。既要立足當前實際，使規劃具有可操作性，又要充分考慮發展的需要，使規劃具有一定的超前性。處理好近期與遠期、生產與生活、經濟發展與環境保護等方面的關系，確定不同的城鎮化模式和重點，圍繞特色產業，以點帶面，長期堅持。特別要按照循序漸進、節約土地、集約發展、科學布局的原則，對用地范圍進行全面規劃，努力把握小城鎮建設的發展脈搏，給未來發展留有余地。尤其要樹立大局意識，從整體考慮區域經濟發展一體化的要求，以便實現跨行政區域基礎設施的共建共享。

4.2.2、統籌基礎設施建設與其他建設的相互促進

完善的基礎設施是小城鎮持續健康發展的重要保障，是小城鎮經濟發展的硬件支撐。我國的城鎮化進程不能只重視“速度”，更不能拔苗助長，其必須與經濟社會發展的總體水平以及城鎮的承載能力相適應。而基礎設施建設必須與城鎮建設水平同步，必須能夠滿足就業、環保、社會保障、產業發展的需求。目前，一些地方出現的能源緊張、人口膨脹、交通擁堵、生態環境惡化等虛假城鎮化現象，基本上都與小城鎮建設規劃忽視以人為本，不重視人居環境，基礎設施薄弱，承載能力弱有關。這些問題，將嚴重制約小城鎮的健康發展。因此，在基礎設施規劃設計時,可以把目光放遠一些，在區域規劃及較大范圍的規劃中統一配置。

4.4.3、統籌保護地域文化特色與堅持時代創新相結合在我國小城鎮建設中，傳統特色在逐漸淡化是一個值得注意的問題，一些地方不重視千百年來形成的各自獨特的景觀和風貌特色，盲目建設。山地城鎮模仿平原城市，平原追求水鄉風格，與山比高低，與水比深淺，喧賓奪主，搶人視線，導致景觀風貌破壞。小城鎮的風格，不僅僅是一種景觀，而且是一種民族傳統和歷史文化的象征。因此，小城鎮的規劃，一定要充分考慮環境的可承載能力，因地制宜，突出自己的特點，繼承優秀傳統文化，借鑒中小城市建設中的優秀經驗，結合具體情況加以創新，規劃出具有時代特色、民族特色、地方特色和文化歷史傳統特色的小城鎮。要堅決避免照搬大城市規劃的技術標準和方法，盲目跟風，搞一刀切，導致小城鎮建設千鎮一面，萬屋一統，毫無特色和活力。同時，也要堅決杜絕脫離實際、違反民意、勞民傷財、大拆大建現象，搞所謂的形象工程、政績工程，不注重自然資源、歷史文化資源的保護。

4.3、發展循環經濟、特色產業策略

把小城鎮作為一個有機的復合體進行研究，立足于提升小城鎮經濟的整體競爭力，統籌考慮空間布局、交通連接、資源整合和環境建設，實現優勢互補，共同發展。小城鎮經濟要實現由分散、小型、無序的狀態逐步向集中、規模、有序過渡。首先，必須要科學定位小城鎮經濟。各小城鎮要根據自身發展過程中內外條件的演變相應調整其定位，小城鎮的發展要根據自身的交通、區位、資源、經濟特點以及與大中城市的關系來定位，揚長避短，發揮優勢。其次，必須合理布局小城鎮。小城鎮的發展，不僅要使自身城鎮的經濟得到發展，實力增強，而且還要充分發揮作為連接城鄉的橋梁與紐帶的作用，承上啟下，在實現服務城市功能的同時，將直接接受的城市的科學、技術、人才、先進的文化和理念向農村傳播，對周邊地區產生示范、帶動和輻射作用。同時，處理好與鄰近小城鎮的關系，在產業選擇上遵循經濟規律，形成規模效應與聚集效應，同時避免產業結構趨同，產生惡意競爭。

加大產業結構調整力度，積極引進培育高新技術產業，建立起“低消耗、低污染、高效益”的產業結構和產品結構，發展無公害、少污染企業，推行清潔生產，通過優化產業結構來降低污染物排放量。轉變粗放型的經濟增長方式，依靠技術進步，改造傳統產業，并通過建立環境監測指標體系，嚴把環境影響評價關，將對環境保護的工作重點從事后治理轉移到事前監督上來。

4.4、空間管制策略

在城鄉規劃法中提出了一些強制性內容，為編制單位在編制城鄉規劃的過程中提供了行為規范。因此，編制城鄉規劃要依法明確強制性內容要求。以控制用地規模與發展方向，有

效保護現有生態資源可持續發展。

城鄉地域空間管治，是一種可持續的空間管治模式，起著協調區域空間發展、保護生態與資源、引導城鄉建設、優化資源配置等作用，并且通過對規劃區不同類型空間的劃分，分區比例結構的提出和相應管制策略的制定，最終使城鄉達到一種和諧的態勢，實現城鄉統籌發展。

空間管制分區劃分為三類，具體為類型Ⅰ生態敏感、嚴格保護或禁止開發的區域，類型Ⅱ農業開敞、控制開發或限制開發區域，類型Ⅲ城鄉發展建設、優先發展或引導調控區域。

更加重視鎮域規劃，尤其是空間管制規劃，將廣大農村地區、自然生態區納入規劃范疇，建立在視城鄉為一種相互依賴、共生共存的空間管制規劃更加注重統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌人與自然和諧發展。

5、結束語

小城鎮規劃是建設、管理城鎮的基本依據，也是確保城鎮空間資源有效配置和土地合理利用的前提和基礎。因此要轉變規劃編制思路與理念，適應時代需求，不斷探索建立適應中國特色城鎮化的規劃新理念。

參考文獻：

“城鄉統籌發展”與小城鎮總體規劃的應對王維成百度文庫

面向城鄉統籌的空間管制規劃金繼晶、鄭伯紅《現代城市研究》2009 年02期

發展循環經濟 實現小城鎮可持續發展董自光蘇州大學中國特色城鎮化研究中心 電子期刊 2007年春夏

社會主義新農村建設背景下小城鎮規劃新思路——以六合區新篁鎮為例孫敏，楊山安徽農業科學，Joumal ofAnhui ．Sci．2OO8，36(25)：10838—1083

淺談可持續發展的小城鎮梨樹縣規劃勘測設計院：趙宇百度文庫

第四篇：城市化背景下中國農村土地流轉制度研究

城市化背景下中國土地承包經營權流轉制度研究

【內容摘要】 我國城市化進程中伴隨著大量的農村勞動力向城市流動，加之家庭農業小規模效益低下，導致我國農地利用率存在嚴重問題。加強土地承包經營權的流轉是解決該問題的重要途徑。這要求國家明確土地承包經營權的流轉方式，通過稅收政策引導資金和企業流向農地流轉市場，在此基礎上培養扶植一個繁榮的農地流轉市場。

【關鍵詞】土地承包經營權 流轉 轉讓 農村經濟

城市化是中國經濟發展的必然之路，它同時伴隨著城市對農村土地的侵蝕和農業人口向城市的遷移。對于中國這樣一個人口大國，農業生產地位之重要毋庸置疑。在城市化的進程中，中國農業一方面受到大量的農業用地被建設用地所侵蝕的威脅，另一方面農村青壯年勞動力向城市的遷移也在極大程度上危害著農村土地的使用效率。據統計，四川省2006年農村向城市輸出的勞動力達1874萬人，占整個四川省勞動力總數的49.3%，農民人均勞務收入1386元，占農民人均收入的46%。1在努力保持必要的耕地面積的同時，如何保障有足夠的勞動力在現有的土地上從事生產是當務之急。市場導向使得進城的農村勞動力不可能在短期返鄉，并且農村青壯年勞動力將會繼續減少。因此改變和完善我國現有的農地流轉制度是保障農地得到充分利用的一項基本措施。

一、我國現行農地流轉制度及農地流轉現狀

組成我國現行的農地流轉制度的法律法規有：《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等。上述立法構建了我國農村土地承包經營權流轉制度。

1、土地承包經營權的流轉

土地承包經營權被《物權法》界定為用益物權，其地位與建設用地使用權一樣，按其在物權法的先后順序，其重要性應該高于建設用地使用權。土地承包經營權期限為耕地30年；草地30-50年；林地30-70年。建設用地使用期限為，居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50年；商業、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。從上述規定看出，雖然農村的土地承包經營權期限最低期限為30年比商業用地少10年，但是也足以保障權利人對土地利益的穩定性，以便于其長期規劃。因此土地承包經營權的流轉成為可能。

按照《物權法》的規定，土地承包經營權可以轉包、互換和轉讓；其中互換、轉讓的以登記得以對抗善意第三人。建設用地的流轉方式有轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，且以登記作為物權變動生效的要式。從法條規定上看，似乎土地承包經營權的流轉方式少于建設用地的流轉方式，實際上，如果一宗土地可以轉讓，當然就可以出資、贈與、抵押、出租。2002年的《農村土地承包法》所規定的流轉方式比《物權法》要寬泛，其第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。其中的其他方式，應當包括出資、贈與或者抵押等方式。1 中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。

從上述的分析可見，依據現行的立法，我國農村土地承包經營權的流轉方式和城市建設用地流轉方式實質上是沒有區別的。農村土地承包經營權的流轉相對于于城市建設用地流轉的重要的不同在于，其一，農村土地承包經營權在流轉中，不得改變其農業用途的使用目的；其二，本集體經濟成員享有優先權；其三，采取轉讓方式流轉農地的要經過發包方的同意。由此可推斷，只要最終可能導致轉讓的流轉方式，如贈與、抵押、出資等都應當經過發包方的同意。

2、土地承包經營權流轉現狀

雖然法律構建了一個相對完善的土地承包經營權流轉框架，但是實際上在農村土地流轉

2率不高。根據四川省委農辦課題組的考察報告，截至2006年底，四川省農村土地承包經營權流動率為總耕地面積的9.1%。其中轉包的方式占49%；租賃占25.5%；轉讓占12.6%；互換占2.8%；入股占1.9%；其他占8%。但是經濟發達地區的土地承包經營的流動率較高。以寧波為例，截至2008年底慈溪市土地流轉總面積達31.4萬畝，占全市耕地總面積的48.3%。該市農地流轉中政府起來很大的引導作用，因此流轉方式不限于轉包和出租。其主要的流轉方式有土地股份合作經營、季節性土地流轉以及四統一型規模經營。所謂季節性流轉，指的是在當地水稻生產區季節性拋荒現象嚴重，于是政府組織規模經營大戶，在水稻季節臨時租賃被拋荒的農田，等水稻收割后再返還給原農戶。所謂四統一規模經營指的是政府組織農業購銷大戶、農業龍頭企業和專業合作社，圍繞特色產品，統一布局、統一供種、統一管理、統一購銷。4

從上述調查分析可以初步得出以下結論：1）農民自發性的土地流轉率低下，而政府引導的土地流轉率高；2）經濟發達地區土地流轉率高，而經濟欠發達地區的土地流轉率低；3）自發的土地流轉主要表現為代耕、轉包和租賃的方式，政府引導的流轉則注重規模經濟綜合采用，入股、轉讓租賃等方式。

二、我國土地承包經營權流轉存在的問題分析

雖然2002年的《農村土地承包法》以及2007年的《物權法》明確規定了土地承包經營權可以依法流轉，但是農村土地流轉的增長速度仍然低于農村青壯年勞動力向城市遷移的速度。這一趨勢在很大程度上對我國的農村土地的利用效率構成危害。從目前各地關于土地承

5包經營權的流轉狀況的調查研究文獻看來，我國的土地承包經營權流轉主要存在以下問題： 2

熊緒進，肖淑蘭，《農村土地流轉存在的問題及對策研究》，載《中國集體經濟》2010年4月下。中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。4 袁國文等，《寧波市農村土地流轉與浙中、浙西地區之比較分析》，載《經濟叢刊》2009年第6期。5 本文參考的各地農村土地流轉問題的資料如下：李琳、張竟竟，《城市化背景下河南省農村土地流轉問題研究》，載《科技信息》2010年第11期；王雪嶠，《從英國圈地運動看我國當代農村土地流轉及經營問題》載《太原城市職業技術學院學報》2010第4期；張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農村土地流轉情況的調查》載《西部金融》2009年第12期；中共四川省委農辦課題組，《對我省農村土地流轉情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。王海川，《甘肅推進農村土地承包經營權流轉》載《中國國土資源報》2009年9月4日第002版；方立明，《規范農村土地流轉推進新農村建設———以溫州市龍灣區農村土地流轉為個案》載《中共浙江省委黨校學報》2008年第5期；韋云鳳，《基于特色農業產業化的農村土地流轉模式——關于廣西富川農村土地流轉實踐的調查》載《農村經濟》2009年第8期；倪錦麗，《吉林省農村土地流轉問題及對策研究———基于對吉林省農村土地流轉的調研》載《經濟視角》2010年第二期；陳俊良《加快農村土地流轉，推進規模農業發展———懷化市鶴城區農村土地流轉調查與思考》載《經營管理者》2010年第五期；袁國文等，《寧波市農村土地流轉與浙中、浙西地區之比較分析》，載《經濟叢刊》2009年第6期；楊明基，《農村土地流轉：實現農業集約化經營的現實選擇——甘肅省農村土地流轉問題調查》，載《發展》2010年第四期；浙江大學農業現代化與農村發展研究中心、浙江省農業廳聯合調查組，《農村土地流轉:新情況、新思考———浙江農村土地流轉制度的調查》，載《中國農村經濟》2001年第十期；劉國學，《農村土地流轉“轉”出后勁———賀州市八步區農村土地流轉的探索與實踐》在《當代廣西》2009年第四期。

1．土地承包經營權流轉率低。我國農村土地承包經營權的流轉率相對于農村人口的流動要低。即便是在浙江這樣的經濟發達省份從2001年的統計數據看也只有13.1%（流轉農地占總承包土地比例）6。這么低的土地流轉率，相對于我國當量農業人口向工業的轉移比例，必然會導致大量的耕地的閑置。究其原因主要有以下幾種：

1）農民思想觀念的保守。7盡管土地承包經營權并沒有表明農民就是土地的所有者，但幾乎所有的農民都會用“我們家的土地”來描述自己和土地的關系。因此多數農民從思想上不能接受將自己的土地“出賣”給別人。這可以解釋為什么農地的流轉多數情況下都采取是轉包、出租、代種等方式。而后幾種方式都是短期的臨時的流轉，土地的長期“所有者”（承包戶）對土地不能實施管理，而土地的“繼受者”因為只是短期的、臨時的經營土地，因此必然會過度利用土地，而不管土地的長期管理和投資。這種情況也是導致農村土地利用效率低下的原因之一。

2）農民對土地的依賴性尚不能解除。雖然我國已經開始在農村實現社會保障，但這樣的保障體系無論從制度上還是從人們觀念上都是不成熟的。我國建立一個穩定健全的農村社保制度可能要有一段很長的路要走。因此，那些已經被“城市化”的進城農民，無論其在城市工作多久，無論其收入多高，仍然感到生存得不到保障，繼續依賴土地。

3）政府引導土地流轉的方式不健全。由于意思形態、傳統觀念、教育水平等因素導致我國農民的市場觀念不強，尚不能自發的通過土地的流轉以實現自己利益的最大化。依靠政府是我國農民的習慣性思維，而政府尚缺乏健全的土地流轉方式供農民選擇。有些地方政府為了一時政績而組織荒地農民流轉土地，當多半是樣板工程，不能形成一個規范的長期的流轉市場。

2.轉讓方式流轉需要經過發包方同意。2002年的農村土地承包法規定，如果以轉讓的方式流轉土地承包權必須要求發包方同意。這樣，所有以轉讓為最終方式的流轉都要經過發包方同意，如贈與、抵押、投資等都需要經過發包方的同意。但是這一規定，在2007年的《物權法》中，并沒有體現出來。轉讓需要經過發包方的同意在一定程度上阻礙了轉讓方式成為土地承包經營權的流轉方式，因為大多數人會認為這種選擇的成本很高，而且還有可能受到農村基礎組織（發包方）的各種阻礙。如果轉讓需要經過發包方的同意，那么贈與、抵押和投資等最終需要通過轉讓承包經營權的流通方式都應當通過發包方的同意，這樣就會阻礙農民以承包經營權融資和投資。

3.流轉的方式簡單。這里所謂的流轉方式的簡單指的是，多數流轉都是農戶簡單的零星的通過租賃、代種、轉包等方式，那些具有融資和投資意圖的流轉方式較少。法律對抵押沒有規定，使得很多人誤認為土地承包經營權不能抵押。再者即便農戶知道土地承包經營權可以抵押，一般農村信用合作社或者村鎮銀行是否愿意接受土地承包經營權的抵押也是個問題。另外即便是銀行和信用合作社愿意接受抵押，也缺乏相應的市場會接受土地承包經營權。筆者認為，如果能夠將土地承包經營權進行抵押，可以在很大程度上解決農民融資的難題。而且金融機構手上囤積的大量的土地經營權，可以實現農業的規模化經營。

雖然法律規定了土地承包經營權可以入股，但所入股的企業多指農村股份合作企業。農業合作社在國內學界討論已久，且理論趨于成熟。但實際上由于農民缺乏市場和經營的意思靠農民自發形成合作經營至少在未來的十幾年之內很難有太多的農村合作經濟組織的出現。有些地方政府通過行政力量的介入或強行要求或利誘農民組成合作經濟試點也不過是政府官員為了政績而為的短期行為。筆者認為真正意義上的合作經濟尚須通過國家的統一的政策引導整個市場的資金和力量向農業流動。6 浙江大學農業現代化與農村發展研究中心、浙江省農業廳聯合調查組，《農村土地流轉:新情況、新思考———浙江農村土地流轉制度的調查》，載《中國農村經濟》2001年第十期張建軍、陳永寧，《對甘肅酒泉市農村土地流轉情況的調查》載《西部金融》2009年第12期。

法律沒有明確規定土地經營權可以作為出資的方式向有限責任公司或者股份有限公司投資，但是既然土地承包經營權可以轉讓當然就可以作為出資投向有限責任公司和股份有限公司。其實大量的生產農產品深加工的企業，完全可以將產業鏈延長而涉足農業生產。如經營肉制品、奶制品的企業可以建立自己的農場。其所需的土地完全沒有必要通過國家征用，而從國家手中獲得國有土地。讓農民以土地承包經營權投資入股，該方法不失為一種更為簡便和低成本的途徑。

三、完善我國農村土地承包經營權法律制度和流轉市場的對策

本文上述分析的農村土地承包經營權流轉的三個問題之間是相輔相成的。因為法律對流轉方式的規定態度不明朗，導致農民在流轉承包經營權時層次低下方式簡單，此二者共同作用導致流轉率不高。因此筆者認為解決上述問題，第一就是從立法上進一步明確土地承包經營權的流轉方式。在此基礎上，國家應當從法律和政策上向農業傾斜，而不是向農民傾斜。這樣可以引導市場中的資金和經營管理人才向農業流動。再次就是逐步完善農民的社會保障制度解除農民對土地的最后的依賴。

1.明確土地承包經營權的流轉方式。如上所述，雖然《物權法》、《土地承包經營法》規定了土地承包經營權的流轉方式，但是由于歷史原因，關于我國農村土地承包經營權到底能通過哪些方式流轉不是十分明朗。按照筆者對現行法律的理解，土地承包經營權至少可以通過下列方式流轉：轉讓、租賃、互換、入股、抵押、投資。其中轉讓、出資和抵押無需經過發包方的同意。

分析立法的動機，轉讓之所以需要經過發包方的同意，第一可能是因為在2002年《農村土地承包法》中，仍然將土地承包經營權視為一種債權。其實即便是債權在轉讓時也沒有必要經過債務的同意，只需通知債務人便可。關鍵問題是，2002年時農民在承包經營的過程中還需要繳納各種各樣的稅費，因此那時的土地承包經營權的轉讓實際上是土地承包經營合同的權利義務一并轉讓。既然存在義務的轉讓當然就需要權利人的同意了。如果這種解釋成立，那么筆者認為現在農村土地承包經營權的轉讓就完全沒有必要經過發包方同意了。其理由如下：第一，按照《物權法》的規定，土地承包經營權是一項物權，物權具有對世性，不再是一項相對性權利。9同時是一項支配性權利，而不是像債權一樣只是一個請求性權利。因此在該物權轉讓時既沒有必要通知債務人，更沒有必要征得債務人的同意；第二，我國農民不再因為承包經營土地而承擔各種稅費的負擔，因此也不存在所謂的債務的轉讓的問題。對2002年《農村土地承包法》要求轉讓須經過發包方同意的第二種理解是，將該種同意視為一種發包方對農民的一種行政管理行為，而不是普通的民事行為。這樣理解可以破除上述民法原理對“須經發包方同意”的責難。但是在土地承包合同中，發包方只是農村集體經濟組織，而不是行政管理部門，作為一個民事主體，集體經濟組織何來行政管理的“權力”呢?因此第二種解釋也是沒有法律依據的。據此，筆者認為，在《物權法》頒布以后，土地承包經營權的轉讓無論從實踐上還是在法律上都不應該需要經過發包方的同意了。這樣無疑增加了當事人對該種流轉方式的選擇。

2.稅收政策向農業傾斜。農業的規模經營、大農業是我國農業發展的必然方向。我國是農業大國，農業人口占總人口比例達56%。11國家通過財政補貼的方法扶植農業無法從根本上解決農業發展的資金問題，如果國家能對從事規模經營的農業企業進行稅收方面的減8

9810 張璐，《農村土地流轉的法律理性與制度選擇》，載《法學》2008第12期。王利明，《物權法研究》，中國人民大學出版社，2002年5月版，第9頁。汪小紅，《制約我國農業規模經營的因素分析》，載《現代農業》2010年第5期。11 資料來源，上海農業網：http:///zxzx/xwkd/gnxw/200712/t20071212_194897.htm，2010年7月2日訪問。

免，則可以引導大量的資金和人力資源向農業流動。一些大型的需要直接依靠農業作為自己原材料供應的企業必將會將自己的市場延伸到農業。從而帶動農業的規模經營。

3.培育扶植土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權流轉市場可以分為4個部分：第一是農戶自發的零散的流轉市場；第二是農戶之間自發的或者政府引導的合作經營市場；第三是農業大戶和農業相關的龍頭企業參與下的規模經營市場；第四是通過土地承包經營權的抵押而形成的金融機構參與下的規模經營市場。上述4個市場中，第一個市場完全依賴農民自發形成，第二個市場則需要政府的引導和扶植。最重要的是關于農村合作經濟的法律制度目前我國法律尚缺乏相關的立法。法律應當明確的規定農村合作經濟的法律地位、糾紛解決機制等問題。第三個市場則需要國家通過稅收政策的傾斜來引導市場中的資金和大的企業向農業流動。第四個市場應當是最能促進農地流轉的市場。它需要有一定經營農業經營的金融機構的介入以及一批有從事規模農業的企業的參與。筆者認為后三個市場的建立應當堅持以市場為主的原則，在建立初期政府應當給予必要的政策傾斜和技術上的指導。如建立和完善農地流轉的登記備案制度，使得農地流轉合同規范化。組織流轉的有形市場，讓農民和土地的需求者能在一個統一的規范的有形的市場中流轉自己的土地。

第五篇：新課改背景下（范文）

新課改背景下

摘要：本文從教學資源、師資水平、教學觀念和方式等幾個方面對農村小學語文教學作了再次思考，并提出了初步的建議。

關鍵詞：小學語文；語文教學；農村教育

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確強調：要進一步強化教育改革發展的保障措施。特別是繼續增加教育投入，逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，到2012年達到4%。要完善體制和政策，不斷擴大社會資源對教育的投入。健全教師管理制度，改善教師地位待遇，提高教師素質，倡導教育家辦學，鼓勵優秀人才長期從教、終身從教、到艱苦貧困地區從教，努力造就一支師德高尚、業務精湛、結構合理、充滿活力的高素質專業化教師隊伍。這說明國家高度重視國民的教育以及農村教育問題，筆者深感欣慰，同時也很憂慮，目前農村的教育教學依然還存在著不少的問題，筆者從事的是小學語文教學，現就目前農村小學語文教學的現狀與存在的問題作出以下分析。

一、教學資源不足問題

筆者在調查中發現，大多數農村小學的語文教師采用的教學方式：一本教材、教參，一只粉筆，除了這些根本沒有其他的輔助教學設備。學生除了課本就是幾張簡陋的課桌，有些學校這些桌椅還是城鎮用了幾年更換贈送過來的，說起教學設施，農村的小孩根本不知道什么是多媒體教學，信息化教育是怎么一回事？什么遠程教室，圖書館更是離他們很遠。盡管近些年來國家投入的大量教育資金，遺憾的是卻不能面面俱到，真正落實下來。

二、師資水平問題

據調查和了解，發現很多學校的語文教師的基本素養都沒有具備：

第一，很多小學語文老師都不太會講普通話，我們大家都知道，普通話是我們國家的標準語言，更是學校的基本教學語言，是我們教師必備的基本素質之一，特別是在小學語文教學中。現在是我們很多老師怕講不好，他們就索性用方言，而且認為反正學生也聽得懂，很難想象一篇文筆優美的文章在老師一口家鄉話的教學下是什么樣的情景？更不知道學生對祖國語言文字的熱愛從何而來？又怎么身臨其境地體會文章所表達的思想感情，對語文興趣的培養又從何開始？

第二，語文教師不會學習目前流行的“知識折舊律”是：一年不學習，你所擁有的全部知識就會折舊80%。因此，適應變化是知識時代對人類提出的挑戰。美國知識管理學家德魯克（Drucker）說，知識社會要求其所有成員學會如何學習，因為知識的本質是經常發生變化的。在知識社會中，“有教養的人”是學會了學習的人。在知識時代，學會學習和終身學習成為人類生存與發展的必需。據我調查發現，大多數教師除了備課、上課、批改作業之外，就是在忙自己的家務事情。據我了解很多小學語文教師都沒有看過相關教育方面的著作與論文或者報刊雜志等等，對一些教育改革和教學理念也關注極少，作為一位新時代的小學語文教師如果平時不利用各種方式不斷地給自己充電、每天都不刷新自己的信息，不更新知識結構，不及時的補充學術養就很難跟上時代發展步伐以及適應當代教育改革的發展和需要，無法給學生帶來不一樣的課堂環境和幫助他們建構知識以及改變他們的認知方式。

三、教學觀念及方式問題

農村小學語文教師的教學觀念相對都比較滯后，大多數教師都認為小學語文教學就是讓學生學會認字、學會寫字以及學習一些基礎知識，而忽略了對學生的語文相關能力的培養，比如聽說讀寫能力，還有更重要的是忽視了語文教學中的方式方法、情感態度以及價值觀的引導。體現在以下幾個方面：

1、教學思路公式化。很多老師不與時俱進，依然在原地踏步，語文教學中仍然是按“熟悉生字―給課文劃分段落―歸納總結中心思想”這三個步驟進行教學。并且認為一篇課文的教學只要是完成了這個三步驟，自己的教學任務便是達標了。

2、教學方法的模式化。調查發現，在語文教學的語文課中，“通常只是讀課本，聽老師講解詞語、概念，而很少有機會讓學生動手操作或進行有意思的討論。”這種教學方式，無疑忽視了學生的主體性作用，所謂的教學活動是單向的、獨斷專行的活動。

3、教學手段原始化。農村很多學校依然還是黑板、粉筆這樣的簡單教學手段，一些相關電教設備和輔助教學的教學儀器基本是沒有。

四、學生的閱讀問題

蘇霍姆林斯基的著作中有這樣一段話：“無限相信書籍的力量，是我的教育信仰的真諦之一。”書籍是傳承文明的橋梁，是延續文化的中介。充實而有意義的人生，應該伴隨讀書而發展。農村的學生除了幾本干巴巴的教科書，學生幾乎沒有或不再讀其他的書籍，很少學校有相應的圖書館，可想而知，他們的知識視野有多么的狹窄，在語文課上，老師的導語知識背景又不夠，我都不知道他們怎么去理解中國燦爛的文化，看著他們的精神世界逐漸枯萎，他們的人生色彩逐漸暗淡，想想都令人心痛，發人深省。

五、評估標準問題

多元智能理論的評價觀，所倡導的是多樣化的評價觀，主張通過多種渠道、采取多種形式，在多種的實際生活和學習情景下進行的、切實考查學生解決實際問題的能力和創造出初步精神和物質的能力的評價，是一種以評價促進發展的積極評價觀。素質教育的呼喚，并沒有改變農村的小學語文教學評價標準。面對農村小學語文教學存在上述的種種問題與現狀，應該引起廣大農村小學語文教師的足夠重視。然而，怎樣改變當前農村小學語文教學當前的狀態？本人認為可以從以下幾方面著手考慮：

首先，通過教師培訓，提高整體師資水平。針對農村小學教師的培訓，主管教育部門應加強農村教師的相關能力的培訓力度，最好能通過制定相關的獎懲制度來提高教師參加培訓的積極性。

其次，實施多元化的評價。根據多元智能理論（Multi-Intelligence）認為，人的智力包括一系列解決問題的能力、獲取新知識及創造新成果的潛力。每個人至少有八種能力，但每個人的優勢智力各部相同。評價是教師對學生的學習加以認同和激勵的重要手段，教師要善于利用評價來促進教學。所以教學評價的準則不應該是一維的，而應該是多元化的。第一、教學評價應該強調個性化。對學生的評價應根據他們各自的個性特點，采用不同的評價方式，以促進學生積極有效地學習，從而最大限度地發展學生的個性，為每個學生的個性發展提供促進條件。第二、教學評價應該體現全面性。不僅僅要評價學生的學習情況，還要以學生的其他各個方面（德、體、美、勞等）為評價對象。所以教學評價不僅僅是關注學生對知識的掌握，更要促進學生的學習興趣、愛好、意志等個性品質的形成和發展。

最后，教學教法千篇一律的問題。教師的教學教法直接影響教學的質量，作為祖國未來的培育者，要勤于思考，從自己的教學實踐中學習和總結，虛心聽取學生、家長、領導的意見，可以請別的老師觀察和點評，在互相學習中提高教學水平。同時，緊跟科研步伐，從中吸取改善教學的最新研究成果。根據素質教育主體性特征，一切的教育或教學活動都必須以學生為中心，教師的主要作用就是創設外部條件，激發學生的興趣和學習動機，調動學生積極參與教學活動的興致，引導學生朝預定的教學目標前進，時刻不忘一切都是為了學生。

總之，在小學語文新教材的教學中，教師要時時處處滲透新的教學理念，靈活使用新的教材，關注學生的內心需求，真正地讓學生變被動接受為主動探索，使學生在親身實踐的過程中，掌握知識，獲得成功體驗，實現知識與能力的同步發展。