第一篇：淺議當前城市化背景下的霧霾問題與治理

法研15級公訴人班

李

方

2015212744

淺議當前城市化背景下的霧霾問題與治理

摘 要：城市化作為工業化、現代化的必然進程，是當前中國正在經歷的一個重大課題和歷史性挑戰。面對這一復雜多元的系統性工程，如果缺乏全面、協調、可持續的綜合統籌，必然會出現諸多經濟、社會、資源、環境等方面的問題。其中，城市空氣質量下降和污染問題首當其沖，最為突出的莫過于廣受詬病的霧霾問題。霧霾問題是典型意義上的“城市病”，究其產生根源實在與當前的城市化進程有千絲萬縷的聯系，而要實現霧霾問題的緩減、防范與治理，也離不開對城市化的正確認識與科學統籌。由此，筆者試圖通過對當前城市化問題與霧霾產生及治理的內在聯系作一粗淺分析，在此基礎上初步探索“生態文明”語境下的新型城市化可選擇路徑。

關鍵詞：城市化、霧霾、環境治理、可持續發展

城市化是人類社會進入工業時代之后出現的社會轉型模式和歷史進程。通常，以科學技術進步為標志的社會生產力的發展，必然地伴隨著大規模的產業結構的調整，以農業為主的傳統鄉村型社會也必然地向以工業和服務業等非農產業為主的現代城市型社會逐漸轉變。中國自古以農立國，創造了輝煌的農業文明和“天人合一”的世界觀。長久以來，人與自然的和諧一直是中華文明生生不滅的精神傳承。近代以來，工業文明的崛起改變了傳統的社會組織形式，人口的流動和產業工人的集聚開啟了全球性的城市化進程，中國也開啟了自己的城市化進程。盡管作為后發國家，中國似乎并未從西方城市化進程中真正吸取教訓。近年來，城市化進程中集中爆發的“城市病”實則在很大程度上反映了當前城市化進程的被動性和盲目性。霧霾，作為諸城市病中的典型代表與尤為甚者，成為公眾輿評聚焦的中心。

一、城市化視角下的霧霾問題現狀概述

1、“霧霾”的基本概念及其危害。“談霾色變”的主角，霧霾，是發生在大氣近地面層中的一種災害天氣，由于霧霾天氣發生時大氣能見度降低，可以對社會經濟以及人民生活產生重要的影響；霧霾天氣發生時大氣氣溶膠聚集在大氣近地層，使得大氣污染增強，空氣質量下降，會對人體健康造成重要危害i。根據互聯網“百度百科”的解釋：霧霾，是霧和霾的組合詞，常見于城市。其實，霧霾非霧而是霾，霾是由空氣中的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳氫化合物等粒子組成的。就其直接成因而言，霧霾是特定氣候條件與人類活動相互作用的結果。高密度人口的經濟及社會活動必然會排放大量細顆粒物（PM 2.5），一旦排放超過大氣循環能力和承載度，細顆粒物濃度將持續積聚，此時如果受靜穩天氣等影響，極易出現大范圍的霧霾。霧霾對人體健康的危害主要包括對呼吸系統、心血管系統、兒童發育、生殖能力及心理等負面影響。2013年2月20日《歐洲心臟雜志》刊登的一項研究結果亦表明，患有急性冠脈綜合征的病人如果過度暴露在空氣中有2.5微米可吸入顆粒物環境下，死亡率將上升。同年11月，世界衛生組織宣布空氣污染物是地球上“最危險的環境致癌物質之一”。

2、霧霾問題在中國當前的主要表現。盡管柴靜的霧霾紀錄片《穹頂之下》引發了專業人士的某些質疑，比如偷換概念、數據造假、片面引用等，但無可否認的是，柴靜的確用她的行動和公眾影響力向世人揭開了霧霾的像霧霾本身一樣的籠罩在它身上的重重疑云——而那些批判柴靜的“專業人士”此前卻每每抱著他們的“專業數據”欲說還休。這里引用《穹頂之下》部分數據以闡述當前的霧霾問題。從全年時間分布來看，數據顯示：2014年，中國各大城市仍然而且普遍地經歷了一個嚴重的霧霾年，北京霧霾污染天數達到175天、天津197天、沈陽152天、成都125天、蘭州112天、石家莊264天。根據官方數據，2013年以來，霧霾波及30多個省份，100多個大中型城市，平均天數達29.9天，創52年來之最。就霧霾的全國地域分布來看，根據近年來的相關新聞報道及氣象預報資料，2013年之前似 法研15級公訴人班

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乎還主要集中在東部各大城市諸如北上廣。據國外媒體報道，美國宇航局TERRA對地觀測衛星在2013年12月7日拍攝到中國東部出現的重度污染衛星照片，從圖中可以看出從河北省到山東半島，延伸到上海一線的內陸地區出現了較為嚴重的大氣污染物事件，其中灰色部分為霾，當時的上海空氣質量指數為404，北京空氣質量指數為487，總體情況接近500大關，而高于300都被認為是危險的。然而，問題并不僅止于此，就東部而言，特大城市無一幸免，大城市幸免者寥寥，時至今日，中西部的省會城市如成都、西安、蘭州等也紛紛加入“霾城”行列，就連中等城市如洞庭湖畔的岳陽也未能幸免，真真是“氣蒸云夢澤，霾鎖岳陽城”。有報道指出：近年來，城市霧霾天氣越來越嚴重，并由大城市逐步向中小城市發展。就霧霾的嚴重程度而言，根據相關調查報告，對北京、天津、石家莊等8個重點城市的大氣污染特征進行分析，結果表明，我國大范圍霧霾期間，8個重點城市PM2.5，PM10均嚴重超標，其中PM2.5平均超標2.34倍，以石家莊市污染最嚴重ii。綜上，霧霾在我國當前的發生情況表現出了分布范圍廣、持續時間長、污染強度大、城市性爆發等主要特點。

3、霧霾問題所表現出的城市化特征。回顧相關數據及媒體報道，不難發現霧霾主要在城市特別是城市群集中爆發，其中以京津冀尤為典型，長三角也是如此，2015年入冬以來，長（春）沈（陽）一線的霧霾集中爆發也表現出了這種趨勢。就世界范圍而言，歷史上著名的城市“煙霧”問題可以作一比較分析。“煙霧”的生成是由于城市中工業與汽車排氣被阻擋在大氣回溫層以下，盡管在控制城市煙霧方面取得了一些進展，各城市如洛杉磯、菲尼克斯、墨西哥城、倫敦和開羅，依然在很大程度上存在著對健康的威脅iii。煙霧與城市儼然一對孿生兄弟，從倫敦的“霧都孤兒”到洛杉磯的“煙霧事件”再到今日北京的“霧霾圍城”，煙霧只是在不同的工業時期，不同的城市化背景和水平下，更換了不同的“臉譜”和表達方式，而它所上演的都只是這同樣一出劇目——工業社會主導的城市化范式。從農業社會進入工業社會，所改變的不僅僅是勞動生產效率和生產組織模式，更加深刻的社會變革發生在農村向城市的轉變，即城市化的進程。當城市化成為社會生活的主題，我們的社會范式已經被工業所主導，這里所改變的不僅僅是人與自然的關系，還有人與人的關系；不僅是人改造世界的能力，還有人認識世界的方式；不僅是人作用于自然的效果，還有自然反饋人類的情狀。如果農業社會主要的致知環境是一個可由人類照料、改變和支配的花園，那么工業社會的致知環境就是它的急劇擴展iv。城市，是工業文明下人類所創造的經典意義上的人工環境——與農業時代的自然村落有本質差別，這一人工環境及其產生的效果，非但已經超出了自然的自新、自洽能力，也超出了人類自身的認識和改造能力，當各種超過因素不斷積累達到一定程度，以霧霾為代表的城市病群便集中爆發了。

二、霧霾問題成因之城市化背景分析

改革開放30多年來，中國城市化取得重要進展，2012年城市化率已達52.5%。但長期以來由于對城市化基本理論的理解有偏差，對城市化規律的普遍性認識不足，過于片面強調中國基本國情的特殊性，特別是急功近利的GDP崇拜以及不同利益集團以城市化為幌子的相互博弈，以致在城市化的發展上走了不少彎路，造成了諸多嚴重問題v。其中最可堪憂的便是嚴重危及公眾生活質量及生存安全的環境污染問題。從城市化角度分析，霧霾問題是過度城市化和片面城市化所帶來的各種負面城市效應長期、綜合積累并交互作用的必然結果。

1、人口過度集中造成城市空氣質量承載壓力驟增。以北上廣為例，截止2014年數據統計，北京人口1961.24萬人、上海2301.91萬人、廣州1270.08萬人。過度的人口集中造成了嚴峻的環境壓力和生態危機。以交通為例，人口的過度集中導致城市交通系統經常性面臨擁堵甚至癱瘓，汽車作為交通工具以及由此產生的尾氣排放也達到驚人的水平。城市能源、供暖產生的煤炭化石燃料燃燒排放激增。城市擴張及城市建設、房地產開發產生大量建筑粉塵污染，加上原本沉重的工空氣污染物排放，使得城市空氣質量時常瀕于崩潰邊緣。當然，人口密度只是引發城市病的相對因素。為此，有關專家提出自己見解。據廣州日報11月12 法研15級公訴人班

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日報道 “相比紐約東京等國際大都市，中國的‘北上廣’人口聚集程度還遠遠不夠”。北京大學國家發展研究院院長周其仁表示，人口向大城市集聚是城市化過程的自然趨勢，能更好地拉動鄉鎮地區的經濟發展。以東京為例，日本的大東京地區僅占國土面積的4%，卻集中了25%的人口，近40%的生產總值。我國的北上廣人口密度還遠不及東京。然而，即便是在人口密度遠遠不及的情況下，我國城市空氣質量即與東京豈止天壤之別。

2、工業經濟的粗放增長模式綁架城市空氣質量改善。改革三十年來，我國工業經濟走的主要是“短平快”的發展路徑，即過度依賴于人口、資源、環境而非科技創新的勞動密集型、資源消耗型、環境污染型的粗放式工業重復累進發展模式，這種發展在改革初期作為權益之計也是無奈之選，但絕不可持續。過去三十年的工業化和城市化使中國的資源消耗迅速增加，加之我國的工業化在很大程度上是承接全球勞動密集型產業轉移的結果，大規模的出口在拉動經濟增長的同時也為世界其他國家額外增加了我們自己的資源消耗，使生態、環境面臨的壓力越來越大。我國能源結構以煤炭為主，工業化使煤炭消耗急劇上升，2000-2010 年間，我國煤炭消耗量從14.2億噸上升到35.6億噸，雖然每億噸煤炭排放的污染物不斷下降，但因煤炭消耗量成倍增加，二氧化硫、煙塵等污染物的排放總量沒有大的變化vi。遺憾的是，轉變簡單粗放的工業低水平增長意味著大量的長線資金投入，無論是追逐眼前利益的中小企業還是追求短期效益與GDP政績的地方政府，都無意于在這方面作出任何努力。即便黨的十八大提出建設生態文明，將環境污染防治擺在前所未有的高度，并出臺新的大氣污染防治法的情況下，受現實利益的驅動，各地企業、政府依然我行我素，大氣污染的狀況仍為得到任何改觀，相反隨著問題的積累而愈演愈烈。人民日報2015年12月26日刊文《治污不力須問責》指出，在大氣污染防治工作中，許多地方有方案、沒措施，有部署、沒落實，有考核、沒問責，導致許多工作流于形式。不少地方，污染的禍首是肆意排污的無良企業。新環保法實施后，依然有污染企業膽大妄為。當然，還有地方政府的“不作為”。

3、城市生活服務功能的機制性障礙加深了霧霾危害。城市，對大多數國人而言不是家的所在，而是謀生的場所。中國當前的城市化率已經超過50%。城市人口的構成比例中仍有一半以上為流動人口，也就是所謂農村剩余勞動力進城務工者。他們作為共同生活在城市中的人群卻難以享受城市所提供的醫療、教育、衛生等公共服務保障。即便對固定城市居民而言，哪怕是北上廣這樣的先進發達都市，也很難說享受到了任何意義上健全的公共服務保障。動輒“水淹帝都”、“霧鎖連城”，城市的生活服務功能已經嚴重退化。國人有著東方人特有的含蓄與內斂，在另一方面體現為異乎尋常的忍耐力。日本原先在傳統上也是一個沒有輿論分歧的社會。這樣的社會中，由社會及其領導人決定的方針或行動很少會發生問題。戰后，日本的人民容忍了環境惡化，以此為代價，換取了經濟的增長vii。這似乎也正是今天國人所做的事情。所不同的是，六十年代日本社會對于環境污染的態度急劇轉變，大量針對環境問題的行政訴訟出現。中國的城市卻依然在霧霾的穹頂下沉寂。從世界歷史上看，公共服務功能是城市的基本功能，從雅典時期的城邦到羅馬時代的威尼斯、龐貝等諸城市，我們可以看到清晰、完整的生活保障服務功能體系，如圖書館、公共浴池、斗獸場等。在此基礎上，或者與之相對應的是市民社會成員之間相互理解、溝通和協調，因而形成涉及公共利益的公民決策、議事機制也在情理之中。今天中國的城市化，與城市的經濟的工商業功能相比，對于公共服務和生活保障功能似乎可以忽略不計，環境質量和居民幸福指數不過是華而不實的舶來品，環境危機及由此產生輿論的非議也無非是無關痛癢的過眼云煙。最為關鍵的，是城市居民，環境危機譬如霧霾的最大的受害者，也選擇了熟視無睹和集體沉默——除了互聯網上那些寥寥數語的自我解嘲與調侃。無言的冷漠成了霧霾最大的幫兇。

三、推進霧霾治理的新型城市化道路選擇

2014年3月，中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》是走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，明確未來城鎮化的發展路徑、主 法研15級公訴人班

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要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新，指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。《規劃》提出了五大發展目標，一是城鎮化水平和質量穩步提升。二是城鎮化格局更加優化。三是城市發展模式科學合理。四是城市生活和諧宜人。五是城鎮化體制機制不斷完善。2015年12月20至21日，中央城市工作會議指出，“要著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市。”集中整治和著力解決城市化進程中的諸多不綠色、不科學、不可持續問題已經到了刻不容緩的危急關頭。

1、走城鄉統籌、科學布局的城市化發展道路，避免人口過度集中。城市化是現代化的顯著標志和必由之路，但應當辯證地看待人口集中和都市現代化水平問題。城市化或城鎮化水平是社會發展階段的一個數量化表述，本質上講是應為實現城鄉共同富裕，是社會發展的viii根本目標。從這個根本目標出發，以農村經濟綠色產業化和農村公共生活服務功能現代化為主要標志的農村人口的就地城市化也未嘗不是一條可供選擇的路徑。摒除盲目擴城運動所代表的“大都市主義”理念，城市群建設及城市間功能合理分區的區域一體化建設，也能夠有效地緩解城市環境承載嚴重超限問題，如當前的京津冀一體化建設。當然，從另一個側面將，包括霧霾在內的環境公害產生及其解決都不是一城一市的個體問題，必然涉及區域統籌。

2、優化升級產業結構，堅決淘汰落后產能，大力發展綠色經濟。產業結構升級是當前的國家戰略。這里主要從城市經濟從第二產業為主向第三產業為主轉變的意義上說。轉變粗放型經濟增長可能會在一定時期內減損經濟增長的速率，但從長遠看，由此產生的環境效益、生態效益是任何經濟效益都無法企及的，何況在維持落后產能過程中所造成的環境污染、資源浪費等負面效益也遠遠抵消了短期的經濟效益。在關停中小低水平重復建設的落后產能工業企業過程中，總會有人提出城市流動人口就業問題。實際上，真正吸納人口就業的主體恰恰是第三產業，阻礙關停的往往是背后的經濟利益鏈，地方財稅自然也在鏈條中。當綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的重要組成甚至主流，隨著節能節水產品、再生利用產品和綠色建筑比例大幅提高，綠色產業本身就會成為重要就業渠道和經濟增長極。

3、完善體制機制，健全城市功能體系，加強環境治理的公眾參與。環保需要每個人的參與。在過去相當長的一段時間內，環境長期被認為是無主物ix。時至今日，霧霾問題雖然與每個人“息息相關”，但實際上卻是每個人都“高高掛起”，從政府官員到公民個人沒有任何人對此承擔責任。城市不僅僅是鋼筋水泥構筑的冰冷的森林，它更應該成為我們共同的家園，如果城市的功能僅僅定義為以工商業為代表的經濟指數匯聚的中心，它實際上便以喪失了存在的意義。必須建立健全相關立法及體制機制，建立環境“政績”和問責機制，實行環境管理公眾參與立法，國家法律賦予公眾參與環境管理之權利，政府及相關部門有義務回應和保護，實行環境信息公開化，環境決策民主化，保障公眾的知情權和民主建議、決策權，加強民間環保組織NGO建設和環境公益訴訟等。在完善城市服務保障和溝通交流功能的過程中，實現公眾與政府，公眾與NGO，NGO與政府以及公民個人、組織之間的溝通、交流與互信，形成城市命運共同體和城市共同家園意識，從而共同致力于包括霧霾在內的綜合城市環境問題的防控和治理。同時，還要加強“大數據”等創新科技、產業在城市科學治理中的運用，提高城市治理的科學化、精細化水平。促進政府職能部門的單向度的城市管理模式向政府主導、社會協作、科學統籌、全民參與的多向度城市治理體系轉變。

〔參考文獻〕

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ii 呂效譜，成海容，王祖武，張帆.中國大范圍霧霾期間大氣污染特征分析[J].湖南科技大學學報，2013，28（3）：104-110 iii 查爾斯·哈珀.環境與社會——環境問題中的人文視野[M].肖晨陽等譯，天津：天津人民出版社，1998，7.iv 同上，60.v 王桂新.城市化基本理論與中國城市化的問題及對策[J].人口研究，2013，73（6）：43-51.vi 寧越敏.中國城市化特點、問題及治理[J].南京社會科學，2012，10：19-27.vii 日本環境廳國際課.日本的經驗——環境政策成功了嗎？[M].李金昌譯，北京：化學工業出版社，1980，11.viii 王光燾.城鄉統籌規劃從認識中國國情開始——論中國特色城鎮化道路[J].城鄉規劃，2012，1：9-12.ix 馬彩華，游奎.環境管理的公眾參與——途徑與機制保障[M].青島：中國海洋大學出版社，2008，6.5

第二篇：環境審計模式下霧霾治理審計的調查與研究

環境審計模式下霧霾治理審計的調查與研究

近幾年，“霧霾”已成為一個“談虎色變”的詞匯，人們也越來越切身地感受到了它的危害，隨著網絡的報道，也使得人們感覺霧霾越來越嚴重，也就越來越懷疑霧霾治理的力度及效率，這間接地為霧霾治理審計的發展提供了契機。

霧霾的成因有很多，例如汽車尾氣、工業廢氣、工地揚塵、以及農村焚燒的物質等等，霧霾天氣通常是多種污染源混合作用形成的。不過在人類進入工業化階段后，霧霾天氣才真正威脅到人類的生存環境和身體健康。急劇的工業化和城市化導致了能源迅猛消耗、人口高度聚集、生態環境破壞，這為霧霾天氣的形成埋下伏筆。如今很多城市的污染物排放水平已處于臨界點，對氣象條件非常敏感，空氣質量在擴散條件較好時能達標，一旦遭遇不利天氣條件，空氣質量和能見度就會立刻下滑，進而影響到人們的生活及出行。

我國雖然十分重視環境保護問題，但存在人均資源占有量少等先天不足的環境壓力，加之以資源破壞換取經濟增長更是對我國生態資源始以重壓。另外由于我國各地區經濟發展水平差異大，因此各地區在看待環境污染和經濟發展的均衡水平問題上的想法不盡相同。所以在調研中我們注重各地區的環境審計應“特殊情況，特殊看待”。

在本次項目中，我們以江蘇省地區為研究對象，調查該地區霧霆治理情況，以及與經濟發展狀況的關系。重點以環境審計的角度去思考對霧霾的治理，并針對我國環境審計現狀梳理出如下問題：

（1）審計范圍狹窄且內容單一。我國審計機關沒有對環保資金使用效益和環境政策實施效果進行審計評價，不能從績效評價和政策建議方面起到應有的作用。

（2）審計主體單一。我國的民間審計和內部審計對環境審計的支持力度遠遠不夠，環境審計仍是政府審計部門在唱獨角戲，嚴重制約了環境審計的深入發展。

（3）審計實施非常規化。我國現有環境審計的工作重點基本局限于環保資金的合規性審計，這使得環境審計成為事后審計，其作用也僅僅是消極防范，尚未起到對環境保護應有的作用。

（4）審計方法落后。一方面，財務審計的傳統思路和舊方法不能滿足開展環境審計的需要，尤其是缺乏資源環境狀況的技術性評價。另一方面，環境審計專業人才嚴重缺乏。

針對以上問題，我們展開了一系列調研，通過不同的研究方法深入分析問題。首先我們通過走訪街邊和調查問卷的形式了解社會公眾對霧霾的態度，以及社會不同階層領域對于其治理的看法。同時結合網絡資源，獲取近年來江蘇省霧霾防治的相關數據和資金投人等。借助于新媒體的力量，深入了解治理的落實情況，從中客觀的選擇有效的數據。特別的，我們進行了相關人物的專訪，例如：重污染化工企業的管理人員和市政府的環保部門相關人員。其次我們還閱讀查看各大環保類網站以及環境審計類新聞版塊，分析當下霧霾治理出現的多重問題以及瓶頸。尤其是，環境審計模式下，對霧霾治理措施的缺失和不匹配等重大問題。

對霧霾的治理，不僅要注重事前的預防，也要注重事中的監督和事后的審查和處理。霧霾的成因是多方面的，影響也是多方面的，進而對霧霾的治理也需要花大力氣，鑒于霧霾的特殊性，對霧霆的治理，需要的是一個有統一的中央調控和支持、各地方和群眾積極配合和聯動的一個“生態系統”。

1政府方面

政府應該承擔起霧霾治理的主體責任，針對霧霾形成原因復雜、流動性大及覆蓋范圍廣、治理成本高等的特點，政府要領導各地方、部門以及社會公眾進行霧霾協同治理。首先，要與時俱進地加強和完善環境立法、執法，在法律層面對企業的技術規范及市場準人與退出機制進行約束，要對各部門的職責履行及各企業的合規生產進行合規審計，對相關地方領導人的績效實行績效審計；在經濟監管層面，要在稅收中劃分出一定的比例作為環境稅及環境補貼。

其次，要相應地針對霧霾治理現狀發展和完善霧霾治理審計，就霧霾治理資金的籌集、使用及管理進行監督，對霧霾治理項目的合規性、效率效果進行評價。

2.企業方面

企業作為社會主體的重要組成部分，在環境治理中承擔著重要角色，一方面是在霧霾成因中企業是必不可少的，同時另一方面也得靠企業對治理霧霾發揮作用。企業的性質是以營利為目的，因此只有將治理霧霾與企業繳稅掛鉤，只要在中關于治理環境的費用按比例分攤到稅收中，這樣企業既承擔了社會責任，又節省了稅收，可以談得上是名利雙收的事情。

3.事務所方面

事務所是社會經濟監督機構的代表，經濟發展中出現和存在的問題，也是事務所延伸業務范圍和發展業務模式的機遇，事務所可以積極主動推動霧霾治理審計與事務所業務的結合，并有針對性地培養出高素質人才。每年在對企業進行年報審計時，除了對的財務進行審計，還要對企業治理環境方面的貢獻出單獨報告，特別是對和環境污染相關的企?I著重發表環境審計報告，這將是對政府治理環境最積極、有效的補充和配合，這也將是環境審計業務模式的一次重大發展，是對審計工作內容的一次重要補充和完善，使審計成為輔助政府治理環境的“看得見的手”，讓環境審計的邁出發展性的一步。

4.個體方面

霧霾治理更是需要每一個社會公眾的共同參與，除了切實加強自身的公民素質，更要對霧霾治理履行好公民的監督權利。霧霾的形成因素較多，其中汽車尾氣的排放以及生活垃圾的焚燒都與人們的生活息息相關，要想重見藍天，離不開每一個人的努力。

總之，霧霾與工業幾乎是綁定在一起的，但這并不意味著發展一定要付出犧牲環境的沉痛代價，在過去三十年，雖然中國確實關心植樹造林和擴大綠地，但普遍的貧困使發展經濟的渴望壓倒了對污染的防治，這是時代的要求。而越來越嚴重的環境污染問題，使得中國在進入到總體小康之后將會放慢經濟發展速度，把環境治理納人到官員綜合考核中去，也是時代的要求。如何平衡經濟與環境，這不僅是發展的訴求，也是和平的訴求，作為環境治理最迫切的一部分，“霧霾治理審計”也是新時代所提給我們的一個大難題。”

我們要借鑒國內外霧霾治理的優秀經驗，結合國情，在資金使用效率、政策執行效果、專門機構運行情況的“4E審計模式”進行思考和拓展，更要在構建霧霾治理審計模式中發揮好主觀能動性”。

第三篇：有關霧霾治理問題的討論

關于霧霾治理問題的文獻綜述

摘要：由于近幾年霧霾現象日益嚴重，影響范圍也越來越大，給公眾健康、工作和生活帶來巨大危害，各研究機構對霧霾的產生機理及應對策略等相關研究越來越多，本文通過對霧霾的相關研究進行綜述，希望能為相關學者的進一步研究有所啟示和幫助。關鍵詞: 霧霾、產生機理、應對策略

一、霧霾及成因

霧霾是霧和霾的統稱。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的水汽凝結物。霾是一種由于大量煙、塵等微粒懸浮而形成的渾濁現象，霾的核心物質是空氣中懸浮的灰塵顆粒，較為被公眾所熟知，危害也較大的就是 PM2.5（直徑小于等于 2.5 微米的顆粒物）。霧霾產生的主要原因有工業生產排放的廢氣，燃煤排放的煙塵，交通工具排放的尾氣，以及建筑工地和道路交通產生的揚塵等。在此基礎上，如果地面空氣相對濕度較大，且大氣層比較穩定，通過大氣輻射降溫，空氣極易飽和凝結形成霧霾。

二、國內外霧霾現狀

據醫學權威期刊《柳葉刀》估計，中國在 2010 年有 120 萬人因為戶外空氣污染而過早死亡，占世界因大氣污染死亡人數的1／3。自 20 世紀 80 年代，珠三角地區能見度急劇下降，灰霾天氣明顯增多，先后出現過 3 次波動：氣溶膠污染、硫酸鹽加氣溶膠污染、光化學粒子加硫酸鹽加氣溶膠污染。

上世紀五十年代，倫敦霧霾重重釀成災難，英國人自此痛定思痛大力整治環境，并開始推動產業轉型，打造生態社會。時至今日，倫敦摘掉了霧都的帽子，蛻變為藍天白云的生態之城，綠色產業成為英國經濟增長的重要動力。從工業革命的先驅到生態文明領跑者，英國為世界其他國家的工業化、城市化進程提供了借鑒。

三、國內外對霧霾的研究領域

目前，國內學者在霧霾產生機理、能源消費、法律政策方面研究較多，而對霧霾實證分析仍然比較少，這可能是由于霧霾大規模治理時機尚未到來。通過對霧霾研究領域進行綜述，國內有關霧霾的研究方向大致有以下幾個方面：

（一）霧霾產生機理方面

胡名威（2013）研究認為中國不合理的能源消費結構、工業廢氣的大量排放、機械化程度的提高以及城鎮化發展中建筑工地的大量揚塵是造成霧霾現象日趨嚴重的經濟學原因。霧霾誘發了一系列社會經濟負效應，必須采取積極的對策措施加以治理。目前一些城市出現的大面積霧霾現象主要原因在于城市經濟結構和能源結構長期不合理、機動車排放控制不力、大氣污染防治措施不到位以及城市周邊區域發展嚴重不平衡。阮曉東（2013）研究認為我國的油品質量低下與目前的大氣污染直接相關，特別是其中的硫元素較高。賈康（2013）認為經濟發展是造成霧霾的要因,治理霧霾需要運用財政政策,通過稅收改革、財政支出與補貼等措施共同推進空氣質量改善。褚兵（2013）認為為了治理霧霾，國內實施的結構性減稅政策應該針對性的有增有減的來實施調控，從而達到減少大氣污染，改善空氣質量，提高國人幸福指數的目的。

（二）霧霾治理方面 1.霧霾政治手段治理

2013年1月份以來的霧霾天氣引發了政府及社會對我國粗放型經濟增長模式及傳統GDP核算的反思。謝琴（2013）認為轉變經濟發展模式,實行綠色GDP核算是我國的必然選擇，并分析了實施綠色GDP對發展低碳經濟的意義和實施的難點。張嬋娟，程曉軍（2013）研究認為機動車尾氣排放污染是形成霧霾天氣的第二大因素，并提出了一系列機動車尾氣防治措施。叔平（2013）

研究認為，控制霧霾的根本途徑是改變經濟和能源結構、改善城市規劃布局、減少污染排放。必須推動中國的產業升級與企業轉型，科學探索新經濟發展模式及路徑。從當前看，城市排放已經到了臨界點，我們應該從“車”做起，將人類的排放降到最低。崔磊（2013）提出霧霾成因，除了重工業生產污染和監管監督不力外，大型城市的機動 車尾氣污染亦是主要元兇之一。對于整治機動車尾氣污染，簡單地控制汽車發牌數量無法根治頑癥，對剛性需求進行粗放式“一刀切”亦無法體現政策制定的人性化和合理性。所以在調控汽車牌照發放和大力發展公共交通之外，發展低污染乃至無污染的新能源汽車成為城市管理者、科技界和工商界的共識。

2.霧霾法律手段治理

1956年英國出臺了首部空氣污染防治法案：《清潔空氣法案》。這一法案規定城鎮使用無煙燃料，推廣電和天然氣，冬季采取集中供暖，發電廠和重工業設施被遷至郊外等。發達國家通過法律手段治理霧霾的經驗值得借鑒。在霧霾的法律治理方面，有如下代表性文獻：陳靜靜（2013）對霧霾天氣成因進行分析研究，并借鑒國內外對霧霾等大氣污染防治的法律法規等措施，從法律的角度提出防治霧霾的合理化建議。王春燕（2013）介紹了霧霾的概念,分析了霧霾天氣的形成原因,提出了消除霧霾應采取的措施。國家應頒布強制性的法律法規,加大處罰力度;完善執法制度,加強對政府官員的管理和監督;擴大環保法的宣傳,增強群眾的環保意識;規范政府行為,加強政府責任;加強城市衛生保潔工作;減少機動車的使用;加快油品升級速度,大力開發清潔能源。田紅星（2013）研究認為治不勝治的霧霾,促使環境法實現由問題驅動型到預防回應型的轉向。問題驅動型環境法重視末端管制的命令控制性管理手段,僅限于在“反應性”或“善后型”的應對中運行環境法律保障規則,顯然已不能充分實現環境保護目標。問題驅動型環境法需要進行反思與重構,實現向預防回應型環境法的轉變。

3.霧霾經濟手段治理

廖祺（2013）研究認為要想治理空氣污染,必須大幅度調整能源結構和產業結構。為此,我國需要將經濟發展重點從能源密集型產業向更節能的高技術服務行業轉變,利用新能源替代傳統能源從而實現節能減排。韓文科等（2013）研究認為下一步我國必須通過轉變經濟發展方式、優化能源結構等措施大幅度提高城市能源的清潔化率,通過發展公共交通、提升油品質量等降低機動車尾氣排放,同時,聯防聯控措施也必不可少。王旭光（2013）綜合霧霾的成因、現狀與危害，以及當前我國經濟發展狀況，認為霧霾治理需要長遠規劃，并充分利用各種霧霾相關數據，實施有效的治理措施，最終實現霧霾治理與經濟發展的雙重目的。劉子溪（2013）主要探討霧霾給我國經濟發展的幾點啟示，以實現環境與經濟的“雙贏”局面。研究從經濟發展的角度提出治理霧霾的對策：一是改善能源生產和消費結構，發展使用新能源；二是優化資源配置，實現區域均衡發展；三是加快產業結構優化升級，推動第三產業發展；四是嚴格規范工業項目審批和督查，推進節能減排；五是加強基礎產業和基礎設施建設，發展公共交通。

（三）霧霾應對策略的實證研究方面

燕一松（2013）研究認為降低煤碳利用比例，加快天然氣、非常規天然氣以及新能源和可再生能源的發展步伐，已成我國能源結構調整的當務之急。而霧霾已成為這種結構調整的“催促鞭”。因此要有效治理霧霾，就要提升油品質量。而林伯強（2013）認為有效緩解霧霾的途徑并非在石油產品質量改善上，而是應徹底改變中國以煤炭為主的能源結構。現在看來，水電受到潛能限制，清潔能源如風電太陽能是發展方向，但是由于基數太小，相當長一段時間內不能對改變能源結構起很大作用。核電是一個可以大規模替代煤炭的能源品種，沒有核電的中國清潔發展是很難想象的。作為排放量很少的天然氣近幾年可以替代 3 個百分點的煤炭，如果非常規天然氣，如煤層氣和頁巖氣有較大的突破，會給我們優化能源結構帶來預想不到的好處。陳丹江（2013）提出了治理中國煤都霧霾的三劑藥方：一是發展煤化工業，提高煤炭的就地轉化率。二是推行清潔生產，發展循環經濟。三是用新裝備生產焦化產品。

四、結論

在眾多研究中，學者們以“霧霾產生機理與應對策略”為研究主題，而由于環境問題涉及社會各個方面，在研究問題寬泛，實證調研不足的情況下，不能深入開展霧霾治理。因此，針對細

化治理方案的相關研究，應該是日后霧霾治理值得進一步研究的地方。另外，在相關的實證研究中，目前除了在法律政策，能源結構等綱領性研究之外，是否也能拓展其他研究呢？例如，現有法律政策與經濟基礎之間的矛盾；能源結構調整與科技水平之間的矛盾；國外霧霾治理經驗能否適用于我國國情等等。針對這些問題，由于我國社會各界對霧霾問題越來越重視，可以預期未來會有更多的相關學術研究，而本文的綜述希望能對后面的研究學者有所幫助。參考文獻：

[1]謝琴.從霧霾天氣談我國綠色GDP的實施[J]中國石油大學勝利學院學報，2013，27（2）：49－51.[2]張嬋娟，程曉軍.強化機動車輛管理，推進大氣霧霾治理[J]科技信息，2013，（19）：440－441.[3]叔平.應對霧霾，從“車”做起[J].上海質量，2013，（2）：42-43．

[4]崔磊.駛出霧霾：新能源汽車發展任重道遠[J].上海信息化，2013，（4）：10-15．

[5]陳靜靜.霧霾防治法律問題探究[J].法制與經濟，2013，（8）：45-46．

[6]王春燕.霧霾天氣引發的法律思考[J].新西部（理論版），2013，（10）：87-93．

[7]田紅星.治不勝治的霧霾:問題驅動型到預防回應型環境法的反思[J].江西理工大學學報，2013，（10）：87-93．

[8]王旭光.霧霾治理與經濟發展探究[J]經濟視角（下旬刊），2013，（8）：24－25.[9]劉子溪.探究霧霾污染給我國經濟發展的啟示[J].中國高新技術企業，2013，（9）：122-12 [10]胡名威.霧霾的經濟學分析[J]經濟研究導刊，2013，（16）：13－15

[11]廖祺.霧霾天氣引發有關新能源產業的思考[J].當代經濟，2013，（9）：55-57．

[12]韓文科 朱松麗 高翔 姜克雋.從大面積霧霾看改善城市能源環境的緊迫性[J].價格理論與實踐，2013，（4）：27-29．

[13]燕一松.霧霾已成能源結構調整的“催促鞭”[J]中國石油企業，2013，Z（1）：36－37.[14]阮曉東.霧霾連連,油品提升難在哪?[J].新經濟導刊，2013，（4）：50-53． [15]林伯強.能源結構不變，霧霾會再現[J].綜合運輸，2013，（2）：42．

[16]陳丹江.綜合利用發展煤化工—驅散中國煤都的霧霾[J].中國石油與化工，2013，（10）：29-31．

[17]賈康.運用財稅政策和制度建設治理霧霾 [J]環境保護，2013，（20）：32－34.[18]褚兵.應對霧霾 結構性減稅該如何“發力”[J].特區經濟，2013，（11）：29-32．

第四篇：霧霾治理問題與對策研究―基于政府視角

摘 要：如今我國大部分地區遭遇的霧霾天氣，嚴重影響著人們的健康和生活，引起了民眾對政府治理能力的不滿，更讓政府傷透了腦筋。本文主要基于政府視角對霧霾問題進行了研究。首先提出了霧霾的概念和產生原因，接著分析了國內外霧霾的研究現狀以及霧霾給人類帶來的危害，最后從政治、經濟、社會、文化四個方面站在政府視角提出了針對性的解決措施。

關鍵詞：霧霾；政府治理；可持續發展

一、霧霾的概念

霧霾是霧和霾的統稱，二者區別很大。霧是由懸浮在近地面空氣中的大量微小水滴或冰晶組成的，它是一種空氣中的水汽產生凝結的自然天氣現象；霾是空氣中的灰塵、硝酸、有機碳氫化合物等顆粒物形成的造成視覺障礙的氣溶膠系統，即灰霾，它是由大氣污染導致的。

二、霧霾產生的原因

霧霾產生的直接原因是大氣中的pm2.5嚴重超標。pm2.5主要來源于工業生產、汽車尾氣等。由于經濟規模迅速擴大和城市化進程加快，大量的pm2.5顆粒排放出來。從表象上來看霧霾是由于工業迅速發展、能源結構的不合理性造成了大氣中污染物排放過多而引起的，但是究其根本原因則是由于多年來政府一味追求經濟的發展，而忽視了對生態環境的保護，進而阻礙了經濟社會的可持續發展。

三、國內外研究現狀分析和發展趨勢

（一）我國研究現狀和發展趨勢

我國經濟的快速發展，伴隨的是生態環境的急劇惡化，霧霾的屢屢出現已促使我國采取了不少措施：機動車限號，污染企業停產整頓，鼓勵綠色能源的開發等等。然而機動車限號給人們的出行帶來了不便，企業停產造成了大量員工失業待業，盡管政府為治理霧霾投入大量人力物力財力，霧霾天氣仍舊無法根治。政府需要靠實際行動和有效的方法治理霧霾，才能讓人民看到希望。

（二）國外研究現狀和發展趨勢

霧霾不僅困擾著我國，不少如今空氣質量良好的發達國家也曾經歷過霧霾的痛。

經歷工業革命的英國，倫敦的工廠向空氣中排放了大量的粉塵和有毒氣體，致使倫敦每年有四分之一的日子都被霧霾籠罩，倫敦還因此被稱為“霧都”。政府通過限制私家車數量減少尾氣排放，征收交通擁堵費，并將這筆收入用于改善公共交通系統的發展，還對各個城市的空氣質量進行評估，對不達標的城市進行罰款。

美國曾發生的“光化學煙霧污染事件”也是由于工業污染和汽車尾氣造成的大氣污染。美國因此成立了《空氣污染控制法》等法案進行治理。通過信息公開、設立排污許可證和動員全民參與的方式推進節能減排。

日本也曾遭遇過嚴重的空氣污染。日本環保部通過建立大氣廣域監視系統，來監測各種大氣污染物質，并將專業人士的分析結果發布到網站上。日本禁止尾氣排放超標車輛運行。日本市民也自覺給自己的舊車安裝過濾器，參與到大氣污染的防治中去。

國外的成功經驗值得我國借鑒，但我們也要結合我國的具體國情，采取適當的措施，設立相關的法律條令、調整能源結構，在社會快速發展的同時與大自然和諧共處，減少霧霾的發生。

四、霧霾對人類的危害

（一）對人類身體健康的危害

主要有生理危害和心理危害兩類。生理危害包括：誘發呼吸道疾病和心腦血管疾病；心理危害有：霧霾天氣的頻繁發生會引發人們焦躁不安的情緒，長期在這樣的環境狀態下生活，人們的心情與心境等得不到改善，會引發嚴重的心理問題，對客觀生活環境產生不良抵觸情緒。

（二）對人類社會活動的危害

霧霾的持續籠罩使得城市道路能見度降低，人們外出活動不便，大大影響了人們的生活進度與生活質量，特別是對于中老年人晨練和學生外出體育活動等造成巨大影響；另外也容易造成交通事故等危害。

（三）對中國經濟的危害

霧霾的產生導致許多企業不能正常生產與營業，這便使得經濟利潤下降；嚴重的空氣污染阻止了人們的出行，旅游業等產業利潤下降，對經濟也造成一定影響。

（四）對中國城市形象和國際聲譽的危害

霧霾籠罩下的中國城市大大損害了中國的城市形象，這同時使得外國人對于來中國旅游，學習甚至定居都望而卻步，也可能使得許多中國人才大量流失；持續的污染環境也使得中國在國際上的聲譽大大受損。

五、治理霧霾的措施

治理霧霾需要以政府為主，其他組織為輔，可以使用pdca管理循環模型來把握該措施的實施的進度與效果，不能讓一項有效政策最終變得不了了之。pdca管理循環，即plan（計劃）、do（實施）、check（查核）、action（處置），是從事持續改進所應遵行的基本步驟。針對以上角度主要可以提出以下措施：

（一）政治方面。從政治方面來看，主要是政府要通過轉變過去的理念，把片面地追求經濟目標調整為在經濟發展的同時，更強調環境利益的保護。這具體主要體現在以下方面：

1.在政府立法方面。雖然在“目的二元論”的條件下制定法律是想讓經濟利益與環境利益共同發展，但是現實的情況往往是以犧牲環境利益來換取經濟利益。為了保護環境，政府在立法時應該更傾向于環境利益的保護，而不是更側重于經濟利益。

2.建立一套完整的機制。政府缺乏一整套霧霾的防治體系，主要包括霧霾的預警機制、應急機制和評估管理機制，總的來說就是政府缺乏一套完善的防治霧霾的規劃制度，這是政府最該解決的大問題。

3.加強責任感，積極尋求各方協作。大氣屬于公共物品，政府對其保護力度不夠，政府自身在霧霾環境問題中的責任感不強；政府應加強自身責任感，并且要與其他組織如企業，公眾等積極合作尋求最佳解決方法。

4.加大處罰力度，增加經費投入

企業對環境造成了污染就要付出代價，政府應該大力度地對企業采取處罰措施，而不能只是蜻蜓點水地點到為止；另一方面，環境保護的經費投入應該加大，這樣才會讓治理的人敢于去行動。

（二）經濟方面。處于經濟社會上的各個企業，尤其是對環境污染有巨大“貢獻”的企業要改變片面追求經濟目標而以犧牲環境為代價的愚蠢行為。企業應該積極響應與配合政府的轉變，改變經濟增長方式，在控制成本合理條件下，積極采用新能源，大力推進對于科技新產品的研制；尤其是在“沉重的商機”下，企業一定要明確自身責任，而不能一味地為了經濟利益而忘記治理霧霾的重任。

（三）社會方面。各個組織都應該跟隨著政府的風向標，學習政府的相關政策文件，企業、公民、第三方組織（如npo，ngo等）應該參與并攜手對抗霧霾，最終實現經濟社會可持續發展的“共贏”局面；我國政府也可積極尋求與相關國際組織的合作與幫助，借鑒國外的成功政策，使之與我國國情聯系起來應用于治理研究之中；也可以采取一些社會政策，如對機動車輛限行，禁止亂砍樹木等破壞生態環境的行為。

（四）文化方面。從文化角度來看，從霧霾的治理到生態環境的保護再到經濟社會的可持續發展都需要通過各方組織社會責任感的強化來實現。公民個人應加強道德修養，增強環保意識；企業應加強組織的社會責任感，必須明白只有生存在可持續發展的經濟社會環境之中才能夠使得本企業得到可持續發展。在生態文明建設過程中，政府還應加大力度進行有關文化的宣傳教育。

小結

面對我國嚴重的霧霾現象，相關部門要明確自己的任務和職責，采取有效措施進行治理。將生態文明建設放在首要位置，是實現社會和諧，生態環境可持續發展的基本保障，我們要堅持走可持續發展道路，只有經過各方的共同努力才能讓我們的生活環境變得更加美好。

第五篇：城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進步的必然趨勢，也是我國現代化的一大戰略，是解決三農問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎設施建設、城市住房等非農用地需求的增加，必然造成一定數量的農民失去土地。由于征地制度的設計不合理，對被征地農民的安置辦法單

一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農民的勞動就業、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現有的土地征用制度，建立健全失地農民的社會保障制度，才能妥善解決農民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農牧民為青藏鐵路建設和城市化發展獻出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產資料即土地或草場,成為失地或無地農牧民.本文以因拉薩火車站的建設和柳梧新區建設而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農牧民的影響,并對西藏失地農牧民的就業及可持續發展問題進行了初步探討。

關鍵詞 城市化 失地農民社會保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉城市建設失地農民現狀

（一）柳鄉城市建設失地農民現狀描述

柳梧鄉是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農牧業結構為基礎的一個鄉鎮，全鄉下轄4個行政村，即：達東村、德陽村、桑達村，桑達村為鄉政府所在地，與拉薩市區約有13公里路程。全鄉共有22個自然村，4所小學。據村調查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結婚而入贅)。因拉薩火車站和新區建設，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設征用1870.45畝，被新區建設征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調查的主要對象是因火車站建設而搬遷的柳梧新村作為調研對象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設征用1615.92畝，被新區建設征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區建設征用，已經沒有土地。

（二）失地農民的勞動就業和社會保障狀況

一是按照相關規定對失地農民進行合理的土地補償。因開發區享受國家的優惠政策，按照《中

華人民共和國土地法》規定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現給農民。同時，對

每戶每畝地的提留資金留于村委會發展第三產業，壯大集體經濟。

二是對當年的地上附著物實行青苗補償費，最大限度滿足農民利益。

三是建立健全失地農民的社會保障機制。保障資金將由政府、農民集體組織、安置補償費中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農民實行城鎮人口低保制度；對耕地占用人均不足0.6畝的農民，收入城鎮戶籍，并享受一定數量的差額低保補助；在養老保障方面，將建立農民養老保障制度，按照“財政拿一點、村集體補一點、個人繳一點”的辦法，落實失地農民基本生活保障資金；在醫療保障方面，實行農村新型合作醫療制度。建立完善以農民大病為主，政府推動、個人參與的新型農村合作醫療制度。

四 是建立失地農民的再就業培訓機制。堆龍德慶縣為切實解決失地農民的工作問題，詳細統計勞力，由市、縣兩級政府協調安排，職能部門付諸實施，組織勞動力向工廠、城市、建設工地等方面有序轉移；在引進工業項目時附加安置失地農民的條款。

五是提供優惠政策，加大扶持力度。部分失地農民土地被征用后，有意自謀職業或發展養殖業，但苦于沒有資金，為此，為自愿學習駕駛等技術的失地農民，政府出面與有關職能部門協調，減半收費培訓各類技術；由縣政府投資扶持失地農民從事種養殖業，對飼養優質奶牛的農戶每頭奶牛補助600元，對種植蔬菜的農戶每畝補貼2000 元；政府對失地農民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產，提高“造血”功能，增加農民收入。

六是合理規劃，加快社區建設，引導失地農民住宅向公路沿線、集中村轉移。對搬遷戶的民房改造，實行地方各級政府、援藏地區兩級資金配套；實行統一管理，專門成立新區管理委員會，對小區實行日常綜合管理；加強新區配套設施建設，改善文化生活。、現在，開發區整天機器轟鳴，建設場景熱火朝天。總投資9311 萬元、建筑面積達78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風景。

（三）造成農民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現代化水平的重要標志。從歷史上看，任何國家的現代化無不伴隨著農村的城鎮化以及大量農業人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農民為后來的工業革命提供了大量自由勞動力。可以說，沒有圈地運動就很難出現工業革命，也就沒有英國現代經濟制度。[2]一方面，大工業的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農業生產力的提高和現代農業的發展也無法容納原來龐大的農業勞動人口。這樣，必然使得廣大農民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進程。

（二）征地制度的設計不合理，導致征地的程序不民主，漠視農民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。賦予國家征用土地的權力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉讓土地”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規定農村土地轉化為建設用地，必須通過國家征收。本來，只有農民和村集體才是農村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉讓等處置權，可以買賣土地。但是這一規定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農民和農民利益代表者的村集體卻無權享有對土地買賣處置權，農民無權作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業用地，還是商業用地，都必須先由國家征收變為國有土地之后，由國家作為市場主體與開發商談判土地交易合同。《土地管理法》第四十七條規定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，政府通過低價補償或強制征地之后,憑借自己對城市建設用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協議等方式將土地使用權有償出讓、轉讓給土地使用者。但征收后轉讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據農業和國土資源有關專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農民極不公平。在巨額利益驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農民土地提供有力的保護，使土地集體所有權能夠成為農民對抗政府濫用職權，維護自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農民失去土地后幾年以內生計的貨幣發放，而對于失地農民的居住安頓、再就業等問題，卻極少考慮。在補償的標準上，根據1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農民原來在土地上從事生產收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農化價值以及土地非農化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。現行法律規定的征地補償標準是按照產值倍數來計算，法律規定為高限產值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，而不是直接歸農民。這一規定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權收歸了集體經濟組織，在實際操作中往往為鄉村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農民成為“網”外人。長期以來我國實行的是城鄉二元的社會體制，這一體制構成了失地農民享受社會保障的制度障礙。城鄉二元的社會結構制度以嚴格限制農業人口向非農業人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構成了城鄉之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業、醫療和養老保險等社會保障制度，實現了“應保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農民。如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農民排除在最低生活保障范圍之外。失地農民是不同于“農民”（純粹意義上的農民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當前面臨的主要問題 土地是我國大多數農民安身立命的基礎，是農民就業、養老的最基本、最可靠的保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了最基本生存保障，相當部分失地農民一夜之間成為失地又失業的新的困難群體。當前失地農民的問題主要表現為“四難”：

一是失地農民就業難。要切實保障被征地農民的基本生活，根本的出路在于就業，而農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位。失地農民向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城市發展帶來的商機來經商辦企業外，由于大多數失地農民的文化素質和勞動技能普遍很低，除了從事農業生產活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農業生產的能手，但缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，現在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數只能就業于加工業、建筑業、運輸業、環衛、保安等強體力勞動崗位，收入少且不穩定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業，由于多種原因，往往成為優先下崗的對象，在就業方面明顯處于劣勢地位。二是失地農民生活難。由于失地農民就業狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補助費用遠不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調查發現，失地農民中，經濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩定經濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農民因經濟收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數以二、三產業為主的農戶收入變化不明顯外，其他以農業為主的農戶，因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到盡快解決，農民獲得的征地補償少于土地帶來的農業與副業的收入，收入明顯下降，而失地后農民生活消費支出卻有所增長，造成失地農民生活水平明顯下降。

三是失地農民的保障難。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障出現了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現行征地價格滿足不了建立失地農民養老保障制度的需要，一次性貨幣補償金直接發到失地農民手中，隨著領取的一次性補償金逐步用完，失地農民社會保障問題突現出來。目前，失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和失業保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養老保障已成為迫切需要解決的問題。

四是失地農民發展難。隨著我國工業化、城市化步伐的加快，大規模、快節奏的征地而引發的“失地綜合證”，對失地農民的生產生活沖擊很大，引發農民“厭農”情緒。部分農民還存在著“高不成低不就”的就業觀念，依靠有限的補償費和“房租經濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創業的勇氣和拼搏精神。表現出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農民失地問題的對策

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

（一）改革現有土地征用制度

第一，控制農業用地轉為非農業用途，將經營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農田”，即國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，未經國務院批準，不得轉為他用。但是，中國現在的土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機制。按照有關法規，農業用地轉變為建設用地，必須由政府征用轉變為國有土地后再出讓使用權。隨著工業化城市化的加速發展，大量的農業用地轉化為建設用地，如果所有建設用地全部采取征用方式轉變為國家所有，也就意味著要由政府承擔失地農民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現大量的盈利性項目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應把經營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權，經營性項目用地不得啟動國家征地權，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權，讓農民代表成為委托人。從法理上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。然而就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地的占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。集體土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。但是，由集體土地轉變為國家土地的過程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復雜的財產權利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。所以，首先必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。必須讓作為集體每一分子的農民享有對集體土地的所有權，給其以產權主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。其次，土地的產權明確之后，還要讓農民在他們當中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關于經營、出售土地所有權的事項。因為農民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農民的要求和建議，為集體利益著想。農民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權的價格。這樣就讓農民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了由于代理人的錯位，導致地方政府為自身利益著想產生由于業績和權利驅使的權力尋租的發生。

第三，改變以土地的原用途為標準的補償方式，提高補償標準，改善安置方式。按照我國的法律規定，征地補償費并不是按照土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按照土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律。為了切實保護農民耕地，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民的利益為代價降低建設成本。給農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。現行征地補償費中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應適當提高征地補償費中個人的補償比例。另外，還要考慮到其補償是否能產生持續性的保障功能，現行的一次性補償措施有時不但不能保障失地農民今后的基本生活，有些地區甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補償的手段，采用連續性按損失程度補償。例如，可以從土地征收后的經營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農民或注入其社保賬戶。高補償和高保障可以激勵農民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農民的教育培訓和再就業機制。

其一 對進城入鎮失地農民的教育培訓保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。其二，在引導失地農民就業方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農民發展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續，并保證其在一定年限內享受城鎮下崗職工的稅費待遇。

（三）建立失地農民社會保障制度。從長遠看，農民失地后，建立健全失地農民的社會保障機制，以解決農民的養老、醫療等問題才是保障失地農民權益的治本之策。

其一，建立失地農民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，在農民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。其二，建立醫療、養老社會保障機制。應逐步消除造成失地農民問題的城鄉二元結構制度，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，切實改變農村人口與城市居民社會權益不對等的局面。由于失地農民受教育程度一般較低，在就業和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應當從土地補償金和土地征收后的經營性收益中拿出一部分注入失地農民的就業、養老保障基金賬戶。此外，政府也應從土地補償費中列支部分資金，依托集體經濟組織和社區，通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保險、醫療救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院貴的問題。結束語農民失地問題已成為威脅社會安全穩定的重大隱患。必須改革現有土地征用制度，解決失業農民的就業和社會保障問題，使農村人口非農化和就業的非農化同時實現，農村人口向城市的空間轉移和農民就業的產業轉移同時實現，讓農民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，從而真正融合到現代城市經濟社會生活之中。

參考文獻