第一篇：城市化背景下土地產權的實施和保護

內 容 提 要

本報告分農地和農地轉用兩個方面梳理和概括了中國的土地制度和土地政策，揭示了政府管制農地轉用、壟斷土地一級市場、導致土地權利二元分割的實質和特征，分析和評價了現行政策的實施機制及其造成的嚴重后果，通過介紹和評論當前地方和基層進行的土地制度和政策創新案例，指出了改革土地制度和土地政策的方向，即在堅持兩種土地公有制并存在的前提下，放松政府對農地轉用的壟斷和管制，促進和發展地權特別是集體建設用地的流轉和交易。進而提出了完善土地政策和修改土地法律的一系列可行的建議。

城市化背景下土地產權的實施和保護

目錄

一、引言

03

二、現行土地政策及其實施：效果與評價

06

三、地方經驗與政策創新：個案調研與分析

四、政策完善和法律修改建議

城市化背景下土地產權的實施和保護

一、引言

土地問題既是中國革命的核心問題，也是中國建設和發展的關鍵問題。中國改革開放是由農村土地制度變革發端和破題，近二、三十年的高速經濟增長，在很大程度上又是依靠農地轉為城市用地和建設用地而支撐的。然而，中國的土地制度和土地政策存在著根本性的缺陷，正在成為阻礙經濟發展和造成社會不穩定的根源，已經到了非改不可的地步。只有根本改革現行土地制度和土地政策，才能為中國的長治久安和穩定發展奠定堅實的基礎。中國農地制度改革的方向是，放松政府土地管制，發展土地市場和土地交易。即，在堅持土地的集體所有制和全民所有制的前提下，打破對農地轉用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，發展集體建設用地的流轉和交易。這是走出目前困境的唯一出路。對此，有人可能會提出一些似是而非的觀點加以反對，在沒有具體討論我們的看法和主張以前，首先需要從理論上給以簡要的回答。第一種觀點認為，發展土地市場和土地交易會造成土地過度集中，出現貧富分化。這一點在歷史不曾出現，在現實中更不可能。歷史上的情況趙岡和陳鐘毅在《中國土地制度史》（2006）中已經做了回答。在現實中，我們仍然堅持土地的集體所有，土地流轉和交易的目的正是要變村民的農地資產為工商物業資產，保護集體和農民分享土地增值收益，以此建立農民的長期保障，防止政府和強權的侵占。2 城市化背景下土地產權的實施和保護 而流轉和交易的決策是由土地權利主體自主決定；同時政府還可適當管理。歷史和現實證明，只要沒有政府權力的支持和庇護，市場權利主體的談判和價格機制的作用，足以遏制強權的擴張和兼并行為。第二種觀點認為，土地流轉和交易會造成土地浪費。我國城市過度擴張和土地使用浪費的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流轉和交易，獲取的代價太低，而轉讓的利益太大，土地稀缺的情況并未從價格信息中反映出來。市場交易除了形成價格和配置資源的功能以外，還有一種重要特性，即市場的規模經濟性，就是說，市場中的人數越多，市場越有效率，平均交易費用越低。反過來，這種特性還表現為網絡外部性，即參與市場的人越多，市場中每個人的交易效用越大，市場作為一個整體的總交易效用也就越大。這使得城市聚集本身成為一種正反饋過程，由于人多，所以人多。對之限制的力量，一是地價上升，二是擁擠。“城市地價遞減律”是“邊際效用遞減律”的證明和應用，價格機制會抑制城市的過度擴張和土地的無效使用。第三種觀點認為，土地流轉和交易會危及糧食安全。從理論上來看，糧食安全是個偽問題，但在現實中還需要關注，這不是因為中國人多地少，糧食供給不足，而是因為我們還沒有一個完善的防止饑荒的機制。諾獎獲得者阿瑪亞蒂?森（1999）對歷史上曾經發生過的饑荒和其他危機做過深入的研究，以大量事實和嚴密的邏輯證明，“試圖根據人均糧食可供量來理解饑荒，會導致無可救藥的誤解”，饑荒和危機的發生，在于“一部分人口突然意外地失去了他們的經濟權益”，并提出了一種防止饑荒的經濟學，包括提供合理的價格激勵，3 城市化背景下土地產權的實施和保護 以促進產出（包括糧食）和收入的增長；擴大就業，使可能遭受饑荒的人成為防止饑荒的能動的主體；發揮民主的政治激勵作用以及“防護性保障”和“透明性保證”功能。發展土地市場，放開土地流轉和交易正是遵循上述原則。不僅如此，由于發展土地市場和交易會抑制城市過度擴張和土地浪費，具有保護耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激勵，國家的基本農田保護政策就可以落實和實施。另外，中國人多地少，必然要進口糧食和發展國際貿易。企圖實現糧食的自給自足不僅是完全錯誤的，也是不切實際的。進口糧食，節約耕地，也應成為國家政策的重要組成部分。在概括了上述觀點的偏頗和錯誤以后，以下將進入本報告主體部分的討論，文章的結構安排是：第二部分是對現行土地政策及其實施的梳理和評價，重在揭示政策實施結果與政策目標的巨大反差和矛盾沖突；第三部分介紹和討論了幾個實際案例，旨在說明基層和地方創新所展示的制度變遷和政策改革方向；第四部分是在政策評價和實際經驗討論的基礎上，提出了完善政策和修改法律的具體建議。

二、現行土地政策及其實施：效果與評價

（一）土地政策的演變 中國的土地政策由一系列國家法律、政府法規條例和部門規章組成，形成了一個繁復的體系。但其特征卻非常明顯，這就是土地轉用的國家壟斷和政府管制，農村土地和城市土地、農耕用地和建設用地4 城市化背景下土地產權的實施和保護 的嚴重分割和二元體系。兩類土地隸屬于不同的權利體系，由不同的機構管轄和不同的規則規制。政府作為農地轉為市地的唯一仲裁者和土地一級市場的壟斷者，是農地轉用后的真正“地主”，擁有獲得農地并將其轉給城市使用者的排他權力。現行土地政策的實施過程及其效果和問題，都是在這個基礎上產生和發展的。因此，考察中國的土地政策，需對農地政策和農地非農化政策分開討論，并給以綜合評價。

1、農地政策 農地是農村土地和農業土地的簡稱，按照《農村土地承包法》規定，所謂農地，“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”。由于集體所有的農地占有絕大的比重，所有的農地政策都是針對集體土地制定的，因而以下的討論均指農村集體土地。中國現行的農地政策有兩個基本點：一是堅持土地集體所有和家庭承包經營的制度，二是農地主要用于農業生產，農地轉用于非農業用途需要履行相應的轉用手續。現行農地政策經歷了一個演變過程，其集體所有制的產權形態自上個世紀 50 年代確立以來，基本上沒有變化，但經營方式卻從改革前的集體經營變成現在的家庭承包經營。近20 多年來，隨著經濟增長、糧食供求和土地形勢的變化，土地管理和家庭承包經營的有關政策也有很大變化。概括起來主要有以下幾個方面。――承包權的權利性質。土地承包權是使用權，在《土地管理法》5 城市化背景下土地產權的實施和保護 中一直作為債權對待。從《土地承包法》開始，土地承包權從債權向物權轉化。《物權法》的公布和實施，承包權真正具有了物權的性質。――承包期限不斷延長。從開始時數年延長到 15 年，后又進一步延長至 30 年。《土地承包法》第 20 條規定，“耕地的承包期為 30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長”。這有利于穩定農戶預期，增加對農地的長期投入。――對承、發包方的權利和義務做出了明確規定，其立法意向是限制發包方的權力，保證承包方的權利。特別是規定，承包期內發包方“不得收回承包地”和“不得調整承包地”，限制了過去發包方隨意撕毀承包合同，收回承包地，以及三年一小調，五年一大調的行為。此外，2005 年發布《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，使農戶的權利主張可以訴諸于法律。――確立了承包經營的實施程序，啟動了承包經營權的登記發證程序。這是為建立土地產權基礎設施所做的重要工作。――明確了承包方享有土地承包經營權流轉的權利。1984 年 1號文件開始允許土地承包權流轉，2001 年發布《關于土地承包經營權流轉的規定》，提出了依法、有償、自愿的原則，并明確流轉的主體是農戶。《土地承包法》第 32 條規定，“土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，關于流轉的原則，一方面規定要遵循“平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉”，另一方面又嚴格限定 6 城市化背景下土地產權的實施和保護 “不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途”。從以上的梳理和概括來看，農地政策變化的方向基本上正確的，是向著地權權屬性質物權化、權屬主體個人化和排他性強化的方向進的，主要是加強了農戶經營農業土地承包權的落實和保護，并使之逐步變成一種可以主張的法定權利，農民對于農村集體和國家工作人員侵犯土地承包權而受到的損害能夠得到法律救濟和補償，但是，對于農地流轉特別是用于非農業經營權利的限制，在一定程度上加強和固化了土地權利的二元分割。

2、農地非農化政策 農地非農化政策是農地政策的另一面。從 1982 年發布《國家建設征用土地條例》，到1999年實施《土地管理法》及其《實施條例》，再到近幾年出臺的相關政策，特別是2004年10月21日發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱28號文）和2006年8月31日頒發的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（以下簡稱31號文），具體規定雖有很多變化，但基本精神變化不大：一是農地轉為非農地的決策者和操控者是各級政府機構，而不是農地權屬的主體，二是嚴格控制農地轉為非農地。特別是最近幾年，面對農地轉為非農地的失控局面，中央政府更是三令五申，甚至到了全面實施嚴格的計劃控制的地步。農地轉為非農地的政策主要有以下幾點。――對農地轉用實行指令性計劃管理。《土地管理法》第三章規定，編制土地利用總體規劃，對土地轉用實現總量控制，把村莊和集7 城市化背景下土地產權的實施和保護 鎮的土地轉用納入規劃管理；實施《基本農田保護條例》，建立基本農田保護區，實行基本農田保護制度，嚴格控制耕地轉為非耕地。28號文決定對“農用地轉用的年度計劃實行指令性管理”，31號文要求實行土地管理和耕地保護的首長負責制。――嚴格土地轉用的行政審批。《土地管理法》第44條第一款規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。28 號文規定，“農用地轉用和土地征收的審批權在國務院和省、自治區、直轄市人民政府”。具體審批權限規定是：省、自治區、直轄市政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣政府批準。對于征收基本農田超過35公頃、基本農田以外的耕地超過70公頃，由國務院批準。此外，《建設項目用地預審管理辦法》規定，未經預審或者預審未通過的，不得批準農用地轉用、土地征收，不得辦理供地手續。甚至 2003 年曾經一度凍結了土地指標審批。――農地轉為非農業用地的政策。《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”。這就是說，農地轉為非農業用地必8 城市化背景下土地產權的實施和保護 須經過國家征用，先進行土地變性，由集體地權變為國有產權，方能用于非農業建設。這一規定的實質，就是通過土地轉用縮小集體地權，擴大和實現土地的國有化。在這一條中設置了例外條款，規定“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。這一例外條款非常重要，它為村集體實施農地轉用開了個后門。但這不僅不符合《土地管理法》的立法精神，而且與其中的很多條款相抵觸，更重要的是它有悖法理。既然是村集體使用自己的土地，為什么還要“依法批準”？依什么法？由誰批準？嚴格說來，就此而論，《土地管理法》是一部侵權法。近幾年，由于農地過度征用，中央政府在加強行政控制的同時，開始提出集體建設用地的流轉問題，28號文規定，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，但 31 號文又把“以租代征”1視作違法，嚴加禁止。足見政策本身的矛盾和沖突。――土地征用的補償政策。《土地管理法》第47條規定，土地征用實行“按照被征收土地的原用途給予補償”的政策。這就是說，土地轉用的增值收益歸征用者所有，土地所有者不能分享。這是現行土地政策根本缺陷之一。征收耕地的補償費用包括

土

地

補

償

費、安

置

補據新華社2007年３月２０日訊，國土資源部執法監察局局長張新寶指出，地方政府主導、“以租代征”仍是當前主要的土地違法形式。“村組集體非法出租土地、變相買賣土地現象增多，有村組集體自己出租，有企業到村組租賃，也有政府從農民那里租地后再出租給企業”。據張新寶介紹，去年，全國共查處村組集體土地違法案件7316件，涉及土地面積9100多公頃，同比分別上升51.1%和119.8%? 9 城市化背景下土地產權的實施和保護 助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為耕地被征收前三年平均年產值的6－10倍。安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，需安置農業人口等于被征收的耕地數量除以征收前被征收單位平均每人占用耕地的數量；每人的安置補助費標準為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的 15 倍。如果依照以上補償安置標準，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平，經省、自治區、直轄市政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。28號文提出“土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼”。土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有；而安置補助費則誰安置歸誰。――建設用地的供給政策。農地轉用后的供地方式有劃撥和出讓兩種方式，采取劃撥方式的有，國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點建設的能源、交通、水利等基礎設施用地和法律、行政法規規定的其他用地。除此而外的建設用地均采取出讓等有償使用方式。劃撥和出讓本來是供地的方式，但在現行政策中卻成為決定征地補償的依據。按說，不論土地征用后用于何種用途，其補償應當是一樣的，應當是土地未來收益的貼現值。用于基礎設施的劃撥土地按原用途補償，實際上是要被征地農民承擔一部分基礎設施建設成本，而出讓土地也參照劃撥土地按原用途補償，則是10 城市化背景下土地產權的實施和保護 剝奪了農地所有者分享土地轉用的增值收益。這是現行土地問題日益嚴重的癥結之一。――土地有償使用費的分配和使用政策。國家依法實施土地有償使用制度，建設單位需交納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用。鑒于土地使用費較低造成土地的無效使用，2006 年國家把土地有償使用費標準提高了1倍，同時把城鎮土地使用稅提高了2倍，并將外資企業納入城鎮土地使用稅的征稅范圍。新增建設用地的有償使用費 30%上繳中央財政，70%留給有關地方政府，專項用于耕地開發。耕地占用稅 50%上繳中央財政，50%留地方分配。這一政策加劇了中央和地方之間的收入爭奪，是土地行為扭曲的重要原因。從以上的概括和簡述可以看出，我國的農地非農化政策是一種國家高度壟斷和政府全面管制的計劃經濟政策。農村集體建設用地需要納入國家計劃，并經有關政府部門審批。城鎮建設使用農地由政府劃撥和征用，征用來的土地由政府出讓給建設單位。劃撥和征用的土地均按農地原用途進行補償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同層級政府間分配。可見，同是土地，僅僅由于農用和非農用的用途不同，其所蘊含的權益完全不同，其運作的規則也完全兩樣。農民基本被排在農地的非農用之外，或者說，對于農地的非農業使用，村集體和農民的決策權受到很大的限制，其收益權也無法得到保障。中國的土地問題就是從這里產生的。

（二）土地政策實施的制度框架和組織體系 11 城市化背景下土地產權的實施和保護 與土地權利二元分割相適應，中國土地政策實施的制度框架和組織體系也是雙重的。其核心就是“國家實行土地用途管制制度”，“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”（《土地管理法》第四條）。可見，這種土地用途管制的對象并不是國有土地和建設用地，而是集體土地和農業用地及其非農轉用。因此，該制度的實質就是國家對集體土地和農業用地的政府管制和計劃控制。為了實施對集體土地和農業用地的政府管制，我們制定和實施了兩套不同的土地法律和土地管理規則。一套是《土地承包法》及其司法解釋，還有國務院和農業部門的有關文件，如很多年份的一號文件。這些法律和規則只適用于集體土地和農業用地，對國有土地和建設用地沒有規范作用和約束效力。另一套是《土地管理法》及其《實施條例》，隨著土地問題的日益尖銳，國務院和國土資源部還頒發了大量紅頭文件，諸如前述《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，國土資源部的《建設項目用地預審管理辦法》和《土地利用年度計劃管理辦法》等。這些法律和規則不涉及農地本身的管理和使用，也不涉及已有的國有土地和建設用地，只涉及新增的國有土地和建設用地，也就是說只對農地轉用于非農建設具有規范作用和約束效力。表面上看，我國現行土地用途管制的制度框架根源于現行的兩種土地公有制度，即“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即12 城市化背景下土地產權的實施和保護 全民所有制和勞動群眾的集體所有制”（《土地管理法》第二條）。其實，從法理上講，既然同是社會主義的土地制度，其產權主體就具有同樣的土地權利，國有土地可以用于非農建設，集體土地同樣可用于非農建設；國有土地可以有償轉讓，集體土地也可以有償轉讓；國有土地的使用由其權利主體國務院和各級政府做主，集體土地的使用也應當由其權利主體村集體及其成員決策。這樣，土地的全民所有制和集體所有制依然保持，而“土地用途管制制度”則失去了合法性基礎。為了加強和實施分割的土地權利，我國土地政策管理的組織機構也是雙重設置的：農地與農地非農轉化和建設用地分別由不同的政府部門管理。農地由農業部及各級農業廳、局、辦管理，土地轉用和建設用地由國土資源部及地方國土廳、局、辦管理，并負責耕地保護。國土資源部原系 1987 年成立的國家土地管理局，為加強土地管理，1998年升格為部級單位。現行土地管理機構框架如下。城市化背景下土地產權的實施和保護 國

務

院 農業用地 土地轉化和建設用地 農業部 國土資源部省農業廳 省國土廳 縣農業局 縣國土局 鄉鎮農業辦 鄉鎮國土辦村委會

從上圖可以看出，農地管理系統與農地轉用和建設用地管理系統是嚴格分離的，農地管理系統嚴格限定于農地的承包和使用，而國土資源管理系統，只負責農地轉用和建設用地的管理，不介入農地承包和使用活動，但卻負有從總量上保護農地和耕地以及管理宅基地的任務。可見，同樣的土地僅僅由于用途不同，就承受著不同部門的不同管理方式和管理強度。這是二元分割的土地政策得以實施和執行，并不斷強化和再生的組織保證。此外，在土地管理上，不同部門也存在著機構重疊和職能交叉。農地管理有農業部和林業部兩個部門，城市建設用地和農民建房用地管理，也有國土部和建設部兩個部門。地方的情況也與此類似。不論是兩個部門分管，還是兩套機構共管，在現行體制下都為部門間爭權奪利創造了條件。城市化背景下土地產權的實施和保護

（三）土地政策的實施效果 中國現行二元分割的土地政策，有其歷史的緣由和演化過程，有其必然性。改革開放前，在傳統的國家單獨實施的工業化過程中，曾經起過重要的保證作用，在近幾年快速的城市化進程中，也有某些積極作用，不能一概否定。但是，即使不管現行政策的一般缺陷，比如，重一般原則，輕具體細則，下位法大于上位法，政策條文模棱兩可，含糊不清等，二元分割的土地政策本身實際上是一種相互矛盾的政策。由此而產生的社會關系和利益矛盾錯縱復雜，有國家和集體的矛盾，政府和農民的矛盾，集體和農戶的矛盾，中央和地方的矛盾，部門和部門的矛盾，地方和地方的矛盾等。這種政策違背了激勵約束相容的基本原則，扭曲了各個地權主體和利益相關者的土地行為，造成了激烈的利益爭奪和尖銳的社會沖突，不僅導致了土地資源的巨大浪費，而且有可能引發嚴重的經濟金融危機。

1、農民土地權利的侵害和保護 現行土地政策的實施，嚴重地侵害了農民的土地權益。這種侵害是廣泛的，多方面的。首先，農地承包權是農民唯一的和基本的財產權利，受到《憲法》和《土地承包法》的保護。有了土地承包權，農民才能將自己的勞動與土地等生產資料相結合，進行勞動生產，從而實現自己的勞動權利，并取得經濟收入，以養家糊口，維持生計。按照現行土地政策進行征地，主要不是公益用途，而是商業目的，不僅沒有合法性基礎，而且15 城市化背景下土地產權的實施和保護 是政府權力的濫用，其結果首先剝奪了農民的財產權和勞動權，使農民既失地又失業，變成一無所有、無依無靠的游民。據估計，到目前為止，失地農民有四、五千萬，既失地又失業的占相當大的一個比例。因為按照現行政策征地，通常是不與農民協商的，更不允許爭議的。要知道，征地者既有《土地管理法》為據，又依仗政府強權，因而，在征地問題上，農民是既無力，也無法，個人產權對抗不了地方政權。從權利人無以表達和主張自己的權利的意義上來說，征地無異于剝奪，《土地管理法》實質上是土地剝奪法，不僅大于《土地承包法》和《憲法》，而且與后者是相矛盾的。剝奪農民的土地承包權，把農民從世世代代為生的土地上趕了出來，對農民的影響是嚴重的和多方面的。這種影響不僅是失去了生活的來源和依靠，沒有了生活保障，而且剝奪了參與權，阻斷了其參與社會生活的機會和可能，把農民拋在了城市化和工業化的進程之外，其身心都會受到很大傷害。其次，《土地管理法》明文規定，征用農地要給農民以經濟補償和生活安置；法律不僅規定了按照土地原用途補償安置的原則，而且規定了補償安置的標準和限額。據此，不能把征地看成是剝奪。這話有一定道理。但有一點需要指出，補償安置原則、標準和數量是政府規定的，而不是權利人平等談判和自由交易的結果。因此，這一過程也不能看成是權利主體自由意志的表達，而是強制服從。不僅如此，顧名思義，“補償”是損失的對價，并未考慮失地農民的生存和發展問題。這里的關鍵在于，按照土地原用途補償安置，補償是嚴重不足16 城市化背景下土地產權的實施和保護 的。因為土地變性轉用以后會有很大的升值收益，按照現行土地政策，這部分升值收益全部被征地者和用地者拿走，農地所有者是得不到的。這中間的差距是巨大的。即使按征地前三年平均年產值 30 倍的最高限額計算，一般農地每畝地也不過兩、三萬元。據上海市社科院提供的數據，長三角農地征用價格為37.5萬～45萬元／公頃，農地出讓價格為 210 萬～525 萬元／公頃（一級市場），農地市場價格為1125萬～2250萬元／公頃（二、三級市場）。由此可見，農村集體及農民得到的農地征用價格大概為出讓價格的1／10，而農地出讓價格又大概是農地市場價格的 1／5。也就是說，征地補償費只相當于土地升值收益的 1/50。按照土地學會專家的計算，每年全國被征地農民相當于放棄的土地財產權至少有30萬億之巨2。再次，按照現行法律規定，征地補償費給集體經濟組織，安置費給安置主體，只有地上附著物和青苗費給農民個人。在現行制度安排下，集體經濟的負責人既是集體地權的人格化的代表，又是國家政權在農村的代理人，他們掌控著巨大的權力，往往不與農民商議，背地里與征地者合謀，再加上貪污、私分、挪用、無效投資和其他浪費，農民實際拿到的征地補償安置費就更少了。盡管農民依據《土地承包法》可以通過法律手段主張自己的權利，但最高法院的司法解釋明確規定，“集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。有鑒于此，國務院發文規定，土地補償費基本上要全部給失地農民。但在政策操作和實踐中，事情遠

不

是

這

2見《21世紀經濟報道》，2006年6月22日。17 城市化背景下土地產權的實施和保護 個樣子。由于農民的財產權利、人身權利和經濟利益受到很大的侵害，再加上，改革開放以來的社會進步，農民的權利意識開始覺醒。因此，農民行動起來，主張、爭取和保護自己的土地權利。由于法律救濟不可獲得，農民大規模上訪。在全部農民上訪事件中，因征地補償上訪居第一位。由于上訪制度不是一種有效的制度安排，就征地事件進行上訪，無異于請求侵害者開恩，由于官官相護，層層壓制，威逼利誘，阻攔劫持，能夠解決的九牛一毛，除非由國務院和總理直接出面。浙江省龍泉市征地事件行政復議案在媒體和律師參與下的成功3，就是最好的證明。由于通過上訪解決問題的概率非常小，集體維權就成為一種重要的維權方式，于是暴發了大量群體事件。據前年的一個統計，在全國發生的近8萬起群體事件中，農民維權占30%，其中因征地補償不公而發生的群體事件占農民維權的70%。這就嚴重地危害了安定團結，阻礙和破壞了和諧社會的建設。

2、中央和地方的土地目標矛盾和利益博弈 圍繞著農地轉用和征地補償，中央和地方之間發生了嚴重的目標沖突，進行著廣泛的利益爭奪。這是現行土地政策的必然結果。中央政府土地政策的目標是多重的，其順序如下：第一是保護耕地，保證糧食安全；第二是維護農民利益，保持社會穩定；第三是適當增加建設用地，保持經濟穩定增長。這三個目標既有一致之處，也見“浙江農民告贏省政府”，《中國網》2007年7月11日。18 城市化背景下土地產權的實施和保護 存在著矛盾的地方。比如，糧食安全是國家目標，既非地方政府目標，亦非農民個人目標，保護耕地在一定意義上等于只能讓農民務農，與其參與工業化和城市化的利益相悖；再如，保護耕地和增加建設用地也會發生矛盾，為了保持一定的經濟增長，中央政府往往對擴大耕地占用睜一只眼閉一只眼，也會削弱甚至犧牲其他目標。地方政府的目標是雙重的，第一是增長目標和政績目標，即擴大建設用地，加快本地區的工業發展和經濟增長，第二是財政目標和利益目標，增加地方收入和地方融資規模。這兩個目標又是高度一致的。加快農地轉用，擴大建設用地，既能促進經濟增長，又能增加財政收入。因此，就土地政策目標的取向而論，中央政府和地方政府是矛盾的和沖突的。不僅如此，如果不考慮目標本身的正當性和合理性，而從其有效性和可實現性來看，地方目標優于中央目標。從實現土地政策目標的手段來看，中央政府又不及地方政府。中央政府的政策手段主要是加強行政控制和計劃管理，包括建立基本農田，制定土地利用總體規劃和年度計劃，加強土地執法檢查等。由于這些手段要依靠地方實施和配合，因此，除了計劃本身的合理性以外，其有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方，取決于中央目標和地方目標的一致性，取決于中央的控制能力和地方的忠誠度。如果說在傳統計劃經濟條件下，以上三個條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的，那么，在目前的分權化和市場化的條件下，上述三個條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。人常說，縣官不如現管，地方政府直接管理著本轄區的農地和農戶，直接負責19 城市化背景下土地產權的實施和保護 農地轉用的具體操作，地方政府和官員可以采取多種辦法規避中央的行政控制和計劃限制，使政策實施結果向自己一方傾斜。諸如，移花接木，調整基本農田；先斬后奏，在農地轉用時未批先用；謊報軍情，隱瞞信息，用說未用，多用少報，此用說成他用，此處用說成彼處用。更何況，中央政府要面對全國30個省市區、70個大中城市，600多個市、2000 多個縣、幾萬個鄉鎮。因此，在土地政策的博弈中，中央政府斗不過地方政府，其土地政策目標往往落空，而地方政府的土地政策目標通常都能實現，除非倒霉碰在槍口上。這就使得中央的監管和控制成為一種偶然事件。在現行土地政策實施的博弈中，由于地方政府處于信息優勢和操作優勢地位，而中央的威脅又往往不可置信，因而造成的另一個嚴重后果是農地轉用的規模大大超過了計劃控制的規模和實際需要的規模。據調查，一些省份五年用完了10年的計劃指標，有的省份2000年就用完了2010年的指標。從1997－2010年，中央給東部某省農地轉為建設用地指標100萬畝，而2000－2004年該省每年平均使用建設用地50萬畝，最高達70萬畝。西部某省會城市的農地轉用和建設用地指標是13.5萬畝，到2003年已經用去了17.13萬畝。與此相伴而生的是開發區遍地開花。到 2005 年止，全國共有各類開發區 6866 個，規劃占地 3.86 萬平方公里，占全國國土面積的1.1%，超過了全國現有城鎮建設用地 3.15 萬平方公里的總面積。經過整頓，國家和省級開發區還有1568個，規劃面積1.02平方公里。在現有的土地政策實施中，地方政府其所以千方百計與中央博20 城市化背景下土地產權的實施和保護 弈，不僅在于這樣做可以增加建設用地供給，促進經濟增長，提高和擴大官員政績，而且對增加地方財政收入有著多重重要作用。政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，從 1998－2003 年，浙江有 35%建設用地采取了這種方式，陜西則占到 50%。二是“協議”出讓，兩省同期均占45%。三是通過市場和半市場機制拍賣，浙江省同期占20%，陜西省僅占5%。對增加地方利益和收入的作用也表現在三個方面，一是可以增加工業用地，甚至可以用低地價、零地價招商引資，進而加快本地區GDP增長和增加地方稅收。據浙江省統計局對全省國家級工業園區的調查，全省土地開發成本9.88萬元/畝，有些達20萬元/畝，而工業用地平均出讓價格8.83萬元/畝，有1/4園區土地平均出讓價格不及開發成本的一半。二是可以用低地價補貼基礎設施建設，等于為基礎設施建設融資，改善本地投資環境；三可以壟斷土地一級市場，控制二級市場，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預算外收入。通過拍賣方式供地比例雖然不高，但收益卻相當可觀。2000－2003年，全國土地出讓金收入9100億元，2005年一年就達5500億元，不少地方的土地出讓金占預算外收入的60%。此外，通過農地轉用和城市擴張，增加建筑業和房地產業的營業稅和所得稅，一些發達縣市這兩種稅收已經占地方稅收總量的37%。如果以1999年為基數，2003年西安市長安區的建筑稅收和房地產業稅收分別增長了5倍和19倍。由于把農民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農民來增加財政收入的方式。據估計，從 1987－2002年，各級財政從農民手中獲得的土地凈收益在14200億元以上。這樣21 城市化背景下土地產權的實施和保護 一來，它的另一個嚴重后果就是造成了大量的尋租機會，產生嚴重的腐敗現象。不僅如此，由于土地一頭連著財政，一頭連著金融，土地成為撬動銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數百億元，財政投入僅占 10%，土地出讓金約占 30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區更高，2000年以來，陜西省咸陽市已經完工和正在施工的15個項目，實際投資9.53億元，銀行貸款占76.7%。這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發區管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔保獲得的。如果再考慮到房地產開發商和居民按揭抵押貸款以及建設大學城和新校區的貸款。這種依靠農地轉用而發展地方經濟的道路潛藏著很大的金融風險和危機。然而，對此卻缺乏必要的警惕。

3、耕地保護和城市化用地的沖突 中國人多地少，保護耕地是一項基本國策；中國正處在快速城市化的過程中，城市的擴展是一個必然現象，城市用地的增加也不可避免。但是，現行土地政策的實施不僅進一步加劇耕地保護和城市化用地的沖突，而且造成了土地無效使用和巨大浪費。從前面的討論可以看，現行土地政策有三根支柱：一是中央政府加強農地轉用的行政管制和計劃控制，二是地方政府以各種方式加速農地征用和過度擴張城市，三是農村集體和農民基本上被排除在農地轉用之外。從成本收益來看，在這個過程中，農村集體和農民是凈損22 城市化背景下土地產權的實施和保護 失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農村集體和農民的弱勢、無權和利益受侵占地位和處境，中央政府無法依靠集體和農民去約束地方政府，集體和農民也無力對抗政府的侵占行為，因而在中央和地方的土地博弈中，保護耕地的目標落空，城市化也被扭曲。這是現行政策的必然結果。一方面是耕地被大量侵占，加速減少和流失。從1996－2002年，農田以每年 1027.5 萬畝的速度在減少和流失，近幾年中央采取了一系列嚴厲的控制措施，流失的速度不僅沒有減緩，反而加速。全國耕地的保有量從1996年的19.51億畝，減少到2006年的18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降到1.39畝，相當于世界平均水平的40%。另一方面是城市的過度擴張。由于建設用地的獲得成本很低，激勵了用地單位的多占和超占行為，由于農地轉用的低成本和高收益，導致城市建城區超常擴張。從 1998－2005 年，我國城市建成區面積從2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，擴大了一半以上，年平均以6.18%的速度擴張。各個地方都通過縣改市、縣改區、建新城、建新區等行政區劃調整的辦法，擴大城市規模，一些縣級市的城區面積也以每年5、6平方公里的速度向外擴展。據664個城市統計，2005年城鎮居民人均用地面積已達133平方米。比國家規定的城市規劃建設用地最高限額超出 33平方米。要知道，美國人均土地面積是我國的10倍，而其城市居民人均占地面積112平方米，歐洲一些國家城市人均占地面積只有 82.4平方米，而他們的城市化水平比我們高得多。城市的外延發展和過度擴張使得我國城市土地的利用效率非常低23 城市化背景下土地產權的實施和保護 下，土地浪費驚人。我國城市的容積率只有 0.33，而國外的一些城市則達到和超過了2.0。據400個城市調查，城市建城區閑置土地占建成區面積的1/4。我國城市到處都是超大型的廣場、綠地、寬廣的馬路，甚至一些縣城也要四車道、六車道。至于政府的辦公大樓也是各個城市中最豪華、最漂亮的，鄭州市惠濟區政府占地250多畝、投資數千萬元修建的白宮式辦公樓只是一個樣板，很多縣政府的辦公區都是一個非常美麗的景觀。

4、農地轉用的兩種方式和變遷方向 現有的農地轉用和增加建設用地的實施方式有兩種，其性質不同，效果相反，需要分開討論。最主要的一種方式是政府征用農地然后轉用于非農建設，其法律依據是《土地管理法》第四十三條第一款的前半段。這種方式主要由地方政府主導，政府借助權力通過征地成為真正的“地主”，又通過對一級市場的壟斷而直接占有了農地轉用的增值收益。這是地方實施土地政策的主要方式，也是問題最多、矛盾最大、沖突最尖銳的一種方式。上述嚴重后果都是由此而造成的。通過這種方式實現的工業化仍然是傳統的國家工業化，借此推進的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農民和農村的城市化。這是城市化和工業化的扭曲。與地方政府壟斷農地轉用的征地和供地方式不同，另一種方式是農村集體經濟組織和農民群眾通過農地制度創新，自主進行農地轉24 城市化背景下土地產權的實施和保護 用，直接參與工業化和城市化過程。這種方式的依據是《土地管理法》第四十三條第一款的例外條款。這一方式其所以能夠實施，一方面是面對巨大的商機和創新激勵，農民和集體對這一條款按照自己的理解加以解釋和運用，另一方面是地方政府的默認、允許、支持和鼓勵。雖然這一方式中有合法和非法兩種，一時還很難分清。但它卻代表著農地制度和政策變遷的方向。本報告第二部分提供的正是這方面的一些案例。從今后土地政策的演變方向來看，由于地方政府征地的方式造成了嚴重的后果，中央政府加強了對土地轉用的行政控制和計劃管理。其結果只能進一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環，由于管制而擴大管制，即土地管制－擴大征地－加強管制－更多地征地。在這種惡性循環中，地方政府一方面合法爭取，另一方面非法行政，嚴控土地轉用使得地方出現更多和更加隱蔽的土地違法行為。自《土地管理法》實施以來，從 1999－2004 年，全國共發生土地違法行為100多萬件，涉及土地面積500多萬畝，比2004年全國新增建設用地總量402萬畝多近100萬畝。近兩年土地違法仍大量發生，2006年上半年共發生2.5萬多起，涉及土地面積25萬畝，今年上半年分別為24245起和22萬畝。在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開發商三方合謀，無風險套利。可見，加強土地轉用的政府管制和計劃控制根本無法解決中國的土地問題，只能在錯誤的道路上越陷越深。好在，土地問題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開始反思現行25 城市化背景下土地產權的實施和保護 政策，并出現了一些新的跡象，國務院 28 號文提出了農村集體建設用地的流轉問題，廣東省率先出臺了促進集體建設用地流轉的地方法規，再加上全國各地的大量制度創新，我們有可能走出一條新的農地轉用的市場化道路

三、地方經驗與政策創新：個案調研與分析

（一）概述 改革開放打破了傳統單一國家工業化模式，中國出現了一個快速城市化、工業化和市場化的過程，盈得了經濟的高速發展。從 1978－2005 年，城市化率從 18%提高到 43%，鄉村人口從 82%降為 43%；第一產業增加值比重從27.9%下降到12.6%，而GDP增長卻保持了年平均9%以上的速度。中國正在由傳統農耕社會走向現代工業社會。土地和勞動力是農村人口的兩大初始稟賦。在中國農村和中國社會的轉型過程中，7億農村人口和廣大基層組織充分利用現有的環境條件，積極參與，創造了多種多樣的組織和方式，一方面化解了這一進程中遇到的制度障礙和技術困難，另一方面，參與了工業化的過程和分享了經濟發展的成果，更重要的是為中國農村的未來發展和變遷指明了方向。歸納起來，參與的方式有四種：第一種是農村勞動力進城加入產業工人隊伍，我們稱之為“勞力遷徙型”參與。第二種是農村興辦鄉鎮企業，發展工業和旅游等非農產業，我們稱之為“產業發展型”參與。第三種是隨著城鎮和工業區的擴展，毗鄰的鄉村人口不26 城市化背景下土地產權的實施和保護 斷地融入城鎮，我們稱之為“城鎮輻射型”參與。第四種是遠離城鎮的傳統農業勞動者，通過合作發展農業的產業化，借以加入國內外專業化分工（市場）體系，我們稱之為“鄉村自主型”參與。如果以90 年代前半期為界分為兩個階段，那么，前兩種是第一階段的參與方式，目前仍在繼續，后兩種是后一階段的創造，正在很多地方實施。農民所走的每一條道路都會遇到一些新問題，并對公共治理提出了新的要求。在“勞力遷徙型”中，農民是以自身的勞動力要素分散參與市場過程。到目前為止，全國已經有1億多農村勞動者進城務工經商，估計還有2億人將在未來20年中陸續轉移。但是，進城務工者的權益維護成為一個尖銳的社會問題。比如，大規模地人口流動和小規模的人口遷移問題，社會保障問題，欠薪欠保問題，留守兒童問題，攜帶子女的入學、就業和醫療問題等。在“產業發展型”中，土地轉用一般不會遇到什么阻礙，能否成功取于產業的選擇和技術水平的提升，如果具有獨特的自然和人文景觀等旅游資源，或者產品有市場，技術能夠提升，不會發生嚴重的污染，產業能夠發展，農民能夠就業和增加收入，否則，也會陷入困難境地。近幾年因市場變化，特別是污染治理而關閉的鄉鎮企業不在少數。鑒于本報告的主題是有關土地產權的實施和保護問題，這兩種方式不予涉及。以下案例僅涉及“城鎮輻射型”和“鄉村自主型”兩種方式下的農地產權制度問題。在“城鎮輻射型”中，農民巧妙地運用了法定權利以及現行法律政策的矛盾和空隙，參與了土地要素的市場交易，把土地產權變成他們的永久物業，從而使農村融入城鎮，耕地轉為非農27 城市化背景下土地產權的實施和保護 用地，農民變為市民和準市民，告別了原有的生產方式，創造著新的生活方式。在“鄉村自主型”中，那些看上去遠離都市大工業的鄉村居民，勿須背井離鄉，也不必拋棄農業生產，就能加入工業化和市場化進程。宏觀地看，城市化并不意味著所有農村居民都要進入城市，一邊是都市大工業，另一邊是農場大農業。工業化并不排斥小塊土地和分散農業，只要改造傳統的農業耕作方式，就能夠有效地規避市場風險和自然風險，解決農村公共物品的供給問題。這些都需要合適的組織和制度探索，其中農民土地產權的實施和保護始終是探索的核心。

（二）廣東南海以土地為中心的農村工業化模式 南海市地處珠江三角洲腹地，東接廣州，環抱佛山，是一個縣級市。從20世紀90年代初開始，南海陸續在全市農村范圍內推行了以土地為中心的股份合作制，大大地促進南海市經濟發展。據統計，2000年全市國內生產總值338.7億元，比建社之初的1992年增長3.4倍，年均遞增23%；全市農村經濟收入超億元的行政村有163個，農村集體經濟純收入超千萬的行政村有82個，分別占全市行政村總數的66%和32.8%；全市農民人均純收入6764元，比1992年增長1.7倍，年均遞增13%，南海市的經濟綜合實力居全國縣（市）前列。所謂以土地為中心的農村工業化，就是在大量外資和外地企業到當地投資設廠的情況下，縣、鄉兩級政府除通過國家征地參與工業化和城市化外，認可集體經濟組織在不改變土地所有權性質的前提下，28 城市化背景下土地產權的實施和保護 對土地統一規劃，然后以土地或廠房出租給企業使用，從而，創造了以集體土地啟動工業化的模式。一方面使集體經濟組織和農民分享農地非農化的土地級差增值收益。2004年，南海全市工業用地共15萬畝, 其中保持集體所有性質的有7.3萬畝，幾乎占了一半。此外，南海 1992 年撤縣建市前, 許多農村集體將宅基地、村邊地和部分果園改為非農用地，只要不占農田，大部分沒有報批。農民不愿講, 集體也不愿報。以平洲區為例, 該區集體非農建設用地在市國土局統計數為2000畝, 而實際保有量達8000畝。其他19個區鎮, 情況類似。同時，地方政府在國有征地過程中, 每征一畝地都要留給農民10-15%的土地面積。另一方面降低了工業化的門檻，在南海，辦國有工業征地，農田為13萬元／畝，綜合用地22萬元／畝，房地產達25萬元／畝。按一個企業的平均占地規模200畝計算，需要支付的土地使用費高達900萬元。而采用租地方式，崗地每畝0.8元／月，農地1.5元／月，路邊地是２.5 元／月。正是這種靈活的土地使用方式，促使大量企業在南海落戶、生根, 形成我國珠三角著名工業帶。以土地為中心推進工業化，首先需要改變現存農地農用的農地制度。90 年代初, 南海少數幾個村開始嘗試通過土地股份制的方式推行新的農地制度安排。1993年，在市委、市政府的總結和推動下, 土地股份制遍及全市農村。其基本的做法有兩條。一是進行“三區”規劃, 按功能把土地劃分為農田保護區、經濟發展區和商住區，以利于保護農田和實施城鎮規劃，使土地資源重新得到有效的利用。二是將集體財產、土地和農民承包權資本化，折價入股，制定股權設置、29 城市化背景下土地產權的實施和保護 股紅分配和股權管理章程，一切經營活動按章辦理，農民稱之為“村憲法”。通過農地制度創新，集體只經營土地，不經營企業，既保障了集體土地級差收益的增值，又避免了因集體辦企業所導致的企業產權制度模糊和社區集體資產流失。與此同時，農民將土地承包權變成可以永久享受的股票分紅權，實現了土地使用權和收益權的分離，既保障了農民對土地的收益權，又加速了農民“洗腳上田”和向二三產業轉移。2002年非農化程度已經達到92%。南海的土地制度創新集中到一點，就是用集體土地股份制替代原來的農戶家庭承包制。具體辦法是將集體財產及土地折價入股，把全村或全社的土地集中起來，由管理區（現行政村）或經濟社（現村民小組）實施統一規劃、管理和經營，配股對象以社區戶口為準確定，并根據不同成員的情況設置基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份，以計算不同的配股檔次，按股權比例分紅。這樣，就通過股權證交換了農民手上的承包權證，實現了土地的股份合作和集體經營。南海土地股份制的成功，其關鍵在于，在置換農民土地經營權的同時，既實現了農戶的收益權，又保證了農民的成員權。比較變革前后兩種產權的權益性質就會發現，其最大差別表現在土地的使用上，當農戶通過承包權來獲取收益時，他是承包土地的直接使用者和處置者；變為股權以后，農民把土地使用權讓渡給了集體經濟組織。后者不僅承認土地農用時農民對土地的收益權，而且認可了農民作為股權持有者也有權享有土地非農使用的級差增值收益。同時，股權的分配是終身的，可以繼承，也延伸了農地承包制下農民對承包土地長期而30 城市化背景下土地產權的實施和保護 有保障的土地權利。南海進行的土地制度創新既沒有脫離集體所有制的基本框架和制度內涵，又保障了土地非農化后集體組織成員對土地增值收益的分紅權。問題在于，新制度強化了社區農民對土地成員權的觀念，形成了股權的社區化傾向：一是它的封閉性。從集體資產作價評估到確認股東資格，從股權設置到股份分配，從存量配股到增量擴股，從股權管理到股紅分配，從股份合作經濟組織經營管理到收益分配，都嚴格限制在社區范圍之內，社區之外的個人和法人資本不能進入，社區之內的股權不能流出。二是它的福利性。土地股份合作后，由于大都實行股權無償配給，一方面使農民只關心股份分紅的數量，形成剛性增長的慣性，只想行使參與分紅的權力，不愿付出應盡的義務，只有追求收益的要求，沒有任何的風險意識。這就違背了股權的基本屬性，為進一步推進股權的資本化、社會化流轉帶來極為不利的影響。

（三）山東德州開發區的物業補償和產權置換模式4德州開發區1992年設立，1998年進入成長期，大量企業開始入駐，開發面積從啟動時的1平方公里擴大到23平方公里。到2006年，共征地1.9萬畝，占農地面積的67%，人均耕地面積只剩下0.56畝。人均耕地不足0.3畝的失地農民8644人，人均耕地不足1畝的半失地農民5616人，合計占農民總數的84%。在開發建設的過程中，德州開發區采取了貨幣補償和留地

補

償

相德州案例資料由綜合開發研究院劉憲法教授提供，其評論為筆者實地考察所得。31 城市化背景下土地產權的實施和保護 結合的物業補償方式。貨幣補償為 3 萬元/畝，相當于當地年平均每畝價值的 30 倍，達到了《土地管理法》規定的最高補償標準。與其他地區不同，德州開發區土地補償費和安置補助費全部支付給村集體經濟組織，用于發展集體經濟，沒有分配給個人和農戶。與此同時，開發區還采取了留地補償的方式，并將留地補償與貨幣補償巧妙結合在一起，創造了物業補償的方式。區內20個村鎮共留地2440畝。然后按照“征十返一”計算貨幣補償，即，征十畝土地只能得到九畝地的補償款。這部分補償款只能用在所預留的非農建設用地的開發上，建設工業廠房、商業街鋪和市場設施。留用土地暫不進行土地變性，讓村集體先建物業，然后再辦轉地手續。這就大大降低了村集體物業的開發成本。等到集體物業建成并取得收入后，再通過補交各種稅費變性為國有土地，使村集體取得了國有土地使用權，從而變成擁有完全產權的“活資產”。土地變性后，一方面可以作為抵押品從銀行獲得貸款，以補充物業開發資金的不足，另一方面便于資產流通，有利于穩定村民預期。對于留用的集體建設用地，德州沒有像廣東和浙江等地那樣讓村集體自行開發建設，而是將其納入開發區整體規劃，由開發區專職招商機構統一招商，統一安排，由村集體按照租用方的規劃和設計要求建設。現在，已有8家企業通過招商局的引薦推介，租用村集體的工業廠房落戶開發區。這樣，集體建設的工業園和工業廠房與國家建設的完全一樣。在實施貨幣補償和留地補償的同時，德州開發區又把征地補償與32 城市化背景下土地產權的實施和保護 舊村改造恰當結合起來。對舊村改造中征收的集體所有的宅基地，按一定比例返還經營性商品房進行補償。這些經營性用房由負責舊村改造的政策性開建公司建設，并由政府協調，把一些最具市場價值的所謂“金角銀邊”的經營性用房讓給村集體。目前，區內各村集體已經投資3.53億元，建成物業面積達61.44萬平方米。如，十二里莊和宋官屯村的沿街經營性物業，每平方米月租高達 12 元。再如，刁李貴村與明皇太陽能集團合作，劉集村與金光集團簽訂協議，按照后者的規劃和標準建成的工業廠房，年租金60元/平方米。這樣，德州開發區就走出了一條“把土地補償金變成不動產，依靠不動產收益安民富民”的集體經濟發展模式，既保證了土地補償金的保值增值，又解決了失地農民的長期受益問題，并為失地農民提供了基本生活保障。在舊村改造中，德州開發區采取了“動遷上樓”的方式，即先建新社區，安置農民上樓，再拆除村民原來的宅院式住房，對原村落實行整體改造。其具體做法不僅符合國家政策規定，完成了土地變性、收儲、招標出讓等規定程序，而且把土地增值收益通過新房價格優惠讓予農民。80年代中，開發區內的一些村莊曾經搞過“新村規劃”，每戶劃定了（18*20＝）360平方米的標準庭院，一般有標準住房建筑面積100平方米左右。若按照德州市房屋拆遷進行貨幣補償，每個農戶的補償費只能購得 30平方米的商品住宅。開發區采取讓利給村民的方針，制定和實施了“按院補償”的方案，補償標準每戶 15 萬元。實際補償高出貨幣補償8.5萬元。德州開發區的舊村改造補償安置采取了產權調換的方式。基本作33 城市化背景下土地產權的實施和保護 法是，按戶和每戶人口確定上樓安置的建筑面積。經村民反復討論，第二代分配方案為每戶40平方米，每人40平方米。村民按每平方米680 元的成本價購房，用舊宅拆遷補償款支付購房款，并略有節余（150000元－680元*200）。這樣，每戶大體可以得到兩套住房，獲得（2000 元*200＝）40 萬元的房產。兩套住房一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。舊村改造項目運作和資金平衡的關鍵是“以地平衡”，即開建公司取得舊村改造節約的土地（約占原面積的4/5）和增加的商品住宅，用地來平衡項目資金，保證項目運作。德州模式尚處在發展中，目前存在的主要問題是村集體經濟組織的產權不夠明晰。這里，村集體經濟組織屬于集體合作制性質，企業與村行政組織合一。隨著資產規模的擴大和集體經濟的發展，分紅問題的出現，村集體經濟組織產權不清、主體不明、分配機制不暢、缺乏經營者制衡等問題就會暴露出來。出路在于組建農村股份合作組織，進行股份化改造，明確經營主體，按公司化運作。從德州的案例中可以得到以下幾點啟示： 首先，把貨幣補償和留地補償、征地補償和舊村改造結合實施，實現了征地拆遷過程的動態補償和足額補償。德州開發區起步較晚，基礎較差，追求“超高速、跨越式”增長是一個必然選擇。一方面，開發區面臨的首要問題是如何集中力量解決發展問題，另一方面，在開發建設啟動初期，土地增值收益尚未顯現。因此，按土地原來用途實施的貨幣補償顯然是不充分的。給集體留地發展物業，用物業收入不僅可以增加補償，而且可以永續利用，為村民生產和生活提供了可34 城市化背景下土地產權的實施和保護 靠的保障。到舊村改造時，土地的增值收益已經顯現，再讓利給村民，使實際補償超過拆遷房屋的貨幣價值。這樣，補償不足和超額補償在動態過程中結合起來，相互抵消，實現了充分補償。其次，通過產權置換，使農民直接了參與工業化和城市化過程。德州實施貨幣補償和留地補償相結合的關鍵，是把貨幣補償的資金用于在留用地上開發建設物業。從形式上看，這是經濟補償，但實質卻是資產置換，即用土地資產置換物業資產。這種轉換是一種資產交易，農民讓渡了農用土地資產和庭院住宅，交換取得了可以參與工業化和城市化的資產，即工商物業和商品住宅。雖然仍然保留著村民身份，但卻分享了工業化和城市化的好處。再次，在征地、拆遷、補償和資產置換的過程中，德州開發區采取了政府規劃、村鎮實施、農民參與的運作方式。政府的主要任務是制定規劃，提出政策，招商引資。特別是把集體留用地的開發建設納入開發區統一規劃，統一招商，統籌安排，使集體物業開發成為整個開發區建設的有機組成部分。一方面防止了村民的隨意開發和私建亂占，另一方面，避免了村集體由于知識、信息、渠道和能力的不足在招商引資中可能出現的失誤。而招商以后物業的開發建設和經營管理則由村集體具體負責實施。征地拆遷補償安置的具體方案則由村民大會充分討論決定。在這個過程中，不僅發展和鞏固了村民自治，而且充分利用了傳統社區資源，形成了合作共贏的局面。最后，德州開發區的作法賦予了所有權和使用權以新的意義。在征地拆遷中，貨幣補償款的所有權是村集體的，開發區實施征地補償35 城市化背景下土地產權的實施和保護 款“一級所有，三級管理”中的“一級所有”是也，在沒有用于物業開發以前，村集體也確實得到了這筆資金的利息。但“三級管理”卻使其使用權發生了變化，村集體不能隨意支用這筆資金，而且在用于集體物業開發前，這筆資金實際上成為開發區基礎設施建設融資的來源。而發展村集體物業的決策也不是村集體單獨決定的，而是由開發區管委會、鎮政府（經管站）共同決定的，開發區不僅進行規劃，這是政府職能，而且代為招商，這是行使產權主體的職能。在不發達地區，這種作法也許是有意義的。一是有利防止村集體領導人貪污私分，二是避免了村集體自辦工業的失誤，三是保證了村集體物業開發的資金供應，四是保證了集體物業的成功運營。

（四）江蘇昆山的三種農民合作社 2006年，昆山市的農民人均純收入10508元，是江蘇的1.5倍、全國的 2.4 倍。其中，40%來自財產性收入，45%是工資性收入，15%是財政轉移性收入。在這里，農民合作經濟組織功不可沒，通過土地合作分紅達3407.6元/人。昆山的合作經濟組織有三種：富民合作社，農村土地股份合作社，社區股份合作社，入社農戶占總農戶的1/3，近1/4農戶達到了政府提出的“家家有股份”目標。

1、富民合作社 昆山靠近上海。上世紀 90 年代，大量外資、臺資和國內資本落戶昆山，大量外地勞動者涌入昆山。這些生產線需要廠房，這些打工者需要住房。這就出現了一個巨大商機：廠房和公寓房租賃市場。36 城市化背景下土地產權的實施和保護 昆山市陸家鎮車塘村黨支部書記沈慰良看準了這些商機，決心聯合起來，抓住和利用這些商機。2000 年，經多次與村民商討，沈慰良和村里的一些農戶成立了陸家鎮車塘村首家“農民投資協會”。其經營項目主要是建造標準廠房、打工樓、店面房、農貿市場等。運營方式為出租房屋或店鋪，收取租金，年底分紅。一開始既無執照，也不繳稅。因經營風險小，投資回報高，許多農民紛紛要求投資入股。后來“投資協會”改為“富民合作社”。在江蘇省被統一稱為“農村專業經濟合作社”。在合作社的發展中，市領導的態度有重要意義。當時，一位副書記在車塘搞“三講”蹲點，發現了這個協會，即向市里推薦。2002年2月25日，昆山市在陸家鎮召開現場會推廣車塘經驗，提出合作社必須由農戶“自愿投資入股”，“民辦、民管、民受益”，不得強行集資、不得許諾分紅、不得貼款分紅；有章程、有登記；以建設標準廠房和“打工樓”為主；統一規劃、統一建設、統一出租、統一管理，市政府提出規劃。廠房開工前就有招商對象，按需建設。現場會之后，富民合作社在全市范圍內迅速發展。從 2002 年的48家，發展到2006年的178家，入社股金5億元。合作社經營涉及土地面積2465畝，其中租用集體建設用地1973畝，征用土地492畝。合作社已建成打工樓 31 萬平方米、標準廠房 41 萬平方米、店面房13.5萬平方米、農貿市場5個，占地面積38萬平方米。

2、社區股份合作社 社區股份合作社是將農村集體所有的經營性、仍能夠盈利的資產37 城市化背景下土地產權的實施和保護 量化分配到有土地承包權的個人，采取股份制企業的治理模式，年終按股分紅。建社目的是為了保護集體財產，保障農民拆遷補償資金的安全，并保證讓老百姓對村集體事業能夠參與決策。建社的前提：一是村集體有凈資產，二是這些資產有收益。社區股份合作社需制定《合作社章程》，并按章程規范運作。其成立需確定村級集體資產評估基準點和每個村民戶籍關系截止基準點。這樣，確定個人的股份就需要如下“三個認定”： 一是認定折股量化的集體資產凈值。由鎮、村農村經營管理機構和民主理財小組聯合組成專門的清產核資小組，對村經濟合作社所有的各類資產進行全面清查核實，搞實資產家底，依法界定所有權歸屬關系。清產核資結果由村經濟合作社召開全體成員大會或成員代表大會予以認可，并報市農村工作辦公室審核。大多數成員要求由中介機構評估資產的，可以聘請具有法定資格的評估機構進行評估。二是認定村民、社員和股民資格。村民是指戶籍截止日之前關系在村的農民；社員是指能享受1股基本股的村民，凡滿18周歲不論戶口是否在村一并進行考慮，同時兼顧一部分因征地及其他客觀原因造成的人在村而戶口不在村，或者戶口在村而人不在村的特殊人員；股民是指享受基本股以外的屬于照顧的人員，根據不同對象，劃分不同股權，檔次從0.09股至0.5股不等。三是認定股權。股權設置分兩大類：一類是集體股，占總股權的30%；另一類是個人分配股，占總股權的 70%。個人股分基本股和享受股，社員享受基本股，股民獲得享受股。在職村干部與社員一樣，38 城市化背景下土地產權的實施和保護 只享受基本股。社區股份合作社從 2002 年的 3 家試點，發展到 2006 年中期的24 家，涉及農戶 11957 戶，享有股份的社員 42332 人，合作社總資產3.36億元，經營性凈資產2.28億元，設置總股數6.58萬股，其中社員個人分配股5.7萬股，集體股1.18萬股，每股凈資產0.35萬元。

3、土地股份合作社 土地股份合作社是按農業產業化、規模化要求，依托鎮、村土地流轉服務站，結合農產品基地、農業園區建設和農業招商，堅持“依法、自愿、有償”原則，引導農民組建以土地承包經營權入股、農產品種養業為主的經濟合作組織。這種合作社多在昆山南部和北部農用地較多的地方推行。只要符合土地利用總體規劃，不改變原有土地性質和用途，明確土地承包權益人，合理確定股權價值，就可按規定注冊登記為土地股份合作社。昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。農戶承包的土地每畝折算為1股，同時設有現金股，每1000元為1股。在30年承包期內，股權可以繼承、饋贈，經合作社和村委會同意也可以轉讓。入股土地每年每畝保底分紅300元。市政府制定了針對土地股份合作社的規范措施。第一，農民以土地承包權入股，集中土地，實現農業規模化經營。第二，圍繞農地使用制度改革，探索在農業種養殖的基礎上，組建二、三產業的土地股份合作社，拓寬經營領域，提高土地產出率和承包權入股的分配水平。39 城市化背景下土地產權的實施和保護 現有入社農戶1668戶，涉及人數5225人，入股土地面積4832畝。主要從事農副產品和花卉苗木的生產和銷售。當地政府對農村經濟合作組織采取了一系列鼓勵和扶植政策。主要有財政獎勵，規費減免，土地使用，分紅獎勵等。到 2005 年底，上述三種合作社的入社農戶平均增收1700元，人均增收570元。其中：全市80家富民合作社實現收入9755萬元，上交各種稅金986萬元，財政獎勵710萬元，社員分紅2500萬元，分紅獎勵460萬元；24家社區股份合作社分紅562萬元，平均每股104元；10家土地股份合作社實際分紅207萬元，平均每畝428元。關于昆山的三種農民合作社，有三點需要討論： 第一，土地承包權完全可以作為農民的收益性資產而獨立存在。在城鎮輻射型工業化路徑上，農村勞動力要變為產業工人，農民要變為市民，耕地的一部分要變為城鎮土地，剩余部分也需要實現規模化耕作。這實際上是一個勞動力、土地等要素大規模流動和自由交易以實現優化配置的過程。一方面，原來法律賦予農民的土地承包經營權成了農民可交易的資產，有利于農民共享土地要素增值收益，為他們進入城市工業領域提供了社會保障，另一方面有助于勞動力要素的流動，農民不再受由集體成員身份所決定的土地承包權束縛。昆山本地農村勞動力已有65%轉入城市。第二，地方政府的政策取向，決定于其對財政負擔和治理代價的衡量。在城市化進程中，土地轉用是采用征用補償方式，還是采用農民直接參與市場交易方式，對農民的權益影響極大，但決定權不在農40 城市化背景下土地產權的實施和保護 民手中，而主要在各級政府手中。像在昆山發生的故事里，維護農民的這種資產權利，政府要做的是制定相關規則，并加以實施和保護，而不要投入太多的資源。但若否定農民土地承包權的資產價值，改為土地征用方式，那么為補償農民的失地和安置就業，地方政府的財政負擔不小，公共治理的成本也十分高昂。僅就經濟代價而言，昆山市對農民的社會保障形成了所謂“五道保障線”5，其中有兩項屬于拆遷和征地引起的。其他社會保障中，養老保險也與拆遷、征地和由此引起的就業安置有關。這些保障標準大致內容是：1）農村最低生活保障2200元/人·年。2）農村基本養老保險每人每月100~130元。3）農村醫療保險每人每年籌資標準為200元，其中市、鎮兩級財政各拿出65元，村集體拿出20元，農民個人拿出50元。4）工業征地中“以土地換保障”，城鄉養老保險并軌，7000名到齡農民領取城鎮養老金，每月超過500元。5）農民動遷“拆一還

一、貨幣補償”，平均每戶可獲補償 25 萬元左右，足以購買原面積的動遷房。可見，像昆山這種“城鎮輻射型”工業化過程中，一旦對失地農民的社會保障標準與城市居民的一致，即全部算上對農民征地拆遷的直接補償和后續的就業安置和社會保障，政府的負擔將大大增加。這是大部分地方承擔不起的。第三，農民要行使土地要素的定價權，在排除土地私有制以后，集體合作是一種必要的制度保障。在昆山的三種農民合作社中，處于核心地位的因素有二，一是農民對于土地的法定權利；

二

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5這五道保障線是指農村最低生活保障、農村養老保險、醫療保險、拆遷補償和征地補償。41 城市化背景下土地產權的實施和保護 體成員身份。可以設想，在富民合作社的做法中，如果農民單個而不是以集體合作的組織方式將土地改變用途或對外出租，地方政府肯定不會認可，更不可能扶持。在一個嚴禁土地私有同時又要保障農戶土地承包權不受侵犯的制度框架里，農戶私下單干可能遇到的就不僅是規模收益問題，而首先是合法性問題。采用合作社可能是這一制度框架下的最佳選擇。因為這種組織方式既符合憲法和法律關于土地公有制的要求，又使得勞動力和土地要素的自由流動成為可能。況且，專門規范農民合作組織的法律，《中華人民共和國農民專業合作社法》已于2006年10月31日通過，2007年7月1日施行。

（五）遼寧海城東三道的社區型企業 東三道村，位于遼寧省海城市八里鎮東部山區，距海城市 15 公里，三面環山（千山山脈），一面臨水（海城河）。現有農戶880戶，3100人，17個村民小組，面積24平方公里，耕地3100畝，林地10000畝，果園1.2萬畝；村辦企業12家，固定資產1.3億元。1994年東三道注冊成立了“海城市東鑫實業公司”。1996年經海城市政府批準，成立“遼寧省海城市東三道農業產業化示范區”。在當地村民和干部中，東三道村、示范區和東鑫公司區別不大。2005 年，村級集體財力752萬元，上繳稅收150萬元，農民人均實際現金收入8000元。在東三道村，實施土地承包權入股分紅，創辦大型商品蔬菜基地，有兩次大規模的制度變革和生產經營活動。第一次是創建5000畝商品蔬菜生產基地。42 城市化背景下土地產權的實施和保護 2001 年 7 月，香港一家經營蔬菜的公司，得知東三道村集體組織動員規劃的能力較強，帶頭人講信譽，前來簽約定購西蘭花、奶白菜。村集體先從村民手中有償租用了 96 畝耕地進行試驗，確定蔬菜對當地土壤、氣候的適應性，結果超出港商的技術要求。2001年底，雙方簽訂了價值1.5億港元的蔬菜購銷協議。要大規模地組織供貨，必須有相應規模的耕地。村支部書記、東鑫實業公司董事長馬玉盈（人稱“一把手”）挨家挨戶說服，召開全體黨員、兩委班子成員、村民代表會議動員。最后東鑫公司與農戶簽訂了為期 3 年的合作協議：農戶以耕地承包權入股，每畝保底分紅260 元，由公司在播種前一次付清（2004 年后逐漸提高，現在是350~400元。如果農戶自己耕種，每畝凈收入大約180—200元），還可以做農工掙工資（每個勞動力平均一年工資收入超過3000元）。如果農戶不愿入股，為了統一規劃，村集體將劃出另一片相同面積的耕地進行置換。這樣就把本村農戶的3000畝耕地集中起來。與此同時，還按同樣的條件吸收了附近兩個村的近2000畝耕地入股。蔬菜基地建成后，村集體確定各個地塊分別種植的蔬菜品種，制定出地塊輪作倒茬順序，并從深圳聘請了 28 名技術人員，統一支付工資。村里留用了500畝作為試驗田。基礎設施則由村里統一投資建設，包括修路、修橋、打井等，投資達600多萬元。為達到蔬菜的無公害標準，集體統一購買肥料、農藥、種苗。蔬菜的種植管理通過公開招標，確定由 12 個農戶承包。這些人被稱為“二老板”。“二老板”沒有向東鑫公司支付承包費或押金，但43 城市化背景下土地產權的實施和保護 要先行墊付水電、農藥、化肥、種苗和農工工資等各種費用作為投資。蔬菜收獲后，公司“論質、按量、從價”進行收購。收購價與（對港商）賣出價之差用于公司的保底分紅、技術人員工資、真空預冷、包裝運輸費以及蔬菜處理的損耗等各項開支。結算后，村集體幾無所剩。因此“一把手”說，他“不過是為大伙張羅張羅”。“二老板”從本村招用農工，按天付酬，并組織近似大集體時的生產隊勞動。他們同時上工，能夠看得到農工們是否努力。在鄉村熟人社會，用現代經濟學術語說，每個個體面臨的都是長期的多次博弈，一次偷懶可能會受到下次不再雇傭的長期處罰，得不償失。有了訂單，種植蔬菜的風險主要來自自然因素。比如，由于一段時間內氣溫偏高，按港商要求本應收縮的西蘭花蓬松發散，達不到質量標準，損失嚴重。這時“二老板”們感到自己是在賭，不過，“一把手”也在賭，他們相信村集體不會“虧待”他們。“一把手”表示，像這種前期的“學費”，村集體應該承擔，也有能力承擔。2002年終算賬，按合同約定“二老板”每人得1~2萬元的純利，承包權入股的農戶既得到了每畝保底分紅，又掙得了按日計發的工資。東鑫實業公司虧損近40 萬元。此后年度，通過加工和出口，公司可以做到保本經營。但這個5000畝商品蔬菜基地，在當地輻射面積達1萬畝，帶動農戶1200戶，解決農民就業600余人。第二次是跨區兼并創建3000畝商品蔬菜基地 2004 年，韓國一家叫“金河企業株式會社”的蔬菜商與東鑫公司簽約，每年收購1000噸“金塔椒”，韓方提供種子、育苗期肥料、44 城市化背景下土地產權的實施和保護 藥物和種植技術，培訓員工。為此，東鑫公司投資200萬元建了一條速凍生產線，將收獲的辣椒速凍后運送到韓國。2005 年合同總金額為320萬美元。要保證履約，東三道周邊村莊的耕地顯然不夠。東鑫公司到營口、本溪等地，分別以每畝280元、300元的保底分紅，吸引當地村民加入辣椒種植基地，合計面積 2000 畝左右。公司負責提供種子、肥料和種植技術，收獲時派技術人員指導儲藏、運輸。與此同時，東鑫公司到韓國開拓市場，擴大辣椒出口規模，已經投資100多萬元引水上山，希望改造出8000多畝山地用于種植。辣椒種植和管理仍通過訂立合同進行承包。公司從村里請了四個懂行的農民當“二老板”。他們都是在村民中有一定威望并且是管理經驗豐富的好手。其經營管理與西蘭花方式相同。東三道的經驗可以從以下幾個方面加以討論。

1、市場的擴展是導致土地制度變遷的基本誘因。東三道地處山區，遠離城市，如果沒有香港和韓國對商品蔬菜的巨大需求，也就不需要創建大規模的商品菜生產基地，改變原來的家庭承包制度也就缺乏誘因。正是市場的擴展出現了巨大的商機，而要抓住這一商機，除了集中土地和集體經營以外，沒有別的替代辦法。因此，通過承包權入股分紅，變家庭承包制為股份合作制，組建一種“社區型企業”就成為必然選擇。東三道的案例表明，在鄉村自主型工業化的道路上，市場強大的發現功能，可以實現特色農產品的產業化。也許在中國農村，特色農業可能比糧棉等種植更有比較優勢。重要的是要尊重農民45 城市化背景下土地產權的實施和保護 作為市場主體的發現和選擇。

2、農戶合作是其得以主導要素定價權的必由之路。在中國農業領域，由于規避風險和規模經營的需要，市場里分散的農戶是繼續獨立經營還是進行要素組合參與隊生產，是個理性決策過程。隨著市場的擴展，現行的家庭制不一定是一種穩態模式。在村級經濟中，只要能改善福利狀況，中國農民可以采用多種形式的集體行動。這些不同的制度設計形成了一個競爭的市場，最有效率的制度將會勝出。東三道的社區型企業只是其中的一種。這些組織探索，包含了傳統的社區文化、現代市場需求和現行法律制度在內的豐富信息。就是說，在土地制度方面，中國農民有智慧使傳統、市場和當下的政策巧妙地對接起來，為自己的利益服務。

3、在農村社區，一個有效率的社區企業，是村社自主型工業化之路得以成功的重要條件。東三道村以其擁有的三重角色，實現不同的目標：

一、作為行政組織發揮著治理、規劃和動員的功能，行使的是法律規定的集體土地所有權或國家賦予的行政管理權。

二、作為分散的農戶聯合體發揮著社會保障和提供公共服務的功能。

三、作為利益主體發揮著市場發現、風險規避和資源配置功能。這一職能非常重要，是履行前兩種職能的后盾。上述身份和職能表明，村集體與其說是上級政府向基層的延伸，還不如說是一個“社區型企業”：在社區內有明確的產權邊界，對外有開拓市場、代理簽約的企業家；對內有統一調配資源、組織管理的“經理層”，他們的權力來源于內部成員的同意，而基本不受上級政府的干預；成員把一部分決策權讓渡出去46 城市化背景下土地產權的實施和保護 接受監督，并取得固定收入——這些都是典型的企業特征。不同的是，它所創造的財富被用來履行著傳統意義上的政府職能，村干部們既是企業家，又承擔社區治理者的角色，是農戶通向市場的橋梁。那些有長遠眼光、有經營頭腦而又廉潔奉公的農村基層干部，顯得尤為重要。如何為這類農村企業家“定價”，使這類資源在廣大農村不再稀缺，是農村經濟社會發展的關鍵問題之一。

（六）小結 從以上幾個案例可以得出以下幾點結論

1、在發展土地市場和進行農地非農化流轉和交易的過程中，上述地方都堅持了土地的集體所有制，發展了集體經濟，實現了中央、地方和農民共贏。由此可見，發展土地市場和地權交易不僅與兩種土地公有制不相矛盾，而且是實現兩種土地公有制的一種可行方式。

2、發展集體建設用地的流轉和交易，需要打破對農地轉用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權所有者直接參與市場交易過程，主導土地要素的定價權。這是中國農地制度改革和政策調整的基本方向，也是中國工業化和城市化的必由之路。

3、通過農戶合作參與市場過程，是中國農民參與工業化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的作法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會發展壯大，同時也需要政府的支持和保護。47 城市化背景下土地產權的實施和保護

四、政策完善和法律修改建議

（一）制定統一的土地法律，改變土地政策二元分割格局。

1、堅持土地公有制度，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”。《憲法》規定，我國實行社會主義公有制，城市的土地“屬于國家所有”，農村和城市郊區的土地“屬于集體所有”。土地的國家所有和集體所有只是財產歸屬主體的不同，而不是土地權利的差異。也就是說，兩種土地公有制是兩種平等的土地制度，具有平等的權利。鑒于人們理解上的偏差和實踐中的錯誤相當普遍和嚴重，人大常委會需要對此做出明確解釋，并據以制定統一的土地法律，保障其落實和實施。改變目前集體土地基本上只能用于農耕，農地變為建設用地，先要經過政府征用，從集體土地變為國有土地的運作機制。賦予和保證兩種所有制的土地享有參與工業化和城市化的同等機會和權利，做到“同地、同權、同價”，避免和防止工業化和城市化進程中集體和農民喪失土地所有權。盡快制定集體建設用地流轉和交易的法律法規，允許集體建設用地以多種形式直接進入市場，可以轉讓、出租、抵押和以其他形式流轉。

2、修改與土地有關的法律，建立保護農民土地產權的制度基礎。《土地承包法》的立法目的在于保護農民土地權利，但是，與之平行的《土地管理法》使這種保護只限于農地范圍，使農民的土地財產權變成一種殘缺的產權；集體所有權的內涵規定不清，造成集體所有權48 城市化背景下土地產權的實施和保護 侵犯農民的土地財產權；對農民土地財產權保護的基礎性工作薄弱。當務之急是，盡快修改與保護農民土地權益相沖突的法律條款，讓農民享有土地非農化進程中的土地所有權、收益權和轉讓權。在農村內部，要進一步明確集體所有權就是社區成員的成員權，杜絕集體經濟組織以產權規定的模糊性來侵犯農民的土地權益。政府應著力提供保護農民土地權益的制度性基礎設施，包括頒發有物權含義的土地長期使用權證，進行農民土地的登記、四至劃定、土地流轉的信息登記，建立保護農民土地權益的土地法庭。主要修法建議具體如下： ――修改《土地承包法》第十七條，刪去“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”； ――將《土地承包法》第三十三條第二款：“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途”修改為，“不得改變土地所有權的性質”； ――修改《土地管理法》第四條，刪去“國家實行土地用途管制制度”。――修改《土地管理法》第十二條，將“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續”，修改為“依法改變土地權屬的，應當辦理土地變更登記手續；改變土地用途的，應當辦理備案手續。” ――將《土地管理法》第十四條的中的“ 承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”一句，修改為“承包經營土地的人有保護和合理利用土地的義務”。――將《土地管理法》第四十三條第一款修改為：“任何單位和49 城市化背景下土地產權的實施和保護 個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地和集體土地；農村集體經濟組織有權依法使用本集體所有的土地興辦商業性建筑和村民建設住宅，或者用于鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”。

――將《土地管理法》第四十七條中的“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，修改為“征用土地的，按照被征用土地的市場價值給予補償”。――修改《物權法》第一百五十三條，將“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”，改為“農民宅基地及其房屋所有權人依照法律規定享有占有、使用、收益和處分的權利”。

3、總結地方和基層經驗，探索將關于集體建設用地流轉的地方規定上升為國家法律。集體建設用地流轉可以惠及農民，但由于處于法律禁止范圍，盡管有地方政府默許，其隱憂十分明顯：第一，與現行法律沖突，既不利于保護農民利益，也影響企業發展的長遠預期。第二，形成競相壓價，利益流失，造成土地市場不規范。第三，由于集體土地的地權初始形態模糊，在級差收益的分配上造成集體部分過大，農民分紅缺乏制度保障。在法律禁止和中央政策沒有明確規定的前提下，為了加強農村集體建設用地管理，安徽、江蘇、山東、福建及部分大城市郊區的一些地方政府進行了積極的探索，出臺了一些規范集體建設用地健康、有序流轉的政策。國土資源部在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽等地的試點，也為法律的修改和土地使用制度的改革做了一定的50 城市化背景下土地產權的實施和保護 政策準備。尤其值得關注的是，廣東省政府下發了《關于試行農村集體建設用地

第二篇：保利地產背景

保利地產雄厚背景

保利地產雄厚背景

[簡介]：保利房地產（集團）股份有限公司是中國保利集團控股的大型國有房地產企業，是中國保利集團房地產業務的主要運作平臺，國家一級房地產開發資質企業。2006年7月31日，公司股票在上海證券交易所掛牌上市，成為在股權分置改革后，重啟IPO市場的首批上市的第一家房地產企業。自2007年1月起，公司入選“上證50”、“上證180”、“滬深300”和“中證100”指數樣本股。截至2008年12月31日，公司總資產已達536.32億元，比上年

末增長31%。

十七年來，保利地產保持了高速與穩定的發展態勢，公司現已進入規模化發展階段，形成了廣州、北京、上海、天津、重慶、武漢、沈陽、長春、杭州、長沙、南昌、青島、包頭、佛山等十八個城市的全國戰略布局，擁有78家控股子公司。2008年9月，“中國房地產TOP10研 究組”發布《2008年中國房地產公司品牌價值研究報告》，保利地產以60.41億元的最新價值，連續四年榮膺“國有房地產企業品牌價值”第一名、“中國房地產央企領先品牌”。

“保利”一名的由來

1983年，解放軍總參謀部、中國國際信托投資公司（簡稱中信公司）聯合組建一家對外貿易公司，時任中信公司總經理徐兆龍為公司起名“保利”，取保衛勝利之意。英文前綴詞POLY恰與中文“保利”一詞發音相同，故取之。王軍、賀平等公司創始人都是這一歷史的見證者。

保利公司的司徽P，取英文“PLA‘（中國人民解放軍縮寫）、“POLY”、“POWER”之含義，變形的英文字母P，由賴維武、王小朝于1987年設計，象征拳頭，代表信心和力量。

P中心的空間，喻意把握現在，放眼未來。

1993年保利公司成立十周年慶典之際，賀平總經理邀請書法家啟功先生書“中國保利集團公司”，有簡體和繁體兩個版本。1994年11月，保利公司正式注冊“P”和“保利”

兩個商標，并取得國家工商局頒發的商標證書。

中國保利集團成立背景：

1998年，為響應聯合國“百萬大裁軍”的號召，經中共中央、國務院、中央軍委聯合批準，以中國人民解放軍三總部為背景，成立三家集團。

總后勤部：中國新興集團

總參謀部：中國保利集團

總裝備部：中國新時代集團

賀

平: 中國保利集團公司副董事長、總經理，總參裝備部少將（少將賀彪之子，鄧公女婿，鄧

榕之夫）

姬

軍：中國保利集團公司副董事長（原副總理姬 鵬 飛 之子）

鄧

榕: 中國國際友好聯絡會副會長、中俄友好、和平與發展委員會副主席（鄧公之女）

王小朝: 中國保利集團公司董事、副總經理（楊 尚 kun 女婿，楊李丈夫）

葉選廉: 解放軍總參、中國保利集團公司負責人之一（曾 國 荃 的五世外孫，葉 劍 英之

子）

王

軍：中國保利集團公司前任老總（王震之子、中信老總）

陳洪生：中國保利集團公司董事、常務副總經理（原江西省委書記陳正人幼子）

管理層簡介：

姓名

任職期間

簡

介

──────────────────────────────────

李彬海

2006.2-2009.2 男，1950年生，大專學歷，經濟師。曾任廣州軍區司令部參謀、科長、技術局后勤部部長，廣州保利房地產開發公司總經理。兼任保利南方集團有限公司董事、廣州科學城保利房地產有限公司董事長、上海保利房地產開發有限公司董事長、沈陽盛興圖書

城投資開發有限公司董事、北京政泉置業有限公司董事長等。

──────────────────────────────────宋廣菊 2006.2-2009.2 女，1961年生，本科學歷，中山大學EMBA，工程師。歷任國防科工委31訓練基地司令部宣傳處干事，廣州軍區技術局參謀，廣州保利房地產開發公司常務副總經理。兼任廣州科學城保利房地產有限公司董事、上海保利房地產開發有限公司董事，保利廣州物業管理有限公司董事，廣州富利建筑設計有限公司董事長。

──────────────────────────────────

王旭 2006.2-2009.2 男，1959年生，歷任廣州軍區特運辦事處處長、深圳保華公司總經理、保利南方集團有限公司常務副總經理，保利南方集團有限公司總經理。現任中國保利集團董事副總經理、保利南方集團有限公司董事長，兼任深圳市保利城實業有限公司董事、廣州保利網絡科技有限公司董事長、湖南保利房地產開發有限公司董事、上海保利房地產開

發有限公司董事。

──────────────────────────────────

張克強 2006.2-2009.2 男，1960年生，澳大利亞梅鐸大學工商管理碩士。曾任廣州軍區聯勤部軍官，創建廣州華美英語實驗學校并擔任董事長。現任廣東華美教育投資集團有限公司總裁、廣東海外留學培訓學校董事長、天津英華教育投資管理有限公司董事長。此外還兼任廣州市僑商會副會長、廣州市專業市場商會副會長、廣州市政協僑事顧問、廣東省教育

國際交流協會副秘書長、全國民辦教育工作者聯誼會副主席等職。

昨天下午，以1593余萬港幣的大手筆，中國保利集團公司從香港佳士得拍賣行買回了被英法聯軍掠奪的圓明園文物——青銅猴頭像和青銅牛頭像。令為此揪心已久的國人長出了

一口氣。

今天上午，記者從保利集團有關人士處獲悉，自從香港蘇富比拍賣行和佳士得拍賣行要拍賣1860年被英法聯軍掠奪的圓明園珍貴文物的消息傳出后，立即引起了國人的關注。國家文物局上月29日已正式要求這兩家拍賣行立即停止拍賣，香港民眾也對此表示強烈抗議，但這兩家拍賣行卻對此置若罔聞，如期舉行拍賣。昨天下午，十多名抗議者因不滿佳士得公司而到會場抗議。由于有人企圖沖入會場，酒店需要關門，引起牛股者和在場的警衛發生沖突。眼看國寶遭此噩運，保利集團毅然出擊，分別以818．5萬港幣和774．5萬港幣的天價將青銅猴頭和青銅牛頭兩件國寶買下。“這兩件國寶是屬于全體中國人民的，保利此舉完全

是出于愛國情結”。

保利集團擁有自己的藝術博物館，里面收藏了多件保利從海外購回的珍貴青銅器。據悉，此次從香港購回的這兩件國寶有可能在保利藝術博物館內展出。

另據介紹，明天，香港蘇富比拍賣行將按計劃拍賣另外兩件圓明園國寶——乾隆款醬地

描金粉彩鏤空六方套瓶和乾隆鏨花銅虎首，保利集團將繼續予以關注。

注: 圓明園國寶牛首、虎首、猴首和豬首四件獸首銅像是圓明園內海晏堂前水力鐘構件，是十二生肖中的四種，與鼠、兔、龍、蛇、馬、羊、雞、狗按規律交錯排列構成一組噴泉，實為海晏堂前一個別致的水力時鐘，在國際上具有極高的藝術價值和鑒賞價值。因1860年英法聯軍劫掠而流失海外，其中猴首、牛首、虎首于 2000年春由中國保利集團公司在香港以總價3000多萬港幣拍得，豬首于2003年9月由澳門著名實業家何鴻燊捐贈給保利藝術博物館，四件國寶從此得以永久性珍藏在保利藝術博物館內。其他因戰爭流失在海外的另外8

件國寶現或藏于其他國家，或下落不明。

感覺保利不只國家隊概念，甚至有中央背景，否則哪個企業會有閑錢收購國寶？

再看看合作伙伴: 李嘉誠、李澤楷

巨頭搶先拿到海棠灣“入場券”電訊盈科—和黃地產、保利集團、上海聯合體與三亞簽

署170億元合作意向

備受社會各界矚目的三亞海棠灣開發，今天在上海率先落下第一錘，對海棠灣志在必得的三巨頭———李嘉誠、李澤楷父子的電訊盈科———和黃地產、中國保利集團、上海聯合體，今天同時與三亞市正式簽署海棠灣合作開發意向，意向投資額達170億元，其中李嘉誠、李澤楷父子擬投50億元，另外兩家分別投資60億元。

在簽約儀式上，海棠灣的開發也成為媒體關注焦點。省委常委、三亞市委書記于迅在簽約儀式上表示，由于海棠灣是海南目前最大的項目之一，也是省委省政府最為關心和重視的項目，前期已經進行國際招標進行概念設計。三亞將按照統一規劃，政府主導，企業參與，市場運作，滾動開發，分批建設的原則開發海棠灣，目前已有很多企業報名開發海棠灣.參加簽約的三亞市市長陸志遠在接受本報記者采訪時表示，海棠灣的開發模式與博鰲不同，沒有主開發商，各開發商將在總體規劃的指導下，分別進行相關區域的開發建設。

已經取得第一批入場券的中國保利集團則信心十足，該公司副總經理王小朝說，三亞是我國唯一的熱帶海濱旅游城市，具有得天獨厚的自然條件和富饒的自然資源，海棠灣的開發已經列入省市政府的發展計劃，并已擬制概念性總體規劃，這一開發將對省市經濟社會發展起到帶動作用。同時表示，將把該集團在文化、旅游、地產的互動發展方面積累的一些經驗，運用到海棠灣的開發中，高水平做好海棠灣的開發建設。

江澤民總書記為保利集團題詞：“團結奮進，辦好保利。”

...........中國保利集團公司是1992年經國務院批準成立的國家計劃單列企業集團，現為中國169家

國有重要骨干企業之一。

1994 年6月，保利公司成立十周年之際，江澤民總書記為保利公司題詞“團結奮進，辦好保利”，李鵬總理的題詞“博采眾長，開拓進取”，李嵐清副總理題詞“堅持質量第一，信譽

至上，積極開拓進取，為發展對外經濟貿易合作事業作更大貢獻”，軍委劉華清副主席題詞“艱苦創業結碩果，再接再厲創新績”，國防部長遲浩田的題詞是“艱苦創業，無私奉獻”。

第三篇：城市化背景下的法制建設

試論城市化背景下的法制建設

上世紀80年代以來，經過三十多年的改革開放，我國城市化建設取得了令人可喜的成績，成為了亞洲經濟發展的重要組成部分。但隨之而來，很多地區也逐漸出現了一些因拆遷補償、人員安臵、勞動就業等原因而引發的上訪、靜坐等群體性事件，造成了嚴重的不良后果，成為該地區構建和諧社會進程中的不利因素。城市化進程，站在社會型態的角度來說，是從農村向城市的轉變；站在人的角度來看，是從“農民”向“市民”的轉變。鑒于城市化進程中的諸多法律問題，對于在法治軌道上推進城市化建設進程具有極強的現實意義，筆者試從房屋拆遷、城管執法、社區法制三個方面進行分析研究，現綜述如下：

一、關于房屋拆遷問題

城市化進程的加快，城市規模的不斷擴大，不可避免地要對房屋進行拆遷。

（一）公共利益是否需要明確界定

筆者認為，《憲法》、《物權法》等法律在明確規定公共利益是征收的前提的同時，未對公共利益概念作出界定，此即實踐中普遍存在“以公共利益為名，大行商業利益之實”情形的法律根源，為此主張法律應明確界定公共利益的概念，以便在確保公益拆遷能更好地得到貫徹和實施的同時，最大限度地保護被拆遷人的權益。但也有些學者如浙江大學光華法學院陳信勇教授，認為法律之所以不對公共利益進行明確界定，并非如有些學者所說的是出于“官商勾結”的方便，而是因為如果法律明確界定了公共利益，嚴格區分了基于公共利益的拆遷（公益拆遷）和非基于公共利益的拆遷（商業拆遷），則由于公益拆遷的拆遷補償費用明顯低于商業拆遷的拆遷補償費用，就會導致大量的被拆遷戶更愿意選擇商業拆遷，進而在實施公益拆遷時產生更多的矛盾和沖突，他同時基于公共利益范疇內涵本身具有不確定性等理由，主張不明確界定公共利益的概念。

（二）房屋拆遷的性質問題

國內法學專家學者對房屋拆遷的性質進行了闡釋，表達了各自的觀點，但分歧較大。第一種觀點認為，房屋拆遷是民事法律關系。持這種觀點的學者同時認為：拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，拆遷關系是平等主體之間的財產關系。房屋拆遷糾紛僅僅是作為平等民事主體雙方的拆遷人與被拆遷人之間的糾紛，政府并不應直接參與，而只能在糾紛發生之后中立地進行裁決。第二種觀點認為，房屋拆遷是行政法律關系，具體又分為行政合同說和行政征收說兩種。持行政合同說的學者認為，在拆遷關系中，拆遷人是受法律法規（如《城市房屋拆遷管理條例》等）授權的授權性行政主體，在拆遷時運用行政權力，負責處理拆遷安臵補償事宜，并獨立承擔由此所產生的法律責任；在此，拆遷人與被拆遷人雖然通過合同的方式簽訂拆遷補償協議，但拆遷雙方地位不對等：拆遷人對被拆遷人不履行、不完全履行以及毀約行為有制裁權，并享有強制執行權。而持行政征收說的學者則認為拆遷是行政主體依據行政法律、法規的規定，為了執行特定的公共任務，全部或部分剝奪行政相對人財產并給予全部或部分補償的行政行為。另有學者認為，房屋拆遷的性質，當依是公益拆遷還是商業拆遷而定。鑒于公益拆遷是政府做出的行政決定，拆遷人只是受政府委托具體從事拆遷事宜的組織，并不與被拆遷人發生直接的關系，因此本質上是一種行政法律關系。而在商業拆遷中，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，他們通過合同的方式自愿、平等地具體協商補償標準、拆遷相關事宜等。其拆遷關系屬于平等主體之間的民事財產關系。

（三）房屋拆遷的補償標準問題

房屋拆遷的補償標準問題是拆遷中的核心問題，有學者就此進行了深入探討。大家普遍認為，當前的房屋補償標準過低，不利于被拆遷戶利益的保護，因此，建議應引入市場機制，通過市場評估機構進行評估來確定補償標準。個別學者甚至提出拆遷補償應高于市場標準。

（四）強制拆遷問題

從網絡、報刊中，國內有些學者們列舉了“重慶、深圳最牛釘子戶”等實例，具體探討了強制拆遷在現實中的適用情況。有學者認為，首先應明確強制拆遷只應該存在于公益拆遷中，因為商業拆遷實質上是平等主體間的民事法律關系，主體地位的平等性決定了拆遷方不能對被拆遷方實施強制拆遷。其次應統一強制拆遷的主體，目前各地做法不一，有的地方是行政強制拆遷，即由行政主體直接實施強制拆遷，有的是司法強制拆遷，只能由司法機關實施強制拆遷。還有學者提出，應停止行政強制拆遷，而全部交給司法機關實施強制拆遷，但這又會引入新的問題，比如司法機關有無能力判定公共利益，司法機關是否有足夠的人力和財力實施強制拆遷等。

除上述問題外，針對現實生活中拆遷雙方信息嚴重不對稱，拆遷方的信息不夠公開，以至被拆遷方不能有效地參與到拆遷程序中，不能很好地保護被拆遷方的權益的情形，有學者建議在拆遷過程中應加強信息的公開化、透明化，主張廣泛地引入聽證程序，讓拆遷戶更多地參與到拆遷過程中來。

二、關于城管執法問題

自《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定“國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”以來，諸多地方探索設立城管執法機構，將原來分屬于環保、環衛、規劃、工商等職能部門的行政處罰權全部或部分攬于其身。學者們專門分析和探討了城管執法體制所存在的弊端：

一是城管執法機構職權劃分不明。有學者列舉了現實生活中城管執法單位的各種表現形式：有的地方城管是獨立的單位，具體名稱有市容辦、城管辦、執法局、聯合管理辦等；有的地方城管并非獨立單位，而是掛靠在城鄉建委或城建局下、還有的掛靠在環衛局或由環衛負責監管等。另有學者對部分城管與相關單位的職權劃分進行總結，指出：侵占道路的處罰權劃歸城管執法部門，而公安交警部門繼續行使其他的公安交通行政處罰權；對于環境噪聲管理權，社區里的噪音由城市管理執法局監管，建筑工地的噪音由則由環境保護部門監管，噪音的技術檢測則又要由環境保護部門完成；對無照商販的占道經營由城管執法部門管理，而工商行政管理部門則繼續行使其他方面工商管理行政處罰權。這種劃分方式不夠科學也不夠明確，導致實踐中有時會出現幾個單位的交叉管理，而有時又會出現無人管理的情況。

二是執法依據不統一。學者們認為，城管的職責范圍包括市容、環衛、交通、規劃、工商等，囊括了我們生活的方方面面，其執法依據主要有《城市規劃法》、《城市綠化條例》和《城市市容和環境衛生管理條例》等，執法依據的不統一給執法工作帶來了許多困難。為此，許多學者呼吁盡快出臺一部《城市管理法》，對城管的地位、職責、執法程序和監管機構等進行明確規定。

三是城管執法方式落后。有學者以“六八加一”歸納城管執法工作的現狀，即：對于城管執法一方，80％精力集中在常年的攤販整治，80％的查處案件歸為違法設攤，其中又有80％屬于屢教不改，80％的攤販整治遭遇程度不同的執法對抗沖突，80％以上攤販處罰難以申請人民法院強制執行，80％以上的攤販整治實際效果不盡人意；只要稍有機會，攤販100％會卷土重來。而對設攤人員一方，每個游動攤點背后，往往維系著一張嘴甚至整個家庭的基本生計來源。80％的人來自非本地區，80％屬于以此為生養家糊口的職業流販，80％的人不止一次被城管執法查處，80％認為即使被罰仍有獲利空間值得繼續設攤，80％反映城管執法粗放野蠻不文明，在觸犯人格尊嚴或可承受底線時80％的人會選擇抗拒執法，只要有可能100％會將設攤進行到底。這一總結形象地說明，實踐中城管工作的重心大部分放在了整治流動攤販上，隨著攤販的流動而流動，執法方式單一且被動。這種執法方式在社會上產生了極其不良的影響，直接導致了群眾對城管地位和工作性質在認識上的誤區。

經過討論，學者們對于今后的城管體制和機制改革重點達成了如下共識：首先，要理順城管體制，統一執法機構的名稱和職權，科學、明確地劃分城管與相關單位的職能界限；其次，抓緊制定《城市管理法》，規定城管的地位、執法權限、執法程序等，作為執法的統一依據；再次，改變被動執法的方式，今后城管工作不應局限于整治流動攤販，而是應廣泛行使法律所賦予的其他職能；最后，在執法過程中，要改進執法方法，執法人員一方面要避免暴力執法的形式，另一方面執法人員也應維護自身的人身安全。

三、關于社區法制建設

沿海發達地區農村在實踐中的探索有許多成功經驗可以借鑒：在現階段，城市化的方式基本是農村人口進入城市，被動地實現城市化，今后可借鑒浙江舟山經驗，在農村建社區，主動地實現城市化，在農村建社區時，舟山漁農村所探索出來的單村建社區、聯村建社區以及并村建社區的模式具有很好的借鑒意義。

對于城市社區法制建設，學者們分別從社區法制教育和社區矯正制度等角度展開了討論。關于社區法制教育，有學者指出，目前社區法制教育存在著工作者素質不高，缺少專門機構，工作流于形式，發展失衡的問題。針對這些問題，有學者提出要構建三位一體的社區法制教育體系，即以社區工作者為切入點，以社區居民為支撐點，以社區住民為突破點，使社區在街道辦事處綜治中心指導下，通過開展一個活動、建立兩個平臺、落實三項措施、采取四種形式的這種“1234”工程來確保“三位一體”的教育體系落到實處。關于社區矯正制度，有學者重點介紹了社區矯正的理論基礎——差別交往理論的犯罪觀，認為：犯罪是習得的，因而是可以矯正的，通過擺脫越軌文化的束縛，是矯正的有效途徑，社區具備這種矯正環境，因此應予推廣。還有不少學者強調社區矯正的重要作用，主張將犯罪情節輕微、主觀惡性不大的罪犯廣泛地納入到社區矯正的體系中。

房屋拆遷、城管執法和社區法制工作是城市化進程中最典型、最突出，也是暴露問題最多的三大塊，但城市化是一個復雜的過程，在城市化過程中還會引發許多其他的問題。因此，筆者認為應從以下幾方面入手，進行解決：

一要繼續推進基層普法教育，切實增強干部群眾依法辦事的意識。要繼續堅持不懈地開展全民普法教育，重點放在增強法制觀念上。普法教育的內容和形式要力求貼近實際，易于為群眾理解和接受。深化普法教育，是預防和減少不安定因素的有效措施之一。

二要堅持依法行政、依法管理，各項工作嚴格依法按章運行。一方面要堅持政府依法行政，把政府對社會生活的管理納入依法運行的軌道，既要加強管理、嚴格執法，又要防止和減少公務人員違法或不當行政造成對公民、法人合法權益的侵害；另一方面基層各單位也要做到依法和規范化管理，依據國家法律制定和完善單位內部的各項規章制度，使管理者和被管理者明確各自的權利和義務，并自覺履行。

三要強化司法工作，把矛盾糾紛的處理納入法制的軌道。我國已經制定出《民事訴訟法》、《行政復議法》、《仲裁法》等一系列解決民事、經濟、行政爭議的法律法規。這些年來，法院受理的民事、行政案件數量雖然不斷增長，但人們仍然習慣于有了問題找政府，這種狀況不利于糾紛的及時有效處理。因此在調處矛盾的過程中，對于因合同爭議、債權債務、政府不當行政等引發的糾紛，在調解無效時，要積極引導當事人依法申請裁決、復議或仲裁、訴訟。司法機關對符合條件的要及時受理，特別是對一些涉及面廣、社會影響大的群體性案件，審理和裁決時力求公開、公正、及時，在全社會逐步形成一種服從法律、信賴法律、愿意通過法律途徑解決矛盾糾紛的氛圍。

四要建立健全矛盾糾紛調解隊伍和信息網絡。一是堅持把加強基層基礎建設和增強基層調委會的整體功能放在重要位臵上，不斷加強組織網絡建設。二是要大力加強對從事不安定因素調解人員的業務培訓，提高他們對各類社會矛盾和糾紛的調處能力。三是要繼續完善行之有效的不安定因素調處制度，定期開展各類糾紛排查活動，層層梳理轄區內的糾紛苗頭和隱患，把糾紛解決在基層。集中時間和力量，有計劃、分步驟地對常見、多發、帶有傾向性的糾紛進行專項治理。

總之，城市化進程中的法制建設是一項系統工程，并非朝夕而就，并且，由于我國國情和城市化問題成因的特殊性，因而從國外的治理舉措中（相對于我國現實問題的解決）并沒有多少可以值得借鑒的經驗。我們只有立足于本國的實際情況，去探索出一條適合我國的切實可行的法治化的道路。這應該說是一個長期而又艱難的過程，而泱泱大國，法治先行，時代賦予我們的重任，我們也必將沿著這條路一直向前。

第四篇：企業房、地產權證明

企業房、地產權和使用

證明的場地在 2，該房屋的產權屬所有，土地使用權屬所有。或由和簽訂協議書，租賃使用。房屋間，使用面積2，其中：生產經營用房 面積M2；倉庫用房間，面積M2； 其他用房間，面積M2；土地使用面積M2。

該房屋非生活居住房屋，可作生產經營用。

（僅供工商、稅務設立、登記證明）

證明單位公章產權單位公章

年月日年月日

第五篇：新房地產市場背景

（一）、2014年徐州市社會經濟發展狀況

1、強化改革創新，發展動力明顯增強

政府職能轉變和行政體制改革加速推進。大力實施簡政放權，取消和下放市級行政審批項目73項；出臺市級行政審批事項目錄清單及管理辦法、加強事中事后監管意見，審批事項精簡30；編制完成行政權力清單、行政事業性收費項目目錄和政府性基金目錄。實施衛生計生部門整合、食品藥品監管部門重組和工商質監部門管理體制調整。第一批492家事業單位分類工作全面完成。市級機關社會化服務綜合改革持續推進。主城區街道辦事處管理體制改革及擴權強鎮改革、經濟發達鎮行政管理體制改革試點穩步推進。政府收支和政府性債務全部納入預算管理，政府性債務規模適度、結構趨優、成本趨降、風險可控。

2、經濟社會領域改革有序實施

實施注冊資本登記制度改革，正式啟動“三證合一”登記改革，新登記各類企業15602戶，注冊資本總額624.2億元，同比分別增長39.2和130。積極推進國有企業分類改革。“營改增”試點范圍進一步擴大。政府購買公共服務試點拓展至20個領域，在全省率先推行政府購買第三方績效評價服務。2個縣(區)、5個鎮農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作進展順利。穩妥推行“單獨二孩”政策。15家縣級醫院全面實施價格綜合改革。27所學校開展名校托管試點。

重點領域創新進一步深化。放大政府資源、資產、資本、資金乘數效應，打出系列融資創新“組合拳”；率先探索政府和社會資本合作機制，2項工程入選財政部首批30個PPP模式示范項目；發行全國首單保障房資

產證券化產品，設立總規模近百億元的股權基金和產業基金；非信貸融資工具融資108億元，市平臺公司融資總規模同比增長72.3%。大力推動企業上市，新增主板、創業板首發上市企業3家，總數達10家；新增場外市場掛牌企業53家，總數翻一番。全力破解用地瓶頸，盤活存量土地8276畝，黃河故道流域土地綜合整治、工礦廢棄地復墾利用試點等工作成效明顯，節約集約用地機制初步建立。積極探索不動產登記工作，徐州被列為全國不動產統一登記基礎技術研究四個試點城市之一。全面啟動“智慧徐州”建設，時空信息云平臺方案通過國家測繪局專家評審，獲批國家信息消費試點城市。社會信用體系加快構建。引進高層次創新創業團隊13個、雙創人才325人，新增國家級科技企業孵化器2家、國家高新技術企業67家、省級以上研發機構31家、江蘇名牌產品22個，科技研發投入占地區生產總值比重提升到1.9。

3、力推轉型升級，經濟發展穩中有進

主要指標實現平穩增長。全市完成(預計，下同)地區生產總值4900億元、增長10.5以上；公共財政預算收入472.3億元、增長11.7，稅收收入占比81.8、提高1.1個百分點；固定資產投資3672億元、增長18.8，其中工業投資1977億元、占總投資的53.8；社會消費品零售總額1664億元、增長13。進出口總額61億美元，其中出口48億美元。經濟運行保持在合理區間，主要指標增幅連續九年高于全國全省平均水平。

4、結構調整出現積極變化

服務業完成增加值2150億元、增長11.5，占比達到43.5、提高1個百分點；服務業投資增速高于總投資3.5個百分點。規模以上工業實現增

加值2514億元、增長11.2；高新技術產業、新興產業產值占規模以上工業比重分別達到34.7和37.1。糧食生產實現“十一連豐”；新增設施農業面積14.7萬畝，總量、占比均居全省第一，新建4個千畝以上丘陵高亢地區設施農業示范基地；黃河故道綜合開發取得階段性成效，全長197公里的中泓疏浚貫通，“一帶九區十四園”建設初具規模。民營經濟發展態勢較好，增加值增速高于地區生產總值增速0.8個百分點。徐州經濟技術開發區獲批國家級生態工業示范園區。

項目建設力度不斷加大。實施的180項重大項目完成投資920億元，鐵路履帶底盤、徐工建機塔機技改、中宇光伏黑硅電池片、考伯斯煤焦油一體化等49個項目竣工投產，徐工重型汽車、中能技改、必康新醫藥、雨潤物流中心等重大項目有序推進，中電投風力發電站等前期項目提前開工建設。先后舉辦十七屆投資洽談會、徐交會以及香港、臺灣、日本、新加坡等10余項重大招商活動，實際到帳注冊外資17億美元、增長13左右，超額完成目標。

5、統籌城鄉建設，新型城鎮化扎實推進

中心城市功能日益增強。完成城市總體規劃修改報批和交通發展戰略、市區快速路系統、綠地系統、公共服務設施布局等專項規劃編制。8大類258項城建重點工程開工232項、竣工116項，開工率90。三環東路高架快速路建成通車，城市軌道交通1號線、三環西路和三環北路高架快速路、觀音機場二期、徐明高速開工建設，鄭徐客運專線建設、徐宿淮鹽鐵路前期工作進展順利，徐州綜合交通樞紐地位進一步凸顯。中心商圈、高鐵生態商務區二期、新城區“四軸一片區”等重點片區開發，以及八里家

居博覽中心、淮海文博園二期、銅山萬達廣場、徐州保稅物流中心等項目扎實推進。劉灣水廠改擴建工程建成通水，駱馬湖水源地及第二水廠動工興建。實施棚戶區改造項目52個，總面積1005萬平方米、是前三年改造總量的1.5倍。

城市管理水平全面提高。全力開展國家衛生城市和生態園林城市創建活動，老舊小區、背街小巷、“六小行業”等10項專項治理成效顯著，城市長效化網格化管理機制進一步完善，順利進入國家衛生城市公示名單。周密部署非法營運電(機)動三(四)輪車集中整治，城區交通秩序明顯改觀。城區生活垃圾日產日清、無害化處理率達到100。“外創示范道路，內創幸福家園”活動深入開展，新增5條省級示范路、2個省級示范社區，幸福家園創建獲得省人居環境范例獎。

新型城鎮體系加快形成。五縣(市)累計完成征遷面積900萬平方米，開工建設安置房700萬平方米。30個重點中心鎮和特色小城鎮規劃全面完成，命名第三批7個創建達標中心鎮和首批13個管理示范鎮。完成村莊環境綜合整治4103個，創建三星級“康居鄉村”59個、新農村示范村51個。建成農村公路493公里、橋梁105座。改造農村危房6300戶。完成農田水利投資10.5億元。實施農村飲水安全工程，新增受惠群眾59.9萬人。

6、堅持綠色發展，生態建設邁出堅實步伐

大氣和水污染防治持續強化。完成77項大氣污染防治重點工程，淘汰4.1萬輛老舊機動車，秸稈禁燒與綜合利用取得明顯成效，全市環境空氣質量二級以上天數238天、比去年增加46天，PM2.5平均濃度下降

12.6。投資13.5億元實施水環境治理，推行城鎮河道保潔養護市場化。京杭運河沿線190家非法碼頭整治全部到位。全市污水集中處理率89，功能區三類以上水體占比76.6。南水北調國控斷面實現穩定達標。

綠色徐州建設成效明顯。“二次進軍荒山”計劃全面完成，新增造林15.8萬畝，林木覆蓋率達到

32、高于全省平均水平10個百分點；市區新增綠地110公頃，300畝以上大型開放式園林達到27個，人均公園綠地超過17平方米，建成區綠化覆蓋率提高到43。云龍湖風景區通過國家5A級景區資源景觀質量評審，新增國家4A級景區8家、省級生態旅游示范區3家。徐州城市形象明顯改觀，呈現出“一城青山半城湖”的新景象。

節能減排和生態市創建進展良好。依法關停小鋼鐵企業57家，整合替代城區熱電企業3家，主城區化工企業全部實現退城入園，年耗能3000噸標準煤以上企業的節能改造全面完成。單位GDP能耗下降4以上，完成節能減排任務。我市入圍國家節能減排財政政策綜合示范城市。沛縣通過國家生態縣技術評估，銅山、賈汪兩個區通過省級生態縣(區)命名，43個鎮成為國家級生態鎮。

7、突出民生為先，和諧社會建設取得新的成效

100項民生實事工程基本完成。新建社區居家養老服務站點235個、城市小型托老所12個、農村老年關愛之家54個、婦女兒童之家100個；各類養老機構達250家，總床位數4.2萬張。為主城區10萬名60周歲以上老人集體購買意外傷害綜合保險。救助特殊困難殘疾群眾41萬人次。建設殘疾人托養機構146個，市級殘疾人康復中心竣工。徐州殯儀館有序搬遷，殯葬整治穩妥實施。更新公交車輛200輛，新增出租汽車465輛，城區公共交通出行分擔率達26。農貿市場改造、便民早餐工程等項目順利推進。

居民收入和就業穩定增長。城鄉居民收入分別提高到26100元和13350元，增長10和11.5。新增城鎮就業11.7萬人，失業人員再就業8萬人，農村勞動力轉移6.4萬人，城鎮登記失業率1.91；城鄉勞動者職業技能培訓7.8萬人、創業培訓3.5萬人；建成大學生創業園19個、培育創業企業5100余家。扶貧開發取得階段性成果，27萬低收入人口實現脫貧。

社會保障水平持續提高。全市社會保險參保人數650萬人，社保卡持卡人數310萬人，社保基金收支總額363億元，主要險種參保覆蓋率均超過95。新農合參合率100，籌資標準和財政補助標準進一步提高。城鎮居民、職工醫保政策范圍內住院報銷比例分別達到72和83。市級大病保險制度和大重病患者長效補助機制基本建立。城鄉低保標準分別提高到每人每月558元和320元，城市“三無”老人保障標準提高到每人每月1223元。開工建設保障性安居房6926套、建成7914套，超額完成省定任務。

各項社會事業協調發展。教育“三區同建”加快推進，以市為單位在蘇北率先全面通過“全國義務教育發展基本均衡縣(市、區)”國家級驗收；新建改建中小學40所、幼兒園102所，加固重建中小學校舍72萬平方米。完成33個社區衛生服務中心提檔升級，創建國家級示范社區衛生服務中心3個、省級示范社區衛生服務中心21個、省級示范鄉鎮衛生院51所，全市三級醫院增至16家。舉辦首屆徐州文化博覽會，廣播電視戶戶通等文化惠民工程扎實開展。成功承辦第十八屆省運會，奪得賽會金牌、獎牌、總分三項第一；晉身省體育強市和全國武術之鄉。出生人口性別比進一步

降低，人口自然增長率控制在6‰以內。第三次經濟普查全面完成。人防、雙擁、國防動員、民族宗教、檔案、外事、僑務、臺灣事務、審計、物價、新聞出版、應急管理、住房公積金管理、無線電管理、淮塔管理、防震減災、氣象、青少年、婦女兒童、關心下一代等各項事業都取得了新進步。

（二）、2015年徐州市目標任務和工作重點

今年經濟社會發展的主要預期目標是：(1)地區生產總值增長10%左右；(2)一般公共預算收入增長10%左右；(3)固定資產投資增長17%左右；(4)社會消費品零售總額增長13%左右；(5)實際到帳注冊外資、進出口總額保持增長；(6)全體居民人均可支配收入增長10%左右；(7)居民消費價格漲幅不高于全省平均水平；(8)科技研發投入占地區生產總值比重達2%左右；(9)城鎮登記失業率控制在4%以內；(10)節能減排完成省定任務；(11)人口自然增長率控制在6‰以內。將重點抓好六個方面的工作：

1、千方百計增進民生福祉，順應人民群眾生活新期待。堅持盡力而為、量力而行，深入實施民生幸福工程，辦好11大類90件民生實事，不斷提升群眾幸福感和滿意度。

2、堅定不移推進改革攻堅，釋放經濟社會發展新活力。圍繞解決發展面臨的突出問題，深化重點領域的改革，最大限度激發各方面的積極性和創造力。

3、全力以赴轉方式調結構，增創徐州科學發展新優勢。在努力保持穩定增長的同時，加快經濟結構戰略性調整，積極培育新的增長點，打造徐州經濟“升級版”。

4、扎實推進新型城鎮化，構筑城鄉一體發展新格局。高水平規劃建設現代城市、完善城鎮體系，打造區域性“八大中心”，促進城鄉共同繁榮。

5、加快農業現代化步伐，推動農業農村工作邁上新臺階。在穩定糧食生產的同時，大力提高農業綜合效益、組織化程度、科技進步貢獻率、農產品競爭力，讓徐州的農業更強、農民更富、農村更美。

6、堅持不懈抓好生態文明建設，彰顯美麗徐州新形象。以“五大行動計劃”為抓手，強化污染防治和生態修復，全力爭創國家生態園林城市。

（三）、2014中國樓市政策

1、央行放松首套房認定

2014年9月30日，央行下發通知，對于貸款購買首套普通自住房的家庭，貸款最低首付款比例為30%，貸款利率下限為貸款基準利率的0.7倍。此次信貸調整基本上是之前信貸政策的全面松綁。必然會加速市場回暖的趨勢。雖然短期來看樓市整體成交可能不會有太大波動，但長期來看，回暖趨勢會越來越明顯。中國房地產業已進入了深度調整期。

2、二三線城市紛紛取消限購

2014年截至目前，除了北京、上海、廣州、深圳四個一線城市和三亞之外，46個限購城市當中41個已正式取消或變相放松限購，落實今年“雙向調控”的思路，樓市進入“后限購時代”。限購松綁對市場成交的刺激并不明顯，多數城市依舊低迷，僅個別調整限購城市成交量回升，但這些城市的成交量幾乎都無法回避一個現實：沖高回落。在“雙向調控”的思路指導下，2015年一線城市也很難取消限購。

3、央行下調存貸款基準利率

2014年11月21日，中國人民銀行決定下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率。金融機構一年期貸款基準利率下調0.4個百分點至5.6%；一年期存款基準利率下調0.25個百分點至2.75%。降息后，百萬房貸每月少還234元，對于購房者來說，這種直接的信貸刺激影響非常大。但由于北京限購政策還沒退出，加之樓市低迷已持續相當時間，預計本輪降息并不會像以往刺激房價大漲。

4、《不動產登記暫行條例》將執行

2014年12月22日，醞釀7年的《不動產登記暫行條例》終于公布，全文共含三十一條。明年3月1日起執行。《不動產登記暫行條例》公布為遺產稅和房產稅鋪路，嚴控產權侵犯也被解讀成為反腐利器，對房價的影響是較為有限。只有盡快編纂可操作實施的細則，條例才能作為指導性的規則來適用。

5、公積金繳存異地互認

2014年10月9號，住房城鄉建設部、財政部、人民銀行聯合印發《關于發展住房公積金個人住房貸款業務的通知》。為適應職工流動性需要，《通知》要求，各地要實現住房公積金繳存異地互認和轉移接續，并推進異地貸款業務，即職工可持就業地住房公積金管理中心出具的繳存證明，向戶籍所在地住房公積金管理中心申請住房公積金個人住房貸款。公積金異地使用，將合并計算兩地的房產、貸款次數。

6、互聯網思維：全民營銷

2014年的樓市行情逼仄下行，迫使營銷中介在創新中保生存求發展，于是房產電商，基于互聯網大數據時代的一種房地產全新盈利模式出現。

自媒體的豐富更讓這一年樓市營銷花樣百出、熱鬧非凡。“全民營銷”是一種“人人皆兵”的營銷模式，普通市民、房產中介與分銷機構，只要推薦客戶或朋友成功購房，推薦人即可獲得豐厚傭金。互聯網新技術一定會對房地產帶來持久深遠影響，營銷領域只是突破口，雖然目前的房地產電商更多的是噱頭和摸索。相信房地產業界會不斷地去尋找與互聯網具有革命性的思維和影響的結合點。

（四）、2014年徐州市房地產基本情況及房價走勢

2014年，徐州市房地產市場新增商品房供應量72579套、6689223.15㎡，折合約10033.94畝。其中住宅面積4885285.61㎡，折合約7328.01畝；非住宅面積1803937.55㎡，折合約2705.93畝。相較于2013年不論是獲取預售樓盤還是預售房源和面積均有所減少。

2014年徐州商品房區域新增供應量位居首位的為泉山區，新增供應18043套，占據總供應量的24.86%；其次為鼓樓區，新增供應14164套，占據總供應量的19.52%；銅山區新增供應量最少，占據總供應量的8.04%。

2014年萬科城一年共取得14批預售許可證，位居首位，其次為澳東印象城、潤金城項目，均取得9批預售許可證；美好匯鄰灣、綠地高鐵東城項目均取得8批預售許可證，位居第三位。

2014年徐州商品房新增供應包括10種物業類型，分別為住宅，商辦，商住，商辦住，商業，商服，車庫，工業，綜合樓，商業、辦公房源。

2014年徐州商品房新增供應量最多的為12月份，新增商品房供應882211.8㎡，其次為4月份，新增商品房供應872425.7㎡。

2014年徐州市商品房成交量為402.95萬㎡，同比2013年下降26.35%，成交量大幅下降。住宅成交331.43萬㎡，同比2013年下降15.93%。

數據顯示，2014年徐州商品房市場新增供應量為668.92萬㎡，新增成交量為402.95萬平方米，可以看出，供求比達到1:0.62，成交均價為7630元/㎡。具體來看，住宅市場中，新增供應量為507.21萬㎡，新增成交量為331.43萬㎡，供求比達到1:0.65，成交均價為6750元/㎡；商業市場中，新增供應量為94.73萬㎡，新增成交量為32.36萬㎡，供求比達到1:0.34，成交均價為17128元/㎡；而辦公市場方面，新增供應量為67.36萬㎡，新增成交量為23.8萬㎡，供求比達到1:0.35，成交均價為7183元/㎡。

據中國房地產指數系統對100個城市的全樣本調查數據顯示，2014年徐州房價呈現出先抑后揚的走勢，最終停留在5861元/㎡。具體來看，1-12月份徐州住宅均價分別為：6178元/㎡、6231元/㎡、6149元/㎡、6211元/㎡、6180元/㎡、6175元/㎡、6103元/㎡、6034元/㎡、6003元/㎡、5969元/㎡、5937元/㎡、5861元/㎡，漲幅分別為：-0.02%、0.86%、-1.32%、0.01%、-0.50%、-0.08%、-1.17%、-1.13%、-1.51%、-0.57%、-0.54%、-1.28%。綜合來看，2014年的成交均價6086元/㎡。

（五）、2015年房地產趨勢分析

2014年底，政府對于樓市穩健發展有比較大的調控手腕，包括“穩定住房消費”的字眼提出，近期央行降息等利好政策的出臺，進入房地產市場的資金流會更寬裕，包括公積金按揭貸款的提取和使用等方面會逐漸變

得更便利。某種程度上對房地產市場在宏觀經濟中的重視程度沒有改變。尤其是各大城市限購政策放松下，到2015年第一季度房價可能反彈。

再從樓市供求變量角度看，2014年總體呈現了供大于求的態勢，這是房價持續低迷的最根本原因。不過據專家分析，2015年25歲至49歲年齡段的中國人口數量將達到大約5.68億的峰值，這部分人群也是購房的主力軍，適齡的購房者對明年的房地產有一定的消化作用，所以月度新增供應依然有加大的可能。而且從庫存去化角度看，目前去化速度在持續加快，2015年第一季度房價止跌反彈的可能性極大。

預計2015年徐州市新城區房地產市場行情不會有明顯的改觀，市中心老城區及銅山新區房地產將會出現明顯反彈上升。