第一篇：建構完善的政治權力運行機制

建構完善的政治權力運行機制

結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效———

政治權力運行機制是關于國家公共權力運作和行使的一套具體程序和基本制度安排。政治權力運行機制是否完善，是否科學和規范，直接關系到政治權力行使的實際效果。十六大報告高度關注權力的制約和監督問題，要求建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，以保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。那么，如何才能建立完善的權力運行機制，以適應依法治國和民主政治發展的要求？

權力結構合理化

權力結構是指一個國家的統治者藉以實行政治統治和社會公共事務管理的各種強制力量的分工及其相互關系。合理的權力結構，應該能夠保證政治權力正常地發揮作用，既能使被領導者對權力有積極的回應，又能對權力起一定的監督制約作用；既能保證各部門相互協調地發揮功能，又能保證各部門相互制約和監督；既能保證權力在規定的時間內達到預期目的，又能保證不斷地給權力系統補充新的能量。合理的權力結構要求對各權力主體進行合理的分解和組合，使之處于相互平衡的和諧狀態，避免權力過分集中；合理的權力結構要求科學界定各權力主體的職能和作用范圍，清晰權力邊界，既彼此獨立，各司其職，又相互支持，密切配合，減少權力的摩擦成本，控制越權行為。

為使權力結構趨向合理、配置科學，目前需要解決的問題主要有：一是合理劃分黨與國家機關的權限和政府內各部門的權力范圍，細化黨委與人大、政府、司法等機構的職能分工，進一步明確政府內各部門的職責權限，尤其是對交叉領域的權力要明確劃分與界定，以改變黨委對國家機關職能工作直接指揮的狀態，避免權力的重復行使和“權力真空＂；二是明確黨政領導人的職能權限，依據有關規定，將黨政領導者的職權和行政行為細化為“可作為＂行為和“不可作為＂行為；三是通過立法規范中央政府和地方政府的職能權限，既要改革中央政府“全能化＂的狀態，又要健全和完善對地方權力的監督和制約，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系。

運行程序規范化

完善的權力運行機制應對權力運行的全過程制定出規范的運行程序和明確的工作規則。設置規范、嚴密的權力運行程序，才能確保公民對國家事務和社會公共事務的廣泛參與，保障權力運行的公正、公開、透明，保障權力運行的理性化、合規則和高效能。權力運行程序規范化的基本要求，可概括為如下幾個方面：凡權力運行的各個環節，包括決策、執行、監督，均應規定嚴密的運行程序；政府機構應圍繞運行程序，根據各自的職能與業務性質，制定相關的工作規則。工作規則要細化到機構的每個基層單元，使進入權力運行過程的每一位行政人員均能按照崗位職責、工作程序和規則，順利地進入工作角色和工作狀態；運行程序一經規定，任何人、任何部門都要無條件遵循。

規范、嚴密的運行程序是完善的權力運行機制的重要標志。為建立規范、嚴密的權力運行程序，當務之急是要加強行政程序立法工作。在權力運行的每一個環節上，都應作出程序方面的規定，明確規定行政機關行政權力的方式、方法和步驟，嚴格規范行政機關的行政行為，使權力運行的決策、執行、監督等環節在時間上相銜接、在功能上相協同。

權力制約效能化

權力制約就是對權力運行的協調、監督、控制活動，它關系到權力運行的效率和國家職能的實現。從靜態方面來說，對國家權力的制約由兩大部分組成：一部分是國家權力之間的相互制約；另一部分是社會各種政治力量對國家權力的制約，或者說非國家權力對國家權力的制約，主要是政黨、公民團體和各種利益集團對國家權力的制約以及社會輿論對國家權力的制約。就動態方面而言，對國家權力的制約包括以下三個環節：權力授受過程的制約、權力運行狀況的制約和權力行使后果的制約。

為進一步加強對權力的制約，目前需要集中解決以下幾個問題：一是以決策和執行等環節作為權力制約和監督的重點，必須有一套相關的制度保證決策過程體現科學、民主、開放的原則。十六大報告要求各級決策機關完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。權力運行過程的執行階段是最易出現腐敗問題的環節，更應加強制約和監督。二是制定具體的法規和措施，讓以道德制約權力、以權利制約權力、以權力制約權力、以法律制約權力等真正落到實處，并使這些制約手段在實踐中互相配合，融為一體，構成完整、嚴密的權力制約機制。三是建立制約權力的具體制度，如改革行政審批制度，深化財稅投資金融體制改革，推行和完善政府采購、招標投標制度，建立健全權力運行過程公開化制度、權力輪換制度，強化黨風廉政建設責任制等。(

第二篇：試論基層電大教學質量監控體系的建構與運行機制的完善

試論基層電大教學質量監控體系的建構與運行機制的完善 廣州市廣播電視大學東方分校基層電大教學質量監控研究課題組

【摘要】本文圍繞如何提高基層電大教學質量中心問題，論述了基層電大教學質量監控的目的、意義和作用，著重探討分析了基層電大教學質量監控體系的建構與運行機制的完善。

[主題詞] 電大

教學質量

監控

機制

教學質量監控是通過調查，研究影響教學質量的諸多因素，有針對性地解決影響教學質量的難點和關鍵，通過科學地設計和建立有效的質量監控體系機制，完成教學全過程的質量管理，從而達到最佳的教學效果。建立校內教學質量監控體系是保證教學質量不斷提高的重要手段，也是教學管理的一個重要組成部分。建立有效的教學質量監控體系對提高教學質量，保證教學過程的順利進行，規范化教學管理有著重要意義。基層電大教學質量監控體系的建構與運作要充分考慮開放教育的特點與內在規律，結合自身的實際去進行。

一、基層電大教學質量監控的目的、意義和作用

（一）基層電大教學質量監控的目的

電大開放教育的根本任務是培養適應社會需求的人才，而對人才質量的評價方式可分為社會評價和自身評價。就社會評價看，更注重于結果性評價，其評價對電大人才培養的目標、規格和模式等起著重要的影響作用，為進一步進行教學改革提出了方向。電大開放教育應根據社會發展的需求，不斷修訂、完善培養目標和教學計劃。教學質量的高低直接影響著人才培養的質量，因此建立教學質量監控機制的最終目的應是通過對教學質量的科學評價，實事求是地找出影響質量的因素，并提出改進措施，而不斷促進教學質量的提高。而教學質量的高低又取決于教學過程的運作情況，教學質量受到教學過程中各環節的影響。因此就學校自身評價看，應重視學校教學的全過程，即更多地采用過程評價的方式對教學質量進行評價，把每一個培養環節規范化，對每一個環節提出質量的目標要求，力求使其質量得到保證。

（二）基層電大教學質量監控的意義

1.教學質量監控是電大提高學生培養質量的重要保障。

學生培養質量的高低，是由各方面因素所決定的，例如師資力量、學生素質、教學設施的水準，教學管理工作的水平等等，而且這些因素十分活躍，處于不斷的運動與變化之中。這些因素自身的條件和活動情況以及它們的相互關系的合諧程度，都會對人培養的質量產生直接影響。所以，必須對這些因素實行監控，及時檢測，以便學校領導和教學管理部門及時調整工作，糾正偏差，協調關系，促進各方面充分發揮潛能，確保對人的培養質量達到預期目標。2.教學質量監控是基層電大分校教學管理優化的重要手段。

根據管理原理，任何一項管理工作，其過程均由計劃、組織、領導、控制（監控）四項基本活動所構成。其中控制的職能在于及時準確地接收處理和利用各種反饋信息。如果某項管理工作在執行中出現了偏離預定目標和要求的情況，監控系統便可及時了解并作出分析，以便采取相應措施予以糾正。由此可見，監控是管理工作中必不可少的重要一環，是優化教學管理的重要手段。教學管理是學校根據人才培養目標的要求，為建立正常教學秩序，保證人才質量而實施的一系列工作與活動，教學管理同樣需要監控這一環節。否則，教學管理的整個過程就沒有得到優化，教學工作的各個環節就難以保證正常運轉，教學管理的有效性也難以得到保障。

3、教學質量監控是突出以教學為中心的重要途徑。

教學管理的最終目的是保證和提高教學質量，高校的根本任務是培養人才，始終堅持以教學工作為中心，提高教學質量是高等學校永恒的主題。通過教學質量監控和評估工作的開展，可以使學校領導、師生員工了解學校教學工作現狀，找出差距，為學校提供宏觀管理的依據，促進學校及有關部門重視教學。把提高教學質量作為學校各項工作的重點，增加對教學的精力和財力的投入，明確辦學指導思想，改善辦學條件，加強教學基本建設，推進教學管理現代化、規范化、科學化，不斷提高管理水平。

二、基層電大教學質量監控管理體系的建構

結合電大的開放教育實際，各分校可以把全面質量管理、目標管理和教學評價理論與實踐三者結合起來，建立以教學評價為核心的教學質量監控體系，構建科學、規范的全面教學質量管理系統。

（一）建立教學質量目標體系

教學質量目標，即是教學質量管理工作的奮斗目標，又是質量檢查和評價的標準。根據全面質量管理原理，可以建立以下目標體系：

1.建立一個能調動校內各方面積極性的全校性教學質量奮斗目標，該目標應為學校每一個成員所認同，并發動全校師生員工為該目標而奮斗。

2.建立教學全過程各主要環節質量目標，主要有招生、教學計劃、課程教學、實踐環節、畢業論文（設計）等質量目標，樹立全過程質量意識。

3.建立影響教學質量主要因素的質量目標，包括教師教學質量目標，學生學習質量目標和管理人員工作質 量目標，樹立全員教學質量意識。

4.建立教學條件及教學保障體系的質量目標，包括教室、圖書館、宿舍、運動場地、實驗室、教學設備、教材、圖書資料等的配備數量及質量標準，樹立全面質量管理意識。

5.建立教學管理質量目標。包括學校教學管理職能部門的工作質量目標，系級教學質量管理目標及專業責任教師教學質量管理目標，樹立全校系統化管理的意識，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象。

（二）建立教學質量信息系統

教學質量信息系統是為了全面及時地掌握教學過程各環節，教學活動各因素在教、學、管過程中基本狀況的網絡組織系統。其工作任務是為教學質量評價提供全方位的信息反饋，保障信息工作的真實性、全面性、群眾性。1.建立教師教學質量信息系統，其主要任務是收集教師對教學質量狀況的評價信息及教師對教學工作的建議、意見。2.建立學生教學質量信息系統，其主要任務是收集學生對教學質量狀況的評價信息和學生對教學工作的建議、意見。3.建立教學管理人員教學質量信息系統，其主要任務是收集教學管理人員對教學質量的評價信息和教學管理人員的建議、意見。4.建立校外用人單位教學質量信息系統，其主要任務是收集有關畢業生質量評價信息。

5.建立教學質量信息系統的運行機制，主要是指教學信息系統的工作形式、工作規則、工作程序及獎懲制度等。6.建立教學質量信息處理系統，其主要任務是負責教學質量信息的整理、分類、分析和反饋。在反饋機制上，各分校可以通過“教學簡報”等形式進行反饋。

（三）建立教學質量評價系統

教學質量評價系統是根據所制定的目標系統，有組織、有計劃地對教學質量進行檢查、評價的系統。

1.成立教學質量評價專家組，可以外聘，其成員由學術造詣較深，有較豐富的教學經驗或教學管理經驗的專家組成，是校內經常性教學評價活動的權威機構。2.設置教學質量評價辦公室，負責教學質量評價的日常工作。當前許多分校的教學評價工作由教學處或教務處來組織，設置教學評價辦公室，從教學（務）處分離出來，更有利于教學質量評價工作的開展。

3.根據需要，成立單項教學質量評價的專家小組，負責如課程、專業、教師等單項教學質量評價工作。

4.確定教學質量評價周期，形成周期性的評價體系。

(1)教師課堂教學質量評價和學生學業成績考核，每學期進行一次；

(2)教師教學水平的綜合評價及學生學習質量的綜合評價，每半年進行一次；(3)專業及課程質量評價，每二年進行一次；

(4)校級管理，系級管理水平的評價每一年進行一次；(5)教研室教學管理水平的評價每半年進行一次；(6)不定期地對某些個別教學環節進行評價。

（四）建立教學質量評價信息處理系統及獎懲條例

教學質量評價結果要及時反饋給被評價對象及有關領導和部門，以改進工作，保證教學質量目標的實現；并要把處理意見及改進工作的狀況及時反饋給評價辦公室。對完成教學質量目標好的要給予適當的獎勵，以激勵師生員工為達到更高的目標而努力。對目標完成較差的要給予適當的批評，并幫助進行完善和改進。

三、基層電大教學質量監控管理體系運行機制的完善 教學質量監控體系是一個全流程的動態開放體系，它以各種教學管理文件、管理制度、實際控制和激勵政策為基本要素，對教學全過程進行管理和監督，以保證培養方案在各個環節上落到實處，保證教學最終目標的實現，確保教育質量符合社會的要求。基層電大在教學質量過程的監控中，應重點做好以下幾方面工作。

（一）通過整章建制，建立以科學、合理的教學規章制度為中心的規范運行機制。

結合實際，各分校應建立并完善系列教學管理制度，建立健全教學檢查、教學評估、教學信息員、教學督導、考試工作、畢業論文（設計）、實踐教學管理、開課評審、聽課評課、停課調課、教學事故處理及認定等各方面制度，并匯編成冊。落實到全校師生，使教學質量監控有法可依、有章可循。

（二）建立多渠道的教學信息收集和反饋運行機制

全面收集教學信息是進行教學質量監控和管理的重要依據，也對教學質量起到間接的影響作用。電大各分校應建立校內外信息收集網絡，主要教學信息，通過多種渠道反饋到教學（務）處，及時組織處理。一方面，將統計結果分類歸檔，提出分析意見及時送校領導決定并參考調控；另一方面，將統計結果轉到有關部門并提出決策和調控意見。教學信息主要來自二條渠道。一是校外，校外信息收集方式主要以畢業生跟蹤調查、實踐教學基地為主；二是校內，主要來自學生信息員、教師、管理人員、院（系）和教學督導員等。信息反饋是質量監控體系能否順利運轉的前提。學校對于所獲得的質量信息，建立一套順暢的反饋系統，提供給教學管理部門，學生工作部門和后勤管理部門，并以制度形式要求有關責任部門給予解決。通過對收集的教學信息的分析整理，通過校務會、教學例會、教學簡訊等形式反饋給相關部門，逐步建立一整套可行的措施，保證教學管理有序進行。為加強教學信息的管理，及時有效、科學的將有關信息系統進行統計分析，學校可以積極研究計算機信息管理系統，充分發揮教學信息的作用，大大提高管理工作效益。

（三）建立健全教學督導工作運行機制

為加強教學質量管理，學校應積極推進教學督導工作制度，組建一批由退休的老教授及部分在職的、有豐富管理經驗的教師組成教學督導團。他們不僅參與日常教學檢查、聽課評課、聽取并反映教師和學生的意見，檢查各教學環節開展情況，而且還參與學校教學改革，指導教學管理，對學校教學工作提出決策和參考意見。

（四）建立教學質量的激勵和約束運行機制

教學質量監控工作是一個多種因素相關的復雜的系統工程，為使其發揮高效能，必須建立相應的激勵和約束機制。一方面激勵教師及教學單位在教學活動中加強教學質量意識；另一方面，激勵學生自覺學習，不斷提高各種能力，促進學風建設。為此，第一，要加強教學規章制度建設，嚴肅查處教學事故和違紀行為。第二，建立系部教學工作評價獎懲辦法，通過對系教學工作及教學管理進行監控和評價，獎勵先進，鞭策后進，調動系級搞好教學工作的積極性。第三，加強對教師的綜合考核，并把考核結果與教師的職稱晉升、工資晉級等相掛鉤，真正體現優者受獎，劣者受罰。同時還可以通過設立有關獎項來獎勵那些質量好的優秀教師。第四，學校領導應對教學質量監控機制本身加以一定的制約，必須加強監控人員隊伍的教育與管理，同時，制定一定的規章制度，明確其職能、責任、權限，定期檢查考核，獎勤罰懶，獎優罰劣。

（五）建設高素質教學質量管理隊伍

目前的質量監控工作，在一定程度上主要還是依靠人員監控，這些人員一般包括教學管理干部、教學督導、巡視員、學生信息員等。他們的基本素質在相當程度上決定著教學質量監控的效果，懂得教育科學的規律，有專業特長，具有客觀公正的態度，高度的工作責任感和調查研究的能力，那么，就能形成健全的人員監控網絡，教學質量監控就能真正取得成效。教學管理人員隊伍的建設，可通過進修、培訓和在實踐中學習提高等方式進行。

另外，系部教學管理是教師與學生雙方教學活動的直接組織者，是教學活動過程的直接監督者，是教學效果的直接檢測者。讓系部教學管理發揮教學質量監控的職能，不僅是學校教學質量監控工作的基礎和保證，而且也是系部自身建設和發展的需要，所以，必須加強系部教學管理建設，充分發揮其教學監控的效能。

總之，基層電大教學質量的監控是一項復雜的系統工程，也是一項長期的管理任務。需要在具體的教學實踐中不斷探索和豐富完善。

參考文獻：

1、《高等教育教學質量省級監控研究》

出版社：教育科學出版社·出版日期：2007年02月

版本：第1版、黃剛、賀祖斌等

高等學校教學質量管理系統，廣西師范大學出版社，1996年6月.3、常維亞等

談教學過程監測與教學質量控制系統的建立與運行.清華大學教育研究，1998年。

4、李萬杰.健全教學質量監控體系 提高教學質量.中國高教研究，1998，4.

第三篇：完善居民區黨組織的運行機制

完善居民區黨組織的運行機制

[摘 要]近年來，上海市虹口區曲陽路街道黨工委從“建組織、調結構、筑基石”三方面探索居民區黨組織運行機制，取得一定成效。通過調研發現居民區黨組織在運行過程中仍存在工作短板，要通過健全黨組織發展機制、工作支撐保障機制、有效的評價機制等路徑提升居民區黨建工作有效性。

[關鍵詞]社會轉型；利益分化；利益整合；公共利益

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）05-0039-03

為貫徹落實市委“1+6”文件精神，加強居民區黨組織建設，上海市虹口區曲陽路街道黨工委積極適應新形勢、新任務、新要求，結合居民區黨建工作實際情況，于2014年底完成居民區黨組織升格工作。為更好發揮居民區黨組織引領作用，完善黨組織運行機制，街道黨工委通過召開座談會、訪談、經驗交流、實地調研、分析研究等方式，梳理居民區黨建現狀，查找短板困境，總結有效做法，在健全黨總支領導下的運行機制上進行了有益的探索，為創新社會治理、加強基層建設，夯實黨的執政基礎提供了保障。

（一）建組織，構建形成“四對應”架構。曲陽轄區24個居民區黨總支，下設87個黨支部，劃分315個黨小組，黨員6700多人，黨員數最多的是東體居委會，共有黨員458名，黨員數最少的密一居委會也有118名黨員，其余居委會黨員基本都在200-400名之間。由于黨支部管理范圍大，支部活動難開展、關心黨員難落實、服務群眾難深入、引領自治難拓展，黨工委著眼黨組織作用發揮的有效性，根據居民區所轄區劃大小、樓宇布局、在冊黨員數量等情況，分批將居民區黨支部升格為居民區黨總支，初步構建了居民區對應黨總支，居民小區對應黨支部，居民樓組對應黨小組，黨員對應責任區“四對應”的黨建格局。

（二）調結構，加強黨總支工作力量。為了建設一支能夠擔當引領的黨總支書記隊伍，2014年，黨工委抓住居民區黨組織換屆選舉契機，著力優化書記隊伍結構。由于黨工委和各居民區黨組織在整個換屆選舉中，未雨綢繆，充分醞釀，廣泛動員，公推直選，把好人選關，換屆獲得圓滿成功。24名黨總支書記，平均年齡51.67歲，比上一屆小了2.7歲，其中新任黨總支書記5名，“80后”2名，就業年齡段有13名，占書記隊伍的54%，2名書記進街道事業編制，7名書記享編。18名黨總支副書記，平均年齡 45.9 歲，其中居委會主任兼副書記9名，專職副書記9名。總支委員181名，其中兼職委員16名，擬增兼職委員43名，各黨總支班子成員在年齡結構、文化學歷、綜合素質等方面也有明顯改善。同時黨工委也按照區委要求拓寬居民區書記渠道，目前已選派1名機關副科級干部到居民區任黨總支書記。

（三）鞏基石，提升居民區黨建實效。居民區黨組織升格后，為了提升黨建實效，黨工委著力從四個方面夯實居民區黨建基石。一是抓黨總支建設。通過出臺《關于進一步加強居民區黨組織建設的實施辦法》、組織書記專題培訓、制定黨總支任務清單、推進區域化黨建聯建，把黨總支工作重心從原來支部重點抓黨小組、抓黨員、抓居民自治，向抓支部建設、抓黨建聯建、抓整合社區資源共同開展社區治理拓展。目前24個居民區黨總支與近70個社區單位黨組織結對共建。東體黨總支建立組團式黨建聯席會議平臺，與社區12個單位結對，形成了社區共建的局面。曲

一、運

二、銀聯等黨總支，積極探索兼職委員制度，提高了居民區黨總支統籌協調業委會、物業公司、駐區單位等社區資源、共建和諧社區的能力。二是抓黨支部建設。居民區黨組織升格后，為了幫助新成立支部開展工作，黨工委“三管齊下”：一是抓支部書記隊伍建設，所有支部書記均為總支委員，由黨總支書記帶教支部書記，指導幫助他們在實踐中提高；二是抓黨支部基礎工作，以落實《黨支部工作手冊》為抓手，深入居民區指導基層黨組織對照手冊，落實“三會一課”等黨建制度；三是抓黨建責任區建設，把黨支部工作重心由做好面上黨員教育管理，向深化黨員責任區建設，發揮廣大黨員作用深化。如運三黨總支以一個支部為一個片網格，一個黨小組為一個單元網格，把整個居民區形成一張網，做到層層有格，格中有責，網格內有居民區黨員、在職黨員、樓組長、志愿者，形成黨建引領、公眾參與自治的局面。三是抓黨員隊伍建設。黨工委積極探索黨員分類管理。2015年組織居民區黨組織對轄區居民區黨員工作情況、健康狀況、年齡情況等進行了全面梳理，摸清了底數，為有針對性的發揮黨員作用打好基礎。注重把發揮黨員作用與引領群眾開展“和諧社區、生活家園”建設相結合，與虹口“創文”相結合，讓黨員從推進樓組黨建、建設漂亮樓道、為老服務結對等身邊事做起，讓群眾感受到黨員就在我身邊。四是抓“三長”隊伍建設。注重發揮黨小組長、樓組長、文化團隊隊長在引領居民自治中的帶動作用，鼓勵動員黨員擔任樓組長、文化團隊隊長，成為引領群眾開展自治活動的核心骨干。目前，曲陽路街道居民區黨員擔任樓組長、文化團隊隊長的比例達到60-70%以上，體現居民區黨組織對居民區自治的掌控力。如密一居委會的玉田大樓，玉四居委會的金色攝影，赤三居委會的溫馨小屋都得到了居民的喜愛和點贊。

（一）組織構架需要不斷優化。著眼構建居民區黨建“四對應”工作格局，黨總支對應居民區、黨支部對應居民小區、黨小組對應居民樓組、黨員對應責任區的工作進度不一，有些黨支部、黨小組劃分不是很合理，有些黨總支對應機制已經跟進，有些處于建構階段。另外有的居民區黨組織沒有做好“我要升格”的準備，因此局部存在著升格后工作變化不大的狀況。

（二）書記及黨員來源渠道亟待拓寬。“書記委員人選來源窄、組織生活簡單化”是居民區黨建的老大難問題。近年來，曲陽路街道黨工委在破解居民區黨建老大難問題上積極作為。如面向社會招聘專職社區工作者，為居委會和居民區黨組織儲備人才；組織黨課巡講下社區，豐富居民區黨組織生活。雖然這些舉措發揮了積極作用，但是居委干部黨員偏少（目前只占全體委員的32%），而且分布不平衡的現象依然存在。

（三）書記隊伍能力建設有待進一步加強。居民區黨組織升格帶來的新問題是居民區黨總支書記和支部書記能力提升問題比較突出。總支書記隊伍換屆選舉后，有些總支書記還囿于傳統支部書記思路、手勢，習慣于就黨建抓黨建，整合居民區各方資源，組織帶領黨員、引領群眾開創基層自治新局面能力較弱。目前曲陽居民區黨支部書記的主體是退休黨員以志愿服務性質擔當，這些老同志對黨的事業忠誠，政治上可靠，工作有一定經驗，群眾中有一定基礎。但是面對創新社會治理新要求，他們也存在不夠適應地方。表現在：部分支部書記是由黨小組長升格后第一次走上支部書記崗位，對如何有效開展支部工作還不適應，需要黨總支護航；有些支部書記（包括有些總支書記）運用微信、網絡媒體、“i曲陽”等信息技術引領自治能力較弱；個別支部書記因家庭，個人健康等因素導致工作精力不夠。

居民區黨組織運行機制的關鍵是要把區委和街道黨工委出臺的加強居民區黨組織建設和書記隊伍建設的文件精神貫徹落實好，以機制作保障，補短板，出實招，求實效。

（一）健全居民區黨組織發展機制。一要進一步健全“四對應”組織體系。黨工委和社區黨委要在建立“四對應”架構基礎上，下發黨建任務清單，進一步明確黨總支、黨支部、黨小組、黨員在“四對應”組織網絡中的職責。各居民區黨總支要結合實際深化“四對應”組織建設，已健全組織網絡的要抓緊建立健全“四對應”工作機制；沒有理順組織網絡的，要抓緊理順組織網絡，并抓緊建立配套工作機制，確保“四對應”分級管理落到實處。二要建立黨組織負責人后備人才庫。黨工委、社區黨委、居民區黨總支要拓寬建立后備人才庫的視野，要積極從居委會黨員干部、黨員社工中培育書記后備人才；要在街道和居民區兩級建庫；要注重后備人才培育，保證居民區黨組織書記后繼有人、活水不斷。三要注重培育發展新黨員。黨工委要根據發展黨員向基層一線傾斜的精神，把新黨員發展名額優先保證加強居民區黨員隊伍建設需要。加強從居委會干部和社區工作者中培養發展新黨員。每個黨總支都應做到“好苗子在視野中、發展計劃在實施中”，每年居民區黨組織都有新鮮血液補充。四要落實黨員分類管理。黨工委要在黨員基本情況調查基礎上，制定出臺分類管理黨員規范化建設舉措。對高齡有重大疾病的黨員，重在通過結對活動，堅持夏送清涼冬送溫暖活動，送組織生活、送關心上門；對身體健康有精力的黨員，重在動員激勵他們在居民區發揮更大作用；對沒時間在居民區活動的黨員，重在要求他們在樓組發揮黨員作用。通過分類管理，提高居民區黨建實效。五要深化樓組黨建。認真總結推廣居民區推進樓組黨建經驗，把樓組黨建與發揮在職黨員作用相結合，引導黨員主動亮明身份和承擔責任；與促進居民自治相結合，引導居民建立樓組公約共建漂亮樓道；通過以點帶面，輻射帶動，在各居民區建設形成特色鮮明的樓組黨建品牌。

（二）健全黨組織工作支撐保障機制。一要深化區域化大黨建，為居民區黨總支拓寬共治資源。街道黨工委應結合社區共同體建設，發揮區域化黨建聯席會議作用，樹立一批駐區單位與居民區黨總支結對共建的典型，通過以點帶面，引領共建活動深化，進一步為居民區黨組織引領自治搭建平臺。落實居民區黨總支兼職委員制度，探索建立兼職委員履職保障制度、群眾民主評價制度、發揮作用激勵制度。居民區黨總支要選好、用好兼職委員，建立兼職委員參與居民區黨建和居民區重大問題決策的機制，為他們發揮作用搭建平臺，提高居民區黨組織整合、統籌、協調社區資源的能力。二要拓寬書記選人渠道，為居民區黨組織配強領軍人物。街道黨工委要認真落實居民區黨組織書記隊伍建設三年行動計劃，每年向社會招聘一批年輕優秀的社區工作者，充實到社區居委會崗位，為居民區黨組織書記提供后備人才。不定期開展社區黨務工作者招聘，從復員退伍軍人、企業經營管理人員中選任居民區黨組織書記；注重從居民區后備干部中擇優選任居民區黨組織書記；注意選派優秀機關事業干部到居民區黨組織書記、副書記崗位上任職鍛煉，多渠道拓寬居民區黨組織書記選人用人來源。通過多措并舉，實現到2016年底，居民區黨總支書記50歲以上的全部配備副書記；黨員居委會主任全部兼副書記；到2017年底黨總支書記中退休返聘人數所占比重不高于30%的目標。三要深化居委減負增能，為居民區黨組織引領自治助力。健全街道黨政領導與居委會書記、主任的聯系制度和街道“聯點包片”活動機制，切實在基層一線為居委會工作提供支持。結合信息化社區建設，對居委會“一點通”進行升級改造，居委會全面推行全崗通，提高居委會管理服務效能。要在公眾微信號上嵌入公眾參與重要接口、黨員發揮作用接口，為居民區黨組織引領自治提供信息化支撐。四要實施強基培訓工程，為居民區黨組織能力提升充電。把居民區黨組織書記隊伍建設納入街道人才隊伍建設的總體規劃。堅持集中培訓、專題培訓與日常教育培訓相結合；組織參加區統一培訓、街道組織系統培訓、黨總支開展言傳身教培訓相結合；辦班培訓、授課培訓、電化培訓、實例培訓相結合；總支書記重點培訓與黨支部書記面上培訓相結合。加強社區黨建辦和居民區黨建聯絡員隊伍建設，加強黨建業務知識培訓，提升他們面對面指導居民區黨組織開展黨建的能力。

（三）健全黨組織有效的評價機制。一是以黨建引領的實效為評價標準。落實“雙述雙評一通報”，切實改變傳統的以檢查居民區黨組織臺賬、組織生活記錄、總結為評價居民區黨組織標準的做法，建立健全以引領群眾開展“自我教育、自我管理、自我服務、自我監督”的自治實效為標準的考核體系，促進居民區黨組織把主要精力放在服務群眾、凝聚群眾、引領群眾自治上。二是以自下而上的評議為評價方式。探索將居民群眾自下而上評議居委會工作向自下而上評價居民區黨組織拓展。建立健全自下而上的社區黨建工作評價體系，增強由居民區黨員和居民群眾為評價主體，形成組織評價和群眾評價有機統一的評價機制，體現基層黨建工作面向群眾，結果接受群眾評判，促進居民區黨建與基層治理緊密結合。三是以促進居民區黨建為評價導向。把對居民區黨組織的考評與建立有特色的居民區黨組織、黨小組規范建設示范點，選樹一批有代表性的黨總支書記、支部書記、黨務工作者、黨員志愿者等先鋒模范典型相結合，認真總結他們的工作經驗，表彰弘揚他們的先進事跡，切實發揮典型引路、以點帶面，促進居民區黨建作用，形成黨建激勵機制。同時加大不合格居民區黨組織書記誡勉調整力度，形成退出機制，保證居民區黨組織肌體的純潔和健康發展。

責任編輯：周奕韻

第四篇：完善運行機制 構建發展平臺（模版）

完善運行機制

構建發展平臺

---關于龍頭企業、市場、農戶有效對接的調查與思考

(定西縣目標辦)（2003年8月）

在農業市場化、產業化進程不斷加快的形勢下，農業的定位在外延和內涵上都發生了新的變化，農業發展要緊緊圍繞現代化發展目標，以提高農產品競爭力和增加農民收入為核心，用工業的理念指導農業，用市場的手段經營農業，用開放的思維拓展農業，積極探索“國際化、市場化、產業化、城市化”的現代農業發展路子，才能在新的起點上謀求農業的跨越式發展。農業產業化經營是以市場為導向，以農戶為基礎，以龍頭企業為核心，實現產供銷、農工商一體化經營，將農業的再生產過程諸環節聯結成一個有機的產業系統，從而將分散的農戶小生產以較高的組織化程度引入市場，提高農業生產者的市場化水平和市場競爭力。它是農業生產經營過程中各獨立主體以一定的契約方式自愿結成的經濟利益共同體，具有生產專業化、交易規模化、服務社會化、產品和生產要素市場化以及產業一體化的特征。在農業產業化發展的鏈條上，龍頭企業決定著產業化的層次、水平，決定著一個地區農業乃至整個經濟的層次、水平。龍頭企業是實施農業產業化的核心，它上連市場，下連基地 和農戶，負有開拓市場、科技創新、帶動農戶和促進區域經濟發展的任務。基地建設是搞好農業產業化的基礎，是龍頭企業的重要依托和賴以生存的源泉。完善運行機制是搞好農業產業化的保證，關鍵是要形成龍頭企業與農戶之間的利益共享、風險共擔的經營機制。這是農業產業化經營的主要標志。只有正確處理各方面的利益關系，使各個環節連接得更加緊密，才能為產業化順利發展提供有力保證，才能提高農業生產的市場化、組織化程度和市場競爭能力，實現企業、市場、農戶的有效對接，提升農業產業化經營水平。

（一）近年來，定西縣認真堅持“五縣”發展戰略和“三高兩增一穩定”的工作思路，堅持“三個順應、三個遵循”的原則，充分發揮資源優勢，著力培育支柱產業，大力發展特色產業，洋芋、畜草、中藥材、食用菌、蔬菜等主導產業基地初具規模，特別是洋芋和畜牧業的快速發展，為農村經濟注入了新活力。據統計，近年來全縣洋芋種植面積穩定在50--60萬畝，年總產量在70--80萬噸左右，基本形成了以北部高淀粉商品薯生產基地和水川區低淀粉菜用薯生產基地；建成了金大地、環宇、藍天、薯峰、雪柳、澤融等6家（千噸以上）以淀粉為主的馬鈴薯加工企業和50多家（千噸以下）小型加工廠，年加工馬鈴薯30多萬噸，生產加工企業已具雛形。畜草產業緊緊抓住實施退耕還林工程的機遇，建立優質牧草基地40萬畝，并依托定西國家科技園區，建立了以城郊、內官、巉口為主的奶牛 養殖基地，以內官為主的無公害標準化瘦肉豬養殖基地，以內官、鳳翔、香泉等南部鄉鎮為主的肉牛育肥基地，全縣規模養殖戶達到8500戶，飼養量達15.97萬頭。農業結構調整和支柱產業的縱深推進，促進了全縣農業和農村經濟的快速發展,2002年全縣農民人均產業收入達1000元，占農民人均純收入的71%。

（二）盡管定西縣農業產業化有了長足發展，但從總體情況來看，還處于初級階段，水平不高，大部分龍頭企業實力較弱，產業化組織松散，產品結構層次低，在主導產業的培育上，還沒有做大做強（特別是洋芋產業沒有形成特色產業），還存在一些突出問題：

一是企業加工能力不足。大部分龍頭企業從事農產品的初級加工和粗加工，精深加工少，農產品轉化率低，產業鏈條短，市場競爭力弱，對農戶的帶動能力和對產業的拉動能力不強。據統計，2002年縣內藍天、薯峰等6戶淀粉企業加工淀粉5700噸，加工轉化洋芋僅4萬噸左右。金大地食品有限公司已完成投資1650萬元，2001年從荷蘭引進全自動化速凍薯條生產線，年設計生產規模3000噸，2002年僅生產薯條300噸，生產期短，效益低。

二是融資渠道不暢。一方面由于對項目缺乏科學論證，企業固定資產投資過大，流動資金嚴重不足；另一方面由于缺乏金融的有力支撐，民間資金難以聚集，收購農產品資金嚴重短缺，造成貯藏原料嚴重不足，致使企業生產周期短，效益低。三是市場體系不健全。市場主體單

一、功能缺位，尚未形成多元化的市場主體。一方面，國合商業組織的市場化改革滯后，難以適應農產品流通市場化的競爭形勢，民營的農產品流通中介組織仍然處于初級水平，其功能主要集中在區域內的物流方面。另一方面，市場的組織化程度較低，組織形式單一；在市場參與者方面，無論是農業生產者還是農產品的購銷商，大都以分散的非組織化的方式進入市場，缺乏集體行動的協調機制和市場占有率。特別是作為“中國馬鈴薯之鄉”，目前在城區沒有形成規模較大的洋芋專業交易市場，沒有形成收購、包裝、儲藏、銷售、運輸、加工等一體化的產業鏈條。

四是利益機制尚未形成。由于企業加工沒有形成規模，效益低，沒有經濟實力返哺農業，難以訂單形式與農戶建立穩定的產銷關系，共同抵御市場風險的能力弱。

五是農產品標準化程度不高，品牌意識不強。農業質量標準體系和農產品質量檢疫檢測體系亟待建立和完善。

（三）農業產業化是現代農業發展的必然要求和趨勢，也是新一輪農村經營體制的改革重點。在推進農業產業化過程中，如何解決產業化鏈條上諸多環節聯接的問題，是實踐中亟待解決的一大課題。根據目前定西縣的實際，我們認為，要著重抓好以下幾個方面：

一、培育龍頭企業，膨脹經濟總量。要按照“扶持農業產業化就是扶持農業，扶持龍頭企業就是扶持農民”的要求，堅持“大規模、高起點、外向型、強帶動”的原則，要立足農業辦工業，依托資源上項目，盤活存量促增量，搞活流通興產業；要靠招商引“龍”，改革、改組、改造育龍，優惠政策扶龍，打造品牌強龍，著力培育一批規模較大、實力雄厚、帶動力強的龍頭企業，膨脹縣域經濟總量，推動全縣農業和農村經濟的跨越式發展。一是壯大一批龍頭企業。對縣內已建成的隴海乳品、金龍、金大地、環宇、藍天、薯峰等一批市場前景好、發展潛力大、帶動能力強的龍頭企業，在信息、技術、資金、政策等方面給予重點扶持，全面開發名優特產品，提升產品檔次，打造定西綠色農產品注冊商標品牌，不斷膨脹企業規模，進一步增強在國內外市場的競爭力；二是培育一批龍頭企業。圍繞我縣洋芋、畜草、中藥材、食用菌、蔬菜等主導產業，按照市場機制運作的方法，充分發揮政府引導和扶持作用，積極鼓勵社會組織和能人通過吸收民間資本、社會資本興辦龍頭企業；三是改組一批龍頭企業。對縣內部分龍頭企業特別是淀粉加工企業，通過改制、改組、兼并等形式，建立完善的現代企業制度和法人治理結構，盤活現有資產，增加科技含量，規范企業管理，提高產品質量。同時，要加快組建定西淀粉行業集團公司，打造競爭“航母”，提高市場占有率；四是引進一批龍頭企業。要進一步營造良好的“投資、干事、創業”環境，加大招商引資力度，特別是隨著全縣退耕還林面積的不斷擴大和草畜轉化步伐的加快，要重點引進一批農畜產品 和飼草加工企業，實現農產品的加工增值，整體提高農業的綜合效益。

二、培育市場體系，拓寬流通領域。在產業化鏈條上，生產是基礎，加工是重點，銷售是關鍵，也是龍頭企業實現與市場、農戶有效對接的切入點。要以銷促產、以工保農、返哺農業，環環相扣不可偏頗。實踐證明，生產、加工、銷售這三方面都必須堅持以市場為導向，以高標準為起點，以效益為目標，研究市場、開拓市場、占領市場。

批發市場是市場運行的中心，企業化的市場組織是核心，市場中介組織的發育是關鍵，政府的宏觀政策是市場體系運行的基礎。深圳市農產品股份有限公司經過10年的探索，用企業化的方式，以經營農產品批發市場為中心，通過企業的縱向一體化和協約一體化，將農業的產前、產中和產后經濟活動融合為現代農業產業體系，從而構建了一個跨區域的大市場和大流通體系。這四種模式是：(1)通過培育和帶動一批市場中介組織，構建了“公司＋批發市場+中介組織＋農戶”的模式；(2)通過與產銷一體化組織和農業龍頭企業建立協約一體化的關系，創造了“公司+批發市場+產銷一體化組織(包括農業龍頭企業)+農戶”的模式；(3)通過投資產地批發市場將銷地與產地的批發市場聯結起來，形成了“公司＋銷地批發市場＋中介組織＋產地批發市場+農戶”的模式；(4)通過跨區域投資農業生產基地，并通過基地的示范作用作為聯結農戶的紐帶，從而建 立了“公司＋銷地批發市場＋中介組織＋產地批發市場＋基地＋農戶”的模式。這種“四重模式”遵循著構建農業的大市場、大流通、大產業、規模化、專業化和現代化的基本思路，昭示著我國農業現代化的發展路徑。為此，我們要進一步加大招商引資力度，鼓勵社會能人，啟動民間資金，培育市場主體，完善基礎設施，提高城區東關、西關以及巉口、內官、魯家溝、香泉等市場的輻射功能和市場化水平，并在城區建立設施一流、管理一流、服務一流、效益一流的集網上交易、貯藏保鮮、加工包裝為一體的大型農產品專業交易市場，發揮專業市場商品集散、物流配送、信息交流和價格形成的功能，在全縣真正形成以專業市場為樞紐、農村集貿市場為補充的市場網絡體系，擴張市場吞吐能力。要鼓勵和壯大農村購銷大戶、經紀人等營銷隊伍，拓展農產品銷售市場。要充分發揮我縣無公害、綠色農產品的優勢，大力發展連鎖經營、物流配送、產銷直掛、電子商務等現代流通方式，在農村與城市、農戶與城市居民之間架起方便、快捷的流通渠道。

三、培育對接方式，做強做大產業。資源是經濟發展的基礎，優先發展資源型產業，實現原始積累，進而培植主導產業，形成區域特色經濟，是貧困地區發展經濟普遍遵循的一個基本規律。但資源優勢或區域優勢不是一成不變的，只有找準發展的著力點、搶占市場的切入點、產業鏈條的對接點，才能實現新的跨越。

第一、“企業＋基地＋農戶”對接方式。企業通過對農副產品不同層次的生產加工，帶動基地發展，形成龍頭帶基地，基地連農 戶的產業格局。如定西天一中藥材加工有限公司采取兩種形式在內官鎮建立了中藥材基地：一是以租用土地的形式，在南川、永豐、林川三個村以每畝400元的價格租用土地1500畝，建立了以當歸、黃芪、川芎、蒿本、羌活為主的種植基地，公司為農戶在播種、中耕、收獲等全生產過程進行技術指導，并按照“誰出租土地，誰管理”的原則，每畝土地付管理費200元；二是以訂單形式，在永豐村建立了無公害標準化基地3000畝，有效的促進了當地藥材產業的快速發展，增加了農民的經濟收入。

第二、“公司＋基地+農戶”對接方式。國家、集體以及農村中的經紀人牽頭興建的農副產品經銷型龍頭公司，一頭連著市場，一頭連著農戶，按照市場需求與農民簽訂購銷合同，農民按合同生產，公司按合同收購農副產品，把小生產納入大市場的軌道。近年來，內官鎮蔬菜種植面積不斷擴大，今年僅甘藍種植面積達1.5萬畝，但蔬菜市場價格波動較大，鎮上通過營造良好的“投資、干事、創業”環境，制定優惠政策，加大招商引資力度，鼓勵地方能人，啟動民間資金，籌資450萬元，建成了集貯藏、保鮮、銷售為一體的蔬菜恒溫氣調庫2座，庫容量達450噸，綠潤忠信恒溫保鮮庫自8月初啟動使用后，每天組織向四川、湖北、江蘇、山東等地外銷甘藍150噸，并解決了當地100多名勞動力就業。蔬菜恒溫氣調庫的建立，既平穩了當地甘藍價格，目前每斤甘藍銷價在0.20—0.30元之間，又減少了銷售環節，增加了收入，保護了農民的利益。同時，帶動了當地二、三產業的快速發展。魯家溝鎮依托洋芋購銷公司與 北京辛普勞公司簽訂1000噸大白花洋芋訂單，加快了全鎮洋芋優質化、專用化、標準化發展步伐。

第三、“市場+協會＋農戶”對接方式。以各種形式的中介組織為紐帶，圍繞某一產業為農戶提供產前、產中、產后服務，形成產業基地。魯家溝鎮太平村養雞協會對區域內的養雞戶進行統一購種雞、統一防疫、統一技術指導、統一配方、統一價格、統一銷售，通過協會與蘭州華聯超市建立了長期的鮮蛋供銷合作關系，已發展養殖戶11戶，養殖規模達1.5萬只。同時，協會抓住區域內和周邊鄉鎮退耕還林面積大的機遇，興辦了1處飼草加工廠，進行草粉加工，發展無公害和綠色食品。

第四、“市場＋經營大戶+農戶”對接方式。以各類專業批發市場為載體，由經營大戶作為中介組織，把千家萬戶的小生產與大市場對接，牽動優勢產業擴大生產規模，形成專業化、系列化生產。巉口、魯家溝洋芋市場建設，已成為白碌、御鳳、石峽灣、景泉、葛家岔、巉口、魯家溝等北部鄉鎮農民進行洋芋銷售的集散地，在洋芋收購季節，來自四川、河南、上海、山東、廣東等地的100多家客商與當地洋芋銷售大戶合作，購銷洋芋，每年洋芋吞吐量達20萬噸以上。同時，通過當地政府與工商、物價等部門的積極配合，規范市場秩序，保護農民利益。

四、培育中介組織，提升服務水平。產業化經營離不開社會化服務。要實現千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場對接，就必須建立一個多元化、多層次、多功能的農村中介服務組織，規避市 場風險，降低生產成本。建立健全高效靈活的農村中介服務組織，使之在不改變統分結合雙層經營體制的前提下，通過農民的勞動、資本的結合，將一家一戶的生產組織起來，將分散的資金、技術、人才等生產要素聯合起來，將分割的生產、加工、流通聯結起來，這不僅是解決農民分散式小規模經營與大市場矛盾的有效途徑，而且也是廣大農民實現主體地位的必然選擇。要對已建立的馬鈴薯、養殖等協會規范運作的基礎上，按照“民辦、民管、民營、民受益”的原則，大力發展各種農業技術協會、專業合作社和農產品購銷公司，優化組合生產要素，提高農民和農業的組織化程度，真正實現產前抓訂單，讓農民吃上定心丸；產中抓標準化生產，打綠色品牌；產后抓增值，延伸產業鏈。同時，要切實抓好農產品質量標準和認證體系建設，加強農產品質量安全管理工作，建立農產品質量檢測檢驗體系，不斷提高農產品市場競爭力。

第五篇：完善土地儲備運行機制 促進土地市場健康發展

完善土地儲備運行機制 促進土地市場健康發展

張建軍（濱州市國土資源局濱城分局）陳桂玲（鄒平縣國土資源局）趙

磊（濱州市國土資源局）

實行土地儲備是調控土地供應, 優化配置土地資源,促進土地市場健康發展的重要手段。濱州市土地收購儲備中心自2001年7月成立以來，按照積極盤活存量、集約高效用地的原則，積極探索土地儲備與經營新路子，不斷完善運作機制，在培育規范土地市場、提高政府對土地市場調控能力、節約集約利用土地、增加政府財政收入、解決城市公共設施用地等方面發揮了重要作用。為深化土地使用制度改革、規范土地市場、促進濱州的經濟社會發展做出了貢獻。

一、土地儲備成效顯著

為充分發揮土地儲備對土地利用和土地市場的調控和引導作用，濱州市土地收購儲備中心自成立以來，首先從完善機制建設做起，在“一個完善、一個摸清、一個編制、一個理順”上狠下工夫，努力做好土地的收購、儲備、運營和管理。

1、完善了土地儲備政策機制。為保證土地儲備工作的順利開展，濱州市人民政府先后出臺了《濱州市城市規劃區國有土地儲備辦法》、《濱州市招拍掛出讓國有土地使用權辦法》、《濱州市國有土地儲備資金財務管理辦法（試行）》、《關于進一步加強市城區建設用地儲備經營和資金管理的意見》等文件，市國土資源局等部門相應出臺了配套文件，逐步完善了土地儲備收購的各項制度，確保土地儲備和經營工作有章可循，依法依規開展。

2、全面摸清了市區土地資產家底。土地收購儲備中心成立后，即對市 城區內的閑置、將要閑置土地、低效利用土地和破產企業用地情況進行了實地調查，并詳細登記造冊，編制分布示意圖，建立城區閑置土地與存量土地數據庫，為實施土地儲備提供了翔實的基礎資料。

3、依據濱州市土地利用總體規劃、濱州市城市總體規劃等，在分析論證的基礎上編制了科學的建設用地儲備規劃，繪制了城市建設用地儲備規劃圖，對征收儲備、規劃儲備、預儲備土地進行定性、定位、定量。

4、理順了與財政、規劃等部門的關系，得到了相關部門的大力支持。為了籌集并用活、用好土地儲備資金，土地收購儲備中心和財政部門經過協商，進行密切配合，切實加強了對土地出讓金、土地儲備資金的監督和管理。一是對土地儲備成本費用（包括征用、收購成本、開發費用、處置儲備土地發生的費用、貸款利息等），財政部門全部及時核撥土地儲備中心，確保土地儲備資金的回籠；二是市財政每年按土地儲備經營純收益的20%提取土地儲備資金，撥付儲備中心作為土地儲備專項資金周轉使用；三是市財政每年按土地儲備經營純收益的累進比例提取土地儲備中心事業經費，并及時撥付土地收購儲備中心，保障中心的工作需要。

濱州市土地收購儲備工作運行7年來，效果顯著，不僅土地儲備規模逐步加大，資產運營效益逐年提高，而且對推動經濟社會發展和土地市場健康運行的作用日益顯現。一是本著“先小后大，先易后難，以供定儲，穩步發展”的原則，積極推進土地收購儲備，土地儲備運營收益逐步提高。2008年儲備土地100余公頃，已全部供出，實現土地出讓收入7億多元；二是增強了政府對土地市場的調控能力。實行土地儲備制度后，對新增建設用地全部實行“五統一”管理，對城市存量土地、低效用地和閑置土地根據經濟發 展和城市建設的需要，依法納入土地儲備庫，政府對土地一級市場實行高度壟斷，政府通過土地儲備而手中有地，可以有規劃、按計劃對市場進行調控。三是規范了土地市場，有效杜絕了土地隱形市場和灰色交易，增加了政府收益。隨著土地儲備與招拍掛機制的不斷完善，確保了土地有形市場運行更加公開、公平和公正，土地交易價格更加科學合理，有效防止了腐敗現象的發生，極大地提高了政府土地出讓收益。四是加快了城市建設步伐。在近幾年的西城區和東城區建設以及老城區改造中，土地收購儲備中心一方面按照城市規劃對市城區土地統一儲備，按規劃供地，優化了城市土地資源配置，有力支撐了城市規劃的實施；另一方面，通過土地儲備經營，為城市建設籌措了更多的資金，緩解了市政建設資金壓力，有力推動了城市建設步伐。

二、當前土地儲備運行機制中亟需解決的幾個問題

土地儲備制度在規范土地市場，提高土地利用率，保護土地使用權人和用地單位等方面發揮著越來越重要的作用，充分體現了其效率價值、公平價值和秩序價值。隨著我們對土地儲備運行機制的探索實踐和土地儲備工作對我市土地市場影響的日益深入，土地儲備在運行中涉及程序完善、資金和機制建設等方面的問題亟需完善。

1、土地收購儲備程序有待于進一步完善。土地儲備機制是一項全新的運行機制，由此從多個方面和一定層次引起利益和權利的調整。要順利開展此項工作，土地收購儲備機構需具備為公共利益對土地強制收購、對原土地使用權人進行合理補償、拆遷、前期開發整理等多項職能。目前，由于土地收購儲備立法滯后，造成了一些具體工作無規可依，操作困難。一是對涉及公共利益進行強制收購土地時，對公共利益的范圍沒有明確的介定。我國《物 權法》第42條的規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。這一規定具有兩個實質性要件，（1）征收土地必須是“為了公共利益的需要”；（2）“依照法律規定的權限和程序”。在土地收購中何為公共利益，法律沒有明確規定；二是在土地收購中國家沒有統一制定補償標準。土地儲備制度建立后，先行依法收回土地使用權，并給予被拆遷人合理補償，然后對土地進行再配置。這是對土地權利人權益的尊重和保護，真正建立了正常的土地財產關系。但目前國家還沒有出臺統一的補償標準，由此增加了儲備機構取得土地的難度；三是在土地收購程序中缺乏協商、聽證等方面的具體規定，造成了實際工作中的阻力；四是現行的法規沒有明確賦予土地收購儲備機構拆遷資格。賦予土地儲備機構對收回土地中建筑物的拆遷資格，不僅可以通過加快前期開發速度，縮短土地形有效供應的周期，有效防止閑置、囤積土地等行為的發生，而且土地儲備機構作為政府的職能部門以社會利益和公共利益為著眼點，會相對緩解拆遷造成的緊張狀況。在現實操作中，由于沒有明確賦予土地收購儲備合法拆遷人的資格，帶來了工作中的許多不便。

2、土地收購儲備立法滯后，現行土地收購儲備的規章等文件缺乏法律上的支持。目前，規范土地收購儲備行為的有關法律文件除了地方政府的行政規章或地方政府的文件外，主要是2007年頒布實施的《土地儲備管理辦法》。《土地儲備管理辦法》僅是由國務院下屬部門就土地儲備制定的專門性規范文件，因現行《土地管理法》中沒有土地收購儲備方面的規定，使《土地儲備管理辦法》缺乏法律的支持，其內容缺乏一定的法律依據。

3、目前土地收購儲備融資渠道較為單一，儲備資金風險規避機制不健 全，難以適應調控土地市場的需要。土地儲備計劃主要根據土地市場的供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，具有較大的彈性。而要達到調控土地市場的目的，就需要一定數量的土地儲備，從而需要足夠的融資渠道。目前，我市的土地儲備資金除政府從土地收益中撥付儲備基金外，主要是銀行抵押貸款，一旦土地儲備出現土地積壓、資金周轉不靈等狀況，將很難從銀行得到貸款。而且土地儲備長時間出現供過于求的情況時，土地儲備就要承擔較大的資金風險。上述情況在一定程度上限制了土地儲備的數量，影響了土地儲備對土地市場的調控功能。

4、在調控土地，推動城市有序發展等方面，土地儲備與土地利用總體規劃、城市規劃還缺乏有機配合。

土地儲備通過對土地資源尤其是經營性土地的集中統一管理和有計劃地投放，成為促進土地的有序流轉，調控土地供應和推動城市快速發展的有力手段。目前，由于土地利用總體規劃、計劃缺乏城市微觀土地利用的供需及城市存量土地的調整和利用，很難應對市場變化。而城市規劃沒有涉及城市土地資產的經營管理和有效配置。同時在城市發展規模的調控上，土地利用總體規劃與城市規劃也缺乏很好的協調機制。土地儲備制度恰好能彌補這些不足。

隨著我市土地儲備機制的建立和完善，土地利用總體規劃和城市規劃對土地儲備的指導作用正逐步增強。但土地儲備行為的局限性和短期性使三者還沒有形成很好的配合，主要體現在土地利用總體規劃、城市總體規劃對土地儲備的指導作用不強，土地儲備還存在與城市規劃脫節的現象，土地儲備 5 對提高城市土地集約合理配置的長遠效益還沒有得到充分發揮等等。因此，中還需要建立一種長遠的土地儲備機制來實現三者的有機融合。

三、建議

1、完善土地收購儲備的程序。在法律中明確公共利益的范疇，制定科學統一的補償標準，并建立和完善土地強制收購中的協商程序、聽證程序和起訴程序，以充分保證原土地使用權人的合法權益；賦予土地收購儲備機構在土地收購中為公共利益需要行使強制收購的權利和拆遷資格，確保土地收儲行為的合法性

2、建議《土地管理法》增設“土地儲備”章節，對土地儲備制度在法律條款上予以明確，提升土地儲備的法律位階。

3、拓寬土地儲備的融資渠道。一是在儲備土地收益中拿出一定比例建立土地儲備基金，使資本在土地的開發、儲備、和出讓中循環，以加大土地儲備和開發力度；二是建議在法律中明確，可在已完成前期開發、通平整理，完成供地計劃，即將出讓的土地上設立抵押權，由于此類土地很快能獲得土地出讓金，可以縮短還貸周期，降低銀行的財務風險，便于進行貸款融資；三是探索實行土地股份化運作。股份化運作是一種完全市場化的土地資金運作模式，土地收購儲備機構可以尋找一些特定的、較為熟悉的、信譽好的公司或金融機構成為其多元化的投資主體，通過這種方式可以確保資金來源的穩定性。在條件成熟的時候，土地收購儲備機構可以面向社會公開發行股票，通過金融市場籌集土地收購儲備資金。

4、盡快編制濱州市土地儲備專項規劃，使土地儲備專項規劃與土地利用總體規劃、城市規劃緊密配合，共同發揮調控土地，促進城市發展的作用。根據濱州市城市規劃的需要和土地利用總體規劃的要求，以市縣（區）范圍內的城市建設用地、規劃建設用地和城市化集中地區內經營性土地為規劃對象，對城市近、中、遠期土地利用狀況進行研究。按照城市規劃分期實施和發展重點的要求，結合土地利用總體規劃的限制進行土地供需預測，編制濱州市土地儲備規劃，確定近期與遠景土地儲備的數量和空間分布。同時，按照土地利用總體規劃和城市規劃不同階段的發展目標和重點建設區域，制定近期經營性土地儲備規劃和中遠期土地儲備利用規劃，以分期、有重點地進行土地儲備和投入，達到引導城市發展的目的，并作為土地利用總體規劃調控土地和城市規劃實施經營城市土地的重要依據。

作者簡介：張建軍 山東省濱州市濱城區人 濱州市國土資源局濱城分局工程師 現從事土地測繪與管理工作 任測繪科科長

濱州市黃河四路287號國土大廈601室 濱城分局測繪科