第一篇：健全完善民政權力運行機制思考建議

健全完善民政權力運行機制思考建議

隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展,利益主體趨向多元化,如何加強對權力的監督和制約,保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行,是一個必須深入研究和認真解決的重大課題。十六大報告中指出要“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出:“確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行”。由此,權力必須受到監督和制約成為任何一個民主國家行政權力運作的基本規則。

民政工作是黨和政府的重要工作，行使著大量的公共權力，在調節社會利益、化解社會矛盾、促進社會公平、維護社會穩定等方面有著重要作用。近年來，隨著我國經濟實力的不斷增強和國家有關民生系列政策的出臺，民政工作面向社會公眾服務的范圍和功能不斷拓展，民政工作的內容不斷豐富，對象不斷擴大，資金不斷增多。民政權力運行范圍涵蓋面越來越廣泛。所以,加強對民政權力的制約和監督,健全完善民政權力運行機制，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行，是民政部門加強黨風廉政建設的重要內容，也是進一步加強反腐倡廉建設、建立健全懲治和預防腐敗體系從源 頭上治理腐敗的客觀需要。

一、民政權力監督制約機制的基本狀況及主要特點

基本狀況： 完善民政權力的監督制約機制,首先要對民政系統現行的權力監督制約機制的運行情況有一個客觀的把握。目前,民政系統的權力運行比較注重自律機制的建設,重在提高黨員干部的道德素質和政治覺悟,重在思想和信念教育,強調依靠公職人員的自律來約束自己的權力行為,但個人在行使權力時的隨意性和權力本身所具有的腐蝕性相互影響,監督和制約機制不夠完善。隨著政治經濟體制改革的不斷深化,法律制度的重要性日益得到重視,約束權力運行的法律制度建設得到加強,當今民政的權力運行正逐步走上法制化軌道。

主要特點：

1、群眾性。民政部門行政權力的行使，涉及廣大群眾的政治生活、社會生活的許多方面，每一項工作都與人民群眾的切身利益密切相關。

2、社會性。民政工作是國家對社會進行行政管理的一個重要方面，其基本任務是解決好各種社會問題，保障社會穩定、化解社會矛盾、促進經濟發展。

3、多元性。民政工作業務門類多，范圍廣泛；各項業務都具有相對獨立性，自成體系，相互聯系并不緊密。

4、公益性。民政工作領域普遍都不以盈利為主要目的，而以解決社會問題、民生問題、維護社會公益、促進社會進步為宗旨，具有非盈利性。

二、民政權力監督制約機制存在的主要問題

1、現有的監督機制在實踐中獨立性和權威性有待提升。多年來,我們逐步建立起由行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督等所構成的民政權利監督體系，從理論上來看這一體系是完備的,但在現行監督體制和機制下,其作用的發揮在某些領域、部分層面上存在局限性。

2、法制有待健全,監督法規有待完備。主要是由于管理制度和監管機制不夠健全，突出表現在：有些業務領域還存在制度空白，有些規章制度時效性、針對性、操作性不強，有些制度缺乏系統性和配套性，有些制度沒有得到很好地執行。現有的法規往往比較原則,不夠具體,因而操作起來隨意性較大,容易受到判斷標準、感情取向、甚至權錢交易等外在因素影響,對懲治性的事后監督比較重視,防范性的事前事中的監督比較薄弱。

3、人民群眾的監督意識還有待增強。在我們社會主義國家里,人民群眾是一切權力的主體,也是權力監督的主體,各級公職人員都是人們公仆,都是監督的對象。但是,由于官本位意識等仍然比較濃厚,有相當一部分人民群眾的民主監督意識不強,一些黨員領導干部接受人民群眾監督的觀念也比較淡薄,這也在很大程度上影響了權力監督機制的有效運 轉。

三、完善民政權力監督制約機制的主要對策

以思想教育為先導、增強接受監督制約的自覺性

思想是行動的先導，教育是監督的基礎。權力滋生腐敗，就其主觀原因是源于邪念的滋生，即理想信念發生動搖，萌發謀取私利的念頭。“物必自腐而后蟲生”。一旦思想長堤崩潰，私欲膨脹，就會利令智昏，千方百計去滿足個人的需要，腐敗必將乘虛而入，這是滋生腐敗的根本條件。現實生活中，有的領導干部從理智上感到權力應該接受監督制約，而具體運用權力時，卻又自覺不覺地逃避監督；有的看到別人濫用權力得到利益時，產生了對權力監督制約的愿望，而當自己濫用權力獲得利益時，就想不到監督制約。加強對權力運行的監控，首先必須清除一些黨員領導干部的思想障礙，加強反腐倡廉教育，筑牢拒腐防變的思想防線。

1、要構建反腐倡廉“大宣教”工作格局。實行黨組統一領導，紀檢監察部門組織協調，各有關部門各司其責、密切配合，廣大民政工作者積極參與的領導體制和工作機制，統一部署，分步實施，定期檢查，形成合力。紀檢監察部門要切實履行職責，制定反腐倡廉教育工作規劃和方案，加強協調溝通和檢查督導。民政系統要把反腐倡廉教育貫穿于干部教育培訓、干部管理和宣傳報道工作的各個環節，積極推動廉政文化進機關、進家庭。并且要將反腐倡廉教育工作落 實到民政專項資金使用管理等具體工作中，與民政工作同部署、同檢查、同落實。

2、要改進教育的內容。堅持把政治理論教育作為反腐倡廉教育的基礎，與反腐倡廉專題教育結合起來，建立反腐倡廉教育體系。政治理論教育要堅持以社會主義核心價值體系引領干部隊伍思想，尊重差異，包容多樣，引導干部牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀，牢記“以民為本，為民解困，為民服務”的民政宗旨，堅持依法行政、執政為民的總要求，堅定共產主義信念，堅持正確的政治方向、政治立場和政治觀點，自覺地將個人的理想、抱負融入到為民服務的光榮使命中。警示教育要堅持從實際出發，針對當前反腐倡廉工作實際，結合黨員干部隊伍的思想作風狀況和容易發生腐敗問題的關鍵環節加強教育，使各級領導干部牢記責任意識，使廣大民政工作人員牢記為民服務的宗旨意識，在錢財面前不動搖，在公務活動和社會交往中不碰高壓線。

以制度建設為抓手，建立權力運行的約束機制。制度具有普遍適用性、規范性和強制性，加強制度建設是加強權力監控帶根本性、基礎性的工作。建立完善的管理制度對預防和遏制腐敗現象是很好的一道屏障。

1、在制定制度的原則上要注重遵循“四個原則”：一是注重制度設計的科學性；二是注重程序的嚴密性；三是推 進權力公開透明運行；四是注重增強制度的制約力。

2、在環節上要突出抓制度的細化、清理和創新。“細化”，就是要結合各個單位的職能和各種崗位的職責，進一步明確反腐倡廉各項制度規定的法律依據、具體內容、目標要求、適用范圍、操作程序、處理辦法等，切實增強制度的可操作性，使廉潔自律成為民政干部職工的業務規范、行為準則和生活習慣。“清理”，就是要對現行規章制度中仍然適用的要繼續堅持，對不完全適用的要認真修訂完善，對基本不適應的要及時廢止，逐步建立內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的民政系統反腐倡廉制度體系。“創新”，就是要認真總結各地特別是基層民政系統創造的新鮮經驗，充分借鑒相關部門的成功做法，積極借鑒國外相關經驗，大膽探索現代科學技術尤其是信息技術與制度建設結合的途徑，充分利用多媒體、網絡、電子政務、網絡舉報等載體，把科技手段融入制度設計和實施之中，充分發揮新聞媒體、互聯網的監督作用，不斷提高反腐倡廉制度的科技含量和社會參與度，確保反腐倡廉制度行得通、管得住、用得好。

3、要建立科學的制度體系。要從強化監督、制約權力入手，著眼于對權力行為的有效制約，從權力運行的起點到終點進行全過程規范，建立起一套完整的制度體系。要在把握制度設計的科學性、程序的嚴密性和增強制度的制約力的基礎上，分類制定各項制度，形成一整套用制度管權、按制 度辦事、靠制度管人的有效機制，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，讓行政權力按規范的程序在有效的監督下陽光運行。一是在反腐倡廉方面，必須與現行民政工作的各項制度、內部管理機制等體制機制相適應；必須堅持繼承與創新相結合，注重總結、繼承和借鑒系統內外反腐倡廉工作有效經驗和做法，在實踐的基礎上創新，發展和完善現行制度；必須堅持指導性和可操作性相統一，既要體現科學發展觀的要求，又要密切結合當前民政部門反腐倡廉的新形勢新任務，著力解決導致腐敗現象發生的深層次問題。二是在在監督方面，主要是進一步健全民政重點項目、建設工程和資金監管等制度，完善民政政務公開和新聞輿論監督等制度，完善民政部門公務員管理和民政事業單位內部管理制度，切實加強社會監督、層級監督和單位內部民主監督。三是在預防方面，主要是進一步完善各項民政業務的法規和管理制度，特別是對于民政管理和服務中的自由裁量權一定要做嚴格限定、嚴格監管，不斷提高民政管理和服務的法制化、標準化、規范化、程序化水平，堵塞引發腐敗問題的漏洞；

以排查廉政風險為手段，加強權力運行的監控

要圍繞制約監督和規范權力運行，通過建立廉政風險查找、防范、處置、監控機制，緊密結合民政工作實際，突出重要崗位，認真查找在思想道德、崗位職責、業務流程、制度機制和外部環境等方面可能發生腐敗行為的風險點，通過 排查風險、制定措施、堅持執行等環節，采取前期預防、中期監控、后期處置等防控措施，防止和化解廉政風險，加強對權力運行的監控，保證權力運行安全。

1、排查廉政風險點。要抓好權力梳理、風險評估、優化流程和權力監控4個環節。一是深入梳理，明確職權，形成“權力”清單。通過定崗、定職、定責，梳理行政權力，認真梳理權力項目和權力行使的依據、程序、時限及相應責任，形成“權力清單”，編制職權目錄，制定權力運行流程圖。二是排查廉政風險點，確定風險等級。首先要查找風險點，采取自己找、群眾幫和民主測評等多種有效方式，突出重點，找準、找全領導班子、領導干部和重點崗位以及民政資金管理使用、重大項目招投標以及干部提拔使用等重點領域的風險點。其次要依據梳理權力分類情況確定風險等級，根據權力運行的風險內容和不同等級，實行分級管理、分級負責。

2、制定防控措施。要針對排查確定的各類廉政風險點，及時整改、修正存在的問題，研究廉政風險應對處置方法，制定防控措施和相關制度，建立健全廉政風險防范機制。一是適度分權。理清權力運行界限，推行崗位權力分權制約，建立完善崗位制約措施，確保各項權力行使的廉政責任落實到崗到人。二是優化程序。優化權力運行路徑，簡化辦事程序，減少中間環節，提升內控效率。三是準確把握形勢發展 的需要，實施動態監管，不斷調整修正防控措施，保證建立健全權力運行監控機制的可持續發展。

3、加強檢查考核。適時組織權力運行情況的檢查考核，確保權力運行符合廉政建設要求，努力提高行政效能；建立完善考核的獎勵懲處機制，把權力運行績效考核與干部的年終考核結合起來，與干部業績評定、獎勵懲處、選拔任用、交流輪崗等相掛鉤；嚴格權力運行責任追究，對以權謀私、濫用職權、失職瀆職等違紀違法行為，要依據黨紀國法予以追究。

以有效監督為重點，強化責任追究。

1、拓寬監督渠道。一是加強民政執法權監督。切實加強民政專項資金的執法檢查和執法監察，維護人民群眾的合法權益。二是加強行政管理權監督。以民政干部選拔任用、民政工作人員考核為重點，以公開、公示和責任追究為手段，加強人事管理權監督。實行財務預算決算報告制度，落實大宗物品政府公開采購制度，加強經濟責任審計，強化財務管理權監督。三是加強政治紀律監督，保證上級的各項決策部署的全面貫徹落實，確保證令暢通，促進民政各項工作的順利開展。四是提高權力運行的透明度，讓權力在陽光下運行。凡是與群眾利益密切相關的事項,凡是能夠公開的用權行為,都要向群眾和社會公開, 要通過立法形式,明確規定政務公開的原則、范圍、方式,增加人民對政務的了解,以便于監督，從而使行政行為受到人民群眾和社會的廣泛監督,有效防范違紀違法行為的發生。

2、健全監督網絡。一是堅持民主監督、輿論監督、群眾監督相結合，實行立體式監督。加強黨內民主監督，堅持和執行好民主集中制，完善規范議事規則和決策程序，落實好黨內重要情況通報和報告、情況反映等制度，進一步完善民主生活會、述職述廉制度；加強新聞輿論監督，支持新聞媒體的采訪活動，自覺接受輿論監督；暢通群眾監督渠道，對群眾反映的干部作風問題，查處要快速，態度要堅決，回復要及時。二是堅持“八小時以內”與“八小時以外”相結合，實行全天候監督。通過加強信訪舉報制度和領導干部生活監督制度建設，采取聘請信息員、發放監督卡、暗訪街坊鄰居等措施，透視領導干部“八小時以外”社會交往、廉潔自律等方面的情況。三是堅持工作圈、生活圈、社交圈相結合，實行全方位監督。通過考察了解干部的社交圈、生活圈，真實掌握干部的交往對象，掌握干部的思想動態，不斷擴大有效監督范圍。

第二篇：對完善權力運行機制的思考

完善權力運行機制的思考

如何構建適合市場經濟發展需要的權力運行機制,是我國體制改革和制度創新的一個重要方面。

一、當前權力運行機制中存在的主要問題

1、權力過于集中，“一把手”權力過大。政府職能部門行政審批項目和審批權力太多、太集中、太具體，給權力尋租以可乘之機，也造成行賄和腐敗的市場。腐敗總是依附權

力而存在的，手中沒有權力的人不可能腐敗，而權力離開監督，就會無限擴張。就目前來看，一些地方的“一把手”權力過大，很容易導致腐敗現象的發生。權力集中程度與犯罪金額可能達到的最大值成正比例關系。

2、行政權力過重，權力運作未全面公開。政府的權力大多直接體現在審批權上，我國目前行政審批中事項多，標準不一，程序也不健全，自由裁量空間較大，很容易誘發以權謀私、權錢交易等違法違規行為。由于我國政務公開機制還不完善，導致權力“暗箱操作”現象較為嚴重。從目前機構改革的現狀來看，行政運行中仍然存在著個別部門把權力視為已有的現象。一些地方行政權力過重，甚至隨意可以干涉司法過程。這樣一來，不僅會滋生腐敗現象，還會使行政運行機制不暢，影響工作效率。

3、權力制約機制不力。改革開放以來，我國法制建設得到了加強，但是管理性立法與監督性立法不平衡，難以達到權力制約權力的目的。由此可見，監督制約權力的法律法規還存在不少疏漏和缺失，造成法律法規對部分權力的制約上存在空當。雖然管理方面的法律法規在不斷完善，但在執行中還存在錯位和不夠到位的現象，從而增加了其權力濫用和權力腐化的可能性和必然性。

二、完善權力運行機制的思考

1、加快行政體制改革，規范用權行為。一是轉變政府職能，減事放權，削減行政行為。把改革審批制度作為政府職能轉變的切入點和突破口，要堅持權責一致的原則，減少或合并交叉、重復的審批事項。二是科學設事，嚴格規范審批內容、條件、確定審批時限，最大限度地減少審批人員的自由裁量權。三是科學分解事權，嚴格內部制約機制。調整部門、單位間的職能分工，合理劃分職責權限，分解行政職能，形成部門、單位之間相互監督、相互制約的機制，以保證權力運行的有序性，減少權力運行的隨意性，增強權力運行的公開性，維護權力運行的嚴肅性。四是要改革管理體制。通過對現行管理機制和財務管理體制進行改革，從根本上堵住貪污、賄賂的“財源”渠道，杜絕行政行為違紀違法現象的發生。

2、建立健全有關法律法規，制約權力違規運行。首先，要結合市場經濟體制改革的需要，加強行政程序立法工作，明確制定行政機關行使權力的方式、方法和步驟，嚴格規范行政機關的行政行為。其次，要完善廉政方面的法律、法規，著重建立公職人員個人收入、財產申報、收受饋贈登記、重大事項報告制度和回避制度。第三，要完善辦事公開制度，提高權力運行的透明度。第四，要加強監督制約方面的法律法規建設，強化行政監察職能。

3、強化權力責任追究，保證權力合法運行。我國已經相繼出臺了《行政監察法》、《刑事訴訟法》、《刑法》等一系列法律法規，對規范權力運作、預防和懲治腐敗起到了重要作用，但是腐敗問題仍然很嚴重，其中一個重要原因就是有令不行，心存僥幸心理。因此，要強化對領導干部和握權人的責任和用權行為進行考核，建立科學規范的公務員行政行為準則，明確用權不當應負責任的追究制度和措施，以保證權力的合法運行。

4、健全監督制度，促進權力機制有效運行。一是完善自律預警制度，加強各級領導干部和權力行使者的思想政治教育和法律法規的學習，提高自律意識，構筑思想道德防線，樹立正確的權力觀。二是定期召開案件通報大會，以案示警。三是加強異體監督的管理機制，如對專項資金、專項基金、專項事業費、世行貸款等項目資金的立項、資金撥付、資金使用的管理監督，尤其對一些重大的權力行為制定監督措施，全程介入，跟蹤檢查等辦法，確保權力正確行使和權力運行機制沿著制度化、法制化的軌道科學有效運行。

第三篇：完善司法管理體制和司法權力運行機制

完善司法管理體制和司法權力運行機制（學習貫徹黨的十八屆四中全會精神）

孟建柱

《 人民日報 》（2014年11月07日

06 版）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）從全面推進依法治國的戰略高度，提出“完善司法管理體制和司法權力運行機制”的改革要求。這是黨中央在全面深化改革的新形勢下，對深化司法體制改革提出的新的重大任務。我們要認真學習領會《決定》精神，正確把握改革方向、目標和原則，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。

一、充分認識完善司法管理體制和司法權力運行機制的重大意義

司法管理體制是對如何管理司法活動及相關事務的體制設計，司法權力運行機制是對司法權配置、運行及其相互關系的制度性安排。《決定》要求：“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”這一重要部署，意義重大，影響深遠。

（一）完善司法管理體制和司法權力運行機制是堅持和完善中國特色社會主義司法制度的必然要求

司法制度是我國政治制度和法律制度的重要組成部分，體現了中國特色社會主義制度的優越性。隨著經濟社會的快速發展和人民群眾司法需求的日益增長，我國司法體制仍然存在一些不適應、不協調的問題，需要不斷改革完善。司法管理體制和司法權力運行機制是司法制度的重要內容。《決定》提出“完善司法管 1 理體制和司法權力運行機制”，明確了深化司法體制改革的重要任務，有利于解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善中國特色社會主義司法制度。

（二）完善司法管理體制和司法權力運行機制是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。對于國家治理體系和治理能力現代化而言，依法治國理政既是重要標志，也是重要保障。司法制度是國家治理體系的組成部分，司法機關定分止爭能力是國家治理能力的重要體現。完善司法管理體制和司法權力運行機制，有利于更好地發揮司法制度在整個國家治理中的功能，促進國家治理體系和治理能力現代化。

（三）完善司法管理體制和司法權力運行機制是維護社會公平正義的迫切需要

總書記指出，深化司法體制改革，一個重要目的是提高司法公信力，讓司法真正發揮維護社會公平正義最后一道防線的作用。形成科學合理的司法管理體制和規范高效的司法權力運行機制，有利于保障司法機關依法獨立公正行使職權，充分發揮司法的權利救濟、定分止爭、制約公權、維護社會公平正義等基本功能，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

二、全面把握完善司法管理體制和司法權力運行機制的主要任務

《決定》著眼于保證公正司法、提高司法公信力，從人民群眾最期盼的領域改起，從制約司法公正最突出的問題改起，提出了一系列完善司法管理體制和司法權力運行機制的重大措施。

（一）完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度

人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，是憲法的明確規定，是國家法律統一正確實施的法制保障。《決定》從完善制度入手，提出了具體改革措施。

一是建立各級黨政機關和領導干部支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權的制度機制。近年來發生的一些案例表明，一些干部違法干預司法，影響了司法公正，有的甚至釀成冤假錯案，教訓十分深刻。《決定》提出，“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。”強調“任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”這些硬性規定，為黨政機關和領導干部違法干預司法劃出了“紅線”，為司法機關依法獨立公正行使職權提供了有力的制度保障。

二是健全維護司法權威的法律制度。司法權威是司法機關發揮化解糾紛、定分止爭功能的重要基礎。司法實踐中時常發生法院裁判不受尊重、難于執行的問題，嚴重損害司法權威、影響社會秩序，也不利于從根本上維護群眾合法權益。《決定》提出，“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規定。”這有利于在全社會形成維護司法權威的良好氛圍。

三是建立健全司法人員履行法定職責保護機制。司法活動事關當事人權利義務分配和利益歸屬，事關罪與非罪。司法人員處在矛盾和利害的焦點，時時面對各種干擾和壓力。要從法律制度上為司法人員秉公司法撐起“保護傘”，防止各方面的不當干擾，解除他們的后顧之憂。《決定》要求，“建立健全司法人員履行 法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。”這有利于防止利用職權干預司法，保障和支持法官、檢察官依法履行職責。

（二）優化司法職權配置

如何配置司法職權，是司法體制改革的重要內容。

一是健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約的體制機制。《決定》提出，“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。”在我國，司法權分別由不同機關行使。在刑事訴訟活動中，公安機關行使偵查權，人民檢察院行使檢察權，人民法院行使審判權，司法行政機關行使刑罰執行權，這四種權力既互相配合又互相制約。但憲法和刑事訴訟法只規定了公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約的原則。《決定》首次明確提出“四機關”各司其職，互相配合、互相制約，反映了新中國成立以來特別是改革開放30多年來司法實踐形成的重要制度成果，體現了我國社會主義司法制度的鮮明特色，是對我國司法管理體制的重大發展和完善。

二是推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。一般來說，審判權是司法權力，而裁判執行權是具有行政性質的權力。在我國，生效民事和行政裁判的執行由人民法院負責，同時，法院還依行政機關或者當事人申請，依法對部分非訴訟事項進行強制執行，而“執行難”在一定程度上影響了司法權威。司法實踐中，有的案件判決是公正的，但由于被執行人已經喪失實際履行能力而無法執行，申請執行人往往歸咎于法院，對司法公正產生懷疑。審判權和執行權分別由不同的機關或部門行使，符合這兩種權力的不同屬性，有利于維護司法公正，也是世 4 界各國的通行做法。近年來，人民法院在內部實行審執分離改革，取得了一定成效。《決定》提出“推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”，這是一項涉及司法職權配置的重大改革措施。要積極探索審判權和執行權相分離的模式，取得實踐經驗，認真研究論證后再逐步推開。

三是完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制。目前，我國刑罰執行權由多個機關分別行使。其中，死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑由司法行政機關管理的監獄執行；被判處管制、宣告緩刑、假釋或者被暫予監外執行的，由司法行政機關的社區矯正機構執行；死刑立即執行和罰金、沒收財產的判決，由人民法院執行；拘役由公安機關執行。刑罰執行權過于分散，不利于統一刑罰執行標準。《決定》提出“統一刑罰執行體制”，有利于加強刑罰統一執行的管理和監督，更好地發揮刑罰教育人改造人的功能，保障罪犯合法權益，實現刑罰預防犯罪的目的。

四是探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。法院、檢察院的人財物管理屬于司法行政事務。黨的十八屆三中全會提出了推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理的改革措施。四中全會《決定》明確指出，“改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”，這是對三中全會改革措施的進一步深化。要認真總結歷史經驗，借鑒國外合理做法，積極探索符合我國國情特點的司法機關人財物管理體制。

（三）完善司法管轄體制

黨的十八屆三中全會提出探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，四中全會《決定》進一步提出了具體改革舉措。

一是最高人民法院設立巡回法庭。《決定》提出，“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。”這有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟；有利于最高人民法院發揮監督指導全國法院工作職能，集中精力制定司法政策和司法解釋、監督指導全國法院審判工作，審理對統一法律適用有重大指導意義的案件，提高審判工作水平。

二是探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。按照人民法院組織法、人民檢察院組織法的規定，我國地方各級法院、檢察院均按行政區劃設置。隨著我國經濟社會發展，地方法院受理的民商事案件和行政訴訟案件日益增多，跨行政區劃的當事人越來越多，許多案情重大、復雜，有的地方部門或領導利用職權和關系插手案件處理，造成相關訴訟出現“主客場”現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。《決定》提出，“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。”這有利于排除地方保護主義對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局，有利于提高司法公信力。這項改革，考慮對現有鐵路運輸法院和檢察院加以改造，合理調配、充實審判人員和檢察人員即可實施。

三是完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。可以考慮適當提高行政訴訟案件的級別管轄、對行政訴訟案件采取異地集中管轄等方式，以有效排除一些地方政府工作人員對行政訴訟案件審理的不當干預。

（四）完善司法權力運行機制

規范有序的司法權力運行機制，是司法機關依法獨立公正行使職權的重要保障。《決定》在這方面提出了多項重大舉措。

一是改革法院案件受理制度。目前，我國法院受理一審民商事和行政訴訟案件，實行立案審查制，經審查符合法定受理條件的才予以立案，為有案不立留下了制度缺陷。《決定》要求，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”。對人民法院依法應該受理的案件，做到依法有案必立、有訴必理，有利于有效化解群眾訴訟難，充分保障當事人訴權。

二是完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。當前，我國刑事犯罪高發，司法機關辦案壓力大增，必須實行刑事案件辦理的繁簡分流、難易分流。2014年6月，全國人大常委會授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作。四中全會《決定》提出：“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。”這是我國刑事訴訟制度改革的重大舉措。要加強研究論證，在堅守司法公正的前提下，探索在刑事訴訟中對被告人自愿認罪、自愿接受處罰、積極退贓退賠的，及時簡化或終止訴訟的程序制度，落實認罪認罰從寬政策，以節約司法資源，提高司法效率。

三是完善審級制度。根據人民法院組織法規定，人民法院審判案件，實行兩審終審制。同時，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法規定了再審程序。目前，我國法律對一審、二審、再審定位不清、功能交叉，不利于發揮各個審級功能，也影響司法效率。為此，《決定》提出完善審級制度，進一步明晰了各審級功能定位，“一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威”。

四是推進以審判為中心的訴訟制度改革。審判是人民法院審理案件、作出裁判的司法活動，是訴訟的中心環節。法庭是查明事實、認定證據、形成裁判結果的場所。沒有庭審，就沒有裁判。充分發揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質量和司法公正的重要環節。《決定》提出，“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，“全面貫徹證據裁判規則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用”。以審判為中心是由司法審判權的判斷和裁決性質所決定的，強調司法機關和訴訟參與人的訴訟活動都要圍繞庭審進行，確保偵查、審查起訴的案件事實和證據經得起法庭質證的檢驗，經得起法律的檢驗，確保訴訟證據出示在法庭、案件事實查明在法庭、訴辯意見發表在法庭、裁判結果形成在法庭。

五是探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。實踐中，一些個人、法人、組織違法或者侵權行為侵害國家和社會公共利益，有的行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險，由于沒有直接利害關系人或者利害關系人不確定，導致無法提起訴訟。由檢察機關提起公益訴訟，有利于督促公民、法人、組織依法規范自身行為、履行法律義務，有利于督促行政機關依法履職，維護國家和社會公共利益。

（五）加強對司法活動的監督

司法權承擔著判斷是非曲直、解決矛盾糾紛、制裁違法犯罪、調節利益關系等重要職責，必須健全對司法活動監督制約的制度機制，讓司法權在制度的籠子里運行。

一是健全司法機關內部監督制約機制。《決定》要求，“明確司法機關內部各層級權限”；“司法機關內部人員不得違反規定干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度”；“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”；“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗”。

二是加強檢察機關法律監督。《決定》要求，“完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。”這有利于保障人民檢察院依法履行職責，維護和促進司法公正。檢察機關要提高監督能力和水平，執法司法機關要自覺接受檢察機關的法律監督。

三是加強人民群眾監督和社會監督。進一步完善人民陪審員制度，保障人民群眾對審判活動的有效參與和監督。完善人民監督員制度，重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。司法機關在辦案過程中要依照有關規定主動發布權威信息，及時回應社會關切。規范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。

四是依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。《決定》強調，“嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送”，為司法人員與當事人、律師交往劃定了“禁區”。《決定》還明確要求，“對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業，構成犯罪的要依法追究刑事責任。”這一“終身職業禁止”的嚴厲措施，體現了對司法腐敗的零容忍、堅決清除害群之馬的堅定決心，有利于促進司法廉潔。

三、始終堅持完善司法管理體制和司法權力運行機制的基本要求

完善司法管理體制和司法權力運行機制在整個司法體制改革中居于基礎性地位，具有全局性影響。在推進改革中，必須堅持以下基本遵循：

（一）正確處理黨的領導與依法獨立行使審判權、檢察權的關系，確保司法體制改革的正確政治方向

黨的領導是社會主義法治的根本保證。堅持黨的領導，是我國社會主義司法制度的根本特征和政治優勢。我國憲法確定的人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，是建立在黨的領導和人民代表大會統一行使國家權力基礎上的，強調的是對案件依法獨立審判，與西方國家的司法獨立具有本質的不同。深化司法體制改革，完善司法管理體制和司法權力運行機制，必須在黨的統一領導下進行。《決定》強調，政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持。各級黨委政法委作為黨委領導政法工作的職能部門，要加強對深化司法體制改革的組織領導，強化指導協調和督促檢查，確保各項改革順利推進、取得實效。

（二）正確處理按司法規律辦事和從中國國情出發的關系，確保走出一條中國特色的司法體制改革之路

總書記指出，一個國家實行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。我國的司法體制改革必須從我國基本國情出發，與我國的政治制度和經濟社會發展相適應。同時也要積極吸收借鑒世界上優秀法治文明成果，不能搞自我封閉。但是，如果脫離國情照搬照抄外國司法制度，偏離社會主義方向，就會犯顛覆性錯誤。司法活動有其固有的規律性，完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規律，體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求。司法機關要圍繞黨和國家的中心工作，自覺服務大局；也要尊重司法權的性質和特點，立足法定職能，遵守法律程序。司法調解是我國的創造，人民法院要正確把握調解與裁判的關系，堅持調判結合，能調則調、當判則判，最大限度實現案結事了。

（三）正確處理促進司法文明進步與維護社會大局穩定的關系，確保司法體制改革積極穩妥推進

司法文明進步是我國社會主義司法制度優越性的重要標志，也是司法體制改革的重要價值取向。對有利于司法文明進步的改革舉措，要在確保社會大局穩定的前提下積極穩妥推進。司法體制改革要從實際出發，不能脫離經濟社會發展階段盲動冒進。要把改革的進度和力度與社會可承受程度統一起來，使改革有利于社會安定，得到人民群眾的理解支持。

（四）正確處理頂層設計與實踐探索的關系，確保司法體制改革依法有序進行

司法權是中央事權，司法體制改革事關全局，政治性、政策性很強，必須在中央統一領導下，加強頂層設計，自上而下有序推進，確保司法體制改革的方向、思路、目標符合中央精神。同時，我國幅員遼闊，各地經濟社會發展不平衡，不能簡單套用一個模式。要堅持從實際出發，尊重基層首創精神，鼓勵各地根據中央的統一部署和要求，結合不同地區、不同層級司法機關的實際情況積極實踐，按照可復制、可推廣的要求，推動制度創新。總書記強調，凡屬重大改革要于法有據。完善司法管理體制和司法權力運行機制，是國家司法制度和司法體制的重大改革，許多改革舉措都涉及現行法律規定，必須堅持頂層設計，需要修 11 改法律的，應當先修改法律，做到先立后破，在法治軌道上推進改革，確保實現改革目標任務。

第四篇：健全審判權力運行機制 提升司法公信力

健全審判權力運行機制 提升司法公信力

2013-11-27 14:02 來源： 人民法院報 作者： 高憬宏 字號：

黨的十八屆三中全會描繪了當代中國全面深化改革的壯麗藍圖。司法改革作為中國特色社會主義政治制度自我完善、自我發展、不斷進步的組成部分，在這次全面深化改革的宏大布局中占據了重要地位。全會決定指出，建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，并在確保依法獨立公正行使審判權檢察權、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度、建立涉法涉訴信訪依法終結制度等多個方面對推進司法體制改革作出了全新部署。這其中既有理順法院外部關系、排除一切法外因素干擾、保障審判權依法獨立公正行使的制度安排，也有理順法院內部關系、優化司法資源配置、確保審判權力規范運行的制度要求。就人民法院而言，深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，關鍵是要積極探索構建以法官為主體、以審判為中心的審判權力運行新機制，充分發揮獨任法官、合議庭、院庭長、審判委員會等審判主體職能，強化上下級法院的監督制約，最大限度解決司法的行政化問題，真正實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”。

一、落實獨任法官、合議庭案件審判權

司法的最終裁判性質，要求訴訟中必須堅持以庭審為中心。作為庭審的駕馭者和親歷者，獨任法官或合議庭也是基于庭審質證、辯論過程中所有細節的綜合觀察，才能形成對證據效力、爭議事實的自由心證和理性判斷。從這個意義上講，只有獨任法官或合議庭最有資格作出裁判結論。但長期以來，法院內部存在著獨任法官、合議庭在案件審理后、判決作出前，主審法官必須將案件審理的具體情況及意見上報相應的主管業務副庭長、庭長、副院長甚至是院長來審批，主管領導對案件審查之后，作出批示或提出具體處理意見，這種批示和意見最終決定著處理結果。也引發了外界對“審者不判、判者不審”的質疑。客觀地講，法院內部的這種審批制度，在某個特定時期對于確保案件質量發揮了積極作用。但是其弊端也是顯而易見的：一是，這種審批制促使法官在裁判案件時不僅要考慮案件的事實和相關的法律，還要考慮行政權力的制約因素。對后者考量權重的增加，實際上稀釋了法官對當事人權益本身的關注度。比如，法官在審查再審申請時，不僅要考慮當事人申請的事項是否符合法律的規定，還要考慮庭長是否會同意、分管副院長是否會基于近期進入再審比率過高需要把緊關口的考慮而不予審批。實踐中，法官們將這一過程形象地稱之為“闖關”。二是有的獨任法官或合議庭會主動利用這種審批制，將一些自己完全有能力或者本應由其化解的矛盾出于推卸責任或者怠于認真負責而直接上交給庭長或分管副院長，這顯然又制約了法官經驗的積累和能力的提升；極個別人甚至在匯報案件時避重就輕故意誘導院、庭長做出有利于自己的審批意見。三是案件層層把關看似有利于提高辦案質量，但也助長了主審法官的依賴心理，放松了對事實證據的審查。而一旦案件質量出了問題，在責任的承擔上又難以區分，難以追究相關人員的辦案責任，導致“人人對案件負責、人人都不負責”，最終損害了當事人的權益。四是層層審批造成效率下降，有些案件審限延長，甚至久拖不決。因此，要真正實現讓審理者裁判，就必須改革現有的審批制，規范院、庭長的審判管理權和監督權，充分尊重獨任法官、合議庭的意見，按照司法的親歷性原則，做到還權于法官、還權于合議庭。

二、健全合議庭內部的監督制約機制

人民法院的合議庭制度，有利于增強事實認定的客觀性、法律適用的準確性、裁判結果的公正性和審判過程的公正性。合議庭成員各抒己見、集思廣益，能有效地克服法官個人認識能力的缺陷，抑制主觀偏見，減少疏漏和錯誤，防范可能出現的審判權濫用或不當行使。但是一些合議庭“合而不議”、簡單附議的問題比較突出，而且固定合議庭由于成員間長期合作也容易形成利益小團體，遵循互不干預、互相附議的潛規則，嚴重影響了合議庭職能的發揮。一旦賦予合議庭真正的審判權，就必須要強化合議庭成員之間的監督制約和對合議庭的績效考核。天津一些法院在這方面做了積極探索，具體做法是：一是創新合議庭組成模式。針對容易產生“合而不議”，甚至形成利益小團體的問題，建立定期隨機組成合議庭工作機制，利用信息化技術，每三個月隨機選擇合議庭組成人員，將審判長由常任制改為資格制，打破合議庭行政化色彩。二是細化合議庭評議規則。確立“簡案簡議、繁案精議”的評議原則，根據案件復雜程度提出不同的評議要求。為避免出現“復雜案件簡單式合議”、“簡單案件附和式合議”，要求合議庭成員對案件事實、證據采信及適用法律等情況充分陳述意見，不得僅作同意與否的簡單表態。三是規范合議庭評議筆錄。要求書記員或速錄員必須當場對合議庭發言進行“原汁原味”的記錄；合議庭評議結束后，由合議庭成員和記錄人在評議筆錄上即時簽名；對于補制的評議筆錄，合議庭成員和記錄人員應當拒絕簽名。四是開展合議情況專項檢查。建立合議評查及定期通報制度。定期評查每季度一次，確定各業務庭評查最低比例，每名審判人員被評查案件數量最低限制；非定期抽查視情況具體確定，及時通報案件評查中發現的問題，并提出改進要求。五是完善責任共同追究制度。要求合議庭成員在裁判文書原稿上簽字，并入卷備查，檔案管理部門在接受案卷時對簽字情況進行審核，簽字不全的，不予歸檔。凡確定為偏差、差錯的案件，合議庭成員共同承擔責任。

三、規范院、庭長監督管理職責

審判權轉到獨任法官、合議庭后，院、庭長對案件的審批權減少了，但是并不意味著院、庭長職能的弱化，而是能夠保證更有時間和精力去研究如何提升審判管理的科學化水平，促進司法公正。因此，審判權力運行機制改革的重點問題是要正確處理好審判權與審判管理權的關系。審判管理權應是法院內負有領導、管理職責的人和部門依法享有的對審判活動監督管理的職權；審判權應是法官個人在合議庭或獨任審判中，依法享有對案件進行審理和裁判的職權。實踐中，院、庭長審判管理權與審判權兩者職權出現混同，在何時當行使審判權，何時當行使管理權，何種行為屬于審判行為，何種行為屬于管理行為有時界定不清，出現了管理權主導審判權、替代審判權等情形，破壞獨任庭或合議庭裁判的“獨立性”，導致兩權對立、沖突。我們認為，院、庭長行使審判權的可以通過作為獨任法官或參加合議庭擔任審判長來實現。除此之外，應當都是審判管理權，這項權力應當予以強化。一是強化審判質量管理。院、庭長要定期研究審判質效數據及其變化，認真分析存在的問題，尤其注重抓住工作中的傾向性、苗頭性問題，提出改進措施和意見。定期旁聽庭審，及時準確了解法官的業務素質、職業形象和庭審效果，對存在的不足和瑕疵進行點評。二是強化審判效率管控。強化節點控制，規范對立案、開庭、審限、結案等的監管，實現案件動態跟蹤管理，嚴把各類案件審理期限的延長、中止，推進均衡結案。三是強化對合議庭的監督，通過查看庭審錄音錄像，抽查合議庭評議筆錄，發現和查處合議庭成員怠于履職的行為。如，對不參加庭審、中途退庭或者從事與庭審無關活動的，視為消極履職，按照一定程序，對責任法官予以警示、誡勉，進行整改。

四、改革完善審判委員會制度

審判委員會作為我國特有的司法形式，在保證各級人民法院的審判質量、發揮審判人員集體智慧、實行審判民主、強化監督等方面發揮了重要作用。但一直以來，關于審判委員會的定位也多有爭議。在人民法院一五改革綱要中曾經明確地將其定性為“法院內部最高審判組織”。最高人民法院《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》中將其職能定位為討論疑難、復雜、重大案件，總結審判工作經驗，聽取審判業務部門工作匯報，討論指導性或參考性案例及其他有關審判工作的重大問題。因此，從實定法層面看，審判委員會兼具最高審判組織和審判管理機構的雙重角色，在法院中處于業務中樞、裁判指揮的地位。但從運行層面看，不僅討論案件占據審判委員會的絕大部分時間，造成其審判管理職能發揮不到位，同時審委會所做決定過于隨意，回避制度形同虛設、無法實行錯案追究責任機制等衍生問題也日益引起社會廣泛關注。因此，這次十八屆三中全會決定中明確提出要改革審判委員會制度。我們認為，審判委員會應充分利用其權威地位和專業優勢，在對疑難、復雜、重大案件認真把關的同時，把重點放在為法官更為妥當地解決糾紛提供智識層面的支持和制度層面的保障。一是限縮審委會討論案件范圍，對重大疑難復雜案件原則上只討論法律適用問題，不討論事實問題，同時加強對改判、發回重審、指令再審、超審限案件、涉訴信訪案件等非正常審判行為的監督；二是加強審判委員會對綜合性審判工作的宏觀指導，對審判質效進行全面監督管理，及時分析審判運行態勢，研究制定促進司法規范化的有效措施，排除不良因素對審判活動的干擾；三是加強審判經驗總結，完善案例指導制度和審委會討論典型案件通報制度，讓普通法官了解審判委員會對類案的背景分析、價值導向以及關鍵性技術問題、法律問題和裁判過程中需要注意的事項，幫助法官不斷提高司法能力。

五、規范上下級法院的監督指導關系

依照法律規定，我國法院設置為四級，上下級法院之間是監督指導的關系。即上級法院應當通過個案的、事后的方式依照法定程序對下級法院做出的裁判進行監督和指導。法律之所以設定不同審級的法院，根本目的在于為糾紛的解決提供一個糾錯的保障機制，以便充分保護當事人的合法權益并確保法律的正確實施及審判權的正確行使。這一目的的實現是要以上下級法院在審判案件時彼此獨立為前提的。否則，彼此之間就存在了支配與被支配的關系，下級法院便不得不在辦案意旨與審判行為方面與上級法院保持一致。但實踐的運行模式卻與法律規定的精神明顯相悖。一方面，案件發回改判對法官的晉職晉級會產生重大影響，發回改判率會對一審法院的審判質效排名產生重大影響；另一方面，當事人和社會公眾有時并不能理解法院層級設置的這種制度價值，簡單地認為二審發回改判就是對方找了人或是一審法官判錯了案，對基層法院的權威和公信產生質疑。基于上述顧慮，多年來上下級法院之間經常用內部請示在判前進行溝通。帶來的問題是，上級法院認為下級法院不僅對新類型疑難復雜案件的法律適用問題或者新出臺法律法規的理解問題進行請示，而且對于一些裁判結果不太有把握的案件也通過請示方式了解上級法院的看法，變相侵犯了當事人的上訴權。從下級法院來看，監督指導的行政化傾向明顯，信訪督辦、對個別案件的“內部指示”、批復、指導意見、案件評查等名目繁多，主體不統一、操作不規范甚至被濫用。因此，有必要規范上下級法院監督指導機制。一是合理界定不同層級法院的功能定位。明確各審級的審判側重點，一審重點要把好事實證據關，二審是重點把好法律適用關；再審是重點對一、二審未能解決的問題，提供補充救濟。二是規范監督指導的方式，加大案例指導、政策指導、宏觀指導力度，加強對轄區法院法官的專項業務培訓，統一辦案思想、標準和程序，真正調動審級負責和上級指導兩個方面的積極性，讓上級法院既支持下級法院依法獨立審判，又要確保審判質量，提升司法權威。三是改進完善考核評價體系，更加注重動態考核和過程調控，以平時的考評為基礎，對于下級法院的工作進展情況，實行實時的、動態的、全程的控制，通過及時地公開業績表現和考評結果，便于下級法院及時發現工作當中存在的問題，及時查漏補缺。當然，司法體制改革是一個系統工程，每一個環節都不可或缺。要健全審判權力運行機制，不僅要理順法官、合議庭、院庭長、審判委員會、上下級法院等不同審判主體之間的職責分工，而且需要脫離于地方行政制約的人財物管理體制、符合審判規律的法官管理和職業保障制度、符合新媒體時代要求的司法公開運行機制等多個方面的共同推進。唯此，才能最終實現十八屆三中全會確定的改革目標，才能為法治中國建設提供更加有力的司法保障。

第五篇：關于完善領導干部權力運行機制的思考(第二章參考資料3)

關于完善領導干部權力運行機制的思考

完善領導干部權力運行機制，要堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指導，體現江澤民同志“三個代表”重要思想；要立足社會主義初級階段的經濟、政治和社會實際，立足黨的執政歷史、現狀和發展趨勢。要以求實的態度，以改革的精神，扎實而積極地開展工作。對其基本思路，應注重把握：(1)把這項工作置于經濟、政治體制改革的大局之中，特別是要與改進領導方式和執政方式的進程、與領導體制的完善和創新的進程相一致，并把這項工作作為改進領導方式和執政方式以及領導體制創新的一個切入點，力求先行，有所突破。(2)總體布局，分步實施，先行試點，穩步漸進。對黨內外意見集中、問題突出的薄弱環節，要重點解決，基本看準了的要早下決心推出改進和完善的舉措。(3)既注重構建體系，又注重具體改進，通過實施各項具體舉措不斷積累和擴大成果。(4)總結、完善和推廣來自實踐第一線的新鮮經驗，用事實統一思想，用成功做法推動面上工作。同時，善于吸取借鑒國外的科學理念和有效做法，但要注意結合我國實際，不照抄照搬。另外，領導干部權力的行使，是一種職務行為或公權運用，與權力機關的權能運作是一體的。因此，關于完善領導干部權力運行機制的對策和措施，是與有效行使權力機關權力的對策和措施一并提出并實施的。

(一)關于合理構建權力結構、科學配置權力

結構合理，配置科學，這是完善領導干部權力運行機制的基礎環節。一種權力結構不合理、配置不科學，在行使中就不可避免地產生背離權力主旨和目標的現象。這是一種本源性的缺陷，是產生權力濫用、權力腐敗和權力失效現象的內在原因。合理構建權力結構，科學配置權力，包括相互關聯的兩個方面。一是合理分解和組合各權力主體，使之處于相互平衡和諧狀態，避免權力過分地集中在某一機關、某一部門、某一環節，集中于少數人以至一個人。二是科學界定各權力職能和作用的范圍，清晰權力界限，減少“自由裁量”，控制越權行為。這是用機制來確定各權力行使者的權力均不具有無限性。這一點在權力配置中非常重要。如果一種權力的邊界無限大，那就意味它是無限權力，也就不可能與其他權力處于和諧狀態，也就不可能合理處置來自本體外的監督，也就等于把監督主體虛置。剖析諸多權力腐敗案件，有一個共同點，即一些領導者的權力往往或者在事實上是無界限的。嚴峻的現實說明：必須加大權力結構、權力配置的科學性和合理性，以消除權力腐敗、權力濫用以及權力失效的權力自身因素。按照這樣的思路和分析，針對目前的實際情況，在使權力結構合理、配置科學方面，提出以下對策：

1.維護和加強黨的統一領導，堅持黨委“總攬全局、協調各方”的原則

總攬全局，就要堅持黨對國家大政方針和全局工作的領導。中央是管全局、管方向的，是抓戰略問題、全局指導和宏觀決策的，是在總體上領導國家的各項事業。地方各級黨委擔負著對本地區各項事業的全面領導責任，也要集中精力抓方向性、全局性、戰略性問題。協調各方，就要從實現中央的大政方針和工作部署、推進全局工作的要求出發，統籌兼顧，突出重點，協調好黨委與人大、政府、政協和民主黨派、人民團體的關系，使各個方面充分發揮職能作用，相互配合，形成合力。

在各級權力機關中，要健全一個中心(黨委)、三個黨組(人大、政府、政協的黨組)的組織結構，作為黨委總攬全局和協調各方、保證權力正常運行的組織形式。

要細化黨委與人大、政府、政協等機構的職能分工，進一步明確各自的職責權限，改變 1 黨委對這些機關職能工作的直接指揮。凡應由人大、政府、政協決定或處置的事項，均由這些機關去決定或處置。同時，也要防止黨委的總攬和協調職能失效、權限不到位。人大、政府、政協中凡應提交黨委研究決策的事項，都應由其黨組向黨委報告。這些機構中的黨組成員和所有黨員都必須維護黨委的統一領導，堅決貫徹黨委的決策，而不能各行其是，自成體系。還應注意，目前存在的一個比較普遍的問題是，一些權力機構未能有效行使規定的權限。比如，憲法賦予人大的職權之一是重大事項討論決定權。由于缺少細化的規則，此項職權往往虛置。2000年廣東省人大常委會通過了《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》，界定了11類應提交常委會審議的重大事項，以具體解決憲法授權的實施問題。這對各地進行此類工作可資借鑒。

2.在黨政領導關系上，實行和完善重大決策統一、具體職能分開的體制

在全局上要堅持和加強黨的領導，在職能分工上黨政各自發揮作用，黨委不直接指揮和干預政府的施政過程。凡政府關系全局的重大事項，由政府主要負責人提交黨委會議討論決定、會議通過后由政府組織實施。適時進一步取消黨政領導分工的交叉，地方黨委中不設直接分管農業、文教等工作的副書記。由于工作需要，分管這方面工作的政府副職可入選黨委常委。凡已有職能機構的，黨委不再指派擔負黨委領導工作的干部直接負責領導這些部門的工作。為了使黨委統一領導與黨政職能分開一致起來，領導干部可適度黨政職務兼任。這與黨政職能不分是相區別的。

3.黨政領導人的職能權限具體化

目前，各級黨政機關均有工作規則、會議制度、議事制度和領導成員分工，但對領導人權限的規定一般比較粗疏，界限比較模糊，導致越權以至濫用權力現象屢屢發生而難以杜絕。為此，需將黨政領導者職權和行政行為的原則細化。這項工作可以從兩個方面著手進行。一是依據原則規定，細化“可作為”行為；二是依據中央、中央紀委以及地方、部門的規定，細化“不可作為”行為，如個人不能決定重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用等。重點是對越權干預和插手經濟、政治、社會事務的行為，劃“黃線”、亮“紅燈”，違反者經教育不予改正的應作行為責任追究。

4.進一步轉變政府職能，加快推進行政審批制度改革

要適應社會主義市場經濟的需要，減少行政“市場準入”的關卡。減少和消除政府對微觀經濟及社會事務的直接管理，改變“權力經濟”、“審批經濟”現象，最終建立市場經濟與行政權力的等距離機制，從“無限政府”轉為“有限政府”。這同時也是減少和消除政府人員因控制稀有資源而產生以權謀私可能性的過程。當前最緊迫的工作是改革行政審批制度。這項工作應突出抓好四個環節：一是砍，即沒有必要保留的審批項目一律取消。二是轉，即凡可以用市場機制操作的均由市場機制操作，如土地使用出讓權由行政審批一律轉為公開招標處理；國有資產產權轉證由領導拍板一律轉為由中介機構招標處理，市場公開交易；建設工程項目由領導決定一律轉為公開招標。三是制約，即確需保留的審批項目，應健全制度，簡化程序，規范運作。四是銜接，即取消行政審批后要及時跟上新的運作程式。要保證政府必要職能的行使，特別是發揮好在培育市場經濟過程中政府的必要職能作用。要創新或完善新的管理制度和機制，逐步使行政管理權納入新的運行軌道。我國已經加入WT0，這對政府工作提出了新的緊迫的要求。中央有關部門和省級、大中城市政府應加快轉變職能，在行政審批制度改革中起帶頭和表率作用。

(二)關于嚴密權力運行程序 完善領導干部權力運行機制，嚴密權力運行程序是首要環節。要使權力行使制度化、法制化，就必須使權力運行的程序制度化、法制化；要公正、穩定、有效地行使權力，就要有嚴密的、必須遵循的權力運行程序作保障。以往存在的重原則輕程序的狀況，極不利于完善權力運行機制。嚴密權力運行程序的思路是：凡權力均應確定運行程序，包括用法律法規和規章制度形式加以明文確定；已定程序任何人都要遵行，不得違背，違背者不僅要規定其行為無效，而且要規定處置辦法。

1.制定行政程序法

目前，我國行政法律的實體法比較健全，但程序法明顯滯后。這一方面妨礙了行政質量和效率，一方面增大了行政權力濫用的機會和空間。通過法律規范行政程序，對于規范行政權力運作至關重要，我國行政程序法的起草早已著手進行，鑒于當前的亟需，應加緊工作進度，力爭早日出臺。這一法律包括諸多制度的法律化，比如行政聽證制度、公開制度、說明理由制度、卷宗閱覽制度、時限制度、代理制度、緊急處置制度、委托制度、聯合決定制度和行政協助制度。

2.健全完善黨內權力運行程序

各級黨的代表大會和各級委員會是各級黨的領導機關，“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”是黨委內部議事和決策的基本制度。完善黨內權力運行程序，要以實踐和完善這一基本制度的實施程序為重點。

完善黨的各級代表大會及黨代表的權力運行程序。對以下幾項制度，可在一些省(區、市)分別選擇幾個市(地)或縣(市、區)適時進行試點。一是試行黨的代表大會常任制度(在總結現有試點單位經驗的基礎上擴大試點范圍)，以加大探索行使各級黨的代表大會作為各級黨的最高領導機關的權力的有效途徑。二是試行黨的代表大會期間黨代表議事、提案和建議制度。三是試行換屆大會時本屆黨委向大會報告執行黨代表大會決議情況的制度。四是試行黨的代表大會差額直選黨的委員會全體委員的制度。五是試行黨代表日常工作制度，制定黨代表的職能、權力、義務和工作及活動方式。這些制度可在總結試點經驗、臻于成熟的基礎上適時在黨內推開。

完善黨的各級委員會全體會議及全體委員的權力運行程序。工作的重點，是使黨章關于“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，做出決定”的規定得以切實執行。一是中央委員會全體會議每年一般應舉行兩次；地方各級黨委全委會每年一般應舉行3-4次(各級黨委委員人數相對穩定，不宜增加過多)，以為全委會集體決策創造必要的條件。二是中央和地方各級黨委全委會在舉行之前(如半個月)，應將會議主要議題及其主要文件送各委員，以使各委員有較充裕的時間作思考和準備；會議期間，應安排必要的時間由委員發表意見，對各委員所提出的重要問題，會議主持方應做出說明。對重大事項如重要人事任免，應嚴格按規定實行全體委員無記名投票表決。

完善各級黨委常委會及全體常委成員的權力運行程序。一是中央和地方各級黨委常委會人數、舉行會議的次數可適當增加，以利于充分發揮常委會集體領導的作用。二是各級黨委應制定或完善《領導班子重大問題議事規則》，把集體領導原則程序化。三是黨委書記在集體領導中應擔負起重要職責，黨委常委成員要支持和維護黨委書記正常履行職責，但黨委書記不能以個人意志代替集體意志和常委會其他成員的意志；書記辦公會作為特定范圍內的個別醞釀是必要的，但不能以書記辦公會的議事功能代替常委會的決策職能。對重要事項的決策，應實行各常委成員一人一票的票決制。要認真、嚴格地執行中央關于地(市)、縣(市)黨政領導班子正職擬任人選提名、審議和表決的規定，不要隨意地用常委會的權限取代全委 會的權限。確需在全委會休會期間任免重要干部的，全體常務委員應當場無記名投票表決，當場匯總、公布投票結果。同意票獲半數以上者方可形成任免決定，不能臨時動議改變票決形成的決定。決定做出前，要征求全委會委員的意見。

(三)關于有效地制約監督權力

完善領導干部權力運行機制，監督是關鍵。這一點人們已形成共識。當務之急是在以往工作的基礎上，積極探索和推行強化監督的各方面具體做法，使監督在整體上得以切實地推進。基本思路是：實行全方位監督，消除實際上存在的權力監控空白點和死角；實行以權制權，使監督制約行為權力化；實行依法依規制權，使監督制約權力的行為依照法律和規章進行，并得到法律和規章的保障；實行有效監督，切實解決監督制約途徑和渠道不暢、已有規定缺乏操作性而效果不佳的問題，使權力主體自身的防錯糾錯功能得以強化。

1.加強監督立法

監督立法對于監督制約權力運行具有根本性的意義，而這恰恰是我國法制的一個缺陷。在當代中國，監督立法是一個嶄新的系統工程。它必然經歷一個試驗、建立、完善和發展的長過程，急了不行，慢了也不行。關鍵是采取有力措施，邁開步子，逐步地制定出一套管用的監督類法規。這包括：《監督法》、《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《反壟斷法》、《行政程序法》、《新聞法》、《舉報法》等。還包括繼續修訂《公務員暫行條例》，并適時上升為《公務員法》，修訂并完善《政府組織法》。同時，應加緊制定《中國共產黨黨內監督條例》，逐步形成《共產黨員監督法》。

2.充分發揮人大法律監督的職能作用

人大及常委會的監督，包括法律監督和工作監督，是人民當家作主的政治權力的集中體現，是依法對其他國家機關權力的制約，是具有最高法律效力的監督。以往，這一極為重要的職能監督并沒有充分發揮應有的作用，今后應予以加強。

完善人大監督體制、機制，適時建立違憲審查機構。可考慮在人大內部設立憲法委員會(也可考慮賦予最高法院以憲法審查的職權)。

把憲法和法律賦予人大的監督權具體化，使之發揮應有作用。湖南省制定了《縣級以上人民代表大會常務委員會監督條例》，使監督權可操作，這值得各地借鑒。當前人大監督的重點，一是履行好人大對選舉、任命的官員依法罷免的權力，以及質詢、撤銷不適當的決議或決定的權力。為此，應制定實施此項權力的細則，二是履行好地方人大監督同級政府預算執行情況的權力。《憲法》規定地方政府預算要經同級人大批準，但提請人大審議的預算報告的“粗細”、“深淺”沒有作具體規定。因此，地方人大審議的政府預算，往往是一筆糊涂賬，審議監督權多流于形式上的舉手表決，這就給財權的不合理以至濫用留下了合法的空間，人大代表和人民群眾意見很大。為此，應把這項職權具體化，真正做到政府要花錢，人大說了算。

3.強化黨內監督

工作的重點是：強化監督的黨內法規地位；強化各監督主體的作用，并逐步形成監督的網絡和體系；擴大黨內民主，通過大力推進黨內民主和監督帶動全社會的民主和各方面的監督。

應在黨章中設“黨內監督”專章及專條，對黨內監督各主體及權限和任務等基本問題做出規定。現行黨章雖有七八處提到“監督”一詞，但散見于有關條文之中，并未形成獨立的章節，也無硬性的、可操作的規定。這一方面使黨章出現結構性的缺陷，另一方面也未能發 揮出黨章對黨內監督以及政治生活的規范作用，不能適應新時期黨的建設和當代中國改革發展的實踐需要。

健全下管一級、逐級負責的黨委系統監督體制。上級黨委對下級黨委負有全面監督的權力和總體負責的義務。應建立健全上級黨組織向下一級黨組織派出巡察組、專題檢查等監督制度。對于下級領導班子及其主要成員的嚴重問題長期失察，或者明知其問題而不采取糾正措施的，應追究上一級黨委領導者的責任。

健全黨委領導班子成員間相互監督的制度。重點是：“一把手”拒不聽取領導班子多數成員的合理意見，自作主張，造成決策失誤、導致嚴重不良后果的；“一把手”對領導班子成員群眾反映強烈的問題和違紀違法問題確屬知曉但不采取措施阻止糾正的，應對“一把手”實行責任追究。領導班子成員對自己分工的工作，在常委會議等會議上不能如實報告情況，提出工作意見，致使決策嚴重失誤的，應追究其責任。領導班子集體，做出決策屬重大失誤的，也應追究集體責任。

明確紀委在黨內監督中的地位，改進和完善紀委體制，強化紀檢機關的監督職能。應在黨章中確定各級紀委的黨內監督職能、權限(可考慮在適當時候將各級黨的紀委改為各級黨的監察委員會，這與黨內專門監督機關的地位和職能更相適應)。在全國黨的代表大會和地方各級黨的代表大會休會期間，中央紀委應向中央委員會，地方各級紀委應向同級黨的全委會報告本黨內監督情況。此情況，下級紀委應同時報告上級紀委。同級黨委和上級紀委應及時對所反映的重要問題的處理予以指示。

地方各級紀委接受上級紀委和同級黨委等機關、組織和黨員的監督。各級紀委建立紀檢機關執紀監督機構，加強系統內部的監督。各級紀委對派出機構實行統管，派出機構對駐在部門領導班子及其成員進行監督。

中央和地方各級紀委實行下管一級、逐級負責的紀委監督體制。上級紀委重點監督下一級黨委等領導班子及其成員，尤其是“一把手”。同時，同級紀委對同級黨委等領導班子成員實行日常性監督。

可選擇有條件的城市，適時進行地方紀委受上級紀委和同級黨委雙重領導、以上級紀委領導為主或紀委系統垂直領導的試點。

完善《中國共產黨黨員權利保障(條例)》，盡快制定黨章所規定的黨員權利實施細則，使黨員行使監督權利以制度保障，切實解決長期以來存在的黨員監督渠道不暢、黨章規定的監督權利難以落實的狀況。此類細則，可先由省(區、市)和市(地)制定并試行，取得經驗后再由全黨統一制定。這一細則的重點，一是保證黨員關于罷免或撤換不稱職干部的要求得以受理；二是保證黨員選舉權名符其實；三是保證黨員向上級組織的申訴、控告和揭發、檢舉得以受理并免受打擊報復。

擴大和暢通黨員與黨的領導機關溝通的渠道，加大黨員對黨內事務的知情權、參與權和監督權。首先要以制度保證黨章所規定的黨員權利的實施；同時，還應推行或試行一些必要也可行的做法。比如，黨內重要事項全黨通報制，黨員民主測評、評議、推薦領導干部制，黨內重要事項研討黨代表或黨員聽證會制，黨員意見征集制(包括適當擴大各級黨的代表大會等會議文件征求意見稿的征求范圍。目前這類文件征求意見范圍較窄，多限于領導干部中間，難以直接體現普通黨員或黨代表的意志，應逐步加以改進)。

4.完善司法監督

當前的重點之一是擴大行政訴訟受理的范圍，以加強對行政權力的司法監督制約。應將行政機關的抽象行政行為納入行政訴訟的受理范圍，擴大法院對行政案件的受理權限，使各 級政府及其部門制定的行政規章、規定及其他規范性文件接受法院的合法性審查，積極推行違反法定程序即導致行政行為無效的原則。

5.擴大、深化群眾監督和新聞輿論監督

重點解決權力機關與群眾有所脫節、群眾監督權利制度不夠具體、監督渠道不夠通暢的問題。進一步完善和大力推行政務公開制度。應廣泛實行或試行政府信息公告制、人大常委會和政府有關會議群眾旁聽制、社會關注事項聽證會制、有關事項的群眾表決制、聘請群眾監督員制等措施，提高行政行為的透明度，加大群眾對權力機關及部門的知情權和公眾事務處理的參與權，為群眾實施監督提供更多的可行渠道和便利條件。當前，要特別注重推行群眾在領導干部任用上的監督和參與制度。一是在擬任領導干部提名上，實行“雙票制”，即擬提任的領導干部民意測評推薦過半方可列入考察名單；聽取考察情況后黨委全委會(或常委會)表決時贊成票過半方可任用。二是制定群眾要求彈劾、罷免、撤換領導干部的受理辦法，制定對大多數群眾不信任的領導干部的處理辦法。總結多年來各地加強新聞輿論監督的成功做法，積極推廣。一些城市如深圳市成立了新聞輿論中心，統籌新聞輿論監督方面的事務，這是此項工作深入發展的結果，可資借鑒。有條件的地方可以制定新聞輿論監督條例，這也將為制定《新聞法》創造條件。

民主黨派監督、政府系統內的監督、審計監督等其他各種監督形式也都應適應新的形勢和情況，加以完善，更好地發揮作用。