第一篇：完善法院內部對審判權運行監督制約之路徑

完善法院內部對審判權運行監督制約之路徑

發布日期：2011-04-12

文章來源：互聯網

審判權是國家重要的司法權，司法的公正性和效率，是全社會關注的焦點，也是人民法院的生命線。人民法院要實現司法公正與高效，必須在行使審判權過程中做到合法公正廉潔，而有效的監督制約，是保障審判權合法公正廉潔運行、實現司法公正與高效的基本條件。一直以來，尤其是近幾年來，全國各級人民法院除主動接受外部各方面的監督外，還積極加強法院內部的監督，取得了良好效果。但是，目前法院內部監督機制還不夠完善，監督部門有的設置不夠合理，監督功能沒有得到充分發揮。為了加強法院內部監督，促使審判權在合法公正高效的軌道上運行，本文通過考察法院內部監督制約的現狀，探討如何進一步改進和完善法院內部對審判權運行的監督制約。

一、檢視：法院內部對審判權運行監督制約的現狀與缺陷 法院內部監督是相對于外部監督而言的，是法院自身對其人員遵守、執行法律及所辦理案件的監督。法院內部監督制約與人大、政協、檢察機關、新聞媒體等外部監督制約審判權運行相比，更為及時、有效。首先，從理論上講，法院內部監督制約機制的實質是“以權力制約權力”，以權力制約權力有其對等的強制力量相抗衡，能有效的監督法官審判權的依法行使，防止法院審判權被濫用。其次，一個有效的內部監督制約功能的充分發揮，能提高司法質量，進而減少其他機構介入處理法院系統內部權力濫用和錯誤的需要而有助于司法獨立，維護審判權威。再者，法院內部監督是專業監督。監督者均為法官，而法官一般是通過司法考試及公務員考試后選拔出來的人才，其對法律等相關知識比較嫻熟精通，由其監督具有專業性、合理性，從客觀上講能夠提高監督的質量與效果①。法院內部監督又包括兩個層面，一是上級法院對下級法院的審級監督；二是本法院內部的監督。本文要討論的法院內部監督僅指本法院內部監督制約問題，不包括上級法院對下級法院的審級監督。

當前法院內部對審判權運行的監督制約機制主要有：再審監督、合議庭成員之間的監督、院庭長監督、審委會的監督、紀檢監察部門的監督等，除此之外，督察制度、案件質量評查制度、立審執監分離制度、審判公開制度、案件流程管理制度、審判工作目標管理及審判質效考核制度、人民陪審員制度、司法監督員制度、信訪接待制度、民意溝通聯系制度等都是法院內部實行對審判權運行的監督制約機制。這些內部監督制約機制在履行監督職能、促使審判權公正高效廉潔運行、促進司法公正與效率等方面發揮了重要的作用。但隨著司法體制和工作機制改革的推進，法院內部上述監督制約機制在司法實踐中顯現出一些缺陷，影響到內部監督制約功能的有效發揮。

1、行使監督職能部門多，監督功能得不到有效發揮。目前法院內部行使監督職能的部門相當多，包括紀檢組、監察室、立案庭、審監庭、還有的設立了專門的督導室、案件質量評查組、審判管理辦公室。在監督內容上，各監督部門各管各的，案件質量評查組和審監庭只負責檢查案件質量問題，不負責辦案法官的違法違紀問題，紀檢組和監察室只對法官司法廉潔問題進行監督，不監督辦案的質量和效率問題，以致對人和對事的監督相互脫節，相互之間缺乏有機的協調配合，況且立案庭、審監庭等行使監督的部門本身就是審判業務部門，其自身的審判活動卻無人監督。有的監督制度不夠健全，配套設施缺乏，沒有形成有效的監督制約機制。有的基層法院因人員有限，監察員由辦案法官兼任，不僅兼職監察員因辦案任務重，無法開展監察工作，而且監察員既辦案又監督，監督功能難以正常發揮。

2、注重事后監督，事前和事中監督不足。所謂事前監督，是指在被監督行為發生之前預先進行的監督，如立案時或審判業務庭分案時，立案法官或審判庭庭長對案件材料進行初步審查，避免將該案分配給與案件有利害關系的法官審理，就是一種事前監督，即在法官未實施裁判行為之前行使的監督，此種監督主要起到預防的作用；事中監督，也稱過程監督，是指在被監督行為實施的過程中進行監督，如對審判流程進行管理監督（包括觀摩庭審活動），這種事中監督具有直接性的特點，有利于降低監督成本，及時糾正審判權的不當運行，維護審判權威；事后監督制約機制是指被監督行為發生之后，對其行為的合法性所進行的監督，如進行案件質量評查則屬于這種監督?，F在法院內部對審判活動的監督大多是通過案件質量評查和審判監督程序進行監督，審判流程管理在不少基層法院流于形式，而案件質量評查和審監庭的審判監督均屬事后監督；紀檢監察部門監督也往往是在問題發生以后才進行查處，不能從一開始就發揮預防作用，避免問題的產生。雖然事后監督發現的問題可以通過法律程序尋求救濟，但審判錯誤的發生已經讓人民群眾對司法的權威和法官的專業素質產生了懷疑，法院以及法官的形象已經受損。而且事后監督對于一些司法不良行為特別是程序不公現象還很難發現?？茖W合理的監督應該是全方位、多層次的，不僅是指對已審結生效的案件進行評查監督，對出現的錯誤予以法律救濟，同樣也包括對案件訴訟各個階段全過程的有效監督。

3、合議庭成員內部監督流于形式。根據法律規定，合議庭是人民法院審判案件的基本審判組織形式。合議庭由法官或者法官和陪審員共同組成，合議庭的全體組成人員必須共同參與對案件的審理、評議和作出裁判，合議庭成員進行評議的時候，應當認真負責，充分發表意見，獨立行使表決權，不得僅作同意與否的簡單表態。我國的合議庭制度不僅有助于解決合議庭成員個人智識上的不足，也有利于合議庭成員之間的制約和監督②, 具有防止個別審判人員主觀片面、獨斷專行和徇私枉法的積極意義。但審判實踐中，主審人以外的其他合議庭成員參與合議庭審理時，存在開庭前對案情不關心、不過問、不閱看案卷，開庭時只陪不審，有的缺席或中途退庭，評議時不發表獨立意見，只簡單表態附和主審人意見或只在合議筆錄上簽名。這種現實中并不鮮見的“合而不議、形合實獨”的現象，明顯違反了合議庭制度的要求，進而導致該合議庭成員對審判權運行的內部監督流于形式。

4、院庭長的審判管理監督存在兩極化。隨著我國審判方式改革的深入，審判權力逐步下放，出現院庭長管理監督兩極化現象，一種情況是 “放權”不管，院、庭長除了對需提交審委會討論的案件進行審查外，對其他案件很少監督管理，有的基層法院要求院長、庭長通過對裁判文書的審核把關，監督法官公正辦案，而有的主管院長卻把審批裁判文書當作是一種形式，在審批裁判文書時既不閱看案卷，也不認真審查裁判文書，簽批“發”了事，其結果是院庭長的監督形同虛設，部分案件出現審判質量下降等問題。另一種情況是有的基層法院對需判決的案件仍然存在逐級審批、層層把關現象，有的主管院長或庭長在審核簽發法律文書、行使監督權時，對案件有不同意見，則利用其行政領導優勢，提出自己的觀點、意見來影響甚至左右合議庭或承辦法官對案件的裁判，這種管理方式具有濃厚的行政色彩，即名為對審判工作的監督把關，實則是來自法院內部對法官獨立辦案的干涉，同時這種管理方式也給個別院庭長提供了利用行政職權對案件審判施以行政壓力，導致金錢案、人情案、關系案的產生，如北京西城區原院長郭生貴“左右審判、以權謀私”③就是例證。

二、剖析：法院內部對審判權運行監督制約存在缺陷的原因

1、現實中案件承辦人負責制影響了合議庭成員間監督作用的發揮。最高人民法院《關于人民法院合議庭工作的若干規定》第4條規定：“合議庭的審判活動由審判長主持，全體成員平等參與案件的審理、評議、裁判，共同對案件認定事實和適用法律負責”。但現行法院管理模式下并未落實最高法院關于合議庭審理、評議、裁判案件之集體負責制的規定，實際審判工作責任制實行的是案件承辦法官個人負責制，對審判工作的監督、考評、獎懲等實際上是針對案件承辦人而非合議庭，對個案裁判結果的評價所導致組織給予的回報差異與作為非案件承辦人的其他合議庭成員沒有聯系④，這種案件承辦人負責制必然會導致主審法官以外的其他合議庭成員工作不認真、不負責，即使他們發現有的案件主審法官在審理過程中有問題，也是睜一只眼閉一只眼，認為沒有必要為案件得罪主審法官，因此，他們選擇對案件不過問和樂于簡單表態附和。最高法院已注意到了這種現象，今年出臺了《最高人民法院關于進一步加強合議庭職責的若干規定》，該規定厘清了合議庭的權責，強化了合議庭職責，規定各級人民法院應當建立合議制落實情況的考評機制，并規定了考評方式和內容，將合議庭其他成員提交閱卷意見、發表評議意見的情況列入考評內容，相信各地法院定會落實好該規定。

2、監督機構設置不合理影響了監督權力的行使。就基層法院而言，在機構設置上，政工科、執行局和法庭是科級機構，監察室與其他內設部門是股級機構，監察室在行政級別設置上就低了一檔，增加了其監督工作的難度。在人員配置上，有些基層法院的監察員是本院的普通干警，而本院其他內設部門的領導一般是科級干部，客觀上使監察員難以履行監督職責。紀檢組長雖系縣紀委派駐，但實際上其編制和工資、福利待遇等都在所駐法院，其他行使監督職能的部門人員固然都是本院人員。監督者與被監督者都在同一單位，“低頭不見抬頭見”，有些監督者因怕得罪人而不愿下力監督，遇到問題繞道走或者視而不見，結果是對案件評查不細不嚴，審判流程監督管理流于形式，對法官的司法行為和紀律作風監督不力，由此導致部分案件審判質效下降，法官違法違紀現象也時有發生。

3、院庭長的審判管理監督職責沒有明確規定?！斗ü俜ā分灰幎ㄔ和ラL除履行審判職責外，還應當履行與其職務相適用的職責，對于與其職務相適用的職責具體有哪些，應當怎樣行使沒有規定，最高法院曾出臺過規定，明確院、庭長要參與案件合議和簽發判決，但沒有具體規定審判管理監督的內容和運行程序，法院司法體制和工作機制改革、審判權力下放后，又缺乏相配套的監督制約機制，尤其是院、庭長審判管理監督的職責不清。因此，在司法實踐中，有的法院除需提交審委會討論決定的案件外，院長對其他案件“過問”的正當性在很多時候則會受到法官的質疑，被認為是干預了審判組織的獨立裁判權，其結果是不想管的主管院長正好借機撒手不管，對裁判文書的審批也只走形式。而有的法院仍要求院庭長通過對案件尤其是一些疑難案件的請示匯報、對需判決的裁判文書的逐級審批來對案件質量監督把關，絕大多數院庭長為了把好案件質量關，對案件處理有不同意見，則要求合議庭或獨任審判法官重新合議或考慮，合議庭或獨任審判法官基于上下級關系，一般按院庭長的意見處理案件；極少數院庭長為了個人的人情、關系甚至私利，在審批裁判文書時則利用自己行政領導優勢要求合議庭或獨任審判法官按其意見處理案件。在目前法官隊伍整體司法水平不均衡、尤其是基層法院的法官整體素質沒有根本性提高的情況下，院庭長通過對判決案件的裁判文書審批來對案件質量監督把關是必要的，但在審批中對合議庭的意見不能簡單否定，不能形成統一意見的應當提交審判委員會討論決定，不能要求合議庭按庭長、院長的意見辦理。

三、探尋：完善法院內部對審判權運行監督制約的路徑

1、完善內部監督機構設置，實行內部監督權統一行使制。按照權力制約理論，權力制約的力量有大有小，過小不足以起到牽制作用，過大則會使權力無法順利運作⑤，唯有同等權力方能制約正在運行中的權力。在古代漢語中，監督可以分解為兩個詞，據《說文解字》中記載：“監，臨下也”，“督，察也?！眱烧呓Y合起來有自上而下的察看之義⑥。可見，《說文解字》中監督者的職位要高于被監督者。當今我國從中央到地方有關國家機關和行政部門的紀檢監察機構也是由各級紀委、監察部（廳、局）派駐，并受其直接領導、統一管理⑦。法院內部的監察部門雖然具有監督制約權力，但其機構設置和人員配置較低，有不少基層法院的監察部門的行政級別不及本院審判執行部門，其獨立性和權威性不強，對審判權運行不足以起到監督制約作用。而且在行政管理模式下，擔任監督員的普通干警無法監督庭長。另外，目前法院內部普遍存在多頭監督、職責重復現象，不少法院案多人少問題突出，有的法官既辦案又監督。要改變這種狀況，以更好地發揮內部監督制約功能，有必要在本院內部設置一個專門的、相對超脫的、具有獨立性和權威性的監督機構——審判執行監督監察局，該監督監察局的級別應略高于其他部門，譬如中院和基層法院的監督監察局應分別設置為正處級和正科級機構，監督監察局與現有的法院紀檢組合署辦公，統一行使法院內部監督權，即除審監庭的再審監督和院庭長的審判管理監督外，其他內部監督權統一由監督監察局行使，監督監察局除履行《人民法院監察工作條例》規定的職責外，還應組織案件質量評查、審判流程監督管理、回訪當事人、監督并防止院內外對法官辦案進行不當干擾等。這樣，既能解決多頭監督、職責重復以及對案監督和對人監督脫節問題，又能讓現有行使監督職能的立案庭、案件質量評查組、案件管理辦公室、督導室等部門及其人員全力投入審判執行工作。針對當前法院內部監督機制處于“本院內部人監督內部人、自己監督自己”，難以打破情面，監督流于形式的現狀，監督監察局的人員應由上級法院派駐，受上級法院領導，對上級法院黨組負責，工資待遇仍在原法院?！度嗣穹ㄔ罕O察工作條例》規定，上級法院監察部門對下一級人民法院及其院長、副院長、副院級領導干部實施監察，但由于上下級法院在時間、空間上的距離，往往難以進行及時、全面、深入的監督，為此，監督監察局可以對所駐法院的院長、副院長、副院級領導進行直接監督。同時，要想監督者對審判權運行進行有效監督，必須精通審判業務，所以要將政治思想好、作風過硬、審判業務精通的法官選派為監督員，以提高監督的效能和權威。

2、遵循審判權運行特點，實現內部監督的準確性和有效性。審判權運行具有獨立性、程序性、公開性、親歷性、自由裁量性等特點，法院內部對審判權運行監督制約，必須遵循這些特點，按照這些特點要求進行有度、有力、有效監督。審判的獨立性是指審判組織和審判人員在審判案件時，根據自己對案件事實的判斷和對法律的理解，獨立地做出裁判，不受來自法院外部或內部的任何壓力、干涉或影響。人民法院獨立行使審判權的主要目的是為確保司法公正，沒有審判獨立就沒有司法公正。但是，獨立行使審判權絕不意味著法院或法官可以不受任何監督制約恣意妄為，任何權力沒有制約就會導致腐敗，審判權力也不例外。但在內部監督工作中，既要充分尊重審判組織和審判人員獨立行使審判權，防范法院內外各種不利因素對審判權力運行的不當干預或影響，又要監督審判人員在獨立行使審判權過程中出現專橫擅斷或以權謀私、枉法裁判的行為。程序性是審判權運行的又一個重要特點。我國三大訴訟法及司法解釋對審判程序作了明確的規定，程序公正與否直接關系到實體裁判的公正性，法院和法官在審判過程中必須遵守法定程序，否則就會導致審判不公。但是，法律對訴訟程序規定較為原則，法官操作空間較大，可以主觀能動地直接推動或以正在法定審限內為借口來延緩訴訟程序的進行，有的甚至通過程序的操控來濫用審判權力。因此，應加強對審判流程的監督，促使案件審判程序公正合理。親歷性特點要求審理案件的全體人員必須在法庭上親自聽取當事人、證人和其他訴訟參與人的口頭陳述，對于案件事實和證據必須由雙方當事人當庭口頭提出并以口頭辯論和質證的方式進行庭審調查，在庭審調查和辯論時，參加案件審判的全體人員必須始終在場。如果案件裁判者不親自參與審判的全過程，而是通過聽取其他人員匯報、審查書面材料，很可能在對案情不是全面準確了解的情況下提出不恰當的處理意見。按照這一特點，要求內部監督部門加強對合議庭全體成員參加案件審判全過程的監督。自由裁量權是國家立法機關在立法時按客觀情況復雜性難以全部預見的實際，而授予人民法院在法律規定的一定幅度內，或者依據客觀事物的具體情況酌情進行法律適用、事實認定和案件裁量的一種權力。通過行使自由裁量權，使得案件的裁判更加符合實際，更加公正、準確。但是，法官手中的自由裁量權也往往成為滋生腐敗的溫床，一些當事人千方百計拉攏腐蝕法官，要求法官手中的自由裁量權向已方傾斜，而極少數意志薄弱的法官，在金錢、權力、美色的誘惑下進行公權與私權的非法交易。因此，內部監督部門應對法官行使自由裁量權是否符合法律規定的精神和宗旨、是否合理，對同類案件同樣案情或相近案情是否作出相同的判決等方面進行監督，確保自由裁量權的正確行使。

3、規范監督內容，實行全面監督和重點監督。監督內容和范圍的合理規范是事關法院內部對審判權運行監督制約工作能否取得實效的關鍵。監督內容和范圍不明確、不規范，難以實現對審判權運行的有效監督和制約，難以充分發揮監督保障司法公正的作用；監督內容規范、明確，不僅使監督者監有方向，而且能警示被監督者，使其不敢恣意妄為。當前，有些法院內部對審判權運行監督的內容不夠規范，如有的只通過案件質量評查來對案件的事實認定、法律的適用、程序的適用等方面進行靜態監督，缺乏對案件審判的各程序環節運行情況及法官司法行為的動態監督，在案件審判流程管理監督上只對審限進行監督，對審判的程序是否公正、司法行為是否規范等不過問?？茖W合理的監督應該是全方位、多層次的，不僅要對案件實體進行監督，而且要對案件訴訟各個階段全過程進行有效監督，這就需要規范監督內容。首先，應規范院庭長的審判管理監督內容、運行程序及職責，充分發揮院庭長的審判管理監督作用。其次，明確合議庭成員對案件集體負責的具體責任及考評獎懲辦法，并將合議庭成員履職及考評獎懲情況納入監督范圍，促使合議庭成員在履職中監督其他成員依法行使審判權。再次，明確法院內部監督的監督內容既要監督案件質量，又要監督法官的司法行為；既要對案件實體監督，又要對審判程序監督；既要對法官的裁判行為監督，又要對法官的非裁判行為監督⑧。

另外，從查處司法人員違法違紀的案件看，涉案人員較多地分布在司法的重要崗位，比如人民法院中直接決定經濟利益歸屬的民商事審判和執行工作，有的案件涉及法院領導干部甚至是大法官⑨，有必要在進行全面監督的同時，有所側重，實行全面監督和重點監督。筆者認為，應當將重大刑事案件的審判和刑事審判中適用緩刑及減輕處罰的案件作為內部監督重點。因為刑事審判關乎被告人生命和自由，那些有一定經濟實力的被告人或其家屬為了換取被告人的生命或自由，他們愿意付出金錢的代價，而我國刑法規定的量刑幅度較大，且有不少從輕或減輕處罰的規定屬原則性規定，給了法官較多的自由裁量權，有的法官面對當事人較強的誘惑，很可能利用手中的裁判權與之進行權錢交易，使罪犯獲得輕刑或者自由，如吉林高院刑一庭原庭長宋祥就是利用手中的裁判權與被告人進行權錢交易、被“黑金”擊倒。應當把大標的民商事訴訟案件作為內部監督重點，如房地產、建設工程糾紛案等。將這些民商事案件作為監督重點，是基于這些案件的處理結果對當事人會產生較大的經濟利益或經濟損失，當事人愿意為此支付一定的經濟成本來獲取更大的經濟利益，這就對辦案法官會產生較大的經濟誘惑。應當把法官與當事人或其代理、辯護律師不正常接觸、交往作為內部監督的重點。法官與當事人或其代理、辯護律師單方接觸和私下會見，極易形成先入為主的印象，在私下會見中面對當事人的金錢、美色或者聽著當事人某些承諾和許愿，容易使自己的道德良知發生動搖，從《人民法院警示教育案例選編》（第一輯）中敘述的蛻變法官的犯罪情形看，無一不是與當事人或其代理、辯護律師有著不正當的接觸、交往。因此，應將上述案件以及法官與當事人或其代理、辯護律師不正常接觸、交往作為內部監督的重點，實行全面監督和重點監督。

4、完善監督系統，提高內部監督效率?？茖W的監督系統是法院內部監督制約機制作用得以充分發揮的基礎和保障。有的法院內部監督工作之所以存在一些薄弱環節，其中一個主要原因是未建好監督系統，監督設施欠缺，監督措施沒有跟上，方法簡單。隨著電子信息化和計算機網絡的不斷發展，加強內部監督制約，應根據審判權運行的程序性特點，建立和完善電子信息化監督管理系統，利用計算機網絡技術等高科技手段，將各類案件從立案送達、審判執行到評查歸檔等各個階段、各個環節加以設置進行嚴謹周密的管理監督，通過信息化監督管理系統，使所有案件審判執行運行情況都處在院庭長和監督管理部門的直接監督之下，這樣，既能促使審判權在法定軌道上公開公正、規范有序地運行，又能實現內部監督的公正與效率。在監督措施和方法上，除進行案件質量評查、審判流程管理、組織庭審旁聽、實行司法監督員制等有效措施外，還應采用回訪當事人及對依法可以公開審理的案件通過實行庭審網絡直播、裁判文書上網方式進行監督。一些法院的實踐證明，實行庭審網絡直播和裁判文書上網，讓審判權在陽光下運行，不僅有利于保障審判活動的公開、公正、透明，滿足人民群眾了解司法、參與司法、監督司法的要求，而且有利于促使法官努力提高自身素質，恪盡職守，提高審判質量和效率。另外，人民法院報2010年4月22日第5版刊登的“?五道防線?：管案與管人兩兼顧”一文介紹了江西豐城法院采用回訪當事人方法進行監督的經驗，豐城法院實踐證明，案件在審判過程如開庭后判決前和審結后法律文書生效前，采取由紀檢監察部門和審監庭共同回訪當事人的監督方式具有前瞻性和預防性特點，對辦案法官能夠產生一種警示作用，督促法官在審理案件過程中盡可能地謹慎，避免差錯，即使在回訪中發現了錯誤，也能及時糾正，避免上訴、申訴案件的發生；如果當事人對判決結果不理解，法官也能就判決的結果向當事人解釋清楚，將法律釋明，使當事人心服口服，從而將矛盾化解在萌芽狀態。同時，這種監督方法，能從程序上進行監督，監督法官是否公正廉潔高效辦案及辦案法官的司法行為、服務態度，對法官的違法違紀行為可起到很好的威懾和預防作用。因此，全面推行庭審網絡直播、裁判文書上網、回訪當事人不乏是法院內部對審判權運行實行監督的有效方法和措施。

結語

加強對審判權運行的內部監督是實現司法公正與高效的一條有效途徑，為此，各地法院對內部監督工作愈來愈重視，人民法院“三五改革綱要”指導思想中也明確了“以加強權力制約和監督為重點”，然而，對審判權運行怎樣監督、監督什么，還沒有形成統一的規范，當前一些法院內部監督還沒有發揮應有的作用，這就需要從監督實踐中探索、總結，建立起符合審判權運行規律和特點的科學的內部監督體系，促使審判權在規范、公正、高效的軌道上運行，實現監督的有效性，司法的公正性。

① 廖永安 雷勇：《論民事訴訟監督制約機制立法》載《中南大學學報》（社會科學版）2007年第5期

② 鄒川寧 王雷：《審判組織治理的實證研究》載《人民司法（應用）》2008年第1期

③參見《人民法院警示教育案例選編（第一輯）》第11頁

④ 鄒川寧 王雷：《審判組織治理的實證研究》載《人民司法（應用）》2008年第1期

⑤高新民：《略論權力制約的三種途徑與反腐敗》載《中國黨政干部論壇》2009年第3期

⑥ 廖永安 雷勇：《論民事訴訟監督制約機制立法》載《中南大學學報》（社會科學版）2007年第5期

⑦ 祥見贛辦字［2005］30號《省委辦公廳、省政府辦公廳轉發<省紀委、省委組織部、省人事廳、省編辦、省監察廳關于對省紀委、省監察廳派駐機構實行統一管理的實施意見>的通知》

⑧對于法官非裁判行為的監督，主要是針對法官在裁判行為以外行為的監督，這種監督大致包括以下方面：一是履行職責方面，如因法官不當言行導致公眾對司法公正產生合理的懷疑、受到法外因素的干擾、私自與當事人單方接觸、濫用職權、未保持恰當的中立、泄露審判機密等；二是司法廉潔方面，如利用職權直接或間接謀取不當利益、接受不當財物及其他利益、參與導致公眾對其廉潔形象產生不信任的商業活動等；三是業外活動方面，如具有影響形象和公正履行職責的不良嗜好和行為、出入不當的社交場合、參與帶有邪教性質的組織等。參見劉青峰 王洪堅：《監督司法的可能性問題探討》載《人民司法》2005年第12期

⑨李玉成：“關于司法廉潔的幾點認識和體會”，載《人民司法（應用）》2008年第19期

蓮花縣人民法院 楊伍姑

第二篇：對審判權、執行權監督制約機制的幾點思考

對審判權、執行權監督制約機制的幾點思考

庫倫旗法院研究室副主任 魏東鑫

公正廉潔執法，是社會各界廣泛關注的熱點,也是各級法院隊伍建設和反腐倡廉的重點。中共中央在關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中提出：要建立健全依法行使權力的制約機制，確保權力正確行使。而人民法院作為國家審判機關，代表國

家行使審判權，審判、執行監督工作應緊緊圍繞審判權和執行權的行使來開展。著力構建對審判權、執行權的監督制約機制，確保審判權和執行權的正確行使，是人民法院必須面對并認真研究解決的一個重要課題。下面就現行審判、執行監督工作的重要性、存在的問題及對策、監督體系構建等方面發表一下自己的看法。

一、審判、執行監督的現實意義

審判、執行權監督制約機制，是近年來法院為加強審判、執行管理工作，發揮監督作用，促進審判、執行工作良性循環發展的一項新的工作機制，關于審判、執行權監督制約機制構建的討論，對于審判管理工作而言，具有十分重要的現實意義。

（一）、審判、執行監督的內涵

作為現代司法理念意義上的審判、執行監督，筆者認為不應僅指來自司法機關自身對審判、執行工作的監督，而是有權主體對法院審判案件工作的全面監督。對法院審判活動的監督由來自社會力量的社會監督和來自法院內部的自我監督兩個方面構成。社會監督是指國家機關、社會團體、民主黨派、法人和公民等對法院審判活動的監督；自我監督是指各級法院院長及院內職能部門對本院審判活動的監督、上級法院對下級法院審判活動的監督、最高法院對地方各級法院審判活動的監督。這是兩種性質不同的監督，但同時又有著密切的聯系。無論是自身監督抑或社會監督，目的都在于保證各類案件能夠得到公正合理的處理。

（二）法院內部的審判、執行監督制約機制的重要性

法院內部的審判、執行監督制約無疑十分重要，通過內部自律而達到的司法公正遠比通過外部監控所達到的司法公正更利于樹立司法的權威。如果通過檢察院的抗訴、人大的個案監督、新聞輿論的監督之后，法院糾正了一個錯誤裁判，人們不會認為那是法院司法公正，而只會增加一次法院司法腐敗的印象，無需外部監督而達到司法公正，才能真正樹立起法院的權威和形象。因此，作為法院來說，首要的是要尋找一種更合理的內部制約機制，防止審判權的濫用，減少和避免問題的出現。

在我國，法官的職業化程度還相當低，與職業化相關聯的職業意識、行業規范、倫理準則及行為方式均沒有配套成型，以我國法官目前整體的業務素質和道德水準，如果不能形成一套行之有效的對審判權制約的機制，很難說會出現什么局面，特別是在審判方式改革不斷深化、審判組織權力得到落實的今天，對審判權的監督制約不僅必要，而且很迫切。

二、現行審判、執行監督制度主要存在的問題及幾點對策

（一）、現行審判、執行監督制度主要存在的問題

1、注重事后的檢查、糾正和追究，缺乏對審判權運行過程的合理、有效的控制。對已結案件進行質量檢查，按照審判監督程序糾正錯誤裁判、對違法審判人員進行責任追究，這都是錯誤裁判生效以后或不良后果造成以后才采取的一種補救措施，這種補救措施并不足以消除已經造成的不良影響。而且，這些措施在有效性和貫徹落實方面也存在許多問題。

2、監督的行政化特征十分明顯，不符合審判活動的基本原則。上級法院對下級法院審理的案件以非法定程序的形式進行監督、指導，下級法院必須執行，庭長、院長、審判委員會對審判組織就具體案件提出的處理意見，審判組織必須執行，這是一種基于級別、職務上的高低而產生的領導和服從關系，與行政機關處埋決定的運作程序極為相似，這種監督的行政化，不符合審判活動的基本原則。

3、外部監督程序不規范。各種外部監督促使再審的案件占了相當大的比重。檢察機關的抗訴監督是訴訟法規定的審判監督方式，而人大、政協、黨委等對法院的個案監督，雖然也可歸結于廣泛意義上的監督，但這些監督途徑一方面不加區分地利用了憲法意義上的申訴，無法在訴訟法律中找到相應的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監督推進到個案監督，對個案形成了事實上的多頭評價，給當事人造成了認識上的混亂，助長了申訴人對待申訴權無限化的傾向，與訴訟法上申請再審權的有限性特征相違背，同時也破壞了國家機關之間權力的基本配置，損害了司法機關乃至整個國家機關體系的權威形象，最終不利于司法公正。

4、職能與力量不相適應。審判監督庭的基本職能是審查已生效的裁判，這一工作本身要求審監工作人員應當具有更高的法律素養和實務經驗，而實踐中審監工作人員實際配備難以適應其職能需要。工作人員少的問題，在基層法院尤為突出，有的基層法院甚至無法組成一個合議庭。審監工作力量還存在配備不強的問題，審監工作人員中整體學歷不高、

第三篇：完善檢察機關內部監督制約機制的制度構想

完善檢察機關內部監督制約機制的制度構想

檢察機關是國家的法律監督機關，“強化法律監督，維護公平正義”是檢察機關的工作主題。曹建明檢察長多次強調:“檢察機關履行憲法和法律賦予的法律監督職能，必須高度重視對自身的監督，不僅要自覺接受外部監督，而且要切實強化內部監督，防止權力的濫用和腐敗。把強化內部監督制約放在重要突出的位置”。本文試從構建檢察機關內部監督制約制度方面來探討如何構建強而有效的內部監督。

1、完善對受理線索和初查的監督制度。具體而言，就是要使受理線索與初查相分離，實現受案環節與查案環節之間的相互監督制約。舉報中心是集中行使舉報線索管理職權的部門，除個別難以歸口的疑難線索外，不應行使初查權。舉報中心要加強對舉報、控告的受理、審查、分流和舉報線索的跟蹤管理監督，保證舉報線索按性質及時轉到相應的偵查部門。對舉報中心分流到自偵部門的案件線索，自偵部門要及時初查，并將初查、立案的情況及時反饋舉報中心，成案的要說明情況，沒有成案的要說明原因。舉報中心應對分流線索，尤其是重要線索跟蹤監督，及時催辦，并將查處情況回復舉報人。同時，要建立案件的初查警示制度，在案件初查事項期限屆滿前，發出警示，督促承辦人員抓緊辦理，及時回復，如有特殊情況，應打延長報告，報院領導批準，并通知控申部門。

2、完善對自偵部門偵查活動的監督制度。刑檢部門宜根據偵查工作的特點，積極開展多形式的監督活動：(1)提前介入，既監督又引導偵查活動。自偵部門立案后，應將立案情況和簡要案情通知刑檢部門，以便刑檢部門介入偵查，開展監督。刑檢部門可以對重大、復雜的職務犯罪案件提前介入，實行動態的全過程的監督。可以參加偵查部門對重大案件的討論，共同研究完善偵查方案，提出偵查建議，協助偵查部門確定偵查、取證的思路方向，立足于公訴的需要，及時制作《提供法庭證據意見書》，供偵查部門參考，引導偵查部門全面、及時、準確地收集和固定證據，使案件偵查終結后，有利于對犯罪進行有效的指控和審判。(2)監督審訊等偵查活動是否合法。著重監督偵查人員是否履行對犯罪嫌疑人、證人的告知義務，是否具有誘供、刑訊逼供等違法取證行為。(3)監督決定逮捕的執行。對逮捕決定的執行情況，偵查部門要及時告知刑檢部門。自偵部門擬對已被逮捕的犯罪嫌疑人取保候審的，應書面征求刑檢部門的意見。(4)審查其他強制措施。著重審查逮捕以外的其他強制措施的決定、執行、變更、撤銷情況，從中發現和糾正違法行為。(5)審查撤案決定。偵查部門作出撤銷案件的決定應及時通知刑檢部門，刑檢部門經審查認為撤銷案件有錯誤的，可以報請檢察長或檢委會決定。

3、進一步完善對審查批捕、起訴環節的監督制度。在自偵案件中，刑檢部門對自偵部門進行偵查監督，相應地刑

檢部門的審查批捕、審查起訴活動也應接受自偵、控申等相關部門的監督制約。自偵部門對于刑檢部門的不逮捕決定、撤銷案件建議有異議的，可以書面要求刑檢部門復議，刑檢部門在收到復議意見書后應及時答復。刑檢部門變更有關強制措施(如擬對犯罪嫌疑人取保候審)時應事先征求自偵部門的意見。刑檢部門對自偵部門偵查終結移送審查起訴的案件，經審查后作出的處理等意見和建議，自偵部門有異議的，可以提請刑檢部門復議，刑檢部門應及時答復，認為有錯誤的，應報檢委會研究決定。自偵部門移送審查起訴的案件判決后，刑檢部門應及時將法院的判決書送達自偵部門；自偵部門認為法院判決存在有罪判無罪、重罪判輕罪等嚴重問題的，可以向刑檢部門提出要求抗訴的建議。控申部門要完善不起訴、撤案的個案復查制度，凡有不起訴或撤案的案件進行一案一復查，有了就復查不要等到年終。要糾正過去那種案件作不起訴或撤案處理的，群眾反映后或上級要求進行復查時才復查的情況。

4、完善對廉潔辦案的監督制度。這一監督主要是以制度化的形式監督檢察人員行使職權的行為，使其符合法律、法規和紀律所規定的廉潔執法的要求。(1)強化紀檢監察部門的隨案監督。紀檢監察部門應重點加強對干警執行辦案紀律的監督，堅持重點監督與日常監督相結合，可通過經常深入辦案現場檢查或隨時抽查辦案中執法執紀情況，堅持走訪案件有關當事人、單位、證人制度，重點加強對作不立

案、不捕、不訴、撤案處理的案件的監督，發現問題及時督促糾正，防患于未然，對以權謀私等違法、違紀行為堅決查處。(2)創新監督方式，拓寬監督渠道，擴大監督力量。在專職紀檢監察人員有限的情況下，可考慮在各業務部門聘任兼職紀檢監察員，協助監察部門履行一定的監督職責。(3)將監督“關口”前移，并貫穿于辦案全過程。對內應建立、健全反腐倡廉的定期自查、互查、抽查和調查等制度，即圍繞廉潔辦案問題，要求檢察人員定期進行廉潔辦案的自我總結檢查、不同部門開展相互間的總結評議、紀檢監察部門對各業務部門的廉潔辦案情況進行復查等。對外應建立、健全公安機關、審判機關、社會監督反饋等制度，使檢察人員既能保證自我監督，又能得到社會的全方位監督。

5、健全和完善檢察機關領導體制。認真落實高檢院《關于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領導的意見》，切實加強執法規范化建設，不斷完善執法規范化體系，使每一執法環節和執法行為都有章可循。加強對下級檢察院領導班子特別是檢察長的監督，制定并落實巡視制度、上級檢察院派員參加下級檢察院民主生活會制度、上級檢察院負責人與下級檢察院負責人談話制度。

6、完善和落實檢務督察制度。遵循決策、執行和監督相分離的原則，探索建立以糾正違法辦案、保證案件質量為中心的檢務督察制度，重點抓好八類案件的督察，突出把執法辦案的過程納入檢委會及檢察長的監督視野，并從監

督機構、監督范圍、監督方式上與人民監督員制度以及紀檢監察部門的檢風檢紀督察互為補充、銜接，保證督察工作監督職能的有效實現。

7、運用科技手段建立跟蹤監督制度。根據信息社會的特點，把信息技術更充分地應用到執法辦案上來，利用自偵案件審訊過程的全程錄音錄像，既可作為出庭公訴時的證據使用，避免被告人、證人當庭翻供，也可歸檔備案監督。此外，有條件的還可以開發計算機軟件程序，加強對辦案程序和工作流程的標準化、規范化、程序化設計，實現執法辦案的網上運行、動態管理和全程控制，將立案、偵查、采取強制措施和認定事實、判斷證據、適用法律規定等各個環節用信息技術固定下來，以確定案件事實是否查清、證據是否確實充分。檢察長可以通過計算機直接查詢了解辦案進程和情況，以便于指揮和監督，實現對辦案過程的全程跟蹤監督。

第四篇：對加強權力運行監督制約機制的思考

權力問題是黨執政的核心問題，也是體現黨的先進性的本質問題?？v觀古今中外，腐敗都是公有權力缺乏必要的監督，運行失控、失衡而被濫用所致。因此，加強權力監督，建立健全權力運行監督制約機制，是一個關系黨和國家的前途和命運的重大問題。本文試從這方面作些思考和探討。

一、權力缺乏監督的主要表現

在黨風廉政建設和反腐敗斗爭

實踐中，對權力的監督軟弱無力且漏洞較多，不愿監督、不敢監督、不去監督、無法監督等問題依然比較突出，主要表現在以下幾個方面：

1、職權與職責不明確、不對等?，F實中，許多人“官念”越來越濃，總認為當官相對其他職業風險小、回報大，并且能最大限度地滿足個人尊嚴。權力與責任不明確，給一些玩弄權術者創造了條件和機會；權力與責任不對等，權力大于責任，導致監督無法適從。

2、監督職責和監督權威相脫節。由于決策權、執行權、監督權不合理的配置，導致權力運行監督的軟肋。一直以來，我們部分黨政機關，特別是執法部門機關都設有紀檢監察機構，擔負著本部門、本單位的監督重任，從監督者的知情能力來看這種設置是合理的。然而這些紀檢監察機構從屬于本部門、本單位，人權、財權均掌握在部門領導手中。試想在這種情形下，他們對本部門、本單位的監督還能做到強有力嗎？在多數情況下，單位部門領導出于自身的職責和政績考慮，對于本部門、本單位出現的問題往往大事化小，小事化了，盡可能地“內部處理”。這在一些條管單位中顯得尤為突出。

3、現有的監督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、輿論監督、政協和民主黨派監督、人大監督等所構成的監督體系。從理論上來看這一體系是完備的。但在現行監督體制和機制下，這些形式的監督，其作用的發揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監督存在著體制性的障礙。專門的監督機構缺乏應有的地位和獨立性。不僅是紀檢監察實行雙重領導，而且司法監督、人大監督在實際監督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監督更是缺乏相應的法律支撐。

4、維護黨內制度的嚴肅性失之于寬、失之于軟，權力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。民主集中制，集體領導在有些單位流于形式。一些領導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權包攬；有的班子成員原則性差，看領導眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。對抵制、干擾和破壞黨內監督的行為，目前尚無可操作性的規定及檢查的標準，給少數人以權謀私提供了條件。

5、法制不健全。監督制約權力的法律還存在不少疏漏和缺失，這就造成了法律對部分權力的制約上存有空檔?，F行的法律、法規、規章、條例中有關自由裁量的范圍、幅度彈性過大，使公務員在行使自由裁量權的過程中，容易受到判斷標準、感情取向、甚至權錢交易等外在因素影響，造成執法中的濫用職權和顯失公正。對懲治性的事后監督比較重視，防范性的事前事中的監督比較薄弱。同時，在關于權力監督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監督法。

二、建立健全權力運行監督機制的幾點思考

建立健全權力運行監督機制，是一個涉及面廣復雜的系統工程，要對權力制約機制進行具體化、精密化的設計，使之運轉合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機制，端正權力意識

正確的權力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育發揮著基礎性作用。一要實行跟蹤式教育。要把權力觀教育貫穿到干部培養、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環節，準確把握干部在特定時期和特定環境的思想動態，認真研究權力觀形成和發生變化的規律，分別制定長期的和階段性教育規劃，有的放矢地抓教育，使公共權力觀真正入心入腦。二要實行開放式教育。正確權力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、單位教育、家庭教育和社會教育等相互補充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，增強干部對權力的理性認識，把黨紀國法以及道德規范對權力觀的要求內化為自覺行為。三要實行分層次教育。根據各級領導干部、普通黨員干部所處地位和環境，在教育內容、教育形式的選擇上也要各有側重、增強權力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監督與被監督的關系上，對領導干部要著眼于提高接受監督的意識，選擇相應的教育內容和形式；對普通干部要著眼于提高敢于監督、善于監督的能力，選擇相應的教育內容和形式。四要引導大家正確理解得與失的關系，算好人生“七筆賬”。算好“政治賬”，志高方能致遠；算好“經濟賬”，勤耕方才富足；算好“名譽賬”，清廉方能揚名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好

“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機制，規范用權行為

制度建設具有根本性、全面性、穩定性和長期性。首先要明確各部門、單位的職能、職責、職權、程序、時效等，按照法規政策的規定進行清理，并重點對單位主要領導干部、關鍵崗位、人財物管理等方面的職責權限進行清理審核確認。其次，根據權力與責任對等原則，實行定崗、定員、定權、定責。其三，設置權力運行流程圖，明確流程各環節的責任人、監督方式，構建一個完整的權力規范、行使和監督體系。必須把制度建設貫穿到權力運行的全過程，并通過不斷完善和創新，確保權力始終沿著制度化、規范化的軌道運行。一是要增強制度的系統性。在內容設計上，要圍繞權力運行容易出現問題的環節和部位，按照明確具體、可操作、管用的要求，重點健全黨務、政務、村務和財務工作制度，加強“人、財、物、事”四權運行的規范、約束和監督。在結構設計上，要做到總體制度和實施細則相配套，實體性制度與程序性制度相配套，發揮制度建設的整體合力，形成各種權力相互制衡的格局。二是要維護制度的權威性。要加大制度的執行力度，切實做到有令則行，令行禁止，嚴格按制度規定行使權力；要加強制度落實的督辦檢查，紀檢監察機關和負有監督職責的相關職能部門要緊密配合，形成監督合力，定期不定期對干部執行制度的情況進行專項檢查，對違反制度的要采取組織措施、紀律措施等（不搞下不為例，發現一起處理一起）予以嚴肅處理；對在制度貫徹落實、監督管理上負有重大責任的主要領導和相關責任人要嚴格實施責任追究。三是要保持制度的先進性。隨著市場經濟不斷完善和改革的不斷深入，權力運行將呈現出新的形式、新的特點和新的規律，必須與時俱進，加強對這些新形式、新特點和新規律的研究，把繼承和創新有機結合起來，在總結成功經驗和借鑒有益作法的基礎上，探索建立有效監督制約權力運行的新機制新體制。四是要研究探索制度的預警性。與時俱進是制度的基本要求,而前瞻性和預警性是制度的本質要求。亡羊補牢畢竟造成了損失，應該說不是我們設計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要有一個事前的研究和預測，為制度設計提供參考依據。

目前在監督制約權力運行方面，應當加強建立健全和切實執行以下制度：

1、基層黨委“重大事項票決制”，增加權力運行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進行，進一步健全基層黨委重大問題民主決策機制，擴大黨內民主，強化對黨政領導干部，特別是對“一把手”的權力制約，提高基層黨委班子整體執政能力。這項制度的執行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內容之一。

2、黨政正職“屆中經濟責任定期審計制”，防止權力異化。積極推行黨政正職屆中經濟責任審計，實現由“離任審計”向“全程審計”的轉變。將黨政機關、事業單位和群眾團體的主要負責人在任期屆滿或任期內辦理提任、調任、輪崗、退休、辭職、機構裁撤合并前都必須進行經濟責任審計，而且要先免后審。對重點部門和群眾反映較大，意見比較集中的領導干部可由組織部門協調審計部門進行審計。屆中審計的結果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據。同時，要加強對審計工作責任追究制的制定和執行，杜絕人情審計、關系審計、不負責任審計、不依法審計。

要改進評價辦法，增強可操作性。為了充分利用經濟責任審計工作成果，發揮經濟責任審計工作在加強干部監督管理中的作用，迫切需要改進評價方法及標準，增強可操作性。經濟責任審計量化評價辦法基本思路包括三個方面的內容：定量評價部分；定性評價部分和存在主要問題。對領導干部經濟責任審計結果評價實行定量與定性相結合的辦法進行。經濟責任審計結果定量評價分值為100分，按照下列要素進行量化評價：①主要經濟工作指數完成情況20分；②財務管理情況30分；③重大經濟決策的合規性、合法性及實施結果20分；④領導干部遵守財經法規和廉政規定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設小金庫，亂支亂用；②單位內部發生違反財經紀律行為受黨紀國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產處置過程中違規操作造成重大損失的。根據出具領導干部經濟責任審計結果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標準進行打分，確定其標準評價等次。

3、試行重點、熱點單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權力壟斷。對重點、熱點單位“一把手”的選任，應嚴把考察關，在集中考核的基礎上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點是到曾經工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況。知情人應具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優中選優、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權力的干部交流力度，對部分熱點單位主要領導采取定期交流換崗，重新洗牌，每三年調整換崗一次，根據工作表現把每個領導干部都盡可能地調整到最適合其能力特點的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領導長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發各單位主要領導的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領導干部“下”的問題。對經組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現有的領導崗位上調整出來。逐步實現重要部門、關鍵崗位干部輪崗交流制度化。

4、完善“干部監督網絡制”，延伸干部監督的觸角。進一步整合紀檢、組織、檢察、審計、計劃、統計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監督信息資源，增加監督的透視點。從對干部8小時內的監督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監督關口，多角度監督、多側面考察干部勤廉表現，便于及時發現問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監督員，公布干部監督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監督網，隨時接受社會和群眾監督和舉報，保證干部監督渠道的暢通。

5、建立“干部監督預警機制”，防微杜漸。以教育為主、預防為主、事前監督為主，通過內警系統和外警系統的協調、雙向運作，實現工作的著力點由事后懲戒向事前監督轉變，不斷強化對領導干部的日常監督。在嚴格執行領導干部重大事項報告制度的基礎上，結合領導干部生活、社交圈的表現，不斷規范申報內容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發、經商辦企業等經營活動的相關情況；防止領導干部借親屬之名，變相以權謀私，接受群眾監督，增加干部監督的開放程度，增強領導干部主動接受監督和自我約束、自我防范的意識，逐步養成在監督中工作的習慣。健全“領導干部考察考評結果反饋制度”。加大干部考察監督的力度，使干部考察考評結果更好地運用于干部教育、監督和管理工作，在干部考察結束后的兩個月內反饋考察測評結果。反饋內容包括群眾對干部本人德能勤績廉學等方面素質評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進行誡勉談話，達到預警效果。

（三）建立考核評價機制，提高用權績效

從本質上講，共產黨手中的權力是人民群眾賦予的，權力運用的根本出發點和最終落腳點，就是要實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強“三個結合”，建立與科學發展觀和正確政績觀相適應的考核評價機制，提高權力運用的質量和效益。一是領導評價與群眾評價相結合。干部權力運用是好是壞、政績是高是低，不能單獨由上級領導下結論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價。要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權、參與權、表決權，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優、提拔使用的重要依據，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標準，形成正確的用權導向。二是集中考核與日常考核相結合。建立權力運行臺賬或監督卡，對各級各部門領導干部履行崗位職責、興辦實事、解決突出問題等與運用權力有關的情況，同時，既到現工作單位考察，又到曾經工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認真記載，深入調查核實，實行集中考核結果與日常考評結果綜合運用，既加強過程監督，又加強結果監督，改變以往重結果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權力“尋租”現象的發生，盡量降低權力運行的成本。三是定量考核與定性考核相結合。把權利運行產生的現實利益和長遠利益、經濟效益和社會效益統籌起來考慮，既充分肯定用數字反映出來的顯而易見的政績，又科學評價打基礎、管長遠的工作以及由此而產生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機遇，影響當時和此后一個時期發展的負面政績。同時，建立健全干部考核責任追究制，確?？己嗽u價的客觀公正性。

（四）建立責任追究機制，治理用權失誤

權力運行是在經濟社會發展的實踐中探索前進的，不可避免地會發生各種失誤。必須區別不同情況、不同性質，建立責任追究機制，對各種失誤進行有效治理，確保權力運行始終朝著健康有序的方向發展。對由于疏忽大意或水平不高、用權不當造成失誤并勇于承擔責任的，要采取批評教育方式，引導權力人從個人能力、個人作風、個人德行等方面找原因，責令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責任或相互推諉責任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀律措施嚴肅處理，對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責任。

（五）理順監督機制，切實保障各監督主體充分協調發揮作用

目前，普遍存在的“監督無力”現象，與我們擁有形式多樣的各種監督是極不相稱的。究其原因，監督者不能實施有效監督，并非監督者主觀上的不想監督，而是客觀上的無法進行監督。其根本原因之一就在于監督者缺乏監督所需要的權力，這也就是我們所說的監督者與被監督者權力的對等程度的判斷標準，權力對比程度越高，監督越有效；程度越低，監督越無效。而實現權力的對等就必須改革權力架構理順監督機制，使監督者享有充分的權力，避免其權力被已經濫用了的權力所左右或架空。

首先，必須增強專門監督機關——紀檢監察部門的權威性，改革權力架構，通過立法的形式來保障其監督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規定紀委履行職責所必須有的規范、干部職權、執紀權限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業務領導的權力，使上級紀委對下級紀委的領導具體化、制度化，具有權威性。其次，必須大力推進司法體制改革，保證司法機關——社會公正的最后一道屏障真正依法獨立公正地行使司法監督。第三，要切實保障公民的檢舉權、控告權和申述權，保護群眾參與監督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監督，盡快制定“新聞法”，充分發揮新聞媒體的監督作用。第五，要進一步強化民主監督。加強和改進人大對“一府兩 院”的監督，把權力運作和廉政情況的審議、監督作為審議工作報告時的重點內容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協商對話渠道，充分發揮人民政協、各民主黨派和無黨派民主人士對領導干部權力運行的民主監督作用。第六，要進一步強化對監督者的監督。監督權的異化，即監督者自身權力運行的不正當，是當前監督工作中出現的一個危害極大的不良現象，嚴重影響監督工作的權威和有效性。必須加大對有監督職權的部門，特別是紀檢、監察、檢察、法院等監督職能部門的監督力度，嚴格查處這些部門監督不公或濫用監督權力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監督部門盡職盡責公道正派地行使監督權力。總之，我們必須不斷地通過體制創新，通過加快立法，使各個監督主體、各種監督形式充分發揮其監督作用，使廣大黨政機關工作人員樹立“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的觀念，確保權力的正確行使。

（六）加快權力運行的法制建設

懲治腐敗，建設廉政是綜合治理的系統工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設，樹立法律權威，把廉政建設的立足點放在不以個人品質和意志為轉移，從而保證社會控制、廉政建設的制度化、經?；陀行蚧?。

首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內含和處延，用法律法規衡量國家公務人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規范國家機關及其公務人員的行為，這是將廉政建設納入法制化軌道的前提條件和重要環節。改革開放以來，我國建立了一百多個法律、法規性文件及政策性文件。這些法律法規和政策，就總體而言，屬于法律規定的不多，政策性規定占據主要地位；缺乏整體性和配套性；應急性多，穩定性少；懲罰性規定較多，預防性規定較少；原則性強，操作性差。因此，從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應反腐敗斗爭形勢發展的需要。為了完善廉政立法，我們應當根據我國的國情，借鑒國外的先進經驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產申報法》、《經濟活動實名法》等，以便把廉政以及監督機關的職能、權力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規范，對權力進行有效的制衡。除了重視制定有關事后懲戒性的法規外，更要加強預防性法規的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。

其次，要嚴格執法。制定法律的目的是為了運用它來規范人們的行為，調整社會關系，維護和發展正常的社會關系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現實生活中得到實現也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關及其公務人員必須守法。另一方面要求國家行政機關及其公務人員嚴格執行法律，適應法律，從而保證法的實現。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執紀執法，絕不允許存在“空檔”、“特區”，不能搞上下有別，內外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經濟制裁，使其財、位、權三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

第五篇：完善國有大型商業銀行內部審計的路徑（本站推薦）

隨著我國經濟增長進入新常態，銀行業生態環境出現了新的變化。在新常態下，國有大型商業銀行作為國家銀行業的支柱，面臨著如何順利闖過“資產質量關、經營轉型關、改革創新關”和維護金融系統穩定的難題。作為公司治理基石之一的內部審計部門也應在促進國有大型商業銀行公司治理體系不斷完善、風險管理和內部控制水平不斷提升方面發揮積極作用。

內部審計發揮作用的新領域

2014年國務院出臺《關于加強審計工作的意見》，明確要求“加強內部審計工作，充分發揮內部審計作用”。新常態下，國有大型商業銀行內部審計要努力落實國務院及各級監管機關關于審計工作的各項要求，促進國有大型銀行公司治理體系的不斷完善，公司治理能力的不斷提高。

我國經濟進入新常態后，傳統行業卻面臨經營困難的挑戰，中小型企業受到總體宏觀政策和經濟形勢的影響，產能低迷，資金融通緊張，銀行經營面臨的各類風險相互交織影響，風險爆發的幾率增大。同時，隨著產品創新步伐的加快，證券投資、結構性融資等新業務將出現井噴式增長，新型產品將迅速涌現，全面管控各類風險的難度日益加大。內部審計部門應加大產品創新中風險隱患的審計力度，密切關注新業務存在的薄弱環節和風險隱患，加強對重點地域、重點行業風險的關注力度，注意發現和反映苗頭性、傾向性問題，積極提出解決問題和化解風險的建議，從而為商業銀行在新常態下的平穩運營提供保障。

新常態下，國有大型商業銀行面臨著更多新的內外部挑戰，隨著金融體制改革的不斷深化，保險、證券、信托等非銀行金融機構加速由單一業務向綜合化資產管理服務轉型。銀行作為現代經濟活動的核心，勢必會進行經營管理措施的不斷調整和業務流程的不斷優化，加快重大決策落地和推進銀行金融轉型。而內部審計為了更好地的發揮作用，也需要緊隨變化做出調整，持續組織對重要改革措施落實情況的跟蹤審計，做好政策落實的督查員，及時糾正有令不行、有禁不止行為。同時，注重反映各項改革措施的協調配合情況，以獨立客觀的視角提出體制機制改革的意見或建議，當好深化改革“催化劑”，促進銀行頂層設計不斷完善，保證責權利分配的合理有序，在激發基層單元活力的同時有效防控潛在重大風險。

作為對銀行內關鍵管理人員責、權、利進行監督和控制的重要手段之一，內部審計在銀行治理體系中作為監督者的角色逐漸顯現。內部審計部門以維護銀行運營的安全性、效率性為目標，客觀地識別風險、評估風險，及時反饋風險信息，并提出降低、轉移或規避風險的建議，能夠為經營管理決策提供輔助，更有效地把控風險。按照最新頒布的《商業銀行內部審計指引》，董事會對內部審計的獨立性和有效性承擔最終責任，內部審計工作向董事會及其審計委員會和監事會報告，通報高級管理層，進一步強化了內部審計的獨立性，保證銀行管理控制機制的地有效實施。充分發揮內部審計的作用，有助于建立銀行治理體系的綠色通道，應對新常態下的經營管理挑戰。

內部審計履職的新要求

近年來，國家層面對審計工作的深切期望推動了國有大型商業銀行內部審計部門完善和改進內部審計組織架構和工作機制，在促進銀行風險管理和內部控制水平提升方面發揮了一定的作用。但新常態下國有大型商業銀行面臨的嚴峻的內外部環境，內部審計工作還存在一些亟須完善之處。

在風險管理體系初步形成時期，企業內部審計主要發揮咨詢職能，協助管理層搭建風險管理體系；在風險管理成熟期，風險管理流程逐步整合到企業經營流程中，內部審計更多地通過檢查、評價風險管理的有效性，發揮確認職能。新常態下，國有大型商業銀行經營模式的轉變，必然導致風險管理流程也面臨著重構，內部審計應及時調整審計理念，更多地發揮咨詢作用，提醒管理層以引起其對缺乏風險管理程序的業務流程的注意，并對建立風險管理政策提出意見。而當前內部審計對變革時期風險管理體系重構的合理性、整體運行的有效性等關注較少，在完善全面風險管理框架方面提出建設性意見的能力還有待進一步加強。

伴隨著國有大型銀行以國際化經營方式應對新常態下國內經濟增長放緩帶來的經營壓力，境外機構的成立日益增多，其經營業績占集團整體的比重也逐漸提高，對國際化進程中境外機構所面臨各類風險的有效監督是新常態下內部審計履行職能的重要領域。但目前國有大型商業銀行內部審計體制以國內業務為基礎進行搭建，對境外機構的審計管理架構及審計模式仍處在探索階段，且由于各境外機構監管環境、經濟發展及經營模式的差異較大，對國際化進程中各境外機構面臨的戰略風險、監管風險、市場風險的布局研究還不夠深入。

作為監管環節的重要一環，銀行內部審計部門要及時對經營轉型措施的效率效果進行績效評價，對完善管理措施提出意見，使得經營轉型得以成功實行。但目前內部審計開展的審計項目中戰略審計、管理審計等審計項目開展較少，甚至從未涉及，難以為戰略規劃、管理結構建設提供有效監管與合理反饋，在促進商業銀行提高經營管理水平、，提升投入產出效率方面還有待進一步加強。

新常態下，各類風險的演變速度逐漸加快，如何對風險進行有效的識別評估，及時提醒管理層關注重大風險，是內部審計發揮獨立客觀、縱觀全局優勢的重要體現。但目前內部審計的風險分析思路主要依托于審計項目，以行內制度和監管規定為主要依據，開展事后檢查，事中事前審計開展較少，對業務當下實際面臨的風險缺少必要的研判，也無法有效預見風險，同時對區域整體風險布局的演變和外部風險傳染的可能性關注不多，風險敏感性不強，難以及時識別評估風險，無法對公司管理層提出規避經營管理風險的有效建議，鑒于此，內部審計的開展需要以風險為導向，進一步加強風險事中監控與發現能力。

內部審計發展新路徑

內部審計部門應按照國際化發展進程和商業銀行整體風險管理要求，建立覆蓋境內外機構的合理的內部審計組織架構，真正確保審計部門的獨立性和權威性，使審計重點由境內市場為重心，向境內外機構并重轉變。按照條塊結合的總體思路，重構內部審計部門設置，明晰內部審計部門各內設處室境外機構審計工作職責，試點設立境外區域審計中心，逐步完成集團和區域兩級相結合，分層次、集約型的境外審計機構全球化布局。

內部審計需要加強對風險事件的前瞻性研判。一是繼續深化非現場審計技術的應用，完善審計風險預警模型，實現對業務過程的在線監控，快速查找并化解風險；二是不斷推進監督信息共享平臺建設，通過專業監督檢查信息的資源共享，促進內部審計對區域性風險、系統性風險的深入分析；三是建立涵蓋全球的外部風險信息系統，有效分析研判國內、國際環境為集團經營發展帶來的影響；四是加強大數據分析技術運用，通過數據演算及時發現業務發展趨勢和客戶交易行為變化，實現內部審計進一步從事后監督向事中事前監測轉變，為經營管理提供決策參考。

內部審計不再是“獨善其身”的后臺部門，而是轉型發展的“智囊謀士”。內部審計工作質量的高低對銀行經營發展戰略的制定與實施將會產生重要的影響，內部審計部門應制定層次清晰的質量控制體系，建立基于不同崗位、不同專業的工作質量控制標準，并根據業務發展進行動態調整，不斷規范引導審計人員業務操作。要建立健全內部審計監督檢查制度，完善內部審計監理工作機制，探索建立內部審計的事后驗證機制，促進審計項目運作質量持續提升。