第一篇：農村低保申請家庭經濟狀況核查制度運行現狀與完善之策以H省Y縣為例

農村低保申請家庭經濟狀況核查制度運行現狀與完善之策

以H省Y縣為例

[摘要]對低保申請家庭經濟狀況進行核查是農村低保運行的必要環節，它能有效瞄準救助對象，促進社會救助制度的公正、持續發展。文章根據對H省x市Y縣的實地調查，描述農村低保申請家庭經濟狀況核查制度、機制的實施現狀和存在的問題，分析影響農村低保申請家庭核查工作開展的因素及開展核查工作存在的主要困難，從而探討了農村低保申請家庭核查制度的完善之策；將低保申請家庭核查制度建設納入法治軌道；科學合理地制定農村低保標準和家庭收入核算指標體系；加大對農村低保核查工作的人力、物力、財力支持；探索引入獨立的第三方機構介入機制；推動部門聯動、信息共享機制建設。

[關鍵詞] 農村；低保；核查制度

[中圖分類號] C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769（2015）03-0106-09

一、導言

在社會救助領域（低保）領域，家庭經濟狀況核查是指相關機構運用一定的方法，根據特定標準對申請者及其家庭有關收入、財產以及生活支出等方面進行全面審查的程序，從而為社會救助決策提供依據。完善的核查制度涉及的要素包括核查主體、核查內容、核查方式、核查程序、結果評估、核查監督與調整機制等內容。通過對救助對象開展家庭經濟狀況核查，能有效瞄準救助對象，提升社會福利目標定位的效率，從而促進社會救助制度的可持續發展。

從2007年國務院下發《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發[ 2007]19號）算起，我國農村低保制度走過了七個年頭。在這七年里，低保制度為緩解農村貧困，保障困難群體的基本生活發揮了重要作用，取得顯著成績。然而，這一制度在運行過程中也出現了諸多弊端，如近年來走進公眾視野的人情保、關系保、富翁保等現象給這一制度增添了諸多負面印象，不利于其健康發展。

2014年1-6月，我們以落實民政部“農村低保申請家庭經濟狀況核查制度研究”年度課題為契機，選取中部H省的X市Y縣M鄉N村，深入到Y縣民政局、M鄉鄉政府和民政所、N村村委會察看相關硬件建設情況；對Y縣民政局農村低保主管人員、M鄉民政所所長、N村低保主管人、低保戶和一般村民進行深入訪談，了解當地農村低保申請家庭核查制度實施情況、主要做法和存在的困難、問題等，本文即根據調查材料對這一制度的運行狀況及完善之策進行探討。

二、基層針對低保申請家庭核查的主要做法

（一）N村的主要做法

據村支書介紹，N村的低保申請程序為：由村民本人提出申請或者由村民推薦，然后村委會入戶調查，核查該戶人家是否是60周歲以下無勞動能力的單身人員，是否是重度殘疾人，家庭成員是否患有大病需要常年醫治并由此造成家庭特別困難。只要符合上述條件之一便有資格申請低保。村委會在入戶核查的基礎上初步列出符合條件的申請名單。然后村委會組織村民召開村民代表大會，研究討論決定哪些貧困戶可以納入低保。該環節根據民主評議實行更為嚴格的挑選機制，主要根據上級分配給N村的指標名額以及比對各個低保申請對象的困難程度，挑選經濟生活特別困難的申請對象，將其名單公布于村部公示欄7天。村民無異議后，村委會向鄉黨委政府再次進行申請，鄉黨委政府經過研究決定報備縣民政局，縣民政局委托鄉民政所對申請對象進行核查，核查無異議后，縣民政局方可決定審批批示。

同時，N村農村低保申請者家庭經濟狀況核查的主體和主力是村委會組成人員，N村村委會組成人員包括支書、村長、會計、計生專干共4人。4人均為男性，且都出生于20世紀60年代，其中3人為高中學歷，1人初中文化水平。

在核查方式上，N村主要采用類別定位的方式，一方面根據平時所直接觀察到的申請家庭狀況，如家庭規模、成員性別、年齡、健康狀況、家庭結構等；另一方面則是對申請人日常生活的了解，如吃、穿、住、行情況，以及耕地等生活資料多少判定申請人是否滿足申請條件。

N村支書：村子就這么大，天天在村里

轉，誰家多一頭牛也能立馬知道。根本就不

用專門去調查。

在核查內容方面，根據從訪談單位獲取的低保申請對象所需要填寫的材料看，整個申請審核審批程序需要填寫6張完整的表格。分別為《城鄉居民家庭經濟狀況聲明表》、《農村最低生活保障申請承諾書》、《農村居民最低生活保障入戶調查登記表》、《-鄉一 村申請農村低保民主評議記錄表》、《X市農村居民最低生活保障待遇申請審批表》、《家庭經濟狀況查詢授權書》等。從這些表格所列內容看，申請對象首先需要提供的個人家庭經濟狀況信息主要包括：家庭成員的基本信息和就業狀況、家庭收入情況（工資性收入、經營性凈收入、財產性收入、轉移性收入、家庭總收入和年人均收入等）、家庭財產狀況（銀行存款、借出款、有價證券、車輛、大件家電、金銀飾品、房產、家庭財產合計及家庭成員人均財產等）。在低保申請人聲明家庭經濟狀況的基礎上，村委會進行人戶調查核實其聲明內容是否屬實，然后簽字確認。從整個核查表格需要填寫的內容看，正式程序中的核查內容主要包括低保受益對象的家庭人口社會特征、就業情況、收入及財產狀況等。

然而在實際的低保核查操作中，低保申請人和低保管理者均未嚴格按照文件規定的核查程序進行。而是根據現實經驗和風土人情采用較為簡便的方式進行。

N村支書：假如說按它那一套規定的程序來，首先你就要面臨一個問題，申請低保的村民基本都不識字，連自己的名字都不會寫，你咋讓他填？表上的那啥轉移性收入、有價（證）券……麻煩得很，根本沒法算，俺們也只能根據他家庭的大概情況去填……這些表格上的東西也都是個形式，主要還是通過平時對這一戶人家的了解來看他到底是真困難還是假困難。

低保戶：那些東西咱又不懂得，（申請材料）都是村支書給辦的……想辦低保，不都得給他送禮么，不會白著給你！俺辦得早，那時候低保錢還少還好辦。錢交給大隊干部，稍微意思下（送禮），就不用過問事了。

（二）M鄉的主要做法

在Y縣，鄉級民政部門主要負責審核工作，主要核查各村村委會提交上來的低保申請檔案。從M鄉民政所大廳懸掛的展欄看，整個城鄉居民申請低保的程序如圖1。

受各種因素影響，在M鄉民政所我們沒能從所長口中得到鄉級層面開展低保申請家庭經濟狀況核查的具體做法。所長只是讓課題組閱覽大廳內張貼的四個展框來了解他們的工作情況。從上面的低保申請示意圖看，鄉級民政部門主要承擔三方面的工作：對各村提供的低保申請名單進行核查，然后鄉鎮再次公布準保人員名單，并在簽署意見后上報至縣民政局。但從后面的訪談中可以推測，Y鄉低保申請家庭經濟狀況核查的開展存在著形式主義傾向。

（三）Y縣的主要做法

Y縣縣級民政部門在低保申請家庭經濟狀況核查開展中的主要職責是抽樣調查和審批低保申請。同時，縣級民政部門還是低保申請審批的最終決定機關。從課題組在Y縣農村低保中心得到的一份《Y縣農村居民低保人員認定審批表》上看，該縣審批環節是：個人申請一村委會入戶調查一村民代表評議一一榜公布一鄉（鎮）、辦事處民政所調查一二榜公布一報縣農村低保中心一抽查一審批一兌現。用該縣低保中心主任的話來說就是：整個低保核查監督機制實行的是“三級審核，兩榜公示”。

Y縣低保中心主任：按照上級規定，鄉民政部門要對農村低保申請家庭進行百分之百的復查，而縣級民政部門則須按30%的比例進行抽查。

縣級部門規定的農村低保申請條件為：Y縣轄區內年人均收入低于1800元的農村居民。但具體審批過程中，Y縣則主要是依據鄉級政府提交上來的申請材料，包括申請承諾書、調查授權書、家庭經濟申明書、入戶調查表、民主評議表和申請審批表。主要從這六項表格中所顯示出來的家庭人口基本特征來判斷。

Y縣低保中心主任：農民所填寫的收入信息很難辨別出到底是真是假，隨意性大，這個時候我們就只能從他填寫的個人情況來判斷，比如：他家庭成員的年齡結構、健康狀況、勞動力情況、主業副業等，我們從這些信息來審查。比如：年紀輕輕的，有胳膊 有腿的，二三十歲年輕孩，就想吃低保，那不用說，肯定讓他通不過。當然也不能太絕對，有時為了維穩，也需要靈活處理……

三、農村低保申請家庭核查制度存在的問題

接下來我們從核查制度涉及的要素即核查主體、核查內容、核查方式、核查程序、結果評估、核查監督和調整機制等，結合實證材料，分析農村低保申請家庭經濟狀況核查制度存在的問題。

1.核查主體

村干部是最基層的核查主體，其業務素質和個人素養直接影響到整個核查工作。課題組在N村調查時，發現在低保工作上群眾對村干部有諸多意見，村干部存在著嚴重的以權謀私行為。在Y縣農村低保實行的2006年，由于當時低保待遇較低，N村低保每月只有15元，沒有引起村民的太多關注。據村民反映，當時很多村干部在不聲張的情況下把自己的親屬全部獨立納入低保對象?正是這自私行為，導致今天N村的低保戶大多存在于村支書和會計分別所在的村民組。

普通村民1：（會計）他一家都吃低保，他兒子、他女兒、他老爹都是低保戶，俺村低保戶大部分都在支書那莊上和他那莊上，俺莊上很少。

普通村民2：哪里還核查，都是誰有頭有臉、誰有權有勢、誰跟村干部關系好誰能吃到低保，像俺們這樣真正的窮人想吃低保，根本沒門！

普通村民3：咱不說低保，前年俺小孩上大學，辦助學貸款，需要村里開個貧困證明，開完以后，他（N村會計）說你開這個證明得交200塊錢，我問他鄉里收不收。他吞吞吐吐地說不收，我又問他：縣里收不收？他沒回答。停了一會兒，他就說，算了，你拿去吧。我要是乖乖地交了，又都落到他手里了。最后還是給他送點禮，你要不送，那以后找他辦事就更難了。

在鄉層面，低保工作人員存在的最大問題一方面是他們與各村干部之間存在著千絲萬縷的關系。同時正是建立在這一工作關系基礎之上的非正式場合下的朋友關系，讓他們對N村低保對象的情況不但心知肚明，而且基于這種非正式情感，他們還會在暗中提供一些便利，在調查中時而聽到傳言：M鄉黨委書記、鄉長這樣的鄉級干部都吃低保。

普通村民2：俺莊王生，人家現在是國辦老師，有文化，地位高。和村干部玩得對，經常沒事就和村干部一塊到鄉里請張軍①（鄉民政所所長，由此可見N村村民對M鄉民政部門干部也有一定的了解）喝酒，人家現在一家五口人有三個人都吃低保。你說你不在鄉里認識個人，不給他們送禮，想吃低保難得很。

普通村民4：你沒聽說么，官官相護！他們都是一體呢！鄉里就不用下來查，他都知道是哪些人在吃低保，他們天天和村干部打交道，心里明鏡呢，他們鄉里那些人自己還吃低保呢，咋可能下來查呢。

縣層面較村鄉兩級，工作交往較為正式。不像村鄉兩級工作交往摻雜著更多的私人情感。但另一方面，縣級低保核查主體也面臨著更為復雜的問題，使他們不得不屈服于同級政府領導施加的壓力。主要表現在兩方面：一是縣級領導為親屬辦理低保，這是來自權力施加給縣級低保核查部門的“壓力保”；二是為了維護政府形象和社會穩定，專門給某些群體單開綠燈的“維穩保”、“上訪保”、“拆遷補償保”。

通過以上分析，可以看出目前的低保申請核查主體自身存在嚴重的瀆職徇私行為。

2.核查內容

核查內容上存在的問題主要體現在三個方面，一是申請材料上所列出的核查項目內容與實際情況之間存在的脫節現象；二是村干部在對核查內容估算過程中的隨意性和主觀臆斷性；從N村的實際情況看，更為關鍵的第三個要點是，核查項目內容的估算根本不能成為能否申請到低保的判斷依據，核查項目內容的估算只是獲取低保資格的一個必要的正式程序。換句話說，低保主管人員想讓誰成為低保戶，只要讓核查項目內容的估算值填寫符合低保享受條件即可。用村民的話講，這叫“事在人為”，“表是死的，人是活的”。上一部分內容中所呈現出來的一系列對村民和村低保主管人員的訪談信息都體現了N村在低保申請家庭經濟狀況核查內容上存在的這三方面問題。

3，核查方式

核杏方式即目標定位方式，主要分為以下幾種：類別定位、收入及財產定位、需求定位以及行為標準定位等等。在N村，村干部主要還是以能夠看得見的類別定位的核查方式為主，需求核查為輔，收入及財產定位的核查方式雖然低保申請核查材料將其作為最基本的評判標準，但作為核查主要責任主體的村委會不僅缺少一套科學的收入及財產計算方法，而且即使有，由于各種復雜的主客觀因素影響，也很難準確測量出使人信服的收入及財產數據。在實際操作中，由于數據缺乏客觀性，Y縣民政部門審批過程中，主要審查的是低保申請對象具有相對客觀性的家庭人口的社會特征。但如上述部分所分析的一樣，出于維護自身或親屬利益需要，N村低保主管人員對申請人客觀社會特征的填寫，如健康狀況、家庭結構和規模等也存在著一定的臆造現象?這樣，N村在低保申請家庭經濟狀況核查實施過程中，在核查方式使用上不僅存在不健全和不科學性，更為重要的是核查方式的不規范性以及形式主義。

4.核查程序

核查程序方面所表現出來的主要問題是宣傳不到位導致信息不對稱，作為低保主管者的鄉村兩級掌握著核查的主動權，村民處于申請程序等信息的劣勢方，這樣低保申請便容易被村干部所左右和壟斷，嚴格規范的核查程序便極易淪為形式。

在探訪村、鄉、縣三級低保主管部門過程中，我們直觀觀察到的公開張掛出來的以及網絡公示出來的低保申請程序說明，只有M鄉民政所大廳懸掛的展框，Y縣民政局網站公示出來的審批表格。通過將二者進行對比發現：M鄉民政大廳的展框所展示出來的面對大眾開放的申請示意圖（見圖1）隱去了“民主評議”這一重要核查環節。

5.結果評估

據N村村支書介紹，低保申請結果的決定形式主要是靠村兩委組織村民召開村民代表大會進行民主評議。參加人員主要由鄉政府分管領導及民政工作人員（1-2人）、村委會干部（全體）、村黨員代表（全體）和一般群眾（若干）組成。但在訪談中發現所有被訪村民均表示沒有聽說村里針對低保召開過民主評議大會。

6.核查監督

核查的監督措施主要有：建立健全低保檔案管理制度；建立完善的低保信息公示制度；建立多渠道的舉報制度。在健全低保檔案管理制度方面，從對H省低保檔案的梳理看，2013年省政府出臺的兩份低保文件均強調要建立低保經辦人員和村委會干部近親屬備案制度，縣級民政部門要對備案的低保對象核查、管理。村務監督委員會要對本村低保對象管理情況進行監督，及時查處并公布處理結果。①但從實際調查情況看，這一監督制度的頒布并未對M鄉、N村低保經辦人員、村干部形成有效的約束。在低保信息公示方面，近年的省文件規定要建立永久公示制度，但課題組在Y縣、M鄉、N村相關部門所在地均未找到低保信息公示欄，僅在村衛生室找到一份低保戶醫療優惠花名冊。雖然N村早巳建有大型的村務信息公示墻，但該板墻上的黑漆早已脫落，隱約能夠看清N村村干部組成成員的職務信息。在舉報渠道上，雖設有各種舉報方式，但村民對舉報不僅了解較為匱乏，同時他們還要衡量舉報的機會成本。基于地緣情感的村落人際交往關系對抑制舉報行為的發生是根本性的。

7.調整機制

低保政策在提出“應保盡保”的基礎上，又提出了“應退盡退”的動態調整機制。政府本意是想根據低保戶家庭經濟狀況變化有針對地調整低保享受對象，保障貧困群體能夠公平地享受低保待遇。但這一動態調整政策在實踐中并未得到有效的貫徹。N村村民表示，該村低保戶已多年未進行過調整。

在處置福利欺詐行為，保障真正困難群眾的低保享受權利方面，雖然中央及地方政府文件對欺詐行為有相應的懲治規定，但執行很難落實到位。

普通村民2：現在想要申請低保，只能兩種辦法申請到，但也只是可能。一是上邊有人有關系，二是村里低保戶死了，你掏錢買了頂替他，五保低保都是這樣。M鄉民政所所長：文件上規定說每年要進行動態管理，調整30%，但根本調整不了，阻力太大……你把誰去掉，誰跟你搗！

四、核查制度缺陷導致的嚴重后果

當前低保核查制度存在的上述問題導致農村低保資源分配目標流向上的偏差。主要表現為不應該享受低保的低保戶卻長期享受，而真正應該享受低保的困難戶卻不能得到應有的保障，即錯保、漏保、頂替保問題。并由此演化出了諸多其他具有地方特色的“問題保”。

1.錯保

從調查情況看，錯保問題又可以分為干部親屬保、人情關系保、領導壓力保、征地補償保、上訪維穩保等。

干部親屬保。主要是低保經辦人員出于自身利益考慮，將自己并不符合低保申請條件的親緣關系部分或全部納入低保范圍。

案例：多數村民表示，N村會計謝強，其已獨立生活且尚有一定勞動能力的父母，及在縣城一著名中學擔任校教導主任的弟弟，以及個人已成年且受過高等教育的一子一女均享受著N村的低保待遇。N村村支書更是將他所在的村民組中所有沾親帶故的同姓氏村民納入低保范圍。同時更為令人驚訝的是，N村支書將N村死去的低保戶空出的低保名額通過工作關系挪配給鄰村的岳母（頂替保）。

人情關系保。主要表現為低保申請人與低保經辦人員保持著良好的個人關系，基于這一關系而享受低保待遇。在N村所表現出的一種奇怪現象是低保申請人的子女一般都在外務工且非常富有，其子女的這一物質財富基礎奠定了低保申請家庭與村鄉甚至縣級干部之間的交往關系。

案例：N村村民李勝，50歲左右，N村屠夫，大兒子外出前，在村中人際交往一般，大兒子2003年輟學隨同鄉赴溫州務工經商，經營皮革生意，憑借個人才能，三年后一躍成為N村人盡皆知的百萬富翁，隨后二兒子輟學緊跟其后，近年來，兩人已成為N村少有的千萬富豪。伴隨兩個兒子不斷發跡，李勝在村中的地位也不斷上升，交際圈不斷擴大，經常與村、鄉干部出入于各種酒桌場合。或許是為了向村民炫耀其與鄉鎮干部的關系。在鄉政府的插手下，李勝也享受了低保待遇。在這種情況下，低保待遇某種程度上成了身份和地位的象征。

領導壓力保。主要表現為上級或同級領導通過“打招呼”的形式向低保經辦單位或工作人員施加壓力，為某些并不需要保障的低保申請人提供低保支持。

案例：李宇，男，1955年生人，目前單身，四級肢體殘疾，N村出生，兄弟3人，李宇于1975年前往Y縣城公營磚廠務工，當年因工傷事故右腿被切斷，其后接上假肢，恢復行走。至2000年，李宇一直在磚廠務工維持生活，但后來由于效益問題，磚廠改制，李宇離開磚廠。2002年后，李宇在其在省城經銷成人用品的侄子的帶領下，開始在Y縣縣城租借門面銷售成人用品。由于利潤空間較大，加上政府對殘疾人從業的支持政策，李宇的生活來源和身體療養費用很快得到解決。并攢出一大筆額外積蓄。但在2006年Y縣實施低保政策后，李宇找到N村在Y縣時任副縣長的晚輩李強，希望這位副縣長能幫助解決他的城市低保申請問題（李宇雖自1975年即已離開N村，但其戶籍一直保留在N村）。在該副縣長的親自過問下，李宇很快享受到了Y縣城市低保待遇，近年來，隨著該領導地位的不斷上升，以及農村低保待遇的不斷提高，李宇很快又享受到了N村的低保待遇。同時申領Y縣農村和城市雙份低保金。

征地補償保。為了發展地方經濟，一些政府需要不斷擴展城市面積和工業用地。而那些被圈去土地的農民除需要得到政府或開發商一定的實物或現金補償外，由于永久性失去支持其生活來源的生產資料，他們一般不滿足于得到的一次性補償，會千方百計向政府要求額外的保障，政府為了穩定這些被征地人員的人心，防止發生越級上訪行為，一般會為被征地群體提供低保支持。我們在調查中未能直接接觸到這一類型低保的直接案例。但來自Y縣農村低保中心主任的訪談證實了該縣存在著這一類型低保。

上訪維穩保。實際上，征地補償保也可劃歸為上訪維穩保。除此之外，這種錯保形式在Y縣還表現在低保動態調整所導致的上訪行為。在“截訪”和“接訪”過程中，低保的承諾和兌現是作為上訪人“撤訪”的一個前提條件，或者說是政府和上訪人達成妥協的結果。

Y縣農村低保辦負責人：從上一屆的中央提出“穩定壓倒一切”開始，對鄉鎮一級的沖擊是最大的。你搞這個信訪，咱不反對。你不能因為這個信訪打擊各級政府，它與各級政府直接掛鉤，并且與各級政府的一把手是直接掛鉤的。所以提出來這個維穩壓倒一切……那么他要是上訪，鄉鎮地方是不敢動的，領導接訪（應該是通過截訪接回上訪戶）的時候，敲得明朗呢……你包括縣、鄉領導，你接訪的時候……你不就……那了嗎。

然后就是失地農民……文件上規定失地農民……也不能用城鄉低保來……來弄那……那你全國各地……我估計……你也……都是（一樣）……他不是哪一個地區哪一個地方（存在這個問題）……你在這劃一片工業園，在那劃一片工業園，一圈多少畝地！幾百畝，上千畝地，那農民他沒地了他……首先呢，第一個先決條件許諾的就是給你辦低保，然后才談賠償的事。他（指政府）不先辦低保，這個征地的賠償問題就談不下去。

2.漏保

漏保主要是在低保資源目標瞄準過程中，低保主管部門有意或無意漏掉確實符合低保受益資格的低保申請對象，就N村來說，課題組調查訪談發現，該村存在的問題主要是鄉村兩級低保主管在沒有嚴格執行低保申請家庭經濟狀況核查制度的情況下有意漏出。該類事例表現如下：

類型1：殘障人士被漏保。

我們所調查的N村北隊、南隊、王莊村民組，就有三例需要特別照顧的精神病患者，這三戶家庭曾經都申請過低保，但均未成功。

案例：李星，戶主，1957年生，家有三個女兒，無子。大女兒和小女兒已出嫁多年，二女兒也已年過三十，由于先天性癱瘓再加上智障等疾病，至今需要年過半百的李星夫婦照顧。由于沒有兒子，李星在村內的地位很低，人際交往范圍也很窄，多次試圖申請低保，均被村委會以沒有指標為由予以拒絕。和李星擁有相似情況的李國、王華也都是在 即將走進遲暮之年仍需要依靠個人力量照顧生活不能完全自理的殘障子女。

類型2：單親家庭被漏保。

在N村，中青年家庭出現臨時變故導致家庭類型發生變化的也較多。主要表現為以婦女為家庭支撐的單親家庭。在低保剛實行的幾年，單親家庭申請低保較為容易。但近些年來，由于申請的人越來越多，雖說政策規定“應保盡保”、“動態調整”，但上級給每村分配的指標有限且調整阻力巨大，導致新近發生家庭變故的單親家庭很難享受低保待遇。

案例：張燕，女，35歲，現有2女1子。丈夫2012年7月某天晚上在朋友家喝酒，醉酒狀態下于當晚午夜駕駛摩托車返家，在返家途中與往返于N村的高速行駛的大型運沙工程車（N村臨近河灘，有一沙廠）相撞，當場身亡。由于其丈夫屬無證違法駕駛機動車，最終在賠償問題上處于下風，未能得到滿意的賠償。丈夫死后，剩下張燕依靠僅有的5畝田地獨立照顧三個幼小子女，但失去主要勞動力的家庭在經濟來源上非常有限，生活日益陷入困境。張燕多次向村干部提出低保申請要求，均被回絕。

五、影響核查工作開展的主要困難

（一）核查經費和人員編制缺乏保障

核查經費是低保申請家庭經濟狀況核查的重要保障，它影響著核查工作開展的各個環節。有低保專項資金而沒有額外的核查經費支持是限制目前Y縣開展農村低保核查的重要屏障。

Y縣農村低保辦主任：頂層制定這個政策是制定的好得很，但沒有經費。地方上沒有給經費。如果要說縣里下鄉核查，你像Y縣最遠的G鄉，上G鄉一趟，假如說坐班車去，去了都摸到晌午頭了，你再下到村里去調查去落實，你走到G鄉就管端著晌午的碗了。臨著你再去干活還有可能不？……沒有專項的經費也沒有這個專門的車輛，人員都沒辦法組織。你像就是工作人員下去坐班車調查，這個錢咋弄？自己墊錢坐車，然后回來再報，這個去一次來回十塊、八塊的，他不值得去貼個票找主要領導去簽個字，他攢著，他一攢攢幾百塊，他一個月的工資不就那些么，對吧？……還沒有專門的車輛，包括印制表格都沒錢。民政局干這個活，說實在的，民政局是在貼錢，把其他可用的資金往里面貼。這個低保資金是專項管理的，一分不能動。有國家給的這筆資金，沒有國家給的為這筆資金服務的資金。

（二）科學合理地制定農村低保標準和家庭收入核算指標體系

最低生活保障標準制定是否科學合理，農村居民家庭收入核算體系是否完備有效，直接影響到家庭經濟狀況核查制度運行的效率以及低保資源能否準確流向真正困難群體。因此制定一套符合當地實際的最低生活保障標準和居民家庭收人核算指標體系是保證低保申請家庭經濟狀況核查制度科學有效運行的關鍵。縣級低保部門應聯合財政、物價、統計、審計、農業、發改委、扶貧辦等相關部門組成低保標準核算制定小組、低保申請家庭經濟狀況調查評估小組，深入農村進行摸底調查，在此基礎上，制定出符合當地實際的最低生活保障標準，建立一套完備的、準確度高的農村居民家庭收入核算指標體系。

（三）加大對農村低保核查工作的人力、物力、財力支持

從調查情況看，Y縣相關部門只劃撥了低保專項資金而沒有相關的低保核查經費，這樣雖然節約了低保工作的成本，但是以犧牲低保資金流向的精準性為代價的。同時，Y縣低保核查人員是從其他相關部門臨時借調，由于缺乏低保核查經費，他們的工作積極性和核查態度均會受到影響，核查的專業性也不強。低保專職核查人員的匱乏及低保核查經費的短缺嚴重限制和阻礙了低保核查工作的開展，成為當前農村低保核查工作開展的瓶頸。為此，核查經費的保障和專業核查人員的充實就成為目前低保核查有效開展的又一基礎性工作。

（四）探索引入獨立的第三方機構介入機制

農村低保的錯保、漏保等問題的出現，很大程度上是受到政府行政權力的干預和農村熟人社會關系的影響。因此，使低保核查工作免受政府權力干預和熟人關系影響，保證核查的獨立性，就成為低保核查工作績效提升的重要保證。西方早期社會工作的實踐為引入獨立于政府之外的第三方核查主體提供了有益啟示。如1868年索里牧師為協調政府與民間組織各種慈善活動而設立的慈善組織會社，首派友好訪問員訪問申請救濟者，對所有申請案件進行個別詳細調查等，運用專業性的核查方法有效地整合了救助資源，提升了核查工作的質量，將救助資源準確地遞送給真正需要救助的人。[6]隨著我國社會工作專業和職業的蓬勃發展，可將低保工作進行合理分區，純粹行政工作仍由行政機構承擔，大量專業性的核查工作可委托專業的社會組織和社會工作者承擔。[7]

（五）推動部門聯動、信息共享機制建設

無論中央頒布的低保政策文件還是地方政府制定的文件，都顯示出政府對推動部門聯動機制的重視。部門分割，導致低保、社保、醫保、公安等個人信息的區隔，不利于信息共享。搞好社會保障制度之間的銜接配合，實施部門信息共享就成為農村低保申請家庭核查制度建設高效順利開展的基本工作。構建高效的低保申請家庭核查制度，首先必須保證低保核查涉及部門之間能夠實現協調配合，共享低保申請家庭經濟狀況信息，減輕低保核查部門的工作負擔，保障核查工作的有效性。

[參考文獻]

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第二篇：農村低保申請家庭經濟狀況核查現狀與思考

農村低保申請家庭經濟狀況核查現狀與思考

農村低保申請家庭經濟狀況核查現狀與思考

對農村低保申請家庭經濟狀況進行核查，是最低生活保障審查審核的必定程序，也是破解低保家庭收入核實難、低保對象認定不精準的有效方法，更是體現社會公平、維護農村穩定、促進農村低保按標施保制度順利實施的重要基礎。20**年，**縣先后開展“低保清理核查”、“農村低保按標施保”、“城鄉低保專項整治”等工作，積極糾正違反現行低保政策的做法，確保農村低保對象認定精準、標準補助合理。在具體工作推進和落實中，**縣先行先試、積極探索，獲得了大量有益的經驗。現將核查現狀與思考進行總結和梳理，給大家參考和指導，希望農村家庭經濟狀況核查工作得到進一步完善。

一、**縣核查工作現狀

家庭經濟狀況主要包括“家庭收入”和“家庭財產”兩個方面，家庭經濟狀況核查結果是最低生活保障對象認定的主要依據。為做好此項工作，**縣先后下發《**縣最低生活保障工作規程》（**政辦發[20**]59號）、《**縣農村低保按標施保工作實施方案》（**民政發[20**]29號）《關于做好農村居民家庭收入核算工作的通知》、（**民政發[20**]33號）等相關文件，明確了農村低保申請家庭經濟狀況核查流程、家庭收入項目及計算辦法、家庭財產種類及認定細則等。在具體核查工作中，**縣采取“七舉措”全面掌握農村低保申請家庭經濟狀況和實際生活情況，確保經濟狀況核查程序規范，核查結果準確、科學，在認定低保救助對象時操作性強、群眾認可度高。

（一）入戶調查。調查人員到申請人家中，通過詢問、交談和直觀印象，了解其家庭收入、財產和吃、穿、住、行、用等實際消費性生活狀況；同時填寫入戶調查情況表，由調查人員和調查對象簽字確認。入戶調查表包括經營性收入、工資性收入、轉移性收入、財產性收入、其它收入和住**情況等6大項；經營性收入分種植業、林業、養植業等3項，種植業又分水稻、玉米、蔬菜、藥材、煙葉等18小項，養植業又分豬、羊、牛、魚、雞、鴨等6小項；轉移性收入分糧食直補、糧種補貼、退耕還林、農機補貼、其它補貼、贍（撫、扶）養金等5項。

（二）鄰里訪問。調查人員到申請人所在村居，走訪部分群眾和黨員干部，從側面了解其家庭收入、財產和實際生活狀況；同時收集群眾的意見或看法，初步判斷入戶調查情況的真實性和完整性。

（三）信函索證。對申請家庭的經營凈（純）收入，調查人員根據該家庭的農作物種類、種植面積、養殖數量等情況，參照《**縣各鄉鎮主要農作物單產一覽表》、《**縣農林牧漁單位產品純收入參數表》、《**縣個體經營戶分行業人均純收入一覽表》進行計算和核定。對申請家庭的工資性收入、財產性收入、轉移性收入等相關事項，調查人員以信函方式向用工單位、經營業主和相關經辦機構索取有關證明材料。

（四）信息比對。對申請家庭的戶籍、住**、車輛、社會保障、養老金、存款、證券等財產和收入信息，由鄉鎮低保經辦機構將名冊上報縣民政部門，縣民政部門與公安、住建、車管、人社、金融、工商等部門和機構進行核對，核對結果作為低保對象認定的重要參考依據。

（五）收入核算。各村（居）在鄉鎮政府的指導下，成立申請家庭收入核算小組，對入戶調查、鄰里訪問、信函索證、信息比對等情況進行整理匯總、按戶核算，并將核算的收入張榜公布，公示時間不少天7天。群眾有異議的重新組織調查核定。

（六）民主評議。公示結束后，由鄉鎮人民政府組織成立評議小組，對申請人聲明的家庭收入、財產狀況以及家庭收入核算結果的客觀性、真實性進行評議。評議采取“一會兩票”的方式進行，按照宣講政策、介紹情況、投票表決、形成結論、簽字確認等5個環節進行，參會評議小組成員必須達到評議小組總人數的2/3以上，評議對象必須有2/3以上參會人員同意才能擬定為保障對象。

（七）數據運用。根據擬定保障對象的家庭收入核算數據，結合現行的農村低保標準和補差補助規定，計算出擬定保障對象的補助金額。工整、準確的填寫《**縣農村居民最低生活保障申請審批表》（一式三份），簽署審核意見并加蓋公章，連同相關電子表冊和其他有關材料報縣民政局審批。

二、存在的主要問題

（一）低保工作壓力大。一是救助任務繁重。民政救助工作點多、線長、面廣；民政救助程序法制、規范、精細；民政服務對象大多都是老、弱、病、殘。目前，申請低保救助人群越來越多，社會關注度越來越高，鄉鎮民政專干難以爭取到主要領導的足夠重視，導致鄉鎮部分領導不想分管民政，民政干部不想、也不愿意從事與低保救助相關的工作，即使從事低保工作，熱情度也不高。二是鄉鎮“無人”辦事。2010年，省委7號文件要求各鄉鎮要有2－3名公務員專職從事民政工作；鄂編發[2010]2號文件也明確規定，配備2名專職公務員。但是我縣除了民政部門在2011年聘用了28名鄉鎮民政助理充實到20個鄉鎮外，大多數鄉鎮都沒按省委、省編辦要求固定專職民政干部，低保工作“無人、少人”現象突出。三是辦公經費短缺。低保工作實行規范化、精細化、動態化管理，縣、鄉開展政策宣傳、入戶核查、信訪查處、公開公示、檔案裝訂、辦公用品損耗等事項都需要工作經費做支撐。因縣級財政薄弱，每年撥付的低保工作經費與實際工作相差甚遠，而鄉鎮民政辦無專門工作經費，村級協助因“低保規范化管理”無積極性。

（二）工作認識不到位。一是救助觀念錯位。20**年7月，**縣人民政府印發《關于加強最低生活保障工作的實施意見》（**政發[20**]10號），明確提出鄉鎮人民政府是低保申請受理、審查審核工作的責作主體。但是在具體工作中，廣大群眾和社會各界普遍認為救助是民政部門的事，在鄉鎮僅民政辦1—3個人唱“獨角戲”，導致低保相關工作有布置無落實、有推進無效率、有完成不規范。二是不按程序和規定核查。20**年，《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）和《**省社會救助實施辦法》（政府令第374號）正式實施，將低保、五保等救助政策納入法制安排，但是為消化村級矛盾，部分鄉鎮依然存在不按規定和程序核實家庭經濟狀況、審查審核把關不嚴等現象。三是民主評議不規范。20**年8月，縣人民政府辦公室印發了《**縣最低生活保障工作規程》（**政辦發[20**]59號），對民主評議環節做了詳細的解說。但是在實際操作過程中，各鄉鎮和村（居）依然存在評議會不公開、不規范，評議程序流于形式，評議人員不履職導致出現“凡評必過、全票通過”等現象。

（三）收入財產核實難。一是虛擬收入界定難。農村低保申請家庭中，有的家庭有菜園、田地但是不種或他種；有的種菜園、田地或養雞、鴨、豬等自供自給，不經過市場，難以界定為收益；有些外出務工自稱沒賺到錢；有些在家務工自稱收入極低；有些調查出收入較高但存在老人生病、孩子上學等支出較大情況，實際收入較低。雖然有“種植業、林業、養殖業、務工收入計算方式”等具體的辦法，但是核算出來的收入與申請家庭的實際收入肯定有差別，這種差別導致群眾的認可率較低。二是家庭財產核實難。林業、農業、國土、財政、人社、銀行、稅務、工商、住建、車管等，每一個部門都需要去協調，有許多內容都涉及到法律規定的私人保密范疇，省、市、縣各級政府沒有硬性規定或明確意見，僅靠縣民政部門難以落實準確。三是純收入認定難。農村低保需要認定的是“純收入”，雖然我縣出臺了具體的核算辦法，但是“工資性收入、財產性收入、轉移性收入”都沒有純收入認定標準。在將收入折算成純收入時，因沒有參照標準或統一的法定標準，致使純收入折算難以得到群眾的認可。《**省最低生活保障審核審批實施辦法（試行）》（鄂民政規〔20**〕1號）對此項內容也沒有明確的指導意見。

（四）政策宣傳不到位。**縣民政局將《社會救助暫行辦法》、《**省社會救助實施辦法》、《**縣最低生活保障工作規程》、《關于做好農村居民家庭收入核算工作的通知》、“社會救助政策100問”等文件或資料下發至村（居）一級，并利用電視、報紙、網站等媒體廣泛宣傳，但大部分群眾對低保政策理解不準確、認識不全面。不是依據“戶籍狀況、家庭收入、家庭財產”三個基本條件和“個人申請—鄉鎮審查—縣民政審批”救助程序來申請低保救助，而是憑個人印象或別人慫勇，認為只要“有病、有殘疾、歲數大”或“不要白不要、撿點總比丟點強、別人有我也要有”等來爭鬧低保，導致社會整體滿意度不高。

三、建議與對策

1、提高低保工作認識。低保制度是國家保障困難群眾基本生活的一項基礎性制度安排，有明確的政策規定和嚴格的審核審批程序，堅守的是社會道德底線，體現的是社會公平，維護的是社會穩定，救助的是特殊困難群體。最低生活保障工作實行各級人民政府負責制，各級政府要進一步重視低保工作，帶頭學習、宣傳、執行低保政策法規，營造救助工作良好氛圍；配齊配強民政干部或救助工作人員，足額安排配套低保工作經費，確保“有人辦事、有錢辦事”。

2、準確宣傳低保政策。縣級可利用電視、網站等媒介，通過“政策問答、案情分析、信息批露”等方式，引導廣大干部群眾充分認識低保政策的嚴肅性。鄉鎮按照省、市、縣相關規定和《**縣最低生活保障工作規程》要求，加大低保政策宣傳力度和廣度，做到準確宣傳、全面宣傳、主動宣傳。

3、公正核查經濟狀況。各鄉鎮人民政府要切實履行最低生活保障申請受理、調查、評議和公示等審核職責，按照“家庭收入”和“家庭財產”種類及計算辦法，認真核查申請家庭經濟狀況，確保家庭收入低于低保標準且財產狀況符合規定條件的家庭進入農村低保救助范圍；家庭收入和財產超標的家庭退出保障范圍。同時對核查程序、收入和財產認定辦法“一把尺子靠到底”，確保經濟狀況核查公平、公正。

4、規范開展民主評議。嚴格按照“宣講政策、介紹情況、投票表決、形成結論、簽字確認”等五個流程開展民主評議，并現場公示評議結果，堅決杜絕不評議、不對外評議、評議流于形式等現象。有條件的地方可通過攝像進行全程錄制，促進公平、公正，確保群眾查詢或媒體質疑有據、有影。

5、加強低保督辦檢查。縣政府將“農村低保按標施保”、“農村家庭經濟狀況核定”、“低保包保責任制”等工作進行專題布署，縣委督查室、縣政府督辦室聯合縣民政局就具體工作推進情況定期檢查，對存在的問題下發整改通知，督辦限期整改。對重視不夠、落實不力而造成不良社會影響的單位和個人，按相關規定實施追究問責，直至給予組織處理或紀律處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。

第三篇：以廉租房被售為例探討我國廉租房制度的完善之策

探討我國廉租房制度的完善之策

摘要：2010年4月23日，住房城鄉建設部、民政部、財政部聯合印發了《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》。本文正是以這個新出臺的廉租房政策為切入點，通過政策剖析，結合廉租房相關理論分析，深入探討我國當前廉租房政策中存在的問題，充分借鑒國內外的住房保障經驗，進而提出完善我國廉租房制度的可行性建議。

關鍵詞：廉租房

通知

制度

經驗

建議

一、引言

2010年4月23日，住房城鄉建設部、民政部、財政部聯合印發了《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》針對部分地方廉租住房管理中出現的房源閑置、出借，日常管理和維修養護資金不落實，準入退出管理機制不完善、日常監管和服務不到位等問題，做出了有關規定。

廉租房制度是我國住宅消費保障的重要組成部分，它主要針對城鎮最低收入群體群體實行的住宅消費保障，是保證社會穩定不可缺少的因素，在我國經濟發展中發揮了重要作用。由于我國廉租房制度產生的時間不長，真正意義上的廉租房是近幾年才出現的，同發達國家和地區相比，我國的廉租房制度依然存在很多問題。本文以廉租房的新政策為切入點，結合廉租房制度的相關理論分析，充分借鑒國內外的有效經驗，深入探討當前廉租房制度推廣實施中依然存在的一些問題，嘗試提出一些解決對策，以期廉租房制度的不斷完善。

二、新策內容概要

《通知》主要內容可以概括為三個方面。

首先，嚴格建設和準入管理。新建廉租住房堅持集中建設和在經濟適用住房、商品住房、棚戶區改造項目中配建相結合，以配建為主。要求優化廉租住房戶型設計，努力做到功能齊全、布局合理、節能環保和經濟適用。要求新建廉租住房盡可能安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域，同步做好小區內外市政配套設施建設，方便低收入家庭生活、就業、就醫和子女入學。市、縣人民政府要落實《城市低收入家庭認定辦法》的有關規定，明確申請廉租住房保障對象的收入和資產申報義務，抓緊建立住房保障、公安（車輛和戶籍管理）、人力資源和社會保障（社會保險）、房地產、金融、工商、稅務、住房公積金等部門和機構的信息共享機制，著力提高廉租住房保障資格審核工作的準確性。

其次，強化租賃管理和服務。住房保障部門要切實履行廉租住房產權人的權利和義務，要加強廉租住房合同管理，明確承租對象的權利和義務，載明租金水平、租賃期限、轉借或轉租的處罰以及其他違反使用規定的責任等事項。對正在享受實物配租廉租住房或領取廉租住房租賃補貼的家庭，再購買其他住房的，應當辦理廉租住房保障退出手續。房屋登記機構辦理房屋權屬登記時，應根據住房保障部門提供的信息，比對申請登記人家庭成員是否正在享受廉租住房保障的信息。

再則，切實加強監督管理。《通知》強調，解決城市低收入家庭住房困難是政府公共服務的重要職責，市、縣人民政府住房保障部門是廉租住房管理的責任主體。對騙取廉租住房保障、惡意欠租、無正當理由長期空置，違規轉租、出借、調換和轉讓廉租住房等行為，市、縣住房保障部門要按照有關規定或合同約定嚴肅處理，直至收回廉租住房，并取消該家庭在一定時間內再次申請廉租住房保障的資格。《通知》還要求充分發揮社會監督作用，暢通投訴舉報渠道。對國家機關工作人員在廉租住房建設、管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，要依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，要移送司法機關處理。

三、相關理論分析

（一）什么是廉租房

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房的分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。我國的廉租房只租不售，出租給城鎮居民中最低收入者。簡言之，廉租房是解決低收入家庭住房問題的一種制度。

（二）廉租房的發展歷程

1．廉租房的啟動階段。1998年國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》，首次提出“廉租房”的概念，規定“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租用由政府或單位提供的廉租住房”。

2.廉租房制度的探索實施階段。2003年11月建設部頒布了《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》，該辦法結合各地開展廉租房工作的實踐對廉租房制度進一步作了補充和細化。2004年3月1日，建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局聯合下發的《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》開始實施，提出“地方人民政府應在國家統一政策指導下，根據當地經濟社會的實際情況，因地制宜，建立城鎮最低收入家庭廉租房管理制度”。2006年5月17日，國務院關于促進房地產健康發展的六點意見（“國六條”）出臺，有步驟解決低收入家庭住房困難問題。

3.廉租房制度改進完善階段。2007年8月，國務院頒發了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國務院24號文件），提出了一些新理念和新舉措，并于2007年12月1日起開始實施。同財政部頒發的并于2008年1月1日起實施的《廉租住房保障資金管理法》，確保了廉租住房保障資金的正規渠道來源。

從廉住房制度的演變歷程中我們不難發現，中央政府對廉租房制度的重視程度逐步增強，政策不斷明朗化和具體化、可操作性逐步增強，廉租房制度在我國的住房保障體系中發揮越來越大的作用。

（三）廉租房在國民經濟發展中的重要作用

1． 體現了全社會對最低收入家庭的關懷，有利于住宅市場的穩定和協調發展。任何城市在不同的發展時期，都會存在一部分缺乏住宅支付能力的最低收入家庭，為了使之能獲得與整體社會經濟發展狀況相適應的基本居住條件，政府和社會有責任為這些家庭提供基本的住宅消費保障，以體現社會制度的優越性。另外，住宅條件好壞是貧富差別最主要的表現形式，廉租房的供應，就是要將體現在住宅條件方面的貧富差距控制在一個合理的范圍內，以利于整個住宅市場的協調發展。

2． 進一步促進了住宅制度的改革。隨著住宅制度改革的進一步發展，以單位為代表的集團購買逐漸被個人購買所替代，價格將成為居民購買、租用住宅的硬約束。廉租房是針對無力進入商品房的最低收入家庭的，因而可以有效地剔除虛假的住宅需求，使房價回歸到合理的價位。3． 促進勞動力流動。在原有的社會保障制度下，職工的各項待遇必須由企業落實，企業承擔了許多本應由社會承擔的職能，造成了企業辦社會的弊端。廉租房的供應，一方面減輕了企業的壓力，另一方面也使得職工有基本的保障，解除依賴心理，從而發揮著安全網和穩定器的作用，也鼓勵勞動力在不同所有制、不同行業及不同地區的流動，在社會上形成公平競爭的社會環境。

四、廉租房建設中存在的問題

（一）廉租房建設中資金短缺、來源渠道狹窄。

廉租房是政府解決城鎮最低收入家庭住房的主要舉措，但是資金投入缺少、來源單一是制約其發展的兩大障礙。主要是由于中央和地方政府重視程度不夠，沒有很好規劃，導致廉租房建設中出現資金短缺和來源渠道狹窄問題。現階段，政府雖然提出了財政撥款、住房公積金增值資金、社會捐贈等多種渠道、多形式的資金籌措機制，但是在廉租房實踐中，政府財政資金也未能得以有效落實。

（二）廉租房制度執行不到位、監督機制不完備

《廉租住房保障辦法》明確了建立廉租房制度的目的是為了保障最低收入家庭的基本住房權利，而對具體的執行方案、執行辦法并沒有做進一步明確的安排，從而使的管理人員在具體執行過程中有很大的空間，以致廉租房制度在執行中力度不夠。另外，當前廉租房制度執行過程中還缺乏相關的監督法律規定，特別是對廉租房資金使用情況的監督，從而使得原本缺乏資金的廉租房建設步履維艱；對政策執行者的監督和約束也缺乏，易于形成執行者自肥。

（三）旺盛的需求與短缺的房源供給之間的矛盾

由于我國廉租房制度的時間較短，因此廉租房的房源同巨大的需求相比顯得相對短缺。根據《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》的規定，目前我國城市廉租房房源主要有四種，其中主要依靠政府集中提供的保障性普通住房，但目前 的現實情況卻與當初設計的情況存有偏頗。在廉租房制度的實踐中，只有少數家庭能入住統一的廉租房小區，而對于大量的低收入住房困難家庭，政府只能通過補助租金的辦法來緩解廉租房的房源緊張問題；另外，還有些地區采用搖號等不得已而為之的辦法也是房源短缺的例證。目前，旺盛的需求與短缺的房源供給之間的矛盾不斷突出，已經成為推廣廉租房消費保障體系的一個瓶頸。

五、國內外住房保障經驗

低收入階層的住房問題是一個困擾世界各國的重要問題，西方各國都比較重視城市低收入階層住房政策的研究，并積累了不少經驗。

（一）美國的公共住房制度

作為社會福利體系的重要組成部分，美國公共住房體系是隨著1928年大蕭條后建立的社會保障制度而逐步發展起來的。就美國公共住房政策的演化過程來看，從最初的政府出面興建所有的公共住房，到后來的由私人建筑公司通過市場化方式建造共同房屋，再到目前的將重點從對公共住房建設給予補貼轉移到針對租戶的直接租金補貼，實現了整個住房市場的住房空置率下降，社會總體效用得到有效提高，促進了社會各收入家庭住房水平的提高。

總結美國公共住房制度，主要表現在以下三個方面：一是各個地方的公共房產管理局在制定一系列相關政策時，非常注重將公共住房的公益性與其財政可支付性相結合，每個地方的公共房產管理局都要接受聯邦政府美國住宅和城市發展局的評估。二是設立專門的公共住房管理機構，擴大保障范圍。美國傳統公共房屋的管理體系主要由隸屬聯邦政府美國住宅和城市發展局和各地地方的公共房產管理局組成；1998年國會通過了住房供給質量和工作責任法案”，使地方公共房產管理局比以前擁有更多的自主權，可以根據當地的情況制定租戶選擇的標準，確定租戶所需繳付最低、最高租金的數量，并可以制定各種制度，促使公共住房社區各種收入層次居民多樣化。三是重視法律法規對于公共住房建設的重要作用。在美國公共住房建設的過程中，始終離不開相關的法律法規的配套實施，有關住房福利的法律既包括憲法、民法等一般性綜合法律中的諸多有關住房福利的法律條文，也包括綜合性的社會保障立法中的諸多有關住房福利的法律條文。這些法律法規都對公共住房政策的順利開展起到重要作用。

（二）新加坡“組屋”制度

新加坡是東南亞地區成功解決住房問題的典范，是世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一，在住房保障制度做的很有成效，表現在其組屋程度建設。新加坡的組屋建設發展過程經歷了一個由解決住房困難到增加住房面積、再到提高住房質量的發展階段，成功完成了由量到質的提升，跨越了“有房住”，開始進入“住得更好”的階段.據統計，2007年至2008年，約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中，組屋政策真正成為一項“普惠性的政策”。

新加坡政府的主要做法概括如下：第一，政府主導組屋的開發與建設，由建屋發展局具體實施。新加坡政府明確承擔解決住房問題上的責任，制定了符合國情特點的住房政策和分階段建房計劃，采取了一系列行政、法律、金融和財政手段，大規模興建公共住房。新加坡建屋發展局直屬國家發展部，是一個獨立的、非營利機構，其財政預算納入國家計劃，其目標就是為低收入人群提供廉價房屋。2.政府嚴格控制土地資源，為組屋建設提供了強有力的土地、資金保障。新加坡國有土地占土地總數的80%左右，政府牢牢掌握土地供應，政府通過1966年頒布了《土地征用法令》 可以協助建屋發展局以遠低于市場價格的價格獲得開發土地，保證了大規模建設公共住屋所需的土地。新加坡政府還以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支持，支付大筆財政預算以維持組屋順暢運作。3.實行良性循環的公積金制度和住房公積金保障制度。新加坡于1955年建立了中央公積金制度，這是一項全面的強制儲蓄制度，政府利用部分公積金儲備，以貸款和補貼的形式注入建屋發展局的組屋建設，從而使建屋發展局有能力大規模地進行公共住房建設；另外，住房公積金還有效地解決了老百姓無力購房的難題，進一步加速了公共住宅的建設與發展。4.以家庭收入水平為依據，實行公有住宅的合理配售政策。隨著購房者日益增多，新加坡政府制定了縝密而嚴格的法律法規，對購買人條件、購買程序、住宅補貼等均做出嚴格規定，按照公平原則進行合理分配。主要源于以上主要措施，使新加坡在保障住房建設上頗具成效。

（三）香港的公屋制度

二十世紀五十年代，許多國家和地區紛紛推行公共房屋計劃，其中香港的公屋制度，是為數甚少的成功典范。香港政府于1954年開始實施公共房屋計劃，不僅持續大規模地提供著公屋，還致力于為公屋居民提供滿意的居住質素和管理服 5 務。截至2004年3月底，香港約201.9萬人占香港人口的30%居住在香港房屋委員會提供的公屋，租住公屋單位的數目為64.8萬個，占全港房屋單位總數約三成。

香港公共房屋計劃的巨大成功，主要歸因于以下四個方面：第一，專業化的運營和管理。自香港開始興建公屋以來，就有相應機構專門負責公屋事宜。1973年，香港房委會根據房屋條例成立，合并了原屬不同系統的公屋，根據政府整體房屋政策大綱，負責統籌所有政府公屋供應、編配和管理事務，通過其執行部門房屋署規劃及興建公屋，香港房委會在公屋發展中扮演積極和重要的角色。第二，政府土地政策的支持。公共房屋的供應情況在很大程度上取決于政府的土地政策，香港政府對公屋建設最大的資助是免費撥地給房委會，政府定期及準確評估房屋需求，供應足夠建屋土地并提供配套的基礎設施。第三，有效的資金安排。香港公屋建設的資金來源途徑主要有兩個：一是政府通過免費撥地、撥出資本和貸款提供資助；二是房委會通過出租公屋及其附屬商業樓宇、出售自置居所單位獲得維護及興建公屋所需的資金。第四，明確的房屋政策定位與不斷完善的準入與退出機制。香港政府的總體房屋政策定位是，政府基于社會發展和社會公平而介入，滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市場供應。政府在房屋市場扮演的補漏者角色，決定了其必須建立一套有效的機制，篩選出有真正住屋需要的家庭作為資助對象，其實現途徑就是：準入機制與退出機制。正是源于這多方面努力使公屋真正提供給那些有需要的群體。

六、完善之策

針對我們廉租房建設中出現的主要問題，結合國內外住房保障方面的有效經驗給我們的啟示，對我們廉租房制度的完善提出如下幾點對策。

（一）加快廉租房等住房保障性立法工作，建立完善的住房保障法律體系

廉租房制度作為一項重要的社會福利政策，必須建立有效的法律制度作為實施后盾，新加坡住房保障制度的成功之處在于立法明確、法制健全，在組屋建設的各個發展階段，都通過立法的形式以確保“居者有其屋”計劃的貫徹實施。給我們的啟示就是在我國的廉租房建設中，必須以法律的公正性和強制性作為其實 施的支撐點，強調完善的法律法規體系在推進住房建設的重要根本保障性作用。因此，加強廉租房等住房保障性立法工作是第一步，要求相關部門應該盡早建立一部符合我國國情的專門的住房保障法律，對住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立等做出更為細致的規定，并且注意完善住房保障的配套法規，進而來保證國家政策的真正落實。

（二）拓寬籌資渠道，切實提供城市廉租房政策實施的資金保障

解決城市廉租房政策實施的資金問題，關鍵是要均衡各方利益，借鑒新加坡的“組屋”建設經驗，主要依靠中央資金支持，發揮中央政府的主導作用，并且，注意帶動地方和社會投入，積極拓展籌資渠道，共同構建廉租房保障資金支持體系。首先是科學安排財政預算資金，盡快出臺與廉租房建設資金來源相配套的實施細則，進一步明確中央政府與地方政府財政投入的比例關系。其次是形成多元化投融資渠道，適當引進民間資本，引導他們進入廉租房的建設領域，政府可以從土地出讓費、租金的收取、住房公積金的投入等等幾個方面向民間資本開放。

（三）切實采取措施，強化地方政府落實城市廉租房政策的力度

從美國的公共住房制度來看，地方的公共房產管理局可以根據當地實際制定有效實施舉措，地方政府部門在此發揮了不可低估的作用。根據我們廉租房政策在地方執行不力的實際情況，地方政府應該在中央政府的領導下，提高認識，明確責任，必須從構建社會主義和諧社會的大局出發，充分認識實施廉租房政策的重大意義，在實踐中將政策落實下去。再則就是加強考核，強化落實，把廉租房建設等民生問題納入到地方官員考核的指標體系之中，并強化問責，比如，地方政府可以嘗試將廉租房建設和租金補貼任務納入政府實施項目，年初制定計劃，明確部門責任；年中進行檢查，加強督促指導；年末實行考核，確保政策目標的實現。

（四）積極拓寬廉租房的房屋來源

我國目前的廉租房主要依靠政府集中提供的保障性普通住房，這種供給方式顯然不能滿足日益增長的大眾需求，探索新的廉租房供給機制、爭取更多的廉租房房源是很必要的。廉租房的供應情況在很大程度上取決于政府的土地政策，在香港公屋制度中，政府土地政策的支持是其成功實踐的關鍵因素，香港政府在公 7 屋建設中免費撥地給房委會，供應足夠建屋土地并提供配套的基礎設施。

對我國來講，最理想的廉租房來源是政府提供土地資源、成片新建，在現有情況下雖然比較困難，但是我們的政府可以利用一種循序漸進的模式來達到目標，嘗試一方面要加大投入，每年新建一定量的新房源，另一方面還可以通過政府收購空置房作為廉租房、鼓勵開發商建設經營廉租房、動員房屋所有者自愿提供廉租房等多種方式共同作用，有效的拓展房源。

（五）建立健全廉租房政策實施的各項制度

不斷規范準入機制和退出機制，至少要包含：申請廉租房的條件、規定入住候選家庭的辦法和程序、退租廉租房的條件、退租的時間和程序等等。這個機制要強調較強可操作性，要體現公平、公正、合理的原則。

健全廉租房的轉讓和維修制度，這個制度至少要包含：廉租房轉讓的條件、明確的轉讓的程序和方法、維修費用來源、維修等級、維修費用的支付等等。這里就要求有詳細又具體的標準。

【參考文獻】

［1］李偉玲．廉租房開發建設中存在的問題與對策［J］．現代企業文化，2009(26)［2］李勇輝．城鎮居民住宅消費保障制度［M］．北京：中國經濟出版社，2005.6 ［3］趙人偉等．中國的經濟轉型和社會保障改革［M］．北京：北京師范大學出版社，2006.11 ［4］張欣等．中國社會保障體系：改革與和諧發展［M］．上海：上海財經大學出版社，2007.11 8 附件：

關于加強廉租住房管理有關問題的通知

建保〔2010〕62號

各省、自治區住房和城鄉建設廳、民政廳、財政廳，直轄市建委（房地局、住房保障房屋管理局）、民政局、財政局，新疆生產建設兵團建設局、民政局、財務局：

為加強廉租住房管理，確保廉租住房公平配租和有效使用，根據《國務院關于解決城鎮低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）和住房城鄉建設部等九部委《廉租住房保障辦法》（建設部令第162號）等有關規定，現就有關問題通知如下：

一、嚴格建設和準入管理

（一）各地區要通過新建、改建、購置、租賃等方式多渠道籌集廉租住房房源。新建廉租住房堅持集中建設和在經濟適用住房、商品住房、棚戶區改造項目中配建相結合，以配建為主。新建廉租住房項目要盡可能安排在交通便利、公共設施較為齊全的區域，同步做好小區內外市政配套設施建設，方便低收入家庭生活、就業、就醫和子女入學。

（二）嚴格執行廉租住房單套建筑面積控制在50平方米以內的規定。要根據低收入家庭人口結構情況，合理安排不同套型面積住房的比例。對房地產開發企業承建的配建廉租住房，住房保障部門要提出套型面積等控制要求，作為項目法人招標的前置條件。

（三）優化廉租住房戶型設計，加大建筑節能技術的推廣應用，力求在較小的戶型內滿足基本居住需要，努力做到功能齊全、布局合理、節能環保和經濟適用。

（四）各市、縣人民政府要落實經國務院同意印發的《城市低收入家庭認定辦法》（民發〔2008〕156號）的有關規定，明確廉租住房保障申請人的收入和資產申報義務，抓緊建立住房保障、公安（車輛和戶籍管理）、人力資源和社會保障（社會保險）、房地產、金融、工商、稅務、住房公積金等部門和機構的信息共享機制，著力提高廉租住房保障資格審核工作的準確性。

（五）各市、縣住房保障部門要會同有關部門完善廉租住房申請、審核、公示、輪候、配租程序，確保廉租住房配租過程公開透明，配租結果公平公正。

二、強化租賃管理和服務

（六）各市、縣住房保障部門要切實履行廉租住房產權人的權利和義務，加強廉租住房合同管理，明確承租對象的權利和義務，載明租金水平、租賃期限、轉借或轉租的處罰以及其他違反使用規定的責任等事項。

（七）集中建設的廉租住房小區的管理和服務，可由租戶自我管理、自我服務，也可以選擇專業化的物業服務企業或原公有住房管理機構承擔。在其他項目中配建的廉租住房管理和服務，要納入項目統一的物業管理。

（八）強化廉租住房租金管理，提高廉租住房租金和服務收費的繳交率。對不按合同約定繳納租金并經催交無效的，可以通報承租人所在單位并從承租人工資收入中直接劃扣。

（九）廉租住房租金要嚴格執行“收支兩條線”管理，全額用于廉租住房及配套設施的維修養護和管理，不足部分由市、縣財政預算安排。按規定落實對低保家庭的供暖費補貼、水電氣開戶費減免政策。

（十）完善廉租住房租賃補貼發放和管理制度，確保補貼資金專款用于改善居住條件。

（十一）正在享受實物配租廉租住房或領取廉租住房租賃補貼的家庭，再購買其他住房的，應當辦理廉租住房保障退出手續。

（十二）房屋登記機構辦理房屋權屬登記時，應根據住房保障部門提供的信息，比對申請登記人家庭成員是否正在享受廉租住房保障的信息。

三、切實落實監管責任

（十三）解決城市低收入家庭住房困難是政府公共服務的重要職責，市、縣人民政府住房保障部門是廉租住房管理的責任主體。要健全管理機制和實施機構，充實人員，落實工作經費，切實履行政府資產管理和對低收入家庭公共服務的職責。

（十四）市、縣住房保障部門要通過定期入戶調查等方式，及時了解保障對象家庭成員變動情況及廉租住房使用情況。住房保障部門可以通過政府購買服務的方式，委托廉租住房物業服務企業承擔廉租住房使用情況的檢查等工作。

（十五）對騙取廉租住房保障、惡意欠租、無正當理由長期閑置，違規轉租、出借、調換和轉讓廉租住房等行為，市、縣住房保障部門要按照有關規定或合同約定責令限期退回；逾期未退回的，可以按照合同約定，采取調整租金等方式處 理，直至收回廉租住房，并取消該家庭再次申請廉租住房保障的資格；對拒不執行處理決定的，市、縣住房保障部門可向當地人民法院申請強制執行。

（十六）充分發揮社會監督作用，暢通投訴舉報渠道。通過各種形式主動接受媒體和公眾的監督。對社會各界舉報投訴的騙取廉租住房保障及違規使用廉租住房的行為，要及時處理，并公布結果。

（十七）國家機關工作人員在廉租住房建設、管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

（十八）本通知自印發之日起施行。

中華人民共和國住房和城鄉建設部

中華人民共和國民政部

中華人民共和國財政部

二〇一〇年四月二十三日