第一篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

國(guó)土資源部咨詢研究中心土地咨詢部

摘要：調(diào)研的對(duì)象選擇了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的廣東和江蘇；西部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)四川和西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)寧夏。這四個(gè)調(diào)研對(duì)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)方面的矛盾呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。存在的共性問(wèn)題主要有：土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標(biāo)被突破；耕地保護(hù)機(jī)制不完善，保護(hù)力度亟待加強(qiáng)；節(jié)約集約用地觀念淡薄，土地粗放利用現(xiàn)象較普遍；耕地后備資源不平衡。據(jù)此，調(diào)研組提出了如下建議：加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性；研究建立耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制；注重土地的節(jié)約集約利用；在土地整理資金的投放上不搞一刀切。

根據(jù)中心的調(diào)研計(jì)劃安排，2007年4月下旬到6月下旬，土地咨詢部分兩個(gè)組分別對(duì)江蘇、廣東、四川和寧夏就“農(nóng)用地用途管制——耕地保護(hù)”進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組分別與地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、當(dāng)?shù)氐膰?guó)土資源管理部門、相關(guān)部門和有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部群眾就土地用途管制和耕地保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了座談。并察看了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少雙掛鉤暨拆院并村試點(diǎn)縣和礦區(qū)復(fù)墾現(xiàn)場(chǎng)等。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況

我們選擇的調(diào)研對(duì)象是：東南沿海的江蘇省和廣東省，西部地區(qū)的四川省和寧夏回族自治區(qū)。這四個(gè)省區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和耕地保護(hù)方面各有其不同的特點(diǎn)。

江蘇是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份，但其省內(nèi)發(fā)展不平衡，南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，北部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。江蘇省人多地少，2006年底全省耕地保有量7593萬(wàn)畝，其中，基本農(nóng)田6606萬(wàn)畝，保護(hù)率87%。廣東省是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，但其省內(nèi)發(fā)展也是不平衡的，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，西部地區(qū)尤其是與湘、贛交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)較落后。總體上看，廣東省人多地少，農(nóng)地利用程度較高，耕地后備資源匱乏。據(jù)2006年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全省耕地面積為4323.75萬(wàn)畝，基本農(nóng)田4270萬(wàn)畝，保護(hù)率達(dá)98.76%，人均耕地僅0.46畝，是全國(guó)人均耕地最少的省份之一。

四川是西部經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)的壓力日趨嚴(yán)峻。截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6萬(wàn)畝（594.71萬(wàn)公頃），基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在7722.45萬(wàn)畝（514.83萬(wàn)公頃），保護(hù)率達(dá)87%。

寧夏回族自治區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人均耕地較多，平均2.75畝，2006年底，耕地1650.24萬(wàn)畝，基本農(nóng)田1326萬(wàn)畝，保護(hù)率81%多。其中，質(zhì)量高、灌溉條件好的耕地集中在寧夏北部黃河沖積平原，有耕地603.15萬(wàn)畝，占全區(qū)耕地面積的36.5%，素有“天下黃河富寧夏，塞上江南魚米之鄉(xiāng)”的美稱。此外，常年干旱，沒(méi)有灌溉設(shè)施旱耕地，分布在寧夏南部山區(qū)八縣，有耕地1047.09萬(wàn)畝，占全區(qū)耕地面積的63.5%。

二、四省（區(qū)）在耕地保護(hù)方面的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

1、統(tǒng)一思想，全面貫徹

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）下發(fā)后，各省（區(qū)）政府行動(dòng)迅速，專門研究了貫徹實(shí)施意見(jiàn)。省（區(qū)）黨委和政府認(rèn)識(shí)到：保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，關(guān)系到民族生存和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在土地問(wèn)題上，要有戰(zhàn)略眼光，要保持清醒頭腦。但是，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)和人口的增長(zhǎng)，占用一定數(shù)量的土地是不可避免的，處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，必須認(rèn)真執(zhí)行土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制占地規(guī)模，控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。各市（縣）采用多種形式加強(qiáng)宣傳教育，將日常的法制教育與集中宣傳相結(jié)合，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)普法宣傳教育網(wǎng)絡(luò)；實(shí)施“送法下鄉(xiāng)”，組織人員巡回各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行法律知識(shí)講課，送去法律法規(guī)書籍；以“6.25”全國(guó)土地日、“12.4”全國(guó)法制宣傳日為契機(jī)，開(kāi)展集中宣傳活動(dòng)。通過(guò)宣傳教育，增強(qiáng)了廣大干部群眾依法管地、依法用地和切實(shí)保護(hù)耕地的自覺(jué)性。

2、按規(guī)劃用地，實(shí)施土地用途管制

四省（區(qū)）實(shí)施土地用途管制制度，按照土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格土地管理。采取有效措施，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)。一方面在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地報(bào)批時(shí)嚴(yán)把規(guī)劃審查關(guān)，設(shè)置引入項(xiàng)目的門檻，對(duì)不符合規(guī)劃確定的管制原則和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用條件，或節(jié)約集約土地達(dá)不到要求的，不予通過(guò)審查，如江蘇省提出“六個(gè)不批”，廣東省提出“六個(gè)一律不批”；另一方面，建立“年初下達(dá)、年中調(diào)整、年末考核、全年監(jiān)管”的計(jì)劃管理制度和土地利用計(jì)劃管理信息系統(tǒng)，對(duì)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)跟蹤和及時(shí)預(yù)警。對(duì)于報(bào)國(guó)務(wù)院審批的單獨(dú)選址項(xiàng)目，涉及占用基本農(nóng)田的，堅(jiān)持聽(tīng)證、認(rèn)證制度，認(rèn)真把好審核關(guān)。廣東省為確保規(guī)劃的法律權(quán)威性，省國(guó)土資源廳起草的《廣東省土地規(guī)劃條例》已列入廣東省2007年立法計(jì)劃，近期將報(bào)省政府審議。

3、明確責(zé)任，層層落實(shí)

四省（區(qū)）都出臺(tái)了《耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》等文件，實(shí)施了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，明確耕地保護(hù)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，細(xì)化、量化考核辦法，將農(nóng)用地用途管制的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理、項(xiàng)目用地審查報(bào)批和耕地占補(bǔ)平衡等內(nèi)容列入考核指標(biāo)。從省級(jí)到市、縣、鄉(xiāng)、村，層層實(shí)行土地管理行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有的地區(qū)還將基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到農(nóng)戶，建立和完善耕地保護(hù)目標(biāo)考核體系，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地開(kāi)發(fā)和非農(nóng)建設(shè)用地控制指標(biāo)作為考核各級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人工作業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容，引入獎(jiǎng)罰機(jī)制，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。

4、開(kāi)發(fā)整理土地，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地建設(shè)占用耕地逐步增加。面對(duì)這種趨勢(shì)，四省（區(qū)）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源部《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》（第33號(hào)令），認(rèn)真開(kāi)展耕地占補(bǔ)平衡的考核工作。一是建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備指標(biāo)制度。廣東省規(guī)定各地在用地報(bào)批時(shí)實(shí)行先補(bǔ)后占或邊補(bǔ)邊占，凡沒(méi)有落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的一律不予審批。二是地注重生態(tài)保護(hù)前提下，根據(jù)土地后備資源情況，多渠道開(kāi)墾新耕地。各級(jí)政府加大自籌資金補(bǔ)充耕地工作力度，鼓勵(lì)多渠道籌集資金投入開(kāi)墾耕地。三是加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡的考核工作。明確考核任務(wù)，落實(shí)工作責(zé)任，加強(qiáng)督促檢查，對(duì)占補(bǔ)平衡中檢查出的問(wèn)題，專門發(fā)文要求整改。

三、存在的主要問(wèn)題

1、土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標(biāo)被突破，農(nóng)用地用途管制執(zhí)行得不好

調(diào)研中，各地普遍反映：現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃（1997～2010年）是在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下制定的，已不符合近年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因而，一方面急切希望新一輪規(guī)劃的修編，期待通過(guò)修編獲得一個(gè)相對(duì)寬松的發(fā)展空間；另一方面，在規(guī)劃修編之前，用地計(jì)劃指標(biāo)普遍被不同程度地突破。比如廣東省，土地利用總體規(guī)劃中，到2010年的建設(shè)用地規(guī)劃總規(guī)模是158.26萬(wàn)公頃，而2005年建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)到158.67萬(wàn)公頃，超出規(guī)劃期末（2010年）控制指標(biāo)0.41萬(wàn)公頃，提前5年超額使用完規(guī)劃指標(biāo)。這是帶有普遍性的問(wèn)題。從全國(guó)建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況來(lái)看，1997～2010年全國(guó)規(guī)劃建設(shè)用地總量3706.67萬(wàn)公頃，階段性（2005年）控制目標(biāo)2382.86萬(wàn)公頃；實(shí)際執(zhí)行情況是：到2004年，用地總量為3192.24萬(wàn)公頃，占到了規(guī)劃目標(biāo)的86.12%，階段性控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度133.97%，超過(guò)規(guī)劃用地34%。土地利用總體規(guī)劃沒(méi)有起到土地資源利用的控制作用，農(nóng)用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性也遭到破壞。

2、耕地保護(hù)機(jī)制不完善，保護(hù)力度亟待加強(qiáng)

種田的比較效益低，成為耕地保護(hù)的一大阻力。當(dāng)前，地方政府和農(nóng)村集體、農(nóng)戶對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的積極性普遍不高，法律規(guī)定建設(shè)占用基本農(nóng)田條件十分嚴(yán)格，基本農(nóng)田用途單一，除法律規(guī)定的特殊需要外，嚴(yán)禁占用。從形成的原因上看，除保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足外，種地收益低、缺少政府扶持是造成基本農(nóng)田難保的主要原因。據(jù)廣東省江門市調(diào)查，一畝以種植糧食作物為主的基本農(nóng)田，年產(chǎn)值為1500元左右，而工業(yè)用地，每畝出讓金不少于30萬(wàn)元，二者相差懸殊。基本農(nóng)田產(chǎn)值低、收益少，挫傷了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。有的地方反映，以前政策規(guī)定要交公糧，不少農(nóng)民將責(zé)任田連公購(gòu)任務(wù)交給別人代為耕種，現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅，不再承擔(dān)“任務(wù)”取消了經(jīng)濟(jì)責(zé)任，少數(shù)農(nóng)民寧愿將田丟荒。有的將農(nóng)田出租。

多年來(lái)，耕地保護(hù)主要是以行政、法律手段為主，重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段不夠。國(guó)家規(guī)定，可從新

增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中提取一定比例用于基本農(nóng)田保護(hù)和管理，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及村組沒(méi)有留成，且有關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體操作辦法，也影響了耕地保護(hù)責(zé)任的落實(shí)。

3、節(jié)約集約用地觀念淡薄，土地粗放利用現(xiàn)象較普遍

“九五”期間，全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)8.3%，“十五”期間，年均增長(zhǎng)9.5%；1997～2005年期間，全國(guó)建設(shè)用地總量年均增長(zhǎng)了9.4%。從我們調(diào)研的情況看，東南沿海的土地利用集約程度要高于西部地區(qū)。比如，寧夏人均建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和全國(guó)的平均水平。有的城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地250～270平方米。原來(lái)寧夏的發(fā)展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學(xué)道理的。現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)將發(fā)展的思路調(diào)整為“跨越式發(fā)展”，搞了寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)等形象工程。這反映出寧夏迫切發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望和招商引資的熱情，同時(shí)也造成了土地的粗放利用和資源浪費(fèi)。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業(yè)用地70%以上用的是未利用地。這種優(yōu)越的資源條件為其用地粗放提供了保障。

4、耕地后備資源不平衡

發(fā)達(dá)地區(qū)耕地后備資源匱乏，比如廣東省，繼續(xù)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡開(kāi)始難以為繼，人們?cè)诳紤]建設(shè)用地時(shí)，往往認(rèn)為，山地作為生態(tài)保護(hù)用途，林業(yè)部門管得嚴(yán)不能占；灘涂海洋部門管得嚴(yán)不能占；河灘水利部門管得嚴(yán)不能占。那么建設(shè)用地就只好瞄準(zhǔn)了我們的“生命線”——耕地了。經(jīng)濟(jì)和建設(shè)的快速增長(zhǎng)，年復(fù)一年的占和補(bǔ)，已使得發(fā)達(dá)地區(qū)難有再補(bǔ)之地了。他們搞異地補(bǔ)償?shù)脑竿容^強(qiáng)烈。

寧夏由于其特殊的地理位置，可開(kāi)墾的荒地較充裕，自1987年以來(lái)，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區(qū)連續(xù)20年實(shí)現(xiàn)了耕地總量持續(xù)凈增，累計(jì)凈增耕地695萬(wàn)畝。目前，寧夏耕地后備資源還很充足。

四、對(duì)策建議

1、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性

《土地管理法》第二十一條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。”編制任何規(guī)劃或計(jì)劃，都要考慮規(guī)劃（計(jì)劃）期內(nèi)的各相關(guān)因素及其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。1997～2010年的土地利用總體規(guī)劃也不例外，都有其相應(yīng)的科學(xué)性。以現(xiàn)行的規(guī)劃已不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為借口，任意突破規(guī)劃，是對(duì)法律的輕視。如果在土地用途管制中任意突破法律的約束，卻受不到任何處罰，那么土地用途管制就形同虛設(shè)。實(shí)行土地的用途管制，加強(qiáng)耕地保護(hù)，規(guī)劃是重要的實(shí)現(xiàn)手段，必須增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)施規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

（1）提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位。為突出規(guī)劃的調(diào)控作用和法律權(quán)威，國(guó)家應(yīng)抓緊制定《土地規(guī)劃法》或《土地規(guī)劃條例》，提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位。突出違反規(guī)劃的罰則，加大違規(guī)成本，增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

（2）加快新一輪土地利用總體規(guī)劃編制進(jìn)程。出臺(tái)規(guī)劃編制具體政策和操作指南，加快規(guī)劃編制進(jìn)度，科學(xué)、合理規(guī)劃安排各業(yè)、各類用地，以有效實(shí)施土地用途管制，促進(jìn)耕地保護(hù)和保障發(fā)展必需用地。

（3）改進(jìn)規(guī)劃編制理念和方法。改變上輪規(guī)劃中自上而下層層分解下達(dá)指令性規(guī)劃指標(biāo)，并在規(guī)劃實(shí)施中，采用高度集權(quán)的行政審批辦法落實(shí)指標(biāo)的編制和管理辦法。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地使用主體多元化、分散化的特點(diǎn)，增加規(guī)劃的可操作性。根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地保護(hù)指標(biāo)，不再實(shí)行平均分配。

（4）研究制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。盡快會(huì)同有關(guān)部門制訂農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的審批監(jiān)督管理。

2、研究建立耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制

土地用于農(nóng)業(yè)與用于工業(yè)在效益方面存在巨大的比較差異，保護(hù)耕地在直接經(jīng)濟(jì)利益方面，不論是地方政府還是使用土地的農(nóng)民都會(huì)感到相對(duì)于搞項(xiàng)目開(kāi)發(fā)會(huì)產(chǎn)生較大的機(jī)會(huì)損失。國(guó)家實(shí)行土地的用途管制，從法律上、行政上，限制農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用。但從經(jīng)濟(jì)利益的角度，地方政府和農(nóng)民對(duì)于保護(hù)耕地缺乏內(nèi)在的動(dòng)力。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東，由于取消農(nóng)業(yè)稅，再次出現(xiàn)耕地撂荒；發(fā)展相對(duì)滯后的市（縣）農(nóng)民看到了相鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地帶來(lái)的巨大收益，內(nèi)心產(chǎn)生巨大反差，認(rèn)為保護(hù)耕地就是保護(hù)落后。他們有發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，換句話說(shuō)是土地被占

用搞開(kāi)發(fā)的愿望，而對(duì)于讓別人發(fā)展賺錢，讓他們保護(hù)耕地感覺(jué)不公平。地處內(nèi)陸的寧夏，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況不甚了解，他們幾千年在黃河流域耕作繁衍，豐衣足食，也自覺(jué)其樂(lè)融融，尤其近年取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行種糧補(bǔ)貼，提高了土地產(chǎn)出率，增強(qiáng)了農(nóng)民種糧的積極性。建立耕地保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，不僅要對(duì)耕地保護(hù)有外在的約束，而且還要有內(nèi)在動(dòng)力。研究耕地保護(hù)相關(guān)的利益關(guān)系，以政策法規(guī)的形式固化合理的利益關(guān)系，建立耕地保護(hù)的利益補(bǔ)償機(jī)制，使地方政府和農(nóng)民自覺(jué)保護(hù)耕地。

（1）搞好區(qū)域間的統(tǒng)籌。在落實(shí)耕地保護(hù)工作中，引入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，除用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理工作外，由地方政府統(tǒng)籌安排，直接用于增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)村生活環(huán)境，使農(nóng)民共享發(fā)展成果，增強(qiáng)自覺(jué)保護(hù)耕地的意識(shí)和積極性。

（2）增加對(duì)耕地農(nóng)民的直接補(bǔ)償。對(duì)保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田的農(nóng)民，要采取不同的形式，通過(guò)不同的渠道進(jìn)行補(bǔ)償。讓使用土地的農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地與他們生計(jì)的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到土地的重要，使保護(hù)耕地變成農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)。

（3）調(diào)整地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)調(diào)整，不搞一刀切。不分具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然條件和歷史背景，一律按照GDP來(lái)衡量地方政府的政績(jī)是片面的。我國(guó)實(shí)行土地的用途管制，應(yīng)當(dāng)在劃分功能區(qū)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從功能的發(fā)揮上，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上設(shè)置考核指標(biāo)，考核地方政府的政績(jī)。比如對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的考核應(yīng)當(dāng)以當(dāng)年糧食的產(chǎn)量為衡量標(biāo)準(zhǔn)，如果達(dá)到了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)就應(yīng)得到認(rèn)可；國(guó)家就應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予資金支持；對(duì)種糧的農(nóng)民就應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，讓種糧的農(nóng)民真正得到實(shí)惠。

3、注重土地的節(jié)約集約利用

土地的節(jié)約集約利用是土地管理工作永恒的主題。我們?cè)谕恋毓?jié)約集約利用方面與世界先進(jìn)水平相比還有很大差距。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)歷了土地粗放利用的過(guò)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，由于資源匱乏、地價(jià)提高等因素促使其開(kāi)始注重土地的節(jié)約集約利用。而內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)土地的節(jié)約集約利用重要性的認(rèn)識(shí)不夠深刻。寧夏由于歷史和區(qū)位的原因發(fā)展相對(duì)較慢，起步較晚。寧夏提出跨越式發(fā)展，這幾年工業(yè)發(fā)展了，產(chǎn)值翻了一番，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中開(kāi)始注重耕地保護(hù)和資源節(jié)約。該區(qū)15個(gè)工業(yè)園區(qū)（國(guó)家級(jí)的1個(gè)，自治區(qū)級(jí)的14個(gè)），大都在山川結(jié)合部，占用的多為未利用地。

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)起步和快速發(fā)展階段應(yīng)始終保持清醒頭腦，堅(jiān)持土地的節(jié)約和集約利用。

4、在土地整理資金的投放上不搞一刀切

發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地后備資源已經(jīng)匱乏，開(kāi)發(fā)整理的空間非常有限，而其新增建設(shè)用地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額相對(duì)要大得多，如果以各省上繳的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)為基數(shù)，計(jì)算和安排土地整理的資金，就會(huì)出現(xiàn)資源配置不合理，影響土地開(kāi)發(fā)整理效果的問(wèn)題。

寧夏土地開(kāi)發(fā)和整理的潛力較大，有近400公里的黃河從寧夏境內(nèi)穿過(guò)，河套地區(qū)土質(zhì)較好，灌溉便利。據(jù)寧夏國(guó)土資源廳介紹，寧夏3000畝以上集中連片的宜耕后備資源約有近400萬(wàn)畝，引黃灌區(qū)中土地整理和中低產(chǎn)田的潛力很大。我們調(diào)研中年到的寧夏10萬(wàn)畝土地整理項(xiàng)目，其效果非常喜人。他們認(rèn)真落實(shí)誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)使用，誰(shuí)受益的政策，吸引大批農(nóng)民出錢出力搞土地整理，開(kāi)發(fā)出10萬(wàn)畝耕地，使昔日的荒灘變成一望無(wú)際的綠油油的麥田。

在土地整理項(xiàng)目的安排上，應(yīng)有針對(duì)性地采取傾斜政策。在返還新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)時(shí)予以傾斜，在技術(shù)上給予支持，扶持、鼓勵(lì)耕地后備資源充足的地區(qū)開(kāi)發(fā)整理耕地。為落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，保障全國(guó)糧食安全，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。



調(diào)研組成員：潘文燦 李尚杰 彭德福賈中驥 李偉 王鑫執(zhí) 筆 人：李偉

第二篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告（四川部分）

國(guó)土資源部咨詢研究中心〓土地咨詢部

摘要：四川省是西部經(jīng)濟(jì)大省，成都平原是西部的糧倉(cāng)，經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的矛盾日趨嚴(yán)峻。調(diào)研組對(duì)四川的耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研，在全面了解耕地保護(hù)工作的情況下，重點(diǎn)結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作，對(duì)四川省“拆院并院”工作加以總結(jié)。在此基礎(chǔ)上分析問(wèn)題，并提出了：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要注意保護(hù)耕地；調(diào)整生態(tài)退耕政策；土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的新增耕地可作為占補(bǔ)平衡的后備資源；明確土地整理重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)整理效益最大化；掛鉤項(xiàng)目與土地整理項(xiàng)目應(yīng)分別立項(xiàng)；掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)市級(jí)有償調(diào)劑使用等建議。

2006年5月14日-21日部咨詢研究中心的土地咨詢部四位同志赴四川省調(diào)研農(nóng)用地用途管制——耕地保護(hù)相關(guān)情況。調(diào)研組在四川省國(guó)土資源廳、成都市國(guó)土資源局、郫縣國(guó)土資源局、廣安市國(guó)土資源局召開(kāi)座談會(huì)。地方同志匯報(bào)了當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)的相關(guān)情況及問(wèn)題，并提出一些建議。現(xiàn)將調(diào)查情況有關(guān)農(nóng)村土地整理和拆院并院的規(guī)劃用途管制方面匯報(bào)如下。一、四川省耕地保護(hù)總體情況

截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6萬(wàn)畝（594.71萬(wàn)公頃），基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在7722.45萬(wàn)畝（514.83萬(wàn)公頃），基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)87%。四川省是西部經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)的壓力日趨嚴(yán)峻。在國(guó)土資源部給國(guó)務(wù)院上報(bào)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）送審稿》中，安排四川省耕地保有量到2010年為585.68萬(wàn)公頃，到2020年為558.64萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積為513.73萬(wàn)公頃。四川省國(guó)土資源廳反映，基本同意，但壓力太大。

（一）四川省國(guó)土資源系統(tǒng)認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件、國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)文件，深刻領(lǐng)會(huì)文件的精神實(shí)質(zhì)。準(zhǔn)確把握土地調(diào)控的目的和意義，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控對(duì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要作用，自覺(jué)把加強(qiáng)土地調(diào)控放到戰(zhàn)略和全局的高度，把思想和行為自覺(jué)統(tǒng)一到中央部署上來(lái)。明確耕地保護(hù)責(zé)任制，完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核體系，將耕地保有量和基本農(nóng)田面積納入省政府對(duì)市（州）政府的綜合目標(biāo)管理。

（二）四川省政府加強(qiáng)基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)。2006年四川省完成以增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為主要目標(biāo)的“金土地工程”項(xiàng)目114個(gè)，其中國(guó)家投資26個(gè)，省投資12個(gè)，市（縣）投資76個(gè)；整理土地103.41萬(wàn)畝，新增耕地13.81萬(wàn)畝，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田62萬(wàn)畝。通過(guò)“金土地工程”，三臺(tái)縣、岳池縣、安岳縣、隆昌縣、通江縣、郫縣共6個(gè)縣被國(guó)土資源部正式確定為國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，并啟動(dòng)了示范區(qū)建設(shè)。

（三）四川省嚴(yán)格按國(guó)土資源部要求的土地計(jì)劃管理與用地審批管理。2006年，四川省農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃9032.314公頃，其中占用耕地計(jì)劃7000.319公頃，分別占國(guó)家下達(dá)計(jì)劃的89.25%和97.73%。對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地依法按政策予以保障，先后為向家壩水電站、康定機(jī)場(chǎng)、80萬(wàn)噸乙烯等項(xiàng)目依法提供用地服務(wù)，保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目順利開(kāi)工建設(shè)。

（四）四川省耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，全省現(xiàn)有耕地594萬(wàn)公頃，按照2020年耕地保有量為558.64萬(wàn)公頃計(jì)算，每年只能減少2.53萬(wàn)公頃，而2001-2005年全省因各種原因共減少耕地48.72萬(wàn)公頃，平均每年減少9.74萬(wàn)公頃，就以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量折抵后，其耕地還凈減少43.84萬(wàn)公頃，平均每年凈減少約8.7萬(wàn)公頃。全省可供開(kāi)發(fā)為耕地的后備資源僅為5萬(wàn)公頃，充分說(shuō)明四川省耕地后備資源嚴(yán)重不足，如何開(kāi)源節(jié)流是今后四川省耕地保護(hù)工作面對(duì)的重要問(wèn)題。

二、主要成果及經(jīng)驗(yàn)

城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作對(duì)耕地保護(hù)具有重要意義，是解決當(dāng)前保護(hù)耕地、保障發(fā)展雙重壓力的一個(gè)重要途徑。試點(diǎn)工作開(kāi)展兩年以來(lái)，大部分地區(qū)都能夠充分運(yùn)用這項(xiàng)新的政策，通過(guò)折舊建新和土地復(fù)墾，對(duì)建設(shè)不合理、宅基地占用過(guò)大等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整治，一方面增加了耕地；另一方面改善了農(nóng)村生活環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量。以郫縣

唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村的拆院并院工作為例，為我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。郫縣地處成都市西部近郊，自然條件得天獨(dú)厚，屬都江堰自流灌溉之首，是首批國(guó)土資源部批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少雙掛鉤，暨拆院并院試點(diǎn)縣。郫縣縣委縣政府按照社會(huì)主義新農(nóng)村要求，嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院關(guān)于〔2004〕28號(hào)文及“國(guó)土資源部雙掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)”等文件精神，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，節(jié)約集約利用土地的原則，將農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)用地綜合整理以及城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化利用有機(jī)結(jié)合，努力構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展機(jī)制。唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村拆院并院試點(diǎn)工作自2005年下半開(kāi)始實(shí)施，探索出一條平原地區(qū)節(jié)約集約用地促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的模式，其主要對(duì)大家的啟示如下。

1.基本情況

唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村位于郫縣唐元鎮(zhèn)北面，全村幅員面積2294畝，轄8個(gè)社，39個(gè)農(nóng)村院落，411戶，共計(jì)1428人。其中農(nóng)用地1706.88畝，建設(shè)用地546.07畝，未利用地41.49畝。長(zhǎng)林村建設(shè)用地占全村總面積的24%，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，平均每人占地255平方米，大大超過(guò)國(guó)家用地標(biāo)準(zhǔn)，土地利用率低下，拆院并院潛力較大。

2.基本作法

（1）征求農(nóng)戶意見(jiàn)、尊重農(nóng)戶意愿

以拆院并院為核心的土地綜合整理是一件為群眾謀福利的大好事，將極大改善平原地區(qū)生產(chǎn)條件和群眾生活水平，農(nóng)村建設(shè)涉及到千家萬(wàn)戶、群眾是否接受，是否滿意，是否主動(dòng)參與是工作的關(guān)健和前提。堅(jiān)持把農(nóng)民自愿參與放在首位，充分尊重農(nóng)民意見(jiàn)并積極引導(dǎo)作為工作原則。為此在長(zhǎng)林村先后組織召開(kāi)了村社干部群眾動(dòng)員會(huì)、黨員大會(huì)和社員大會(huì)，發(fā)放群眾意愿調(diào)查表，廣泛收集群眾意見(jiàn)，公示安居點(diǎn)位設(shè)計(jì)，公示拆舊補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于同意拆院并院的逐戶進(jìn)行勘證調(diào)查，并簽訂拆舊建新補(bǔ)貼協(xié)議，通過(guò)把政策告訴群眾，使其主動(dòng)參與到拆院并院工作中來(lái)，廣泛的宣傳和耐心細(xì)致的工作，農(nóng)戶支持率達(dá)到98%。

（2）科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，節(jié)約集約用地

依據(jù)縣鎮(zhèn)村土地利用總體規(guī)劃和掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，聘請(qǐng)專業(yè)設(shè)計(jì)單位在全村1∶500土地利用現(xiàn)狀實(shí)測(cè)基礎(chǔ)上作好全村道路、溝渠、安置點(diǎn)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地預(yù)留區(qū)等規(guī)劃設(shè)計(jì)。

①對(duì)全村道路的規(guī)劃設(shè)計(jì)。在農(nóng)戶集中居住后，將部分農(nóng)村院落的廢棄道路整理為耕地，并按生產(chǎn)半徑重新規(guī)劃道路。

②對(duì)全村溝渠的規(guī)劃整理設(shè)計(jì)。土地整理后按宜水則水，宜旱則旱的原則，對(duì)全村農(nóng)渠重新整理規(guī)劃，全村規(guī)劃整治溝渠21條。

③安居點(diǎn)位的規(guī)劃設(shè)計(jì)。科學(xué)考慮農(nóng)民繼續(xù)耕作的工作半徑，規(guī)劃了三個(gè)安居點(diǎn)位。人均綜合用地控制在70平方米以內(nèi)，其中人均住宅含養(yǎng)殖等用地控制在35平方米以內(nèi)，并根據(jù)不同的家庭結(jié)構(gòu)合理布局、設(shè)計(jì)建房、合理規(guī)劃教育、醫(yī)療、養(yǎng)殖等配套設(shè)施。努力提高農(nóng)民集中居住后的生產(chǎn)、生活和居住質(zhì)量。

④土地綜合整理設(shè)計(jì)。對(duì)廢棄的農(nóng)村道路、院落、水工建筑、獨(dú)立工礦開(kāi)展土地整理綜合設(shè)計(jì)，整理成小田或者旱地。

⑤按10%的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)合理規(guī)劃預(yù)留用地為今后的建設(shè)發(fā)展預(yù)留空間。

3.結(jié)合經(jīng)濟(jì)狀況，妥善解決農(nóng)戶建房問(wèn)題

為保障農(nóng)戶利益考慮到農(nóng)戶拆房建房的實(shí)際困難，制定了《郫縣拆院并院及地上附著物補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)》，按此標(biāo)準(zhǔn)平均每戶在房屋拆建、地面附著物拆除等方面可直接補(bǔ)貼4.3萬(wàn)元，人均補(bǔ)貼

1.24萬(wàn)元。按照規(guī)劃點(diǎn)建設(shè)房屋造價(jià)485元/平方米計(jì)算，每戶人均出資6000元左右便可建新屋。農(nóng)戶在拆舊建新過(guò)程中以每人每月90元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放過(guò)渡費(fèi)的方式解決農(nóng)戶臨時(shí)居住問(wèn)題。

4.開(kāi)展地籍調(diào)查，保障集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益

為保障集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，理清權(quán)屬關(guān)系，聘請(qǐng)專業(yè)測(cè)繪隊(duì)伍，對(duì)長(zhǎng)林村范圍的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行了全面勘測(cè)，繪制1∶500標(biāo)準(zhǔn)分幅地形圖，對(duì)集體土地所有權(quán)開(kāi)展地籍調(diào)查。利用勘測(cè)成果繪制全村1∶2000土地利用現(xiàn)狀圖，建立了以社會(huì)為單位的土地統(tǒng)計(jì)部及土地統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，對(duì)整理新增加的耕地堅(jiān)持集體土地所有權(quán)不變，由村里統(tǒng)一承包流轉(zhuǎn)。安居點(diǎn)范圍內(nèi)的土地權(quán)屬由安置農(nóng)戶所屬社按每人70平方米與安居點(diǎn)所涉及的社進(jìn)行調(diào)換。土地調(diào)整方案經(jīng)全村2/3以上的村

民代表同意。開(kāi)展地籍更新調(diào)查，對(duì)變化后的土地利用現(xiàn)狀在1∶10000土地利用現(xiàn)狀圖上做預(yù)變更。

5.完善配套措施，保障持續(xù)發(fā)展

（1）通過(guò)拆院并院土地綜合整治后成片的耕地進(jìn)行包裝招商，引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成一村一品特色。引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)卮迕裨诋a(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)就業(yè)，獲得租金收入和務(wù)工收入。

（2）為壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民集中居住后持續(xù)增收能力。按照人均5平方米左右的商鋪和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)面積規(guī)劃建設(shè)，不分配到個(gè)人，由村集體統(tǒng)一安排分配，逐步壯大村集體經(jīng)濟(jì)能力。通過(guò)土地出租、鋪面出租、就業(yè)務(wù)工三條腿走路，使長(zhǎng)林村農(nóng)民收入在短時(shí)期內(nèi)有較大的增幅。

6.實(shí)施效果

目前3個(gè)農(nóng)民新居點(diǎn)已完成，總建筑面積88521平方米，長(zhǎng)林村427戶已住進(jìn)新區(qū)，區(qū)內(nèi)道路、水、電、天然氣、光纖、綠化、文化等基礎(chǔ)設(shè)施已配套建成。各類道路8條，總長(zhǎng)度4563米；完成斗渠整治1850米；低漕溝整治1539米，農(nóng)毛渠整治8629米，新建人行便橋32處，設(shè)便民梯18處，新增耕地375畝，流轉(zhuǎn)出土地751畝。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)耕375畝，具體安排是農(nóng)民實(shí)際集中居住用地112.26畝，城鎮(zhèn)建設(shè)建新使用263畝。

7.總結(jié)工作體會(huì)，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍

從四川省郫縣唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村的雙掛鉤暨拆院并院工作實(shí)踐中體會(huì)到農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的重要意義。總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮試點(diǎn)工作的優(yōu)勢(shì)，為今后的工作墊定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（1）轉(zhuǎn)變思想觀念。開(kāi)展好拆院并院工作轉(zhuǎn)變觀念是基礎(chǔ)。首先是政府要從原來(lái)的城市發(fā)展先于農(nóng)村發(fā)展的思路轉(zhuǎn)變到城市與農(nóng)村共同協(xié)調(diào)發(fā)展上來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。其次是農(nóng)戶觀念要從傳統(tǒng)單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變到多元農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、多渠道增加農(nóng)村收益來(lái)源上來(lái)，不斷提高生存能力和自身發(fā)展能力。第三是政府和群眾的用地意識(shí)都要從多占地和粗放用地的傳統(tǒng)習(xí)慣轉(zhuǎn)變到節(jié)約集約用地的模式上來(lái)。切實(shí)改善人地關(guān)系，只有觀念轉(zhuǎn)變了，工作進(jìn)程才能順暢，工作方面才有保障。

（2）充分尊重農(nóng)民意愿。我們?nèi)魏喂ぷ鞯某霭l(fā)點(diǎn)是維護(hù)農(nóng)民利益，充分尊重農(nóng)民意愿是做好拆院并院工作的關(guān)鍵所在。不搞行政命令、不搞強(qiáng)制，通過(guò)積極的政策引導(dǎo)使農(nóng)戶自愿參與到工作中來(lái)，建設(shè)新農(nóng)村的熱情大大加強(qiáng)。為工作的開(kāi)展墊定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（3）領(lǐng)導(dǎo)重視，各部門通力配合是保障。在雙掛鉤試點(diǎn)工作中，堅(jiān)持國(guó)土部門為主導(dǎo)，將相關(guān)部門的規(guī)劃、城建、水利、交通、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門納入工作小組。各地方以雙掛鉤試點(diǎn)工作為契機(jī)，在政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下，各部門各司其職，分工協(xié)作，加強(qiáng)溝通，形成土地綜合整理的合力，共同構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村。

二、主要的問(wèn)題及原因分析

1.耕地資源減少加劇

①建設(shè)占用耕地量大。2001-2005建設(shè)占用導(dǎo)致減少耕地4.01萬(wàn)公頃，占總減少量的8.23%，平均每年減少8021公頃。5年間四川省通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地4.88萬(wàn)公頃，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡有余。因此，建設(shè)用地占用耕地在認(rèn)真貫徹土地管理法規(guī)和政策，嚴(yán)格控制用地規(guī)模和速度的前提下，結(jié)合土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充占用耕地?cái)?shù)量，基本可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。但是，如前述耕地后備資源匱乏，5萬(wàn)公頃全部開(kāi)發(fā)，也僅能滿足五年新增建設(shè)用地占補(bǔ)平衡之用，5年后怎么辦，因此耕地占補(bǔ)平衡壓力越來(lái)越大。

②因?yàn)?zāi)毀減少耕地多。2001-2005災(zāi)毀導(dǎo)致耕地減少7854公頃，占總減少量1.61%，平均每年減少1570公頃。通過(guò)復(fù)耕等措施，盡量將災(zāi)毀減少的土地?cái)?shù)量降至最低。

③農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。2001-2005因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少11.30萬(wàn)公頃，占總減少量23.21%，平均每年減少2.2萬(wàn)公頃。

④生態(tài)退耕加快。2001-2005年生態(tài)退耕導(dǎo)致耕地減少31.8萬(wàn)公頃，占總減少量的65.44%，平均每年減少6.37萬(wàn)公頃。生態(tài)退耕政策性強(qiáng)，用地?cái)?shù)量大，成為四川省耕地減少的主要原因。

2.從成都市土地整理和拆院并院工作運(yùn)行情況看，土地整理新增耕地很難達(dá)到國(guó)家或省要求達(dá)到10%的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村土地整理受影響。

土地整理與拆院并院有密切聯(lián)系，都是利用土地收益支持農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌新農(nóng)村發(fā)展的重要手段。但各自的側(cè)重點(diǎn)不同，土地整理主要通過(guò)田、水、路、林、村綜合整治，其省出資的整理項(xiàng)目新增耕地用于占補(bǔ)平衡，目的是為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；而拆院并院主要是針對(duì)農(nóng)村的建設(shè)用地進(jìn)行整理，其減少的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地主要作為掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用，目的是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，布局更合理，利用更集約。與土地整理比較，拆院并院在整理力度和指標(biāo)使用上更有優(yōu)勢(shì)，效益更加明顯。其存在的主要問(wèn)題是整理范圍狹窄，土地整理是對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，而拆院并院僅限于建設(shè)用地整理。在一個(gè)項(xiàng)目中，由于扣除了“村”的整理部分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很難達(dá)到國(guó)家級(jí)或省級(jí)土地整理10%的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。但是各地，尤其是傳統(tǒng)居住習(xí)慣占用宅基地面積較大的地方，拆院并院工作更是勢(shì)在必行，但由于10%的限制而無(wú)法立項(xiàng)，造成土地資源浪費(fèi)。

三、我們的建議

1.農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是新農(nóng)村建議、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決農(nóng)民富民增收的重要措施。國(guó)家耕地保護(hù)政策也應(yīng)與之相銜接，并提供支持。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，對(duì)耕作層未被破壞、可進(jìn)行糧食生產(chǎn)的部分土地仍作為耕地，不應(yīng)作為園地等處理，所占用的耕地作為減少耕地的數(shù)量。

2.調(diào)整生態(tài)退耕政策。國(guó)家應(yīng)按照全國(guó)耕地保有量18億畝的目標(biāo)，把生態(tài)保護(hù)與耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)能力有機(jī)結(jié)構(gòu)起來(lái)，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理確定全國(guó)生態(tài)退耕的數(shù)量和退耕速度。從數(shù)量上協(xié)調(diào)好耕地保護(hù)與生態(tài)退耕的關(guān)系，為地方耕地保護(hù)工作松綁。

3.各省耕地后備資源都很匱乏，建議是否可考慮國(guó)家投資的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的新增耕地也可作為耕地后備資源為地方使用，作為占補(bǔ)平衡的后備資源。

4.明確土地整理重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)整理效益最大化。基于建設(shè)用地指標(biāo)離實(shí)際需求有一定差距的事實(shí)，通過(guò)拆院并院，將農(nóng)村減少的建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用增加相掛鉤是必然選擇。但農(nóng)村建設(shè)用地不僅僅只是宅基地一項(xiàng)，應(yīng)加上農(nóng)村廢棄工礦等建設(shè)用地，其整理潛力應(yīng)該更大。

5.掛鉤項(xiàng)目與土地整理項(xiàng)目應(yīng)分別立項(xiàng)，因?yàn)閽煦^周轉(zhuǎn)指標(biāo)與占補(bǔ)平衡指標(biāo)互不重復(fù)。這兩種指標(biāo)來(lái)源不同，應(yīng)用方同也不同。另外，對(duì)于土地整理項(xiàng)目新增耕地要求10%以上，作為省級(jí)以上土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)。對(duì)于掛鉤項(xiàng)目扣除建設(shè)用地整理后的其他土地整理新增耕地達(dá)不到10%的，作為市級(jí)或以下土地整理項(xiàng)目，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸立項(xiàng)地方或轉(zhuǎn)讓使用，以便充分利用土地資源。

6.建議掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)市級(jí)有償調(diào)劑使用。截止出此稿為止，掛鉤試點(diǎn)工作的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用問(wèn)題國(guó)土資源部沒(méi)有明文說(shuō)明如何使用。我們建議掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)在市一級(jí)統(tǒng)籌安排有償調(diào)劑使用。



課題組成員：潘文燦 彭德福 賈中驥 王鑫執(zhí) 筆 人：王鑫

第三篇：農(nóng)用地用途管制耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告(寧夏部分)

農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告（寧夏部分）

國(guó)土資源部咨詢研究中心

土地咨詢部

摘要：寧夏地處內(nèi)陸，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其土地開(kāi)發(fā)利用的潛力較大，農(nóng)用地用途管制壓力相對(duì)較輕。在耕地保護(hù)，尤其是土地開(kāi)發(fā)整理方面，寧夏做了大量工作，取得了成績(jī)。但同時(shí)也存在著一些諸如：土地利用粗放，城市建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾日益突出，存在未批先建、亂占耕地的現(xiàn)象，土地用途管制尚缺乏管理體制上的保證等問(wèn)題。本報(bào)告提出了：加大對(duì)寧夏土地開(kāi)發(fā)整理的扶持力度，在資金方面應(yīng)當(dāng)向?qū)幭膬A斜；研究建立耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制；調(diào)整地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)；在集約節(jié)約利用土地的前提下發(fā)展的措施建議。

2007年6月21日至27日，根據(jù)中心的調(diào)研安排，以劉文甲、潘文燦、李偉組成的調(diào)研組對(duì)寧夏農(nóng)用地用途管制中的耕地保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組分別對(duì)寧夏的銀川市、永寧縣、吳忠市、青銅峽市、石嘴山市、中衛(wèi)市進(jìn)行了調(diào)研。分別與寧夏國(guó)土資源廳、有關(guān)市（縣）國(guó)土資源局、有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村領(lǐng)導(dǎo)就土地用途管制和耕地保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了座談。并現(xiàn)場(chǎng)察看了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目、礦區(qū)復(fù)墾及濕地治理等。通過(guò)調(diào)研我們了解到，寧夏回族自治區(qū)在自治區(qū)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)土資源管理部門在各部門的協(xié)同配合下，在土地用途管制和耕地保護(hù)方面做了大量有成效的工作，尤其是多年來(lái)保持了全區(qū)耕地總量持續(xù)凈增的局面。但同時(shí)也存在一定的問(wèn)題，需要在今后的工作中注意調(diào)整。

一、寧夏耕地基本情況

寧夏回族自治區(qū)位于我國(guó)西北部的黃河中上游地區(qū)，總面積6.64萬(wàn)平方公里。地形南北狹長(zhǎng)，地勢(shì)南高北低，平均海拔1000～2000米。黃河從其中北部穿過(guò)，境內(nèi)流程397公里。寧夏下轄5個(gè)地級(jí)市，7個(gè)市轄區(qū)，2個(gè)縣級(jí)市，13個(gè)縣、1個(gè)縣級(jí)農(nóng)業(yè)移民開(kāi)發(fā)區(qū)，188個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全區(qū)人口總數(shù)603.7萬(wàn)人，其中回族214.09萬(wàn)人，占人口總數(shù)的34.46%。

2006年末，耕地1650.24萬(wàn)畝，占21.2%；園地51.55萬(wàn)畝，占0.7%；林地909.65萬(wàn)畝，占11.6%；牧草地3411.48萬(wàn)畝，占43.8%；其它農(nóng)用地242.67萬(wàn)畝，占3.1%；居民點(diǎn)及工礦用地270.87萬(wàn)畝，占3.5%；交通用地26.74萬(wàn)畝，占0.3%；水利設(shè)施用地10.37萬(wàn)畝，占0.1%；未利用土地1098.46萬(wàn)畝，占14.1%；其它土地121.13萬(wàn)畝，占1.6%。全區(qū)人均土地面積12.97畝，人均耕地面積2.75畝，人均水澆地面積1.00畝。全區(qū)耕地資源的特點(diǎn)是：人均耕地較多，但耕地質(zhì)量差異較大。質(zhì)量高，灌溉條件好的耕地集中在寧夏北部黃河沖積平原，有耕地603.15萬(wàn)畝，占全區(qū)耕地面積的36.5%，此地素有天下黃河富寧夏，塞上江南魚米之鄉(xiāng)之美稱。常年干旱，沒(méi)有灌溉設(shè)施，靠天吃飯的旱耕地，分布在寧夏南部山區(qū)八縣，有耕地1047.09萬(wàn)畝，占全區(qū)耕地面積的63.5%，此地旱作農(nóng)業(yè)極不穩(wěn)定，生態(tài)十分脆弱，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。

二、主要做法和經(jīng)驗(yàn)

1、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)

寧夏回族自治區(qū)黨委和政府高度重視土地管理和耕地保護(hù)工作。特別是國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)文件和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)［2006］31號(hào)）下發(fā)后，自治區(qū)政府專門研究了貫徹實(shí)施意見(jiàn)。自治區(qū)黨委和政府認(rèn)為，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且關(guān)系到民族生存和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在土地問(wèn)題上，我們要有戰(zhàn)略眼光，保持清醒頭腦。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，占用土地是不可避免的，同時(shí)考慮到人口增長(zhǎng)的因素，必須堅(jiān)決守住基本農(nóng)田這條紅線。要實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，新上工業(yè)項(xiàng)目一般不要占用耕地，不能搞“零地價(jià)”招商引資；城市建設(shè)用地要認(rèn)真執(zhí)行土地利用計(jì)劃，嚴(yán)格控制占地規(guī)模，控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。

各市（縣）采用多種多樣的形式加強(qiáng)宣傳教育，將日常的法制教育與集中宣傳相結(jié)合，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)普法宣傳教育網(wǎng)絡(luò)；實(shí)施“送法下鄉(xiāng)”，組織人員巡回各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行法律知識(shí)講課，送去法律法規(guī)書籍；以“6.25”全國(guó)土地日、“12.4”全國(guó)法制宣傳日為契機(jī)，開(kāi)展集中宣傳

活動(dòng)。通過(guò)宣傳教育，增強(qiáng)了廣大干部群眾依法管地、依法用地和切實(shí)保護(hù)耕地的自覺(jué)性。

2、明確責(zé)任，層層落實(shí)

自1998年以來(lái)，寧夏開(kāi)始落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。各地成立由各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。在每年年初召開(kāi)的全區(qū)國(guó)土資源管理工作會(huì)議上，自治區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)與各市政府分管簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。市、縣、鄉(xiāng)、村做到層層逐級(jí)簽訂，青銅峽市還將基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)到戶，2007年與農(nóng)戶補(bǔ)充簽訂基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書6400份。年終進(jìn)行考核獎(jiǎng)勵(lì)，把耕地總量、耕地保護(hù)、耕地開(kāi)發(fā)和非農(nóng)建設(shè)用地控制指標(biāo)作為考核各級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人工作業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容，將耕地保護(hù)考核結(jié)果納入“雙文明”考核中，引入獎(jiǎng)罰機(jī)制，實(shí)行重獎(jiǎng)重罰，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。保證了全區(qū)耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)后，寧夏進(jìn)一步完善了《耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》的內(nèi)容，細(xì)化、量化了考核辦法，將農(nóng)用地用途管制的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)用地和耕地計(jì)劃用地管理、項(xiàng)目用地審查報(bào)批和耕地占補(bǔ)平衡等五項(xiàng)內(nèi)容細(xì)化為58個(gè)考核指標(biāo)，增加了對(duì)各市、縣（市、區(qū)）設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的考核工作，使耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作得到顯著加強(qiáng)。

3、按規(guī)劃用地，嚴(yán)格土地用途管制

在土地利用和管理上，寧夏堅(jiān)持按照土地利用總體規(guī)劃依法嚴(yán)格土地管理，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的重要功能。合理安排各業(yè)用地，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途安排項(xiàng)目用地。在農(nóng)用地管制方面，遵守耕地保護(hù)和農(nóng)用地管制的各項(xiàng)要求，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用計(jì)劃，把耕地保護(hù)和農(nóng)用地管制依法落到實(shí)處。嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，建設(shè)項(xiàng)目能占用荒地、空閑地的盡量不占或少占好地。在控制各類非農(nóng)建設(shè)用地方面的具體做法是：

（1）把好規(guī)劃審查關(guān)。按照土地利用總體規(guī)劃確保規(guī)劃確定的耕地保有量面積。

（2）把好建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審關(guān)。在建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究階段或建設(shè)項(xiàng)目單獨(dú)選址報(bào)批審查中，嚴(yán)把建設(shè)用地預(yù)審關(guān)。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒(méi)有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，不得通過(guò)項(xiàng)目用地預(yù)審。

（3）把好建設(shè)用地項(xiàng)目報(bào)批關(guān)。在建設(shè)用地報(bào)批審查中，重點(diǎn)審查建設(shè)用地項(xiàng)目申報(bào)材料中的“一書四方案”，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家基本農(nóng)田的“五不準(zhǔn)”規(guī)定。

4、開(kāi)發(fā)整理土地，提高耕地質(zhì)量

寧夏可開(kāi)墾的荒地較充裕，他們十分重視土地開(kāi)發(fā)整理工作，截止目前，全區(qū)正在實(shí)施的國(guó)家和自治區(qū)投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目43個(gè)，項(xiàng)目區(qū)涉及7個(gè)縣（市、區(qū)）的9個(gè)鄉(xiāng)、22個(gè)行政村。項(xiàng)目總投資2.7億元，建設(shè)總規(guī)模31.1萬(wàn)畝，預(yù)計(jì)可新增耕地8.2萬(wàn)畝。土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，取得了良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，改善了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和耕地產(chǎn)出率，把項(xiàng)目區(qū)建成了田成方、樹成行、林成網(wǎng)、溝渠通、道路暢的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。大力改造中低產(chǎn)田，提高土地產(chǎn)出率。由于重視土地開(kāi)發(fā)整理工作并取得了實(shí)效，自1987年以來(lái)，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區(qū)連續(xù)20年實(shí)現(xiàn)了耕地總量持續(xù)凈增，累計(jì)凈增耕地695萬(wàn)畝。

5、加大執(zhí)法力度，制止土地違法行為

堅(jiān)持事前巡查、事中監(jiān)督、事后查處的工作方法，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止非法占地行為。比如青銅峽市全面清理耕地磚窯場(chǎng)，提出從嚴(yán)控制、限期退耕、逐步取締的工作要求，并對(duì)其取土復(fù)墾的情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)非法取土、破壞地力的行為嚴(yán)肅處理，全市清理耕地內(nèi)的磚窯19處，復(fù)墾197.2土地畝。永寧縣建立國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)；健全土地管理三級(jí)網(wǎng)絡(luò)；開(kāi)展土地動(dòng)態(tài)巡查，公布舉報(bào)電話和信訪專線；建立與監(jiān)察部門聯(lián)合辦案的工作體制，既查處事，又處理人。五年來(lái)，該縣糾正制止土地違法行為210起，拆除違章建筑1816平方米，責(zé)令恢復(fù)耕地2600多畝。

自治區(qū)建立項(xiàng)目用地審查的集體決策制度和完善監(jiān)督機(jī)制。自治區(qū)政府授權(quán)國(guó)土資源廳成立了由廳長(zhǎng)為主任，分管副廳長(zhǎng)為副主任，相關(guān)處室負(fù)責(zé)人為成員的自治區(qū)國(guó)土資源廳用地審核委員會(huì)；成立了由國(guó)土資源廳紀(jì)檢組長(zhǎng)為主任、自治區(qū)監(jiān)察廳執(zhí)法監(jiān)察室主任為副主任，自治區(qū)人大環(huán)境資源委員會(huì)副主任、自治區(qū)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、國(guó)土資源廳監(jiān)察室、法規(guī)處為成員的國(guó)土資源管理審核監(jiān)督委員會(huì)，依法監(jiān)督用地審查報(bào)批。

三、存在的主要問(wèn)題

1、土地利用總體規(guī)劃已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃是1997年編制的，10年來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各方面已發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行的規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，在執(zhí)行上嚴(yán)重滯后。現(xiàn)行的規(guī)劃已不能適應(yīng)推進(jìn)工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需求。

2、土地利用粗放

寧夏人均建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和全國(guó)的平均水平。原來(lái)寧夏的發(fā)展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學(xué)道理的。但我們這次調(diào)研看到的是：“跨越式發(fā)展”的標(biāo)語(yǔ)和寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)。這反映出寧夏迫切發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望和招商引資的熱情，但從另一個(gè)角度看，一些市、縣的道路超過(guò)了北京的長(zhǎng)安街，稱為“二十一世紀(jì)大道”。而且這種狀況比較普遍。這也從面上反映出其土地利用是粗放的。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業(yè)用地70%以上用的是未利用地。這種優(yōu)越的資源條件為其用地粗放提供了保障。

3、城市建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾日益突出

寧夏屬于西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，寧夏面臨國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的政策機(jī)遇，現(xiàn)在提出“跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略，城市建設(shè)進(jìn)入較快發(fā)展的階段，城市規(guī)模日益擴(kuò)大建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)的矛盾日益突出。據(jù)寧夏國(guó)土資源廳介紹：近五年來(lái)，用地需求量很大，去年用地指標(biāo)1805公頃，其中農(nóng)用地1400公頃，超過(guò)了國(guó)土資源部下達(dá)的用地指標(biāo)數(shù)倍。他們感到壓力很大。

4、存在未批先建、亂占耕地的現(xiàn)象

土地違法違規(guī)案件時(shí)有發(fā)生，僅銀川市2005年1月1日以來(lái)在新增建設(shè)用地專項(xiàng)治理中就立案查處土地違法違規(guī)案件22起。

違法主體多是政府部門，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門面對(duì)違法用地，有時(shí)處于不愿得罪人和不敢得罪人的尷尬境地。因?yàn)槌霈F(xiàn)違法占地主要責(zé)任在政府和政府干部身上，政府部門查政府部門有難度。

在處理上，罰款的多，拆除的多，處理責(zé)任人的少。

5、土地用途管制尚缺乏管理體制上的保證

國(guó)土資源省以下垂直管理以來(lái)，基層國(guó)土資源管理部門反映強(qiáng)烈。認(rèn)為，在執(zhí)行保護(hù)耕地的職能上，政府認(rèn)為這是國(guó)土資源管理部門的事；而在保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地上，則要求國(guó)土資源管理部門不能當(dāng)絆腳石。有的地方領(lǐng)導(dǎo)稱：誰(shuí)妨礙了發(fā)展就讓誰(shuí)挪位置。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所力量薄弱，有的地區(qū)已經(jīng)5年沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所的編制和專門管理機(jī)構(gòu)。

國(guó)土資源執(zhí)法人員執(zhí)法力度小，服裝上沒(méi)有統(tǒng)一和象征，在與其它部門（尤其是公安部門）的配合上缺乏正常的機(jī)制。

四、思考和建議

1、加大對(duì)寧夏土地開(kāi)發(fā)整理的扶持力度，在資金方面應(yīng)當(dāng)向?qū)幭膬A斜

寧夏土地開(kāi)發(fā)和整理的潛力較大，有近400公里的黃河從寧夏境內(nèi)穿過(guò)，河套地區(qū)土質(zhì)較好，灌溉便利。據(jù)寧夏國(guó)土資源廳介紹，寧夏3000畝以上集中連片的宜耕后備資源約有近400萬(wàn)畝，引黃灌區(qū)中土地整理和中低產(chǎn)田的潛力很大。從我們實(shí)地考察寧夏10萬(wàn)畝土地整理項(xiàng)目看，其效果非常喜人。他們采取誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)使用，誰(shuí)受益的原則，大批農(nóng)民整理、開(kāi)發(fā)出10萬(wàn)畝耕地，使昔日的荒灘變成一望無(wú)際的綠油油的麥田。

寧夏河套地區(qū)由于灌溉條件好，大部分屬于高產(chǎn)的噸糧田，新開(kāi)發(fā)的土地經(jīng)過(guò)幾年的地力培養(yǎng)，產(chǎn)量也會(huì)達(dá)到較高的水平。寧夏黃河用水量定額是每年40億噸，而其年實(shí)際使用量為30億噸，在農(nóng)業(yè)用水方面也有較大的潛力。

建議在土地整理項(xiàng)目的安排上，有針對(duì)性地采取傾斜政策。在返還新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)時(shí)予以傾斜，在技術(shù)上給予支持，扶持、鼓勵(lì)寧夏開(kāi)發(fā)耕地。

2、研究建立耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制

土地用于農(nóng)業(yè)與用于工業(yè)在效益方面存在巨大的比較差異，保護(hù)耕地在直接經(jīng)濟(jì)利益方面，不論是地方政府還是使用土地的農(nóng)民都會(huì)相對(duì)于搞項(xiàng)目開(kāi)發(fā)產(chǎn)生較大的機(jī)會(huì)損失。國(guó)家實(shí)行土地的用途管制，從法律上、行政上，限制農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用。但從經(jīng)濟(jì)利益的角度，地方政府和農(nóng)民對(duì)于保護(hù)耕地缺乏內(nèi)存的動(dòng)力。由于寧夏地處內(nèi)陸，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況不甚了

解，他們幾千年在黃河流域耕作繁衍，豐衣足食，也自覺(jué)其樂(lè)融融，尤其近年取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行種糧補(bǔ)貼，提高了土地產(chǎn)出率，增強(qiáng)了農(nóng)民種糧的積極性。但是，從建立耕地保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)看，不僅要對(duì)耕地保護(hù)有外在的約束，而且還要有保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力。為此，建議研究耕地保護(hù)相關(guān)的利益關(guān)系，以政策法規(guī)的形式固化合理的利益關(guān)系，建立耕地保護(hù)的利益補(bǔ)償機(jī)制，使地方政府和農(nóng)民從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，自覺(jué)保護(hù)耕地。

3、調(diào)整地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)地方政府的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)調(diào)整，不搞一刀切。不分具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然條件和歷史背景，統(tǒng)一按照GDP來(lái)衡量地方政府的政績(jī)是教條主義。我國(guó)實(shí)行土地的用途管制，應(yīng)當(dāng)在劃分功能區(qū)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從功能的發(fā)揮上，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上設(shè)置考核指標(biāo)，考核地方政府的政績(jī)。比如對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的考核應(yīng)當(dāng)以當(dāng)年糧食的產(chǎn)量為衡量標(biāo)準(zhǔn)，如果達(dá)到了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)就應(yīng)得到認(rèn)可；國(guó)家就應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予資金支持；對(duì)種糧的農(nóng)民就應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，讓種糧的農(nóng)民真正得到實(shí)惠。

4、在集約節(jié)約利用土地的前提下發(fā)展

由于歷史和區(qū)位的原因，寧夏的發(fā)展相對(duì)較慢，起步較晚。寧夏提出跨越式發(fā)展，這幾年工業(yè)發(fā)展了，產(chǎn)值翻了一番，寧夏有15個(gè)工業(yè)園區(qū)（國(guó)家確認(rèn)的1個(gè)，自治區(qū)的14個(gè)），這十幾個(gè)園區(qū)都在山川結(jié)合部，大多占用的是未利用地。最近要上一個(gè)發(fā)改委已批準(zhǔn)的274億噸的煤炭化工項(xiàng)目。

從土地利用來(lái)看，寧夏土地資源，尤其是未利用地資源豐富，在工業(yè)用地方面壓力相對(duì)要小得多，土地利用就容易粗放。為此，在發(fā)展中要正確理解“跨越式發(fā)展”。跨越式發(fā)展不是原有生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單的量的擴(kuò)張, 而是通過(guò)量的積累和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新來(lái)沖擊舊結(jié)構(gòu)，從而使生產(chǎn)力在新的構(gòu)成基礎(chǔ)上產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。在實(shí)施跨越式發(fā)展中要正確處理發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是在集約和節(jié)約用地的基礎(chǔ)上發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)起步和快速發(fā)展階段應(yīng)始終保持清醒頭腦，堅(jiān)持土地的節(jié)約和集約利用。

調(diào)研組成員：劉文甲 潘文燦 李偉

執(zhí) 筆 人：李偉

第四篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告(廣東部分)

農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告（廣東部分）

國(guó)土資源部咨詢研究中心土地咨詢部

摘要：廣東省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和耕地保護(hù)方面的矛盾比較突出。廣東在農(nóng)用地用途管制和耕地保護(hù)方面有成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在著諸如突破規(guī)劃指標(biāo)、新的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書尚未簽訂、機(jī)制不完善以及建設(shè)用地需求較大而耕地后備資源匱乏等方面的問(wèn)題。據(jù)此，本報(bào)告提出了：加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管理工作；從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量、結(jié)構(gòu)和速度；完善耕地保護(hù)機(jī)制，加大耕地保護(hù)力度等建議。

按照咨詢研究中心農(nóng)用地用途管制相關(guān)問(wèn)題研究調(diào)研計(jì)劃安排，赴廣東調(diào)研組于2007年5月16日～23日，對(duì)廣東省的廣州、江門、陽(yáng)江三市及所屬的花都市、開(kāi)平市、陽(yáng)西縣進(jìn)行調(diào)研。重點(diǎn)了解國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2005〕52號(hào)和國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)文件中關(guān)于耕地保護(hù)內(nèi)容的貫徹落實(shí)情況、經(jīng)驗(yàn)做法、存在問(wèn)題、有關(guān)對(duì)策和建議。調(diào)研組與省、市、縣（市）國(guó)土資源管理部門及有關(guān)單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部群眾代表進(jìn)行了座談?dòng)懻摚?shí)地考察了土地開(kāi)發(fā)整理現(xiàn)場(chǎng)。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況和主要做法

廣東省人多地少，農(nóng)地利用程度較高，耕地后備資源匱乏。據(jù)2006年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全省耕地面積為288.25萬(wàn)公頃，人均耕地僅0.46畝，是全國(guó)人均耕地最少的省份之一。

廣東省地處我國(guó)改革開(kāi)放的前沿地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快，2006年，廣東省生產(chǎn)總值達(dá)到26萬(wàn)億元，占全國(guó)的1/8，財(cái)政收入5000多億元，占全國(guó)的1/7。但是，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾一直比較尖銳。近年來(lái)，廣東省各項(xiàng)政府和有關(guān)部門認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)施土地用途管制。1999年至2006年，全省建設(shè)占用耕地連續(xù)七年實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，基本農(nóng)田面積始終保持穩(wěn)定。但這種耕地保護(hù)總體形勢(shì)危機(jī)。現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田“不算耕地減少”、“可調(diào)整的基本農(nóng)田”較多，真要調(diào)整將要付出高額代價(jià)。

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制

2006年，廣東省政府制定下發(fā)了《廣東省地級(jí)以上市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（粵府辦〔2006〕17號(hào)）。明確規(guī)定，地級(jí)以上市人民政府對(duì)《廣東省土地利用總體規(guī)劃》確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，市長(zhǎng)為第一責(zé)任人。省政府每年對(duì)8～10個(gè)地級(jí)以上市（全省共21個(gè)地級(jí)以上市）進(jìn)行一次考核；在五年規(guī)劃期內(nèi)對(duì)每個(gè)地級(jí)以上市至少考核兩次。省政府每年對(duì)各地級(jí)以上市的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果和抽查情況進(jìn)行一次通報(bào)。把耕地保護(hù)責(zé)任考核結(jié)果，列為各地級(jí)以上市政府市長(zhǎng)工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容。對(duì)考核不合格的責(zé)任人，按程序依紀(jì)、依法處理。為進(jìn)一步規(guī)范對(duì)耕地保護(hù)工作的考核，省國(guó)土資源廳會(huì)同省直有關(guān)部門研究制定的《實(shí)施細(xì)則》，將于近期公布實(shí)施。

（二）嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃的實(shí)施管理，為落實(shí)農(nóng)地用途管制提供了基礎(chǔ)為落實(shí)土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，全省一方面是嚴(yán)格實(shí)施現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃，在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地報(bào)批時(shí)嚴(yán)把規(guī)劃審查關(guān)。對(duì)不符合規(guī)劃確定的管制原則和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，不予通過(guò)審查；另一方面，全省建立了“年初下達(dá)、年中調(diào)整、年末考核、全年監(jiān)管”的計(jì)劃管理制度和土地利用計(jì)劃管理信息系統(tǒng)，對(duì)全省土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)跟蹤和及時(shí)預(yù)警。并根據(jù)國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)文件有關(guān)規(guī)定，建立健全用地計(jì)劃的評(píng)估考核機(jī)制。省國(guó)土資源管理部門按照國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)文件精神，嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、修改條件，禁止通過(guò)調(diào)整規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置，以規(guī)避建設(shè)占用基本農(nóng)田依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批行為。對(duì)于報(bào)國(guó)務(wù)院審批的單獨(dú)選址項(xiàng)目，涉及占用基本農(nóng)田的，堅(jiān)持聽(tīng)證、認(rèn)證制度，認(rèn)真把好審核關(guān)。為確保規(guī)劃的法律權(quán)威性，省國(guó)土資源廳起草的《廣東省土地規(guī)劃條例》已列入廣東省2007年立法計(jì)劃，現(xiàn)已完成送審稿，近期將報(bào)省政府審議。

（三）落實(shí)占用耕地補(bǔ)償制度，確保依法占用耕地的占補(bǔ)平衡

1、按照國(guó)土資源部《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》（2006年33號(hào)令）的要求，廣東省建立了補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度，明確各地在用地報(bào)批時(shí)實(shí)行先補(bǔ)后占，并針對(duì)省內(nèi)部分市（縣）耕地后備資源不足的實(shí)際，按照依法、平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取了地級(jí)以上市之間耕地儲(chǔ)備指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓的措施，確保全省耕地的占補(bǔ)平衡。

2、加大自籌資金補(bǔ)充耕地的力度，鼓勵(lì)多渠道籌資。2005年4月制定了《關(guān)于規(guī)范地方自籌資金補(bǔ)充耕地項(xiàng)目前期工作管理的通知》，2006年，全省驗(yàn)收自籌資金，新增耕地超過(guò)13萬(wàn)畝。經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，省內(nèi)開(kāi)展了城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相對(duì)掛鉤試點(diǎn)工作。

3、強(qiáng)化了耕地占補(bǔ)平衡考核工作。

4、以建設(shè)促保護(hù)，加大基本農(nóng)田建設(shè)力度。近年來(lái)，已劃定284.67萬(wàn)公頃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，探索建立基本農(nóng)田保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。去年11月，國(guó)土資源部已確定在化州市、龍川縣和雷州市設(shè)立三個(gè)國(guó)家級(jí)基本農(nóng)田示范區(qū)。此外，省國(guó)土資源廳與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，將建立6個(gè)省級(jí)、20個(gè)地級(jí)市基本農(nóng)田示范區(qū)。針對(duì)國(guó)家和省的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無(wú)法避開(kāi)基本農(nóng)田的情況，省國(guó)土資源廳會(huì)同省農(nóng)業(yè)廳起草了《廣東省非農(nóng)建設(shè)依法占用基本農(nóng)田跨地級(jí)以上市補(bǔ)劃規(guī)定》，已報(bào)省政府審批。

（四）認(rèn)真開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃編制和土地利用總體規(guī)劃修編工作，為下階段實(shí)施土地用途管制，切實(shí)保護(hù)耕地打下良好基礎(chǔ)。

作為省部合作試點(diǎn)項(xiàng)目，廣東省國(guó)土規(guī)劃經(jīng)過(guò)一年多的努力，15個(gè)專題研究已通過(guò)了專家驗(yàn)收。目前，正在編制總體報(bào)告，今年底將全部完成規(guī)劃編制工作，上報(bào)有關(guān)部門審批。新一輪省級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究成果，經(jīng)省政府同意已上報(bào)國(guó)土資源部，6月底將完成省級(jí)土地利用總體規(guī)劃大綱初稿。廣州、深圳、江門、清遠(yuǎn)四市的市級(jí)規(guī)劃大綱初稿已基本完成，其余市級(jí)規(guī)劃大綱將于10月底形成初稿。在規(guī)劃修編中，堅(jiān)持了以保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田為重要因素的指導(dǎo)思想，確保現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少。現(xiàn)有建設(shè)用地占轄區(qū)土地總面積比例較高的東莞市（已占到40%左右），還開(kāi)展了《東莞市空間管制策略研究》和《東莞市土地利用極限研究》等項(xiàng)專題，尋求最佳的土地利用方式和用地結(jié)構(gòu)、布局，研究成果對(duì)珠江三角洲地區(qū)的用地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，提高土地利用效益及土地節(jié)約集約利用將起到有益的作用。

二、存在的主要問(wèn)題

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的較快發(fā)展，廣東省對(duì)各類建設(shè)用地需求與日俱增。由于后備資源缺乏，能帶來(lái)新增耕地的可開(kāi)發(fā)資源日漸減少，嚴(yán)格耕地保護(hù)與保障發(fā)展用地，成為實(shí)施土地用途管制工作的難點(diǎn)。表現(xiàn)在耕地保護(hù)上主要問(wèn)題有：

（一）現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的主要控制指標(biāo)被突破，難以守住規(guī)劃期末耕地保有量底線2006年全國(guó)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)顯示，廣東省的建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)175.28萬(wàn)頃，比2010年建設(shè)用地規(guī)劃總指標(biāo)158.26萬(wàn)公頃，多出17.02萬(wàn)公頃。全省建設(shè)用地比重已達(dá)9.75%，比全國(guó)平均3.4%高出2.87倍。調(diào)研的三個(gè)地級(jí)以上城市，建設(shè)用地面積，均超過(guò)了到2010年建設(shè)用地規(guī)劃控制指標(biāo)。其中，江門市2005年建設(shè)用地規(guī)模已超出規(guī)劃期末2010年控制指標(biāo)7.5個(gè)百分點(diǎn)。這些地方急需通過(guò)規(guī)劃修編為建設(shè)用地尋找出路。另一方面，根據(jù)國(guó)家下達(dá)的控制指標(biāo)，到2010年，全省耕地保有量為325.76萬(wàn)公頃，而2006年實(shí)有耕地保有量已降至288.25萬(wàn)公頃，相當(dāng)于下達(dá)指標(biāo)的88.5%，少保了37.51萬(wàn)公頃。據(jù)廣東省新近土地調(diào)查結(jié)果，江門市現(xiàn)有耕地面積僅為規(guī)劃期末控制指標(biāo)的73.8%。江門市下屬的開(kāi)平市現(xiàn)有耕地62.38萬(wàn)畝，但其中可調(diào)整耕地面積12萬(wàn)畝，占到耕地總面積的19%。據(jù)調(diào)查，部分市（縣）耕地質(zhì)量有所下降。2006年，全市有關(guān)部門經(jīng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的情況進(jìn)行復(fù)核發(fā)現(xiàn)，占保護(hù)區(qū)面積近三成的基本農(nóng)田不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求。廣州市劃定的基本農(nóng)田中，現(xiàn)狀為耕地的只有77%，其余為可調(diào)整地類園地、魚塘和其它農(nóng)用地。

（二）新的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書尚未簽訂，不利于用途管制措施的實(shí)施

目前，國(guó)家尚未正式下達(dá)各省的耕地考核指標(biāo)，省也無(wú)法將指標(biāo)分解下達(dá)各地市執(zhí)行，并按新的考核指標(biāo)層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。現(xiàn)行的耕地保護(hù)責(zé)任書，是延用1997年由省政府主管省長(zhǎng)與地級(jí)市主管市長(zhǎng)簽訂的責(zé)任書。由于簽訂時(shí)間較長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相應(yīng)發(fā)生了較大變化，加之原有責(zé)任書中，對(duì)違責(zé)方的處罰，缺少明確規(guī)定，給一些地方違法違規(guī)用地，亂占濫用耕地

提供了可乘之機(jī)，成為造成大量土地違法事情的主要原因之一。

（三）耕地保護(hù)機(jī)制不完善，保護(hù)力度不足

1、土地利用總體規(guī)劃的法律地位不明確，對(duì)違反規(guī)劃或擅自修改規(guī)劃，改變用地性質(zhì)，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，缺乏明確懲處規(guī)定。一些地方制定的規(guī)劃，缺乏科學(xué)性、合理性和透明性，難以發(fā)揮規(guī)劃的龍頭和宏觀調(diào)控作用。對(duì)正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)不能提供必要的用地保障，造成違反規(guī)劃，規(guī)避農(nóng)地用途管制，改變土地用途上項(xiàng)目的問(wèn)題。

2、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地力度不足。多年來(lái)，耕地保護(hù)主要是以行政、法律手段為主，重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段不夠。由于保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)沒(méi)有穩(wěn)定渠道，經(jīng)費(fèi)不足，影響了保護(hù)責(zé)任和措施的落實(shí)。保護(hù)成效難以鞏固。有的因缺少管理經(jīng)費(fèi)，甚至連基本農(nóng)田保護(hù)的標(biāo)示牌更新和維修工作都無(wú)法開(kāi)展。國(guó)家規(guī)定，可從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中提取一定比例用于基本農(nóng)田保護(hù)和管理，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及村組沒(méi)有留成，且有關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體操作辦法。

3、種田比較收益低，成為耕地保護(hù)的阻力。當(dāng)前，地方政府和農(nóng)村集體、農(nóng)戶對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的積極性不高，除了法律規(guī)定建設(shè)占用基本農(nóng)田條件十分嚴(yán)格，基本農(nóng)田用途單一，保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足外，種地收益低、缺少政府扶持是主要原因。據(jù)江門市調(diào)查，一畝以種植糧食作物為主的基本農(nóng)田，年產(chǎn)值為1500元左右，而工業(yè)用地，每畝出讓金不少于30萬(wàn)元，二者相差懸殊。基本農(nóng)田產(chǎn)值低、收益少，挫傷了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。有的地方反映，以前政策規(guī)定要交公糧，不少農(nóng)民將責(zé)任田連公購(gòu)任務(wù)交給別人代為耕種，現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅，不愿種田的農(nóng)民，不再承擔(dān)“任務(wù)”經(jīng)濟(jì)責(zé)任，寧愿將田丟荒。有的租田給人種香蕉每畝600收入多元。

（四）建設(shè)用地需求較大，耕地后備資源匱乏

全省繼續(xù)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡開(kāi)始難以為繼。特別是相關(guān)部門的規(guī)定，如林業(yè)作為生態(tài)保護(hù)用途不能占，禁止對(duì)灘涂進(jìn)行圍墾等，加大了耕地占補(bǔ)平衡的難度。

三、有關(guān)對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管理工作，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制

1、為突出規(guī)劃的調(diào)控作用和法律權(quán)威，國(guó)家應(yīng)抓緊制定《土地規(guī)劃法》或《土地規(guī)劃條例》，提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位。出臺(tái)規(guī)劃修編具體政策和操作指南，加快規(guī)劃修編進(jìn)度，科學(xué)、合理規(guī)劃安排各業(yè)、各類用地，以有效實(shí)施土地用途管制，促進(jìn)耕地保護(hù)和保障發(fā)展必需用地。

2、改進(jìn)規(guī)劃編制理念和方法。改變上輪規(guī)劃中自上而下層層分解下達(dá)指令性規(guī)劃指標(biāo)，并在規(guī)劃實(shí)施中，采用高度集權(quán)的行政審批辦法落實(shí)指標(biāo)的編制和管理辦法。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地使用主體多元化、分散化的特點(diǎn)，增加規(guī)劃的可操作性。規(guī)劃編制中，除嚴(yán)格耕地保護(hù)指令性控制指標(biāo)外，其它指標(biāo)應(yīng)改作指導(dǎo)性控制。在落實(shí)耕地保護(hù)工作中，引入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地保護(hù)指標(biāo)，不再實(shí)行平均分配。對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，除用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理工作外，由地方政府統(tǒng)籌安排，直接用于增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)村生活環(huán)境，使農(nóng)民共享發(fā)展成果，增強(qiáng)自覺(jué)保護(hù)耕地的意識(shí)。

3、盡快會(huì)同有關(guān)部門制訂農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的審批監(jiān)督管理。

（二）從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量、結(jié)構(gòu)和速度

1、按照有保有壓、節(jié)約集約的原則，嚴(yán)格各類建設(shè)用地的審查、審批，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的控制和引導(dǎo)，凡不符合規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。努力挖掘城鎮(zhèn)（包括開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)）存量建設(shè)用地潛力。通過(guò)“騰籠換鳥”等形式，節(jié)約集約城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，提高城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地承載人口和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力。

2、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理，嚴(yán)把項(xiàng)目立項(xiàng)關(guān)。通過(guò)與國(guó)家貨幣政策、財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)運(yùn)用，從源頭上優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、安排項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，實(shí)行有保有壓、區(qū)別對(duì)待，確保國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。

3、改革土地審批制度，合理設(shè)置審批事項(xiàng)，理順審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化審批程序，提高審批效率，積極為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供必要的用地保障。

4、扭轉(zhuǎn)當(dāng)前因山坡因林業(yè)部門管得嚴(yán)不能占，海灘因海洋部門管得嚴(yán)不能占，河灘因水利部門管得嚴(yán)不能占，唯有耕地管得不嚴(yán)非可以占用的局面。堅(jiān)持“占坡不占田”的規(guī)劃原則，建設(shè)山城（包括開(kāi)發(fā)區(qū)）、山寨、山村；加強(qiáng)堤防建設(shè)，在確保安全的情況下，建設(shè)濱江河城鎮(zhèn)和村莊。真正落實(shí)對(duì)“耕地實(shí)行特殊保護(hù)”的法律規(guī)定。

（三）完善耕地保護(hù)機(jī)制，加大耕地保護(hù)力度

1、建立完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，制訂嚴(yán)格的考核辦法，明確責(zé)任內(nèi)容、量化考核依據(jù)，實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任“一票否決權(quán)”。

2、實(shí)行耕地保護(hù)“權(quán)、責(zé)、利”結(jié)合，制定并落實(shí)耕地保護(hù)的激勵(lì)政策和措施。一是建立在耕地保護(hù)的“財(cái)政支農(nóng)”、“財(cái)政扶耕”的政策導(dǎo)向，借鑒保護(hù)公益林的做法（廣東省財(cái)政對(duì)公益林保護(hù)，每畝每年補(bǔ)助18元）。給耕地保護(hù)單位一定的保護(hù)資金，以提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；二是通過(guò)財(cái)政支持，促進(jìn)農(nóng)用后備資源的開(kāi)發(fā)和土地整理和災(zāi)毀農(nóng)田的復(fù)耕工作，并增加基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)；三是從耕地開(kāi)發(fā)費(fèi)、耕地占用稅中列出專項(xiàng)資金，增加對(duì)基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提高土地肥力和抗災(zāi)能力；四是充分利用農(nóng)用地分等定級(jí)成果，完善耕地分類和基本農(nóng)田的劃定。

3、國(guó)土資源部盡快下達(dá)省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核指標(biāo)，以便省級(jí)政府適時(shí)分解下達(dá)逐級(jí)考核指標(biāo)，并按新的考核指標(biāo)逐級(jí)簽訂耕地目標(biāo)責(zé)任書，落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任。目前，各級(jí)政府可先按2007土地利用計(jì)劃簽訂責(zé)任狀。



調(diào)研組成員：劉文甲 李尚杰 李偉

執(zhí) 筆 人：李尚杰

第五篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告(江蘇部分)(精)

農(nóng)用地用途管制—耕地保護(hù)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告（江蘇部分）

國(guó)土資源部咨詢研究中心

土地咨詢部

摘要：江蘇省屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在耕地保護(hù)方面做了大量有成效的工作，有些經(jīng)驗(yàn)值得推廣。但同時(shí)也存在著一些問(wèn)題：工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，土地供求矛盾日趨增大；地方政府對(duì)耕地保護(hù)積極性不高；對(duì)于省內(nèi)基本農(nóng)田數(shù)量一刀切；土地違法呈反彈趨勢(shì)，執(zhí)法難的狀況依然存在；對(duì)此報(bào)告從經(jīng)濟(jì)激勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制；加大對(duì)基本農(nóng)田的建設(shè)與投入；建立健全土地利用現(xiàn)狀

2007年4月22日～27日部咨詢研究中心土地咨詢部及二處的四位同志赴江蘇省調(diào)研農(nóng)用地用途管制耕地保護(hù)情況。調(diào)研組分別與江蘇省國(guó)土資源廳、南京市國(guó)土資源局、泰州市興化市（縣級(jí)）、常州市金壇市（縣級(jí)）、昆山市國(guó)土資源局，興化市周莊鄉(xiāng)國(guó)土所等分管領(lǐng)導(dǎo)和工作同志進(jìn)行座談和探討問(wèn)題，廣泛深入實(shí)地了解情況。

江蘇省政府高度重視土地資源的合理利用與保護(hù)。先后出臺(tái)了《省政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地集約利用工作的通知》、《關(guān)于開(kāi)展全省基本農(nóng)田保護(hù)‘爭(zhēng)先達(dá)標(biāo)’活動(dòng)的通知》、《省政府關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》等十幾個(gè)文件，以及一系列落實(shí)措施，進(jìn)一步建立健全土地管理的長(zhǎng)效機(jī)制。2006年全省耕地保有量7593萬(wàn)畝，保護(hù)基本農(nóng)田6606萬(wàn)畝，保護(hù)率達(dá)87%。近年來(lái)，全省各地堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，高舉“保護(hù)耕地、集約用地”的旗幟，重點(diǎn)在制度建設(shè)和落實(shí)上

1.江蘇省認(rèn)真落實(shí)國(guó)發(fā)31號(hào)文的精神，于2006年7月，省政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)江蘇省市級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法的通知》（蘇政辦發(fā)〔2006〕57號(hào)），建立健全各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任考核體系，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)工作，確保江蘇省耕地占補(bǔ)平衡。為江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)

（1

調(diào)研組走訪的一市三縣、一鄉(xiāng)的三級(jí)政府均成立了以政府主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)，國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財(cái)政等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為成員的基本農(nóng)田保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)基本農(nóng)田保護(hù)工作辦公室，各鄉(xiāng)、村成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，將責(zé)任和任務(wù)落實(shí)到人。真正做到每一分基本農(nóng)田有人種，有人管。全省各級(jí)簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任狀852萬(wàn)份，共豎立區(qū)、片、塊基本農(nóng)田保護(hù)公示牌34745個(gè)，基本農(nóng)田的主要地塊大多埋設(shè)了界樁，并聘請(qǐng)基本農(nóng)田管護(hù)人員2000多人，初步形成了全社

（2）按國(guó)家下達(dá)給省的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積及用地指標(biāo)作為對(duì)各級(jí)政府考核

省文件明確各省轄市市長(zhǎng)是本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積的第一責(zé)任人。以國(guó)家下達(dá)給省的耕地保有量和基本農(nóng)田總量為指標(biāo)，層層分解，作為各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容之一。從2006年起，每一年作一個(gè)規(guī)劃期，在每個(gè)規(guī)劃期的期中和期末，省政府對(duì)各市分別以自查與抽查相結(jié)合的方法考核一次。考核結(jié)果列為市人民政府第一責(zé)任人工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容。合格者給予相關(guān)政策傾斜，不合格者責(zé)令整改，并暫停該市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地審批工作。

2.（1

全省嚴(yán)格建設(shè)用地審批管理，嚴(yán)格執(zhí)行《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)體系》，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。蘇北開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地投資強(qiáng)度為250萬(wàn)元/畝；蘇中、蘇南投資強(qiáng)度500萬(wàn)元/畝以下

不單獨(dú)供地，只提供標(biāo)準(zhǔn)廠房和集中辦公用地。建設(shè)用地預(yù)審認(rèn)真做到符合土地利用規(guī)劃，符合計(jì)劃，符合節(jié)約集約利用土地。項(xiàng)目選址盡量利用閑置土地，盡可能少占或不占耕地，最大

（2

為保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而下降和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，全省認(rèn)真執(zhí)行《省政府關(guān)于提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蘇政發(fā)〔2003〕131號(hào)）的基礎(chǔ)上，省政府又頒發(fā)第26號(hào)令，在全省范圍內(nèi)全面建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度。2006年有22.73萬(wàn)人進(jìn)入基本生活保障網(wǎng)，共領(lǐng)取養(yǎng)老金和生活補(bǔ)助費(fèi)1142億元。從制度上保證被征地農(nóng)民的基本生計(jì)問(wèn)題得以解決。

3.以“占補(bǔ)平衡”為目標(biāo)，加大土地整理力度，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，江蘇省建設(shè)占用耕地逐步增加，全省始終堅(jiān)持“占一補(bǔ)一”的原則。以蘇北興化市為例，2002年以來(lái)，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目庫(kù)214個(gè)，整理土地面積10.57萬(wàn)畝，凈增耕地80054.3畝。全省土地整理基本實(shí)現(xiàn)了由單一化向規(guī)模化的轉(zhuǎn)變，由單純土地整理向基本農(nóng)田綜合整治，溝渠路林配套的轉(zhuǎn)變。為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)提供了有力的資源保障。

4.積極探索，規(guī)范運(yùn)作，有效推進(jìn)掛鉤試點(diǎn)

江蘇省被國(guó)土資源部2006年確定第一批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)市（縣）。試點(diǎn)一年來(lái)，取得可喜的成果。就金壇市一市掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目14個(gè)，使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)1876.8

（1

根據(jù)部和省廳的要求，結(jié)合金壇市實(shí)際，確立了“規(guī)范運(yùn)作、先減后增、嚴(yán)格考核、保質(zhì)保量”的掛鉤試點(diǎn)指導(dǎo)思想。拆舊區(qū)的選擇按照“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則進(jìn)行確定，先選擇農(nóng)民居住條件差、地點(diǎn)分散的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步全面推進(jìn)工作。建新區(qū)實(shí)施按照“集中布局，高效利用”的原則，合理制定了掛鉤試點(diǎn)工作方案、三年規(guī)劃、實(shí)施方案，有序高效推進(jìn)城

（2

金壇市委市政府高度重視成立以副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和試點(diǎn)工作辦公室。明確市國(guó)土資源局為責(zé)任主體，所涉鎮(zhèn)國(guó)土所為項(xiàng)目承擔(dān)單位，作為法人具

（3

一是對(duì)市域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的工礦建設(shè)用地進(jìn)行全面調(diào)查、分類，將已經(jīng)關(guān)停和即將關(guān)停企業(yè)用地作為土地整理重點(diǎn)進(jìn)行逐個(gè)登記；二是深入到各個(gè)自然村走訪干部和群眾，對(duì)空殼率達(dá)60%和20戶以下的農(nóng)村居民點(diǎn)展開(kāi)一次全面的調(diào)查摸底工作。通過(guò)調(diào)查村莊現(xiàn)狀表明農(nóng)村居民點(diǎn)多、小、散、用地粗放，“空心村”等現(xiàn)象很普遍。查清閑置資源的基礎(chǔ)上，對(duì)篩選的掛鉤項(xiàng)目從項(xiàng)目申報(bào)要求、可行性、項(xiàng)目的綜合效益、鎮(zhèn)村和群眾的積極性等方面召開(kāi)綜合性會(huì)審

（4

在調(diào)查研究、科學(xué)合理分析論證的基礎(chǔ)上，編制每個(gè)片區(qū)的實(shí)施方案和項(xiàng)目詳細(xì)實(shí)施規(guī)劃步驟。邀請(qǐng)有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制金壇市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施方案。經(jīng)過(guò)論證確定了200614個(gè)片區(qū)32個(gè)項(xiàng)目，整理區(qū)總面積1876.8畝，其中農(nóng)村工礦廢棄地1659.5畝，農(nóng)村居民點(diǎn)217.3畝，并初步確定了三年掛鉤項(xiàng)目庫(kù)。掛鉤方案逐級(jí)上報(bào)市、省和部，2006年（5

在項(xiàng)目房屋拆遷上，充分考慮拆遷農(nóng)戶的權(quán)利，采用公告、上門協(xié)商等方式聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)。制定規(guī)范統(tǒng)一格式的房屋拆遷安置協(xié)議書、拆遷勘丈、估價(jià)協(xié)議登記表，拆遷過(guò)程中實(shí)行“三公開(kāi)”（拆遷面積丈量公開(kāi)、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、補(bǔ)償資金公開(kāi)）。對(duì)居民點(diǎn)整理中的拆遷安置方面，依據(jù)原居住者實(shí)際情況采用不同的方法予以安置：①對(duì)純空關(guān)戶采用貨幣補(bǔ)償拆遷的方

式安置；②對(duì)仍需居住且有承包土地的農(nóng)戶采用中心村中的空關(guān)房產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的方式安置；③

金壇市結(jié)合土地整理、復(fù)墾開(kāi)發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)，對(duì)一些空心村棚戶及工礦廢棄地進(jìn)行了有效整治，并以此初步總結(jié)出幾種整治的模式：①整體搬遷；②空地填實(shí)；③廢棄復(fù)墾；④綜合整

（6

在舊區(qū)整治保質(zhì)保量竣工的前提下，及時(shí)組織集中布置在3個(gè)片區(qū)13個(gè)建新地塊的用地依法報(bào)批，總面積2048.6畝，使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)1753畝。新建區(qū)共涉及10個(gè)行政村、450戶，1294人，共安排土地補(bǔ)償資金5528.4萬(wàn)元。按照“依法規(guī)范、高效利用”的原則，安排用于工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、拆遷安置房建設(shè)

（7

在掛鉤項(xiàng)目實(shí)施管理工作中，按土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理辦法規(guī)范實(shí)施、嚴(yán)格考核掛鉤拆舊區(qū)項(xiàng)目。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，確定施工單位，并由相關(guān)部門負(fù)責(zé)工程質(zhì)量全程監(jiān)管。金壇市國(guó)土局將掛鉤項(xiàng)目考核納入國(guó)土所目標(biāo)百分制考核。同時(shí)建立五項(xiàng)制度。一是實(shí)行合同管理制；二是建立月報(bào)告制度、工作通報(bào)制；三是建立項(xiàng)目資金報(bào)核制、審計(jì)制；四是實(shí)行立卷歸檔制；五是建

（8

城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作推進(jìn)了土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施。通過(guò)試點(diǎn)工作一改原基本農(nóng)田不成片，基本農(nóng)田配套設(shè)施建設(shè)落后的現(xiàn)狀，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。通過(guò)掛鉤項(xiàng)目將空心村整治與農(nóng)村“三清”和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，在拆除破舊空置房的同時(shí)，清潔村莊、清潔河溝、清潔家園，為廣大農(nóng)民營(yíng)造一個(gè)“地綠、天藍(lán)、在實(shí)施掛鉤整理時(shí)，結(jié)合農(nóng)田整理改變溝渠交錯(cuò)、地類交叉、渠系老化不配套的土地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配套、道路和林網(wǎng)建設(shè)，從而極大地改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，真正做到改善耕地質(zhì)量，農(nóng)作物產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了

二、存在主要問(wèn)題

1.據(jù)江蘇省國(guó)土部門測(cè)算，到2010年江蘇省GDP要翻一番。每增長(zhǎng)1億GDP要消耗土地12～13.3公頃（約180～200畝）土地。城市化率每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)要消耗土地0.7萬(wàn)公頃（約10.52.地方政府對(duì)耕地保護(hù)積極性不高。土地的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值低的強(qiáng)烈反差造成地方政府耕地保護(hù)積極性不高。一方面受政府官員考核機(jī)制的制約，只注重GDP單純數(shù)量的增長(zhǎng)，忽視綠色GDP對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的影響。另一方面受地方財(cái)政壓力的制約。造成地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間別無(wú)選擇，只有犧牲耕地以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。這與政府的行政職能是背

3.對(duì)于省內(nèi)基本農(nóng)田數(shù)量一刀切，“定死不能動(dòng)”是不符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，應(yīng)當(dāng)疏堵結(jié)合，做到動(dòng)態(tài)管理。江蘇省1997年耕地7592萬(wàn)畝，2006年7153萬(wàn)畝，減少的439萬(wàn)畝耕地，其中200多萬(wàn)畝耕地被農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還草、退耕還林、退耕還湖等生態(tài)工程所占用。另外，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田數(shù)量由地方占一補(bǔ)一，地方耕保壓力加大，長(zhǎng)期做不到占

4.當(dāng)前，國(guó)家加強(qiáng)土地調(diào)控與一些地方追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突仍然突出，土地違法呈反彈趨勢(shì)，執(zhí)法難的狀況沒(méi)有得到根本解決。主要表現(xiàn)為，一是一些基層政府主導(dǎo)或默許土地違法的現(xiàn)象大量存在，如違反土地利用規(guī)劃，不按農(nóng)用地用途管制管理有限土地等。因土地違法主體的是政府或行政部門，造成國(guó)土部門“執(zhí)法難”。二是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)不夠完善，造成“操作難”。一方面，對(duì)處于初始階段的違法用地，國(guó)土部門缺乏及時(shí)有效的強(qiáng)行制止手段，眼睜睜看著違法事實(shí)的形成；另一方面，對(duì)形成違法用地事實(shí)的行為進(jìn)行處罰，法律法規(guī)只有沒(méi)收和拆除兩種形

式，操作困難，且對(duì)國(guó)家、集體或個(gè)人的資產(chǎn)造成巨大損失。三是，國(guó)土部門與司法部門的“配合難”。對(duì)土地違法實(shí)施行政處罰的執(zhí)行權(quán)在人民法院，面對(duì)大量申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行 的土地行政行為，各級(jí)法院也無(wú)能為力，一定程度上影響了土地執(zhí)行的及時(shí)性、有效性、權(quán)威性。

三、我們的建議

1.耕地保護(hù)工作，中央和地方都應(yīng)高度重視，它是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。但在日趨嚴(yán)重

（1）尊重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制確保地方耕地保護(hù)的積極性。由于自然條件、地理區(qū)位、歷史延革的不同，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，從客觀上造成各地耕地保護(hù)壓力不同。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)規(guī)律：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)工作“難”，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)工作“易”。但是我們不能主觀的認(rèn)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)就理所應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)放棄發(fā)展的權(quán)力而做好耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，我們必須尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)確保耕地保護(hù)工作。建議中央、省、市財(cái)政設(shè)立反哺專項(xiàng)資金，專門用于補(bǔ)償?shù)胤礁乇Ｗo(hù)工作。各省建立若干耕地條件好、區(qū)片大的地區(qū)做為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，每年從反哺專項(xiàng)資金補(bǔ)償保護(hù)區(qū)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。如設(shè)立耕地保護(hù)建設(shè)基金。全面建設(shè)基層政府和耕保農(nóng)民的耕地保護(hù)利益機(jī)制。

（2）對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)，不要以GDP作為考核干部的唯一指標(biāo)。建議以中組部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合制定的綠色GDP

（3）對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田除正常生產(chǎn)糧食已定必給的補(bǔ)助外，由中央、省財(cái)政建立專項(xiàng)保護(hù)耕地補(bǔ)償基金，按當(dāng)?shù)禺?dāng)年人均收入標(biāo)準(zhǔn)以上并按保護(hù)面積每年分別補(bǔ)助到農(nóng)民手中，真正讓保護(hù)耕

（4）耕地保護(hù)建設(shè)基金主要來(lái)源是部分非農(nóng)建設(shè)用土地出讓金、支農(nóng)補(bǔ)貼、政府財(cái)政。每年

2.（1）加大中央和省對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)資金投入，并以整理開(kāi)發(fā)土地資源為中心，服務(wù)與支持新農(nóng)村

（2）積極挖潛、增加新的耕地面積與基本農(nóng)田，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。認(rèn)真總結(jié)逐步推

3.耕地保護(hù)工作一方面是嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，另一方面建設(shè)用地的節(jié)約集約利用對(duì)耕地保護(hù)工作具有重要意義。土地集約利用主要是從投入產(chǎn)出的角度，著重挖掘土地的生產(chǎn)潛力，提高土地的利用效率。如昆山經(jīng)驗(yàn)：對(duì)于投資強(qiáng)度不夠的企業(yè)，入住多層廠房，倡導(dǎo)向高空發(fā)展；產(chǎn)業(yè)發(fā)展堅(jiān)持集聚、集中發(fā)展；招商選資，避免重復(fù)建設(shè)等。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能

4.建立合理的耕地保護(hù)和基本農(nóng)田面積調(diào)整機(jī)制。江蘇省一些市縣建議，對(duì)占用基本農(nóng)田較多的國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目，在經(jīng)國(guó)務(wù)院審批立項(xiàng)時(shí)，一并核減該地區(qū)的基本農(nóng)田指標(biāo)，如南水北調(diào)工程，江蘇省基本不受益，而占用耕地6萬(wàn)多畝，建議此類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目耕地允許跨省占補(bǔ)

5.建立真實(shí)可信的土地利用現(xiàn)狀信息管理系統(tǒng)。據(jù)各地調(diào)查反映，目前我國(guó)耕地與基本農(nóng)田面積不實(shí)，究竟有多少？國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件明確搞第二次全國(guó)土地調(diào)查，調(diào)查總體方案已公布，我們建議國(guó)家盡快組織專業(yè)隊(duì)伍對(duì)土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查。摸清耕地和基本農(nóng)田真實(shí)可信的家底。并對(duì)近幾年已采用多光譜紅外航片、衛(wèi)片的土地現(xiàn)狀變更調(diào)查成果經(jīng)國(guó)土資源部地籍司核準(zhǔn)后作為可靠數(shù)據(jù)匯總。只有在耕地?cái)?shù)字不作假，真實(shí)可信的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地利用規(guī)劃，按規(guī)劃實(shí)施農(nóng)用地用途管制，實(shí)行管理，監(jiān)察，才能真正為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策服務(wù)。為地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)

課題組成員：潘文燦 彭德福 賈中驥

執(zhí) 筆 人：王鑫