第一篇：淺析我國(guó)信訪制度改革

我國(guó)信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)群眾權(quán)利的重要手段。做好信訪工作對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)十分重要。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，信訪制度受到功能定位和內(nèi)在制度機(jī)制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對(duì)信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評(píng)述了我國(guó)信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式，為我國(guó)信訪制度的改革提出可借鑒的意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動(dòng)、維護(hù)自身合法利益的利益表達(dá)機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的民主政治權(quán)利和維護(hù)其自身利益方面起過(guò)十分重要的作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，依法治國(guó)成為一項(xiàng)基本方略。在這一大的時(shí)代背景之下，一切不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與依法治國(guó)理念相沖突的體制機(jī)制都需要進(jìn)行逐步的改革。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的信訪制度進(jìn)行改革和完善，在依法治國(guó)的框架下尋求信訪制度的工作、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新成為一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。而且信訪制度也只有根據(jù)現(xiàn)代法治化的理念進(jìn)行改革，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能，最終實(shí)現(xiàn)其化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的最終目標(biāo)。1

一、我國(guó)信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來(lái)信來(lái)訪，是指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門(mén)，反映情況，并要求解決某些問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)有的政治語(yǔ)境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對(duì)于行政部門(mén)的信訪活動(dòng)，而且還包含了向各級(jí)人大、各級(jí)黨委部門(mén)、人民法院、人民檢察院以及國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的信訪。綜合起來(lái)看，只要是在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制下具有公權(quán)力的部門(mén)都可以成為信訪的對(duì)象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級(jí)人民政府進(jìn)行信訪的情況，也就是說(shuō)狹義信訪的對(duì)象只包括政府行政機(jī)關(guān)。

而就信訪制度本身而言，它是對(duì)信訪活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的一整套制度體系。根據(jù)當(dāng)前信訪制度發(fā)展趨勢(shì)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書(shū)信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來(lái)信來(lái)訪的機(jī)關(guān)通過(guò)直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經(jīng)濟(jì)師，2009年第9期，第112頁(yè)。

參見(jiàn)2005年國(guó)務(wù)院通過(guò)并頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定。3 代琳，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會(huì)，2008年第12期，第98頁(yè)。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國(guó)成立之后，我國(guó)徹底廢除了國(guó)民黨遺留下來(lái)的政治體系，創(chuàng)立了一個(gè)以人民代表大會(huì)制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來(lái)的產(chǎn)物。在新的政治邏輯中，人民成為國(guó)家的主人，國(guó)家和其他一切行政機(jī)關(guān)都是為人民服務(wù)的。因此，信訪就成為聯(lián)系國(guó)家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。關(guān)于信訪制度最早規(guī)定出現(xiàn)在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》規(guī)定之中。根據(jù)該決定對(duì)人民的來(lái)信來(lái)訪的表述“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見(jiàn)面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，4由此也可以看出，在當(dāng)時(shí)法律的權(quán)利救濟(jì)途徑還不太完善的情況下，人民表達(dá)訴求解決內(nèi)部矛盾的方式就是“書(shū)信表達(dá)”和 “見(jiàn)面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發(fā)展，逐漸建立起了具有中國(guó)特色的信訪制度體系。我國(guó)信訪制度的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動(dòng)員型信訪

這一階段的信訪活動(dòng)由于受到政治運(yùn)動(dòng)的影響，具有鮮明的政治特征。每當(dāng)政治運(yùn)動(dòng)澎湃發(fā)展時(shí)，來(lái)信來(lái)訪的數(shù)量就急劇增加，而且內(nèi)容多是檢舉和揭發(fā)他人的政治問(wèn)題的。為了應(yīng)對(duì)這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，專門(mén)設(shè)立了中共中央辦公廳秘書(shū)室，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)各界寫(xiě)給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件進(jìn)行處理。到了1963年，政務(wù)院秘書(shū)廳也專門(mén)成立了群眾信件組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理行政部門(mén)的信訪工作，這也是我國(guó)第一真正意義上的專職信訪機(jī)構(gòu)。1957年5月，黨中央在北京召開(kāi)了第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議。會(huì)議擬定了《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待群眾來(lái)訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國(guó)成立以來(lái)第一次以行政法規(guī)的形式對(duì)信訪活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，由此也開(kāi)啟了我國(guó)信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月?lián)軄y反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點(diǎn)就是成為解決歷史遺留問(wèn)題、平反冤假錯(cuò)案的一個(gè)重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國(guó)家的正常的法律救濟(jì)制度基 45 王會(huì)智，劉新君.論我國(guó)信訪制度的困境及對(duì)策[J].吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010年第2期，第32頁(yè)。

張春照.中國(guó)信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁(yè)。本處在一種癱瘓的狀態(tài)，長(zhǎng)期積累下來(lái)的大量矛盾和歷史問(wèn)題無(wú)法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動(dòng)，而信訪的主要內(nèi)容就是要求平反在政治運(yùn)動(dòng)中形成的冤假錯(cuò)案。為此，1979年，中央政府專門(mén)成立了于“中央機(jī)關(guān)處理上訪問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組”，解決當(dāng)時(shí)大量涌現(xiàn)的信訪問(wèn)題。由于受到特定歷史環(huán)境的影響，這個(gè)時(shí)期的信訪工作的目的和內(nèi)容都發(fā)生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級(jí)政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要手段，轉(zhuǎn)變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關(guān)系作用上，因此，這個(gè)階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國(guó)在1982年基本完成了撥亂反正的任務(wù)，信訪制度的核心任務(wù)也從解決歷史遺留問(wèn)題向化解矛盾、實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)方向轉(zhuǎn)變。1982年2月，第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議在北京召開(kāi)，相關(guān)部門(mén)發(fā)布了《當(dāng)前信訪工作的形勢(shì)和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》兩個(gè)文件，也對(duì)今后信訪工作的任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行了重新的調(diào)整，把化解社會(huì)矛盾，保障公民的合法權(quán)益作為信訪工作的核心任務(wù)。到了1995年1O月，國(guó)務(wù)院正式頒布實(shí)施了《信訪條例》，由此也標(biāo)志著我國(guó)信訪制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。62005年，國(guó)務(wù)院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個(gè)方面對(duì)于原有的信訪制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現(xiàn)有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價(jià)值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門(mén)了解社情民意，并將其當(dāng)成是一種群眾監(jiān)督政府的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)節(jié)矛盾的手段，同時(shí)還認(rèn)為信訪制度還能調(diào)動(dòng)普通群眾參與國(guó)家事務(wù)的主動(dòng)性，從而鞏固社會(huì)主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設(shè)功能，有利于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。具體來(lái)說(shuō)，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達(dá)群眾訴求。另一方面群眾也可以通過(guò)這一渠道對(duì)政府部門(mén)起到監(jiān)督和制約的作用。

1、從公民權(quán)利救濟(jì)的角度來(lái)說(shuō)，信訪制度能為其提供簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當(dāng)今我國(guó)信訪制度[J].今日南國(guó)，2009年第11期，第38頁(yè)。全面的權(quán)利救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。保障人權(quán)作為現(xiàn)代民主國(guó)家的一項(xiàng)基本任務(wù)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)越來(lái)越成為受到各國(guó)政府的重視。我國(guó)2004年的憲法修正案已經(jīng)將尊重和保障人權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治任務(wù)來(lái)看待。而人權(quán)的保障必須依靠相關(guān)的法律制度加以落實(shí)，否則只能成為一種空談。雖然，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來(lái)看，依然還有不盡如人意的地點(diǎn)。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還屢有發(fā)生。而且從從法律體系的運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，并不是每一個(gè)行政機(jī)關(guān)行政行為都符合法治的要求，也不是每一個(gè)司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權(quán)利救濟(jì)就成為保障和實(shí)現(xiàn)公民人權(quán)的重要環(huán)節(jié)之一。而信訪制度以其簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)特點(diǎn)為公民提供了一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

雖然，在依法治國(guó)理念的指導(dǎo)下，法律成為實(shí)現(xiàn)權(quán)利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術(shù)、法律理念和社會(huì)環(huán)境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會(huì)問(wèn)題無(wú)法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，克服法律救濟(jì)程序所具有諸如程序復(fù)雜、覆蓋不全面的缺點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利人及時(shí)、便利有效的權(quán)利救濟(jì)。

因此，信訪制度作為一項(xiàng)補(bǔ)充權(quán)利救濟(jì)的方式，雖然不具有法律救濟(jì)那樣具有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)于公民的權(quán)利救濟(jì)。

2.從對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督制約的角度來(lái)說(shuō)，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監(jiān)督制約機(jī)制，從而促進(jìn)公權(quán)力機(jī)關(guān)民主與法治結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。一方面，信訪制度可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于立法、執(zhí)法和司法三種公權(quán)力的協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)三種權(quán)利的互相配合、互相制約。我國(guó)目前大量的社會(huì)矛盾或多或少都是由于這三種權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過(guò)程中不協(xié)調(diào)而造成的。現(xiàn)實(shí)中，公權(quán)力部門(mén)超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還屢有發(fā)生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協(xié)調(diào)。而信訪機(jī)關(guān)在辦理信訪案件時(shí)，常常要涉及到這些權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任劃分和權(quán)力協(xié)調(diào)的職能，而且信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立本身就是一個(gè)超越了立法、執(zhí)法和司法職權(quán)劃分的局限，因此可以更好地協(xié)調(diào)和監(jiān)督這三種權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi) 7毛淑梅.新時(shí)期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對(duì)策研究[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第5期，第29頁(yè)。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯(cuò)功能，通過(guò)對(duì)于公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，從而加強(qiáng)對(duì)于制度的修復(fù)和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個(gè)發(fā)展和完善的過(guò)程，對(duì)于一個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來(lái)說(shuō)，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實(shí)和不斷完善的精神去實(shí)踐，用零星的社會(huì)工程的方法去改造現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度。有鑒于此，筆者認(rèn)為信訪制度具有對(duì)現(xiàn)有各種制度進(jìn)行內(nèi)在反思、缺陷查找和及時(shí)補(bǔ)救的功能。如果能夠?qū)π旁L制度的職能和目標(biāo)進(jìn)行正確的定位，讓信訪制度承擔(dān)起其應(yīng)有的職責(zé)和功能，不僅能實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)公民權(quán)利的良好保障，而且還能有效地促進(jìn)我國(guó)民主法治水平的提高。

二、我國(guó)信訪制度改革的背景和現(xiàn)實(shí)困境

（一）我國(guó)信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會(huì)多元利益格局下的一種趨勢(shì)

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式，在我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮過(guò)十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點(diǎn)在于為國(guó)家機(jī)關(guān)與普通群眾建立一種溝通機(jī)制，讓領(lǐng)導(dǎo)人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，原有的制度體系與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)不可能避免的發(fā)生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢(shì)也使得社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生，再加之法治建設(shè)的滯后，引發(fā)和堆積了大量的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。有些問(wèn)題能夠在現(xiàn)有的體制下進(jìn)行解決，解決不了的就通過(guò)不同的渠道匯集到了信訪部門(mén)，使信訪工作成為老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的一個(gè)渠道。這種職能上的轉(zhuǎn)變必然要求信訪制度本身進(jìn)行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實(shí)際效果又表明，面對(duì)矛盾叢生的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，信訪制度卻發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，不僅解決不了相應(yīng)的社會(huì)矛盾，有時(shí)甚至?xí)蔀橛嘘P(guān)部門(mén)推卸責(zé)任的“擋箭牌”，而且整個(gè)信訪制度的機(jī)制體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的發(fā)展要求，根本無(wú)法滿足人民群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)要求。8面對(duì)這種局面，如果不對(duì)現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行應(yīng)有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會(huì)淪為一種毫無(wú)作用的形式，而且還有可能對(duì)于依法治國(guó)的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行大力改革和調(diào)整，以制度創(chuàng)新來(lái)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

2、信訪制度改革是適應(yīng)世界申訴救濟(jì)制度發(fā)展趨勢(shì)的一種需要

從國(guó)外的申訴救濟(jì)制度的構(gòu)建和發(fā)展的情況來(lái)看，尋求一種在法律救濟(jì)之外的具有一定效率模式的申訴救濟(jì)制度已經(jīng)成為一種共識(shí)。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫(xiě)進(jìn)了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國(guó)也建立了類似的制度。另外，還有英國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)紛紛在議會(huì)體制下設(shè)立監(jiān)督員制度，或者在在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制。這一世界性的發(fā)展趨勢(shì)，說(shuō)明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權(quán)利救濟(jì)方式并不是毫無(wú)存在的必要，而恰恰相反，只要通過(guò)合理的制度安排，就能使其發(fā)揮應(yīng)有的化解和消除社會(huì)矛盾的作用。而且，從某種程度上說(shuō)，國(guó)外的相關(guān)實(shí)踐也為我國(guó)的信訪制度的改革和完善提供了一個(gè)良好制度模板。9與此同時(shí)，我們也不得不承認(rèn)，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國(guó)情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上所存在的差異，我國(guó)信訪制度與西方這些國(guó)家的申訴救濟(jì)制度還存在很大的不同，所以我們?cè)趯?duì)信訪制度進(jìn)行改革和完善的過(guò)程中也不能完全照抄照搬西方國(guó)家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認(rèn)為在對(duì)我國(guó)的信訪制度進(jìn)行改革時(shí)，必須要考慮我國(guó)的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學(xué)習(xí)各國(guó)制度精華的同時(shí)，要充分考慮我國(guó)現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制，并以此為基層建立一個(gè)既能滿足現(xiàn)實(shí)需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對(duì)現(xiàn)有認(rèn)識(shí)誤區(qū)的一種糾正

具體來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為要對(duì)信訪制度進(jìn)行改革必須避免出現(xiàn)以下三個(gè)誤區(qū)：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當(dāng)前的法律環(huán)境還存在一些問(wèn)題，于是有人就希望將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等所有法律解決不了的問(wèn)題全部都推給信訪解決，把信訪當(dāng)成是彌補(bǔ) 8 劉俊娥，張彩霞，滕長(zhǎng)江.做好信訪工作構(gòu)建和諧社會(huì)--關(guān)于當(dāng)前信訪工作的調(diào)查與思考[J].網(wǎng)絡(luò)財(cái)富，2010年第2期，第22頁(yè)。唐麗萍，葉磊.我國(guó)信訪制度的功能錯(cuò)位和制度困境分析[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第4期，第89頁(yè)。法律無(wú)力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅(qū)使，就會(huì)對(duì)信訪制度抱有高于其應(yīng)有地位的期待，而一旦信訪制度達(dá)不到他們的期望，那么信訪制度又會(huì)在他們眼里淪為毫無(wú)用處的空談；第二，將信訪僅僅當(dāng)成一直收集信息的渠道，認(rèn)為信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能在制度上是對(duì)法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門(mén)的一直越權(quán)，也是一直沒(méi)有必要的重復(fù)。這種誤區(qū)主要存在于一些政府機(jī)構(gòu)眼里，認(rèn)為信訪不僅解決不了問(wèn)題，而且還會(huì)讓矛盾和問(wèn)題復(fù)雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當(dāng)成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當(dāng)成一種十分專業(yè)化的法律制度，進(jìn)而以嚴(yán)格的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行約束和規(guī)定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問(wèn)題剔除出去。這種觀點(diǎn)主要還是第一種誤區(qū)的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴(yán)格的法律救濟(jì)方式。10產(chǎn)生以上誤區(qū)的根本原因還在于沒(méi)有站在我國(guó)的憲政背景之下，對(duì)信訪制度的本質(zhì)特征進(jìn)行一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，而只是將其機(jī)械地套用在西方三權(quán)分立體制之下，產(chǎn)生的結(jié)果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒(méi)有從我國(guó)立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發(fā)，全面公正的看待有關(guān)問(wèn)題，從而將信訪制度目前暴露出來(lái)的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分應(yīng)然和實(shí)然，同時(shí)以目的論的觀點(diǎn)，從信訪制度所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國(guó)家權(quán)力體系這兩個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動(dòng)，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學(xué)統(tǒng)一全面的立法理念，建立符合我國(guó)國(guó)情的新的信訪制度體系，使其在我國(guó)特殊的國(guó)情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項(xiàng)法律制度相銜接，在較小的社會(huì)震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國(guó)信訪制度所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1、信訪制度本身存在著一些結(jié)構(gòu)性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟(jì)模式的矛盾解決機(jī)制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽(tīng)和了解信息為主的權(quán)利救濟(jì)模式，不可能要求其具有嚴(yán)格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實(shí)困境[J].法治與社會(huì)，2008年第11期，第86頁(yè)。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因?yàn)槿魏我环N制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導(dǎo)致整個(gè)制度運(yùn)行的混亂。信訪制度如果缺乏一個(gè)有效的程序規(guī)定，那么只能讓信訪失去其應(yīng)有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業(yè)性。解決糾紛是一個(gè)高度專業(yè)性的工作，需要懂得一定的法律知識(shí)和專業(yè)能力。然而從我國(guó)目前的從事信訪的工作人員來(lái)看，信訪機(jī)構(gòu)工作者的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護(hù)權(quán)利的要求；（3）信訪結(jié)果缺乏一定的確定性。糾紛解決機(jī)制追求的價(jià)值之一就是結(jié)果的相對(duì)同一性，即相同的案件大致有相同的結(jié)果，但是信訪的結(jié)果卻是高度或然性的。11信訪解決問(wèn)題的結(jié)果往往不具有一致性與連續(xù)性。實(shí)踐中絕大多數(shù)信訪通過(guò)批轉(zhuǎn)解決，其中少數(shù)通過(guò)直接協(xié)調(diào)處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導(dǎo)致了同樣的案由和同樣的事實(shí)，卻出現(xiàn)了兩種不同的處理結(jié)果，這對(duì)于信訪制度的公信力具有十分重要的負(fù)面影響。（4）信訪活動(dòng)的處理結(jié)果缺乏一定的約束力。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立嚴(yán)格的信訪問(wèn)題責(zé)任追究機(jī)制。盡管信訪機(jī)構(gòu)支持并認(rèn)同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)交給有關(guān)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體的解決，但是最終的落實(shí)與否決定權(quán)還在于有關(guān)職能機(jī)構(gòu)手里，信訪機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)其不作為行為進(jìn)行追責(zé)，從而讓信訪制度的實(shí)際效果大大折扣。

2、信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國(guó)對(duì)信訪制度在整個(gè)糾紛解決的制度體系中所應(yīng)具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。信訪制度最開(kāi)始建立的根本目的是幫助領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意，其作用只是一個(gè)溝通橋梁的作用。而隨著時(shí)代的變遷，如今的信訪制度已經(jīng)變成了一種維護(hù)和救濟(jì)公民權(quán)利的重要渠道，其主要任務(wù)變成了對(duì)公民合法權(quán)利的救濟(jì)，其信息溝通、民主監(jiān)督的功能反而退居其次。而信訪制度的設(shè)計(jì)定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問(wèn)題為主，信訪制度的設(shè)計(jì)定位與其實(shí)際的功能之間存在錯(cuò)位。

其二，信訪制度承擔(dān)了大量司法救濟(jì)的職能。由于我國(guó)司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來(lái)應(yīng)該有司法部門(mén)通過(guò)專業(yè)的審判人員通過(guò)符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現(xiàn)的問(wèn)題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁(yè)。法案件被當(dāng)成信訪的對(duì)象，從而造成了信訪活動(dòng)對(duì)司法獨(dú)立性的干預(yù)。這種情況不僅不能解決司法公信力的問(wèn)題，而且還有可能對(duì)司法審判獨(dú)立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會(huì)加大依法治國(guó)的難度和延緩法治化的進(jìn)程。

其三，信訪活動(dòng)處理不當(dāng)容易引發(fā)新的矛盾和糾紛。由于社會(huì)公眾對(duì)于信訪機(jī)關(guān)職能和地位的認(rèn)識(shí)不清，抱有高于其應(yīng)有地位的期待，一旦信訪部門(mén)不能完全滿足其訴求便容易引發(fā)新的矛盾和糾紛，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些上訪者在上訪過(guò)程中形成的問(wèn)題往往超過(guò)了最初上訪時(shí)要解決的問(wèn)題的情形，一些訪民認(rèn)為因上訪而受到不公對(duì)待，而此前要反映的問(wèn)題反而“變成小事了”。12對(duì)于這種現(xiàn)象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國(guó)信訪制度改革的趨勢(shì)

（一）信訪制度改革的目標(biāo)定位

從我國(guó)目前信訪制度的功能定位來(lái)看，其大致包含了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1、權(quán)利救濟(jì)功能。這也是目前我國(guó)信訪制度所承擔(dān)的主要職能。由于我國(guó)正處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大量的社會(huì)矛盾和糾紛因?yàn)槔娣峙鋯?wèn)題而產(chǎn)生，又因?yàn)樗痉ㄏ到y(tǒng)本身存在一定的問(wèn)題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟(jì)方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過(guò)行政救濟(jì)進(jìn)行維護(hù)權(quán)利的途徑，是公民權(quán)利救濟(jì)體系的一個(gè)重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規(guī)定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權(quán)利，而信訪權(quán)便是這一憲法權(quán)利的重要表現(xiàn)形式。一方面，公民能夠通過(guò)形式信訪權(quán)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行狀況。信訪人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為向信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議和意見(jiàn)，促使被監(jiān)督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過(guò)信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護(hù)穩(wěn)定功能。信訪所具有的解決社會(huì)矛盾沖突和化解糾紛的協(xié)調(diào)的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對(duì)抗國(guó)家權(quán)力和社會(huì)秩序，因而已成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要措施之一。特別是在當(dāng)前這樣一個(gè)矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當(dāng)代廣西.2010年第10期，第41頁(yè)。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年第6期，第50頁(yè)。多發(fā)期，通過(guò)信訪制度促進(jìn)沖突雙方彼此了解，消解敵對(duì)情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時(shí)地反映到有關(guān)部門(mén)，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)。而且還能通過(guò)溝通信息對(duì)凝聚民心、增強(qiáng)群眾的參與意識(shí)、調(diào)動(dòng)群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對(duì)信訪制度改革的功能定位便有了一個(gè)相對(duì)比較清晰的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，鑒于目前無(wú)序的信訪現(xiàn)象源于中國(guó)國(guó)家治理方式中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問(wèn)題，必須從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價(jià)信訪的價(jià)值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中重塑舒緩社會(huì)矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。建立和諧的糾紛解決渠道應(yīng)基于以下三個(gè)價(jià)值目標(biāo)：第一，給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟(jì)，擴(kuò)大與保障訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，使司法救濟(jì)更徹底。第二，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力，撤銷部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)。第三，整合信訪資源，考慮重新構(gòu)建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統(tǒng)一、權(quán)威的信訪處理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認(rèn)為對(duì)于我國(guó)信訪制度的改革模式可以從三個(gè)層面去探討：

1、集中統(tǒng)一模式

所謂集中統(tǒng)一模式，就是指將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)，形成一個(gè)專門(mén)處理信訪個(gè)案的專門(mén)委員會(huì)。具體來(lái)說(shuō)，可以借鑒國(guó)外議會(huì)制度下的監(jiān)察專員制度，在人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，在人大內(nèi)部建立一個(gè)專門(mén)的信訪監(jiān)督委員會(huì)。該委員會(huì)對(duì)外統(tǒng)一受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過(guò)調(diào)查、報(bào)告、公開(kāi)、建議、調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開(kāi)并受有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)原有的信訪部門(mén)各自為政的方式進(jìn)行了徹底的顛覆，有利于信訪活動(dòng)脫離具體行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，14 周永坤.信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006第1期，第38－47頁(yè)。從而形成一種真正的具有權(quán)力監(jiān)督和制約的救濟(jì)方式；而缺點(diǎn)就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門(mén)利益也比較廣大，改革難度大，推行起來(lái)比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機(jī)構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點(diǎn)，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)則作為人大信訪機(jī)構(gòu)派駐的工作部門(mén)，建立一種以人大信訪為中心、各部門(mén)信訪為具體負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)合模式。這種模式最大限度的利用現(xiàn)有的信訪部門(mén)的資源，在不對(duì)信訪體制作出根本性的調(diào)整的前提下對(duì)信訪資源進(jìn)行有效整合，以提高其利用效率。目前我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)分散于各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，但各信訪機(jī)關(guān)之間卻沒(méi)有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。因此，在這種模式之下，筆者認(rèn)為可以將人大的信訪機(jī)構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，再加強(qiáng)其對(duì)于其他機(jī)構(gòu)信訪部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通能力，將現(xiàn)有的信訪資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個(gè)比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于可以將現(xiàn)有的信訪機(jī)構(gòu)從原有的政府部門(mén)之內(nèi)相對(duì)地獨(dú)立出來(lái)，不再完全依附于原來(lái)的政府部門(mén)，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來(lái)相對(duì)比較容易。但是缺點(diǎn)在于，信訪機(jī)構(gòu)依然之間依附與具體的行政機(jī)關(guān)，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進(jìn)模式。所謂分散改進(jìn)模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過(guò)程以法律的形式規(guī)定下來(lái)，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門(mén)的信訪行為，不求機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這種模式是在現(xiàn)有的信訪體制之下，加強(qiáng)對(duì)其程序性和規(guī)范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現(xiàn)有體制之下進(jìn)行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于不對(duì)現(xiàn)有的模式進(jìn)行大的改動(dòng)，而只是進(jìn)行一種規(guī)范性的調(diào)整，推進(jìn)改革的成本低，受到的阻力也相對(duì)較小；而缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標(biāo)不治本的改革模式。

通過(guò)以上三種改革模式的對(duì)比分析，筆者認(rèn)為第一種改革模式最為理想，這種制度的設(shè)計(jì)對(duì)于增強(qiáng)民主、提高效率、擴(kuò)大人民代表大會(huì)的職能、增加國(guó)家憲 15 陳繼清.我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及其完善措施[J].中國(guó)行政管理,2006年第6期，第11頁(yè)。政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是，實(shí)現(xiàn)的難度也是最大的，它需要從憲政建設(shè)的角度進(jìn)行重新的調(diào)整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設(shè)計(jì)直接以我國(guó)現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機(jī)構(gòu)的斷裂處和交疊處進(jìn)行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個(gè)統(tǒng)一的局面；第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的統(tǒng)一。就我國(guó)目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來(lái)的時(shí)期里互相銜接，同時(shí)也都可以為第一種模式的建立準(zhǔn)備條件。

綜上所述，筆者認(rèn)為從先現(xiàn)階段我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，在對(duì)信訪制度改革的整體環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國(guó)信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現(xiàn)有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機(jī)構(gòu)從地方政府的職能機(jī)構(gòu)中部分的獨(dú)立出來(lái)，統(tǒng)一整合成一個(gè)相對(duì)比較超脫的機(jī)構(gòu)，這樣有利于信訪機(jī)構(gòu)從信訪人的訴求出發(fā)，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機(jī)關(guān)的“擋箭牌”。同時(shí)也有利于信訪機(jī)構(gòu)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現(xiàn)有的信訪制度的實(shí)際情況，并沒(méi)有完全對(duì)原有的制度進(jìn)行“推倒重來(lái)”，改革的阻力也相對(duì)較小，成功率也大大提高。因此，從總體來(lái)說(shuō)，筆者贊成以第二種模式為基礎(chǔ)的信訪制度改革。

（三）關(guān)于信訪制度改革的思考

隨著我國(guó)政治現(xiàn)代化程度的不斷加深，國(guó)家保障人權(quán)的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴(kuò)大，這樣將對(duì)現(xiàn)有的信訪制度產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響。公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒必將導(dǎo)致信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)方式的地位將得到更進(jìn)一步的強(qiáng)化。因此，對(duì)于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會(huì)加強(qiáng)和不會(huì)被削弱。但是，這并不代表現(xiàn)有的信訪制度就完全起到了預(yù)期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內(nèi)在的一些無(wú)法克服的缺陷和矛盾，需要進(jìn)行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期收集和反映民情的制度設(shè)計(jì)，在聽(tīng)取社會(huì)民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等方面確實(shí)起到過(guò)一定的權(quán)利救濟(jì)作用，然而隨著時(shí)代的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治體系不斷的完善，這種目標(biāo)定位以及相關(guān)的制度內(nèi)核已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求。

四、小結(jié)

信訪制度實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)政治需要的一種手段，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家政權(quán)和社會(huì)制度服務(wù)，通過(guò)國(guó)家機(jī)器去協(xié)調(diào)、去規(guī)范各種社會(huì)關(guān)系，以期達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定和讓人們過(guò)上安居樂(lè)業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說(shuō)信訪制度在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下已經(jīng)失去了生命力，也不是說(shuō)信訪制度對(duì)法治絲毫沒(méi)有貢獻(xiàn)，“在如今我國(guó)司法公正和法律服務(wù)都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問(wèn)題得以合法合理解決，且對(duì)于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善發(fā)揮著獨(dú)特的作用”16。因此，筆者認(rèn)為信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關(guān)系政府公信力的重要的制度設(shè)計(jì)，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過(guò)制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢(shì)所趨和必由之路。

顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]于建嶸.對(duì)信訪制度改革爭(zhēng)論的的反思[J].中國(guó)黨政干部論壇.2005,(5).[2]陳繼清.我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及其完善措施[J].中國(guó)行政管理,2006,(6).[3]劉俊娥，張彩霞，滕長(zhǎng)江.做好信訪工作構(gòu)建和諧社會(huì)--關(guān)于當(dāng)前信訪工作的調(diào)查與思考[J].網(wǎng)絡(luò)財(cái)富，2010,（11）.[4]卿紅.法治中國(guó)信訪制度之價(jià)值取向[J].法制與社會(huì).2010,(10).[5]杜楠.淺析現(xiàn)階段信訪制度的完善途徑[J].當(dāng)代法學(xué)論壇.[6]顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010,(3).[7]滕延民.大慶信訪狀況的調(diào)查與思考[J].大慶社會(huì)科學(xué),2010,(6).[8]黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當(dāng)代廣西.2010,(10).[9]王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010,(4).[10]雷德環(huán).關(guān)于建立和完善基層信訪穩(wěn)定工作長(zhǎng)效機(jī)制的思考[J].決策導(dǎo)刊,2009.(10).[11]程宇.行政信訪制度的功能定位及制度創(chuàng)新[J].科技向?qū)?2010,（36）.[12]束錦.信訪是民意訴求的一種重要表達(dá)方式[J].求實(shí),2007,(5).[13]張琳婧.中國(guó)古代直訴制度[J].法制與社會(huì)，2009.04 [14]李齊申.我國(guó)信訪制度的不足和完善[J].法學(xué)之窗，2008.08 [15]張春照.中國(guó)信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析[J].新西部，2009.22 [16]楊靜.完善我國(guó)信訪制度問(wèn)題研究[J].法商論叢，2009.06 [17]段高祥，陳祤.淺談當(dāng)今我國(guó)信訪制度[J].今日南國(guó)，2009.11 [18]王會(huì)智，劉新君.論我國(guó)信訪制度的困境及對(duì)策[J].吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010.2 [19]畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經(jīng)濟(jì)師，2009.9 [20]謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實(shí)困境[J].法治與社會(huì)，2008.11（中）[21]宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2007.6 [22]傅江浩.我國(guó)信訪制度分析與改革[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2009.12 [23]唐麗萍，葉磊.我國(guó)信訪制度的功能錯(cuò)位和制度困境分析[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào).2009.4 [24]代琳，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會(huì)，2008.12 [25]毛淑梅.新時(shí)期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對(duì)策研究[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào).2009.5

第二篇：推動(dòng)信訪制度改革

推動(dòng)信訪制度改革（廣東省）

廣東省人大常委會(huì)法工委

瀏覽字號(hào)： 大 中 小 來(lái)源： 中國(guó)人大網(wǎng) 2014年9月23日

十八屆三中全會(huì)描繪了我國(guó)全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家作出戰(zhàn)略部署。習(xí)總書(shū)記提出，要做到重大改革于法有據(jù)、有序推動(dòng)。這標(biāo)志著我國(guó)將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動(dòng)時(shí)代，走向“先立后破”的新時(shí)代，進(jìn)入法治引導(dǎo)改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時(shí)期。我省人大常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，把握時(shí)代特征，將立法決策和改革決策相結(jié)合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）過(guò)程中，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)信訪制度改革。

一、探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識(shí)

制定《條例》推動(dòng)我省信訪工作改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化的迫切需要，是堅(jiān)持和實(shí)踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。常委會(huì)高度重視，在《條例》制定過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行本屆常委會(huì)新制定的立法論證、立法公開(kāi)、立法評(píng)估等五項(xiàng)工作制度，以9大高校立法基地、高校聯(lián)盟和立法咨詢專家為平臺(tái)，進(jìn)一步探索黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，確保《條例》順利出臺(tái)。

《條例》的制定始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書(shū)記胡春華多次就進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量給任務(wù)、提要求，要求常委會(huì)充分發(fā)揮立法對(duì)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會(huì)圍繞“新形勢(shì)下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農(nóng)村開(kāi)展調(diào)研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾方面的立法。調(diào)研后，常委會(huì)向省委專門(mén)作了報(bào)告，省委對(duì)此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據(jù)省委的決定，常委會(huì)將《條例》補(bǔ)充列入了2013年立法計(jì)劃，集中各方面的力量和資源推進(jìn)立法工作；常委會(huì)黨組多次就起草進(jìn)展情況、審議修改遇到的重要問(wèn)題和在社會(huì)上開(kāi)展大討論等事項(xiàng)向省委請(qǐng)示報(bào)告，《條例》通過(guò)后，還專門(mén)就貫徹實(shí)施有關(guān)問(wèn)題向省委請(qǐng)示，推動(dòng)有關(guān)宣傳貫徹實(shí)施工作的開(kāi)展。

《條例》的制定始終堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強(qiáng)民主性的有效途徑。《條例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)探索和踐行科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識(shí)。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會(huì)同時(shí)委托中山大學(xué)、暨南大學(xué)和廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)的立法基地分別獨(dú)立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過(guò)多個(gè)高校專家之間的研討和爭(zhēng)論，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過(guò)評(píng)估和爭(zhēng)論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高法規(guī)草案質(zhì)量。專家是人民群眾的一部分，具有更強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實(shí)踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究?jī)?yōu)勢(shì)，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門(mén)利益；同時(shí)，還有利于借助高校立法基地這個(gè)平臺(tái)拓寬公眾參與渠道。高校在起草過(guò)程中，深入群眾、深入基層、深入實(shí)踐，為群眾在立法中“代言”，把社會(huì)方方面面的意見(jiàn)在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴(kuò)大了立法聯(lián)系群眾的隊(duì)伍和力量，增強(qiáng)了立法調(diào)研的深度和廣度，體現(xiàn)了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實(shí)施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。二是拓寬渠道，全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。常委會(huì)在《條例》的委托起草、座談、調(diào)研、評(píng)估、審議等過(guò)程中全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。全程邀請(qǐng)媒體參加報(bào)道，加大公開(kāi)力度。多次召開(kāi)政法系統(tǒng)座談會(huì)、信訪工作人員座談會(huì)、信訪群眾座談會(huì)等各類專題座談會(huì)進(jìn)行專題研討，尤其是專門(mén)召開(kāi)信訪群眾座談會(huì)，請(qǐng)基層信訪群眾介紹自身的上訪經(jīng)歷，聽(tīng)取其對(duì)信訪立法的意見(jiàn)；多次向我省選出的160名全國(guó)人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關(guān)部門(mén)，全部省政府組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)，21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)，9個(gè)地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見(jiàn)。同時(shí)還就有關(guān)專題向全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)家信訪局和國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行了請(qǐng)示。三是公開(kāi)討論，推動(dòng)形成共識(shí)。信訪問(wèn)題既敏感又復(fù)雜，社會(huì)各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對(duì)立法工作提出了更高的要求。對(duì)此，常委會(huì)組織在南方日?qǐng)?bào)等新聞媒體上開(kāi)展信訪立法有關(guān)問(wèn)題大討論，由人大代表、專家學(xué)者、信訪工作人員和社會(huì)各界人士進(jìn)行討論和爭(zhēng)論，引導(dǎo)社會(huì)各界正確理解中央有關(guān)政策精神。通過(guò)廣泛討論，讓公眾親身參與立法過(guò)程，了解立法背景和立法目的，推動(dòng)社會(huì)各界形成共識(shí)。

《條例》的制定始終注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。黨的十八大報(bào)告指出,人大“要推進(jìn)科學(xué)立法”、“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”。人大主導(dǎo)立法，并不是在立法各個(gè)環(huán)節(jié)上大包大攬，而是在常委的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分保障各方面在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)，確保社會(huì)利益主體在公開(kāi)、公正的立法平臺(tái)上平等博弈、理性協(xié)商和互相妥協(xié)。常委會(huì)在制定《條例》過(guò)程中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，抓好組織協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)法規(guī)起草和審議工作的順利開(kāi)展。常委會(huì)高度重視對(duì)高校起草工作的政策指導(dǎo)，多次召開(kāi)座談會(huì)，向各基地介紹中央信訪工作改革精神，研究《條例》立法思路，明確立法的宗旨和任務(wù)，引導(dǎo)專家起草始終符合中央的精神和要求；多次組織高校專家參加調(diào)研和座談，并協(xié)調(diào)省信訪局等部門(mén)指派專人協(xié)助配合高校的起草工作，確保專家起草能“接地氣”；高度重視高校起草成果的轉(zhuǎn)化，召開(kāi)評(píng)估會(huì)，由黨政部門(mén)的實(shí)務(wù)專家、人大代表、立法咨詢專家、基層信訪工作人員、信訪群眾代表等各方面人員對(duì)三所高校立法基地起草的專家建議稿進(jìn)行評(píng)估，并組織起草工作組，對(duì)三個(gè)專家建議稿進(jìn)行了逐條研究，按照是否符合十八屆三中全會(huì)《決定》信訪工作改革精神、是否有利于保護(hù)信訪人合法權(quán)益、是否有利于解決實(shí)際問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)權(quán)衡比較，并綜合吸收評(píng)估過(guò)程中各有關(guān)方面提出的建議和意見(jiàn)，形成了各方面認(rèn)為比較成熟、針對(duì)性較強(qiáng)的《條例（草案）》。

二、針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題，將信訪工作納入法治化軌道

常委會(huì)在制定《條例》過(guò)程中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，貫徹落實(shí)中央關(guān)于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)解決我省信訪工作存在的突出問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建可操作、切合實(shí)際的法律制度，推動(dòng)信訪制度改革。

（一）明確訴訪分離，推動(dòng)信訪制度回歸本位

從各方面反映的問(wèn)題看，信訪工作最突出的問(wèn)題是偏離法治軌道，大量本應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過(guò)信訪途徑解決，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過(guò)度擴(kuò)張。要解決好這一問(wèn)題,就要按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，進(jìn)一步推動(dòng)信訪工作法治化。因此，常委會(huì)通過(guò)制定《條例》，明確信訪事項(xiàng)的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項(xiàng)中分離出來(lái)，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對(duì)“法定途徑”作出細(xì)化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項(xiàng)依法終結(jié)制度，避免其回流到信訪渠道。

（二）實(shí)行網(wǎng)上受理信訪，進(jìn)一步暢通信訪渠道

信訪渠道不夠暢通是導(dǎo)致信訪人采取非正常甚至過(guò)激方式表達(dá)訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問(wèn)題，必須抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是便捷快速，二是陽(yáng)光信訪。常委會(huì)深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，結(jié)合兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過(guò)制定《條例》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道建設(shè)、網(wǎng)上信訪信息公開(kāi)，拓寬網(wǎng)上信訪渠道，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，推動(dòng)網(wǎng)上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時(shí)，還對(duì)聯(lián)合接訪工作平臺(tái)、信訪綠色郵政通道、下基層聽(tīng)取意見(jiàn)和接訪等內(nèi)容作了規(guī)定，方便群眾表達(dá)自己的合理合法訴求。

（三）規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)信訪人理性有序表達(dá)訴求

從調(diào)研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、鬧訪纏訪等方式表達(dá)訴求的情況比較突出，嚴(yán)重影響社會(huì)正常的秩序。要解決好這些問(wèn)題，就必須根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，對(duì)信訪人非正常上訪行為作出適當(dāng)?shù)囊?guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認(rèn)識(shí)引導(dǎo)到位，把違法行為依法處理到位，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)信訪秩序、維護(hù)信訪人權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)始終堅(jiān)持處理好保障權(quán)益和維護(hù)秩序的關(guān)系，一方面強(qiáng)調(diào)保障信訪人權(quán)益，另一方面也對(duì)信訪秩序作出規(guī)范，將越級(jí)上訪、信訪終結(jié)后的重復(fù)上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說(shuō)服解釋、情緒疏導(dǎo)工作；對(duì)纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會(huì)管理、妨礙他人合法權(quán)益的，則明確了法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。

（四）規(guī)范源頭預(yù)防，建立有效預(yù)防化解社會(huì)矛盾機(jī)制

我省信訪實(shí)踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時(shí)有發(fā)生，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。據(jù)此，調(diào)研組建議制定《條例》時(shí)對(duì)此作出規(guī)范，但審議過(guò)程中，也有意見(jiàn)提出源頭預(yù)防不屬于《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，建議不作規(guī)定。常委會(huì)經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，認(rèn)為要從根本上減少社會(huì)矛盾，必須從根本上調(diào)整社會(huì)利益，解決好人民群眾關(guān)心的直接利益問(wèn)題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時(shí)解決在當(dāng)?shù)亍Ｒ虼耍Ｎ瘯?huì)制定《條例》時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點(diǎn)建立決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會(huì)矛盾發(fā)生；并通過(guò)完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會(huì)矛盾的能力和水平。

（五）強(qiáng)化工作責(zé)任和監(jiān)督，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制

部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責(zé)任、牽頭部門(mén)責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任不落實(shí)，是導(dǎo)致信訪秩序混亂、信訪所反映的問(wèn)題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權(quán)益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實(shí)信訪工作責(zé)任制，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制。對(duì)此，常委會(huì)在借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問(wèn)題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督，通過(guò)嚴(yán)厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責(zé)任制落實(shí)到位。

三、開(kāi)展宣講，營(yíng)造《條例》實(shí)施良好氛圍

張德江委員長(zhǎng)指出，要堅(jiān)持立法宣傳和輿論引導(dǎo)工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)社會(huì)各方面對(duì)立法過(guò)程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實(shí)施營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。一部法規(guī)出臺(tái)后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點(diǎn)，是看社會(huì)對(duì)法規(guī)的理解準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，這是法規(guī)實(shí)施的重要基礎(chǔ)，也直接反映了立法質(zhì)量。為此，常委會(huì)高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結(jié)合起來(lái)，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會(huì)。

（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方面正確理解《條例》規(guī)定

常委會(huì)召開(kāi)《條例》頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)公開(kāi)闡述制定《條例》的意義，重點(diǎn)解讀《條例》的主要制度和精神；組織《南方日?qǐng)?bào)》、《法制日?qǐng)?bào)》、《羊城晚報(bào)》、《人民之聲》、南方網(wǎng)、廣東人大網(wǎng)等媒體，通過(guò)專家訪談、發(fā)布典型案例、評(píng)論文章等方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳解讀；組織參與立法的高校專家撰寫(xiě)《條例》百題知識(shí)答問(wèn)，并連續(xù)兩個(gè)月在《南方日?qǐng)?bào)》連載刊登，使社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《條例》精神；會(huì)同高校制作漫畫(huà)形式的宣傳單張，在法制宣傳欄、居民小區(qū)、工業(yè)區(qū)、企業(yè)等場(chǎng)所統(tǒng)一張貼，用簡(jiǎn)潔明了的語(yǔ)言和圖表向群眾宣傳《條例》；組織大學(xué)生運(yùn)用微信等新興傳媒工具對(duì)條例進(jìn)行宣傳解讀，擴(kuò)大宣傳的受眾范圍；印制數(shù)以萬(wàn)計(jì)《條例》單行本和宣傳單張等有關(guān)宣傳資料，擺放在信訪接待場(chǎng)所供信訪人取閱；通過(guò)設(shè)立宣傳咨詢臺(tái)、派發(fā)宣傳資料、擺放宣傳板、播放宣傳片、懸掛宣傳標(biāo)語(yǔ)等方式開(kāi)展宣傳。

（二）組織宣講隊(duì)伍，為宣講提供強(qiáng)有力的支持

常委會(huì)組織省信訪局、省委黨校、省社科聯(lián)、中山大學(xué)等9所高校立法基地、有關(guān)地級(jí)以上市本地高校等各方面力量，并結(jié)合部分常委會(huì)立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團(tuán)，為各單位、各地區(qū)進(jìn)行宣講提供強(qiáng)有力的支持。組織宣講人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，省委和常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺(tái)背景和主要內(nèi)容進(jìn)行輔導(dǎo)講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、PPT等宣傳材料。此外，還通過(guò)集體觀摩、會(huì)后研討、征求意見(jiàn)等形式，組織專家學(xué)者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內(nèi)容，保證了講課效果。

（三）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)各市、縣深入開(kāi)展宣講工作

常委會(huì)成立21個(gè)宣講工作組，由擔(dān)任過(guò)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和省直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委會(huì)組成人員任組長(zhǎng)，深入到市、縣、鎮(zhèn)進(jìn)行宣講動(dòng)員，協(xié)調(diào)各地做好宣講工作。此外，還組織編寫(xiě)15期宣傳貫徹落實(shí)條例工作簡(jiǎn)報(bào)，通報(bào)各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。在常委會(huì)的推動(dòng)下，各市縣認(rèn)真組織、周密部署、精心安排，共召開(kāi)宣講會(huì)議180場(chǎng)，超過(guò)12萬(wàn)1千名干部群眾參加了宣講學(xué)習(xí)，為《條例》實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

四、組織試點(diǎn)，推動(dòng)以法治方式解決信訪突出問(wèn)題

制定并實(shí)施《條例》，運(yùn)用法治思維、法治方式和法治平臺(tái)解決信訪問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，是一個(gè)重大的方向性選擇。條例的生命在于實(shí)施，在于實(shí)踐，而充分運(yùn)用好常委會(huì)立法過(guò)程中形成的各類資源，重點(diǎn)解決好突出困難和問(wèn)題，對(duì)貫徹落實(shí)好條例具有重要意義。為此，根據(jù)省委的要求，省人大常委會(huì)選擇廣州市海珠區(qū)等十個(gè)縣區(qū)開(kāi)展貫徹實(shí)施《條例》以法治方式解決信訪突出問(wèn)題試點(diǎn)工作，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，探索長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)“一府兩院”運(yùn)用法治方式解決信訪突出問(wèn)題。目前，全省的試點(diǎn)工作已經(jīng)正式啟動(dòng)，在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各自實(shí)際，有重點(diǎn)、有步驟地實(shí)施各項(xiàng)試點(diǎn)工作任務(wù)。

人大牽頭，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。常委會(huì)成立由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；市與縣也分別設(shè)立相應(yīng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通過(guò)成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各單位之間的協(xié)調(diào)配合和上下溝通聯(lián)系，及時(shí)反映信訪工作中的重大問(wèn)題，交流好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

專家參與，注重理論指導(dǎo)。常委會(huì)組織10個(gè)工作組，由法委、法工委、省信訪局和省社科聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，組織中山大學(xué)等9所高校立法基地以及省社科聯(lián)的專家學(xué)者組成工作團(tuán)隊(duì)，分別對(duì)口負(fù)責(zé)1個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建立法規(guī)基層實(shí)施部門(mén)與立法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者直接溝通的平臺(tái)，確保試點(diǎn)地方準(zhǔn)確理解和貫徹實(shí)施《條例》規(guī)定。

以點(diǎn)帶面，破解實(shí)施難題。開(kāi)展試點(diǎn)的目的是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究對(duì)策、破解難題，從而為推動(dòng)條例在全省的貫徹落實(shí)提供經(jīng)驗(yàn)。常委會(huì)要求各試點(diǎn)縣區(qū)重點(diǎn)對(duì)暢通信訪渠道、推進(jìn)訴訪分離、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、維護(hù)信訪正常秩序四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行試點(diǎn)。7月底，根據(jù)部分地區(qū)信訪工作中出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象，常委會(huì)又專門(mén)組織各試點(diǎn)工作組進(jìn)行研究，要求各試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)對(duì)建立防止互相推諉的機(jī)制進(jìn)行探索，著力解決推諉等問(wèn)題。為總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，年底常委會(huì)還將對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，向省委全面報(bào)告試點(diǎn)實(shí)施情況，提出組織推廣意見(jiàn)。

在立法工作中貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，發(fā)揮好立法引領(lǐng)推動(dòng)和保障改革的作用，這是我省今后幾年地方立法的重要任務(wù)。我們將認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為我省全面深化改革提供有力的法制保障。

第三篇：我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革探討

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革探討

09經(jīng)本一班8160209030譚明華

在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系中，社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五個(gè)險(xiǎn)種。隨著我國(guó)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化的快速發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn), 社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要組成部分，其改革的成功與否直接涉及到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革能否順利進(jìn)行，同時(shí)也關(guān)系到我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革已成為社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題,隨著我國(guó)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化的快速發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn).一、我國(guó)社會(huì)保障的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀

目前在我國(guó)，社會(huì)保障的功能和作用已經(jīng)逐漸深入人心，新型的社會(huì)保障的整體框架基本形成，主要表現(xiàn)為：初步完成了從傳統(tǒng)社會(huì)保障制度到新型社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型；確立了以養(yǎng)老、醫(yī)療與失業(yè)保險(xiǎn)制度為骨干的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架；創(chuàng)立了力求把公平與效率結(jié)合起來(lái)，把社會(huì)互濟(jì)與自我保障結(jié)合起來(lái)的具有中國(guó)特色的社會(huì)保險(xiǎn)制度。盡管，對(duì)這個(gè)龐大的社會(huì)保障體系的總體看法還有不同的意見(jiàn)，但是，作為一個(gè)基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社會(huì)保險(xiǎn)管理體制改革的迫切性

1:改革現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制是建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要。建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求，然而由于條塊分割、城鄉(xiāng)分離、政策不統(tǒng)一、覆蓋范圍較小等原因，嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力在不同所有制之間、不同職業(yè)之間以及城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)。為了消除這一弊端，必須逐步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)制度的履蓋范圍，為各種經(jīng)濟(jì)成份、各種用工形式的城鄉(xiāng)企業(yè)職工以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員，提供統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理的基本保險(xiǎn)制度，建立起全方位、一體化的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，避免在社會(huì)保險(xiǎn)的基本制度上五花八門(mén)，各行其是，重新人為設(shè)置勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙。

2:改革現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制是消除多頭管理的需要。現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)管理體制是在特定的歷史條件下形成的。其主要表現(xiàn)在多頭管理、政出多門(mén)、互相掣肘。長(zhǎng)期以來(lái)，由于各有關(guān)部門(mén)所處的地位不同以及局部利益的驅(qū)動(dòng)，認(rèn)識(shí)很不一致，難以進(jìn)行綜合規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在政策指導(dǎo)上，各訂各的辦法，各守各的框框，難于統(tǒng)一政策；在資金管理上，各守各的條塊壁壘，資金過(guò)于分散，不能融通調(diào)劑，資金整體使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論遲遲出不了臺(tái)，出臺(tái)的也缺少部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)。這表明，多頭管理的體制到了非改不可的時(shí)候了。

二、改革現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的目標(biāo)和基本原則

根據(jù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的基本要求和社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的基本規(guī)律，我省社會(huì)保險(xiǎn)管理體制改革的目標(biāo)應(yīng)該是把各類法定的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目統(tǒng)一管理起來(lái)，爭(zhēng)取用兩到三年的時(shí)間，率先建立起政策統(tǒng)一、險(xiǎn)種協(xié)調(diào)、基金統(tǒng)籌運(yùn)作的社會(huì)化管理體制。政策統(tǒng)一，就是要在社會(huì)保險(xiǎn)的目標(biāo)、水平、覆蓋面、基金征集及運(yùn)作、保根據(jù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的基本要求和社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的基本

規(guī)律，我省社會(huì)保險(xiǎn)管理體制改革的基險(xiǎn)費(fèi)發(fā)放等各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，做到由同一機(jī)構(gòu)制訂、發(fā)布政策，監(jiān)督完善政策；基本險(xiǎn)種協(xié)調(diào)，就是要在建立不同險(xiǎn)種的同時(shí)，做好各險(xiǎn)種規(guī)劃、政策、管理和運(yùn)作等方面的協(xié)調(diào)工作，防止不同險(xiǎn)種之間發(fā)生相互沖突的情況；基金統(tǒng)籌運(yùn)作，就是要在盡可能寬的范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集和運(yùn)作保險(xiǎn)基金，做到增進(jìn)保值增值，調(diào)劑豐欠余缺，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)互補(bǔ)。

三、如何推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革

第一，繼續(xù)深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。經(jīng)過(guò)20多年的改革，我國(guó)初步建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；機(jī)關(guān)和事業(yè)單位還沒(méi)有進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，仍實(shí)行退休制度。下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)：一是繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是啟動(dòng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。目前，企業(yè)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不銜接，兩類養(yǎng)老待遇差距過(guò)大，已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題。按照事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式統(tǒng)一、管理相互銜接、待遇略有差距的要求;三是制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法和經(jīng)辦規(guī)程，積極推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)。四是探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全面完成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)、整改和機(jī)構(gòu)移交工作。制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，開(kāi)展建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn).第二，加快完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度。我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度主要由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項(xiàng)制度組成。下一步完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度的重點(diǎn)：一是繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。多渠道籌集資金，妥善解決關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員、困難企業(yè)職工和退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題。加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理服務(wù)，優(yōu)化管理服務(wù)流程。研究完善醫(yī)療保險(xiǎn)用藥管理和診療項(xiàng)目管理辦法，完善結(jié)算辦法，探索建立相應(yīng)的質(zhì)量控制與考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的積極性，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，控制醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快上漲。二是擴(kuò)大城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，為城鎮(zhèn)沒(méi)有就業(yè)單位的居民，包括大中小學(xué)的在校學(xué)生建立這項(xiàng)制度，重點(diǎn)保障這部分人群的住院和門(mén)診大病醫(yī)療支出需求。2007年下半年，國(guó)家已在79個(gè)城市啟動(dòng)了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)。2008年試點(diǎn)城市要達(dá)到全國(guó)城市總數(shù)的50%以上。三是加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，力爭(zhēng)到2008年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療將基本覆蓋所有農(nóng)村，并逐步提高籌資水平和報(bào)銷比例，減輕個(gè)人負(fù)擔(dān)。

第三，推進(jìn)失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度建設(shè)。近些年來(lái)，國(guó)務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》，勞動(dòng)保障部門(mén)頒布了生育保險(xiǎn)方面的行政規(guī)章，標(biāo)志著失業(yè)、工傷、生育三項(xiàng)保險(xiǎn)制度基本建立。下一步的工作重點(diǎn)：一是進(jìn)一步完善失業(yè)保險(xiǎn)制度。建立健全失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)失業(yè)預(yù)警制度建設(shè)，加強(qiáng)失業(yè)預(yù)防和失業(yè)調(diào)控。繼續(xù)推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)做好擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)工作，加大失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)力度，積極探索完善失業(yè)保險(xiǎn)制度保障生活、促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)三位一體的功能。二是繼續(xù)推進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)。完善工傷保險(xiǎn)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步提高工傷保險(xiǎn)待遇。

我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè),既要堅(jiān)持已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的方向和目標(biāo)，又要大膽探索新的路子和辦法。我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)已經(jīng)經(jīng)過(guò)了幾十年的探索。改革開(kāi)放以來(lái)，在許多方面已經(jīng)提出了比較明確的制度建設(shè)方向和目標(biāo)。在這個(gè)探索的過(guò)程中，有兩點(diǎn)是非常重要的,一是要高度重視社會(huì)保障制度建設(shè)對(duì)穩(wěn)定的特殊要求。社會(huì)保障是保障穩(wěn)定的，如果保障制度本身不穩(wěn)定，任何好的制度設(shè)計(jì)都不會(huì)成功。二是改革一定要循序漸進(jìn)，不可一蹴而就。不能指望在短時(shí)間內(nèi)求

得一個(gè)完善的制度設(shè)計(jì)，更不能指望在短時(shí)間內(nèi)社會(huì)成員之間能達(dá)到充分的共識(shí).在今后,我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革一定會(huì)取得更大的進(jìn)步,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革越來(lái)越完善, 保險(xiǎn)業(yè)獲得更加蓬勃的發(fā)展！參考文獻(xiàn)：(1)建立新型社會(huì)保險(xiǎn)體制的原則及對(duì)策/光明日?qǐng)?bào)/ 2006-4-8

(2)我國(guó)社會(huì)保障體制中存在的問(wèn)題與對(duì)策探討/ 2010-3-9

(3)如何推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革/來(lái)源：國(guó)研室/ 2008年03月19日

(4)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的主要方向和任務(wù)/新華日?qǐng)?bào)/2005-6-2

第四篇：淺議我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革

淺議我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革

孫

煒

農(nóng)村稅費(fèi)制度改革是建國(guó)以來(lái)我國(guó)繼農(nóng)村土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重和農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出的宏觀背景下提出來(lái)的，其根本目的是解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系。同時(shí)也是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、貫徹落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的影響極其深遠(yuǎn)。因此，對(duì)這一改革的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)有一個(gè)逐步深化的過(guò)程。從２０００年安徽省開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來(lái)，現(xiàn)在全國(guó)農(nóng)村已全面推開(kāi)這項(xiàng)改革。但是，不少地方上陣仍顯倉(cāng)促，人們的思想準(zhǔn)備仍然不足，不僅對(duì)改革的實(shí)質(zhì)和要達(dá)到的政治目的認(rèn)識(shí)不夠，而且對(duì)改革的復(fù)雜性和改革涉及的重大問(wèn)題也缺乏深入了解。從近幾年來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)情況看，我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然取得了很大成效，但因?yàn)槠渲攸c(diǎn)總在治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三亂”問(wèn)題上做文章，因而改革力度不大，沒(méi)有從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。為此需要更好地理解、推進(jìn)和深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，努力解決改革過(guò)程中的有關(guān)重大問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)展順利、成效明顯

根據(jù)中央提出的“積極穩(wěn)妥，量力而行，分步實(shí)施”的農(nóng)村稅費(fèi)改革方針，２０００年，國(guó)務(wù)院決定在安徽全省開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)；２００１年，國(guó)務(wù)院決定在江蘇全省和其他省市區(qū)的１０２個(gè)縣（市）也開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作；２００２年，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)范圍，國(guó)務(wù)院決定將這項(xiàng)改革試點(diǎn)的擴(kuò)大到河南、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、浙江和上海等十八個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）；２００３年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)各省全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。目前改革工作總體運(yùn)行平穩(wěn)，進(jìn)展順利，取得明顯成效。

1、農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，初步遏制住了農(nóng)村的“三亂”。

從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和執(zhí)行情況來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)大大減輕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，２００２年２０個(gè)全面試點(diǎn)省份（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均為７３.７元，比改革前減少４７元；畝均負(fù)擔(dān)為５３.６元，比改革前減少３４.１元，減負(fù)率一般在３０%左右。農(nóng)民從改革中得到的好處一年在３００億元以上，如果再考慮治理農(nóng)村亂收費(fèi)、亂集資和各種攤派因素，實(shí)際減負(fù)效果更加明顯［1］。例如，改革后山西省五個(gè)試點(diǎn)縣的農(nóng)業(yè)稅及其附加金額為７７６８萬(wàn)元，比改革前的１２７８４萬(wàn)元減少５０１６萬(wàn)元，減少３９%，加上屠宰稅和教育集資等收費(fèi)的取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額減少了１１２５２萬(wàn)元，減幅達(dá)５９%。人均負(fù)擔(dān)由１２６.8元減少到５１.８元，人均減少７５元，農(nóng)民減負(fù)效果明顯［2］。另?yè)?jù)有關(guān)部門(mén)對(duì)20個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）40個(gè)縣80個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)160個(gè)村八百的農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查，農(nóng)民滿意率在９８.７%以上［1］。

2、確立了新的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架，初步理順了農(nóng)村分配關(guān)系

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，減負(fù)后出現(xiàn)反彈，一個(gè)非常重要的原因就是農(nóng)村稅費(fèi)制度不規(guī)范，項(xiàng)目繁多，地方、部門(mén)和單位都可以隨意向農(nóng)民伸手。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，按照“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的原則，積極穩(wěn)妥地貫徹實(shí)施“四取消、一調(diào)整、一改革”政策，并在此基礎(chǔ)上，努力做到“三個(gè)確保”。這次改革試點(diǎn)基本確立了新的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架，運(yùn)用法制手段，逐步理順國(guó)家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，逐步將農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理納入法制化、規(guī)范化軌道。

3、促進(jìn)了農(nóng)村機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)和農(nóng)村民主政治建設(shè) 農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的另一個(gè)重要原因是當(dāng)前我國(guó)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)膨脹，冗員過(guò)多問(wèn)題十分突出。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有力地推進(jìn)了農(nóng)村上層建筑變革。試點(diǎn)地區(qū)為了切實(shí)做好鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變工作，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、村級(jí)組織改革步伐，加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)，有組織、有步驟地推進(jìn)村級(jí)撤并工作，降低村級(jí)運(yùn)行成本。這次試點(diǎn)工作將有利于建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理制度。

同時(shí)，稅費(fèi)改革的一系列配套措施的落實(shí)，極大地推進(jìn)了農(nóng)村政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)，建立健全了“一事一議”制度和財(cái)務(wù)等各項(xiàng)監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)了基層民主政治的建設(shè)。

4、推動(dòng)了農(nóng)村教育管理體制改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革 在這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中，還有效地推動(dòng)了兩項(xiàng)改革: 一是農(nóng)村教育管理體制改革，二是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革。這次改革，明確了農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制，從根本上改變了農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期依靠向農(nóng)民收費(fèi)集資辦學(xué)的不規(guī)范做法。按照“財(cái)力向下傾斜，經(jīng)費(fèi)缺口上移”的要求，試點(diǎn)地區(qū)積極調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，完善村級(jí)收入管理。對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)力缺口，上級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給補(bǔ)助，從制度上保證了鄉(xiāng)村公益事業(yè)正常發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)。

5、改革了農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)制，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定 這次試點(diǎn)工作通過(guò)規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，改革農(nóng)業(yè)稅征管辦法。試點(diǎn)地區(qū)初步形成了農(nóng)業(yè)稅征機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征稅，聘請(qǐng)協(xié)稅員協(xié)稅的農(nóng)業(yè)稅收征收管理機(jī)制，征收期比過(guò)去大大縮短。減少了鄉(xiāng)村干部的工作量及干群之間的直接摩擦，使農(nóng)民的納稅意識(shí)明顯增強(qiáng)。鄉(xiāng)村干部只是協(xié)助做好征管基礎(chǔ)工作，但不行使執(zhí)法權(quán)。這從制度上促進(jìn)了基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效減少了干群矛盾。黨和政府在農(nóng)民群眾中的威信進(jìn)一步提高。

6、促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

一是農(nóng)村稅費(fèi)改革從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，相對(duì)地增加了農(nóng)民的收入，使農(nóng)民有更多的資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)稅收政策的調(diào)整，促進(jìn)了農(nóng)村種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是歷史遺留的占地不公、有地?zé)o稅和有稅無(wú)地現(xiàn)象進(jìn)行了糾正，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的積極性普遍提高。四是進(jìn)一步完善了二輪土地承包工作，鞏固了基層政權(quán)，摸清了農(nóng)村基本情況，為今后調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培植地方財(cái)源打下了基礎(chǔ)。

二、后應(yīng)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、難度大，已進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作不可避免地存在一些問(wèn)題。當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)還不同程度地存在基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，政策選擇不深入，執(zhí)行政策不到位，配套改革力度不平衡等問(wèn)題。特別重要的是，目前農(nóng)村稅費(fèi)改革力度不夠，沒(méi)有從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的改革力度不夠大

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革依然沒(méi)有改變城市偏向的國(guó)民收入分配格局。保留著城鄉(xiāng)稅收負(fù)擔(dān)的不公平。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，城鎮(zhèn)居民年收入在９６００元以下不納稅；城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在１５６００元以下，個(gè)體工商戶年收入在１４６００元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過(guò)２%。而在農(nóng)村，即使實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加綜合負(fù)擔(dān)的大體為８.４%［］，而且農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民稅收負(fù)擔(dān)相差四倍以上。況且農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的８.４%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)，若以純收入作為計(jì)稅依據(jù)，則農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)率將要更高。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)行稅制規(guī)定下，城鄉(xiāng)稅收負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不公平、不合理。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革并不徹底，城鄉(xiāng)分配關(guān)系和工農(nóng)分配關(guān)系依然扭曲。

2、農(nóng)民種田積極性未能最大限度地調(diào)動(dòng)起來(lái)

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案以土地作為唯一的稅收負(fù)擔(dān)依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅收由改革前的按田畝和按人口雙重承擔(dān)改變?yōu)閱渭儼赐恋刎?fù)擔(dān)后，農(nóng)業(yè)稅直接與田畝掛鉤，使稅收負(fù)擔(dān)由不種田b的農(nóng)戶向種田的農(nóng)戶，由種田少的農(nóng)戶和向種田多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，種田越多負(fù)擔(dān)越重。農(nóng)業(yè)稅完全以田畝多少來(lái)確定稅收任務(wù)不僅不公平，而且會(huì)降低農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性、阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、甚至導(dǎo)致土地拋荒。農(nóng)村稅費(fèi)改革的初衷就是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民種田積極性。然而在當(dāng)前種植業(yè)收入低于林牧漁業(yè)、更明顯低于其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的情況下，這種制度安排會(huì)挫傷農(nóng)民種田積極性，導(dǎo)致部分農(nóng)戶將土地拋荒來(lái)減輕負(fù)擔(dān)。同時(shí)也不利于提高農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，增加農(nóng)戶之間土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。此外，對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只進(jìn)行政策調(diào)整，沒(méi)有取消，這與當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求是不相適應(yīng)的。

3、沒(méi)有從根本上解決向農(nóng)民亂收費(fèi)和減負(fù)反彈問(wèn)題

農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，加重了鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)和財(cái)力缺口，使農(nóng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難增大，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到影響。資料顯示，由于歷史和客觀的原因，目前我國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額超過(guò)２０００億元，再加上縣級(jí)負(fù)債，整個(gè)基層總負(fù)債保守估計(jì)在６０００億元---８０００億元［3］。另一方面，農(nóng)村財(cái)政收支缺口突出，由于“三提五統(tǒng)”的取消和稅費(fèi)項(xiàng)目的減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力進(jìn)一步縮小，農(nóng)村原來(lái)依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如五保護(hù)贍養(yǎng)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算開(kāi)支中，加劇了收支的矛盾。稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)村財(cái)源，基層工作難以順利開(kāi)展，農(nóng)村教育和公益事業(yè)因缺少資金發(fā)展受阻。缺口資金在依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不現(xiàn)實(shí)的情況下，基層政府為正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很有可能將現(xiàn)有的財(cái)政收支困難問(wèn)題及歷史債務(wù)包袱轉(zhuǎn)移給種田農(nóng)戶，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現(xiàn)減負(fù)反彈現(xiàn)象，無(wú)法完成稅收改革的既定目標(biāo)。

三、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重原因的理性分析

盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化有了顯著提高，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民積極性難以調(diào)動(dòng)起來(lái)，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展。近年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題被凸現(xiàn)出來(lái)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重要的課題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的根本原因不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)亂收費(fèi)，而是有其深層次原因。

第一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在城市偏向的國(guó)民收入分配政策上。表面上看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)侵犯了農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)際上卻是國(guó)家實(shí)行城市偏向的歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的國(guó)民收入分配政策的結(jié)果［4］。現(xiàn)行財(cái)政支出的城市偏向是顯而易見(jiàn)的。如公共事業(yè)建設(shè)的財(cái)政撥款，城市和鄉(xiāng)村有著天壤之別。鄉(xiāng)村的教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公共事業(yè)全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅外收費(fèi)自籌資金安排支付，甚至連工作人員的部分工資也要自籌解決。實(shí)事上，農(nóng)村公用事業(yè)的資金十分匱乏，難以滿足鄉(xiāng)村公共部門(mén)的基本需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好將應(yīng)由財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金舉辦的公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“搭車”收費(fèi)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，再一次加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費(fèi)直接原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政資金不足，但本質(zhì)上是由國(guó)家財(cái)政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在負(fù)擔(dān)不合理上，表現(xiàn)為國(guó)家過(guò)度提取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)民承受著與政府提供的公共產(chǎn)品不對(duì)等的沉重負(fù)擔(dān)。一方面，政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)收費(fèi)的方式，使得大量的農(nóng)業(yè)剩余從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)流入城市工業(yè)部門(mén)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)利潤(rùn)和城市居民福利補(bǔ)貼。如１９７９--１９９４年，政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差取得了１５０００億元收入，同期農(nóng)業(yè)征稅1755億元，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)支出３７６９億元，國(guó)家提取農(nóng)業(yè)剩余凈值約１２９８６億元，每年從農(nóng)業(yè)部門(mén)流出資金凈額８１1億元［5］。１９９４---２０００年，國(guó)家向農(nóng)業(yè)投入5986億元，農(nóng)業(yè)交納稅金和地方費(fèi)用９７３３億元。［6］另一方面，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度、對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)教育以及其他農(nóng)村公共事業(yè)的投資和公共物品和勞務(wù)的提供與政府提取的農(nóng)業(yè)剩余不成比例，國(guó)家財(cái)政支出帶有明顯的城市偏向。

第三、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在城鄉(xiāng)居民之間負(fù)擔(dān)不公平上。目前，城市居民月收入超過(guò)800元的部分才交稅，而農(nóng)民不管收入多少都要交稅，而且稅率高。在農(nóng)民收入普遍低于城市居民收入的情況下，農(nóng)民反而承受著比城市居民更重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。建國(guó)初期，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，我國(guó)推行城鄉(xiāng)隔絕的二元稅制結(jié)構(gòu)。國(guó)家一方面實(shí)行占有工農(nóng)勞動(dòng)者全部剩余價(jià)值，并將其投入以重工業(yè)為主擴(kuò)大再生產(chǎn)的高積累分配政策；另一方面實(shí)行過(guò)度提取農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)積累資本和對(duì)城市偏向的分配政策。這一時(shí)期的城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)就是政府實(shí)行這兩種政策的具體制度安排。從上世紀(jì)五十年代建立的二元稅制到現(xiàn)行工商稅制為一元、農(nóng)村傳統(tǒng)稅制為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響是非常巨大的，并越來(lái)越有利于城市工商業(yè)和城市居民，而對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村居民確實(shí)越來(lái)越不利。全國(guó)城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8擴(kuò)大到２００１年的2.9，其中西部12省（區(qū)、市）２００１年城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比達(dá)到3.5，部分省份高達(dá)4.5以上［7］。

四、深化我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的建議

整體而言，目前主張通過(guò)“費(fèi)改稅”的制度改革來(lái)制止農(nóng)村亂收費(fèi)以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其改革思路局限在農(nóng)村稅費(fèi)制度之內(nèi)，其性質(zhì)只能是改良性的并非改革。稅費(fèi)改革的預(yù)期設(shè)計(jì)，只是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財(cái)政體制及土地制度的前提下，通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革這一項(xiàng)制度變遷來(lái)代替所有制度的變遷，以此來(lái)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，緩解干群矛盾，保持農(nóng)村的穩(wěn)定。同時(shí)稅費(fèi)改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒(méi)有改變目前市場(chǎng)存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，也沒(méi)有打破這種不合理的稅收和分配格局的愿望。因此當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的稅費(fèi)改革只能僅僅看作是一個(gè)初步的開(kāi)始，我們應(yīng)該有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和更高的追求，應(yīng)該為稅費(fèi)改革的未來(lái)方向作進(jìn)一步的規(guī)劃和準(zhǔn)備。

令人可喜的是，溫家寶總理２００３年4月3日召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作電視電話會(huì)議上指出：取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)該成為推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的又一項(xiàng)重要措施，現(xiàn)在大部分地區(qū)已經(jīng)具備取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，這些地區(qū)可以取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在今年召開(kāi)的全國(guó)人大會(huì)議上的，溫家寶總理再次承諾：到明年底全國(guó)全部取消農(nóng)業(yè)稅。這些論述明確地強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村稅費(fèi)改革要進(jìn)一步深化，同時(shí)也為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革指明了方向。因此，必須深入認(rèn)識(shí)農(nóng)村稅費(fèi)，從更廣泛的意義上科學(xué)地分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，探尋減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。

首先，重新構(gòu)建農(nóng)村稅費(fèi)體系

1、調(diào)整稅費(fèi)改革的目標(biāo)，建立稅費(fèi)改革的前期、中期和遠(yuǎn)期三級(jí)目標(biāo)體系。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為稅費(fèi)改革的前期目標(biāo)和當(dāng)前目標(biāo)，從各地稅費(fèi)改革的實(shí)踐看已初步實(shí)現(xiàn)；稅費(fèi)改革的中期目標(biāo)是對(duì)前期改革的成果進(jìn)行鞏固，對(duì)改革措施進(jìn)行完善，對(duì)改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過(guò)渡的機(jī)制；稅費(fèi)改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)即最高目標(biāo)是在全國(guó)最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費(fèi)制度，這一制度應(yīng)與我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)具有一致性，到２０１０年這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費(fèi)制度應(yīng)初步建立起來(lái)。建立稅費(fèi)改革的中長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)目標(biāo)體系，一方面可以避免政策實(shí)施的短期效應(yīng)，從根本上規(guī)范基層政府行為，另一方面不至于使稅費(fèi)改革游離于整個(gè)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的系統(tǒng)之外，使之成為規(guī)范農(nóng)村利益分配關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度。

2、積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。按照國(guó)民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)、國(guó)民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革，使城鄉(xiāng)居民的稅收權(quán)力與義務(wù)平等，消除不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)份額，讓農(nóng)民享受到應(yīng)該享有的平等的國(guó)民待遇，使城鄉(xiāng)居民得到大體平等的公共服務(wù)，從而最大限度地提高稅費(fèi)制度改革設(shè)計(jì)的社會(huì)使用效率和制度收益。

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制的改革方向應(yīng)是取消單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國(guó)家整個(gè)稅制體系之中。從世界農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)置來(lái)看，像我國(guó)這樣單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制的情況是罕見(jiàn)的。國(guó)外稅收制度的基本框架是這樣的：一是在流轉(zhuǎn)稅方面，主要是商品說(shuō)，包括關(guān)稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅；二是在收益稅方面，主要有個(gè)人所得稅和公司所得稅；三是在財(cái)產(chǎn)稅方面，主要有土地稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅及對(duì)個(gè)人和公司專門(mén)征收的財(cái)產(chǎn)稅等。從這里我們可以看出，國(guó)外的農(nóng)業(yè)稅并不是作為一個(gè)獨(dú)立的稅種來(lái)設(shè)立的，而是將其分解為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，依次進(jìn)行征稅。并且，絕大多數(shù)國(guó)家在對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行征稅過(guò)程中，都采取了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以保護(hù)和促進(jìn)本國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如，絕大多數(shù)國(guó)家為了促進(jìn)和支持本國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅保護(hù)政策。歐洲有的國(guó)家對(duì)于自己不生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅可以為零，而自己能生產(chǎn)特別是有優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅則高達(dá)百分之幾百。又如，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收的遺產(chǎn)與贈(zèng)予稅，也給予以下兩方面優(yōu)惠：一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過(guò)世時(shí)，其擁有的土地按該土地的農(nóng)業(yè)價(jià)格而非標(biāo)準(zhǔn)市價(jià)（后者大大高于前者）計(jì)算遺產(chǎn)稅；另一方面土地繼承者在滿十年后出售繼承土地交納所得稅時(shí)，還可按照標(biāo)準(zhǔn)市價(jià)而非接受遺產(chǎn)或贈(zèng)與時(shí)計(jì)算遺產(chǎn)稅的農(nóng)業(yè)用途價(jià)格計(jì)算成本。

一般國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)征納稅對(duì)象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢(shì)下，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越密切，對(duì)各國(guó)稅制建設(shè)均產(chǎn)生不同程度的趨同性影響。我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)計(jì)要全方位地適應(yīng)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求，與國(guó)際接軌。另一方面，從我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總趨勢(shì)看，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，舊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的打破與調(diào)整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來(lái)越要求在全國(guó)范圍內(nèi)面向整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建立一個(gè)統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農(nóng)業(yè)稅制長(zhǎng)期游離于整個(gè)稅制體系之外是不符合公平稅負(fù)的稅制建設(shè)要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級(jí)政府與農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)，也為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題提供了制度保障。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)想是:(1)普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鄉(xiāng)土地使用稅及農(nóng)業(yè)稅。對(duì)于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。對(duì)農(nóng)用土地征土地資源稅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入、緩解土地資源分配矛盾、實(shí)行土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國(guó)際上多數(shù)國(guó)家的通行做法。(2)擴(kuò)大增值稅征收范圍。對(duì)在市場(chǎng)上出售農(nóng)產(chǎn)品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比較城市個(gè)體工商戶交納增值稅的做法，規(guī)定起征點(diǎn)。這樣一般收入低的農(nóng)戶都達(dá)不到起征點(diǎn)，無(wú)須繳納增值稅。(3)適當(dāng)調(diào)整高收入農(nóng)戶的個(gè)人所得稅。這些設(shè)想將使我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制完全與國(guó)際接軌，同時(shí)又達(dá)到公平稅負(fù)，、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的目的。

3、完善征管措施，規(guī)范征管行為。現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)體制需要的是一次根本的革新。但就目前現(xiàn)實(shí)而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制、均等化賦稅的設(shè)想在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)征管，鞏固稅費(fèi)改革成果，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過(guò)渡的機(jī)制。一是對(duì)稅改中所造成的計(jì)稅土地不實(shí)、計(jì)稅常年過(guò)高、計(jì)稅價(jià)格過(guò)高等問(wèn)題積極加以糾正。二是建立規(guī)范的征管制度，實(shí)行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對(duì)違反制度的人和事應(yīng)建立懲罰機(jī)制。三是應(yīng)規(guī)范征管行為，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)所征稅費(fèi)應(yīng)實(shí)行歸口管理，杜絕一切變相侵害農(nóng)民利益的行為。

第二，實(shí)行地方政府的職能轉(zhuǎn)換

目前中國(guó)的五級(jí)政府在財(cái)政職能分配上有一個(gè)明顯異于發(fā)達(dá)國(guó)家的特性，即越低級(jí)的政府所承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能越沉重。分稅制改革以來(lái)，隨著財(cái)權(quán)的不斷上移和事權(quán)的不斷下移，縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨越來(lái)越大的收支平衡壓力，并成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺、地方公共產(chǎn)品供給能力弱化和農(nóng)民負(fù)擔(dān)累年加重的重要制度原因。目前稅費(fèi)改革的最大矛盾是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也減少了政府的財(cái)政收入，使得地方政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨嚴(yán)重困難。從表面上看，地方基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的困難是忽視農(nóng)村稅費(fèi)改革直接造成，但從深層次上看到，恰恰反映了基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的不合理狀況。到縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排上的弊端是導(dǎo)致其運(yùn)轉(zhuǎn)困難的根本原因，也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加強(qiáng)的重要因素。解決這一問(wèn)題的根本措施是將農(nóng)村稅費(fèi)改革與政府機(jī)構(gòu)改革與行政體制改革結(jié)合起來(lái)，在積極推進(jìn)稅費(fèi)改革的同時(shí)，大力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換政府職能。因此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)精簡(jiǎn)政府級(jí)次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，歸并過(guò)多過(guò)散的事業(yè)單位，壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)單位人員編制，堅(jiān)決清理編外和臨時(shí)招聘人員。甚至可以考慮將鄉(xiāng)級(jí)政府轉(zhuǎn)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，以求大量精簡(jiǎn)非必要的機(jī)構(gòu)和人員。同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開(kāi)辟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源。應(yīng)積極調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入；大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力。

第三、建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前地方基層政府的收入問(wèn)題已成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的最大障礙。稅費(fèi)改革通過(guò)利益關(guān)系的重新調(diào)整，在使農(nóng)民較大幅度減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致其他利益主體受損。一方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政增長(zhǎng)無(wú)望，平衡困難。另一方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出卻呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。近幾年，國(guó)家關(guān)于財(cái)政支付人員的工資增長(zhǎng)和福利改善的政策不斷出臺(tái)，客觀上加大了財(cái)政平衡的難度，這一矛盾如果不能得到及時(shí)有效的解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的可能性就會(huì)存在，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)就成為一句空話。

我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的財(cái)政缺口，客觀上需要通過(guò)建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)解決。要求轉(zhuǎn)移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償，這些產(chǎn)品的供給就會(huì)陷入不足的境地。例如義務(wù)教育的外溢性極強(qiáng)，很多在農(nóng)村接受教育的孩子目的就是為了擺脫農(nóng)村貧困落后的環(huán)境背景，進(jìn)入發(fā)達(dá)省市就業(yè)生活，使得地方政府承擔(dān)的義務(wù)教育的成本卻無(wú)法獲取相應(yīng)的教育收益。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后由于取消了教育費(fèi)附加和教育集資，切斷了縣鄉(xiāng)政府教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，財(cái)政壓力劇增，使得本已脆弱的義務(wù)教育更是難以為繼。因此中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有極大的責(zé)任，加強(qiáng)中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題的根本途徑。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付還可以調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均等化。

第四，切實(shí)執(zhí)行中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策，建立健全有效的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)期性、艱巨性，決定了要鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成果，必須進(jìn)一步建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理工作，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈：一是要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)征管行為；二是強(qiáng)化專項(xiàng)治理，如規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)、農(nóng)民建房收費(fèi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水用電收費(fèi)，禁止報(bào)刊攤派等；三是規(guī)范農(nóng)村“一事一議”的程序，明確村內(nèi)議事程序、管理方式、監(jiān)督措施，嚴(yán)格控制籌資籌勞的上限，嚴(yán)防村內(nèi)“一事一議”成為新的亂收費(fèi)口子；四是建立責(zé)任追究機(jī)制，制定并嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)農(nóng)民亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資和各種攤派及搭車收費(fèi)等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為的處分規(guī)定；五是建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況監(jiān)測(cè)、信訪舉報(bào)、檢查監(jiān)督、案件查處等工作制度，明確各方面的責(zé)任和工作程序；六是建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，從組織上保證執(zhí)法有力，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。

第五，加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，妥善解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)。解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)問(wèn)題應(yīng)從以下四點(diǎn)出發(fā): 一是要核實(shí)情況，全面清理核實(shí)債權(quán)、債務(wù)，搞清債權(quán)、債務(wù)的數(shù)額及形成原因；二是要界定責(zé)任，分清債務(wù)責(zé)任界限，將債務(wù)具體落實(shí)到債務(wù)人；三是劃分類型，根據(jù)債務(wù)形成的不同性質(zhì)，明確劃分出哪些是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的債務(wù)，哪些是由村和農(nóng)民形成的債務(wù)；四是分類處置，對(duì)不同性質(zhì)的債務(wù)要用不同的方式解決。對(duì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的債務(wù)，可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力狀況，分年逐步還清；對(duì)該由村負(fù)擔(dān)的債務(wù)，可由村集體經(jīng)濟(jì)收入分期、分批償還。如果是因?yàn)楣媸聵I(yè)建設(shè)所形成的、又確實(shí)沒(méi)有償還的債務(wù)，建議由國(guó)家和資金投放單位承擔(dān)，以減輕村級(jí)壓力；對(duì)于該由農(nóng)戶承擔(dān)的債務(wù)，應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶的不同經(jīng)濟(jì)狀況采取不同的處理方式，對(duì)有能力償還的，應(yīng)加大催收力度，對(duì)償還確實(shí)有困難，可視情況分年收取；對(duì)確實(shí)無(wú)法收回的呆帳、壞帳、應(yīng)按規(guī)定核銷。今后要嚴(yán)格控制新增債務(wù)，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，必須考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力，防止新的債務(wù)產(chǎn)生。

［1］ 國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室。鞏固稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。人民日?qǐng)?bào)，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陳斐況學(xué)文。深化我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的探討。南昌大學(xué)學(xué)報(bào)。2004(3)［4］ 《了望》新聞周刊2005年第十一期 ［5］ 劉書(shū)明。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制與調(diào)整分配政策:減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)新論。經(jīng)濟(jì)研究，2001(2)［6］ 農(nóng)業(yè)投入課題組。保護(hù)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀、依據(jù)和政策建議。中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1996(1)［7］ 蘇明劉家凱。農(nóng)村稅費(fèi)改革難點(diǎn)問(wèn)題研究。經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003 ［8］ 魏遙。農(nóng)村稅費(fèi)改革的理性思考。阜陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)。2002(6)

第五篇：我國(guó)房地產(chǎn)制度改革情況

我國(guó)房地產(chǎn)制度改革情況

市場(chǎng)規(guī)模越來(lái)越大，其發(fā)展變化不僅影響金融安全和社會(huì)穩(wěn)定，而且影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，政府一方面要培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，一方面又要調(diào)控和駕馭房地產(chǎn)市場(chǎng)。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的恢復(fù)、活躍和發(fā)展壯大主要得益于城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革。住房制度改革把過(guò)去那種城鎮(zhèn)住房主要依靠國(guó)家投資建設(shè)、排隊(duì)分配、低租金使用的做法，改變成了主要由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)、從市場(chǎng)上購(gòu)買或者承租的“住房商品化和社會(huì)化”的做法。同時(shí)，為了解決城鎮(zhèn)中低收入家庭買不起市場(chǎng)價(jià)商品住房問(wèn)題，開(kāi)發(fā)建設(shè)了政府指導(dǎo)價(jià)的經(jīng)濟(jì)適用住房；為了解決城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題，建立了廉租住房制度。土地使用制度改革把過(guò)去那種土地使用權(quán)與所有權(quán)合一，土地供應(yīng)采取無(wú)償劃撥，無(wú)限期使用，不得轉(zhuǎn)讓的做法，改變成了土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，主要采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式將土地使用權(quán)有償出讓給單位或者個(gè)人，有限期使用，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的做法。同時(shí)，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事、城市基礎(chǔ)設(shè)施等用地，確屬必需的，保留了劃撥方式。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)踐表明：房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展是最為理想的，市場(chǎng)過(guò)熱或者過(guò)冷，房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲或者大幅下跌，都會(huì)產(chǎn)生極不良的后果，不僅對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不利，而且房地產(chǎn)行業(yè)自身受害最大。

然而，我國(guó)房地產(chǎn)制度改革仍然存在某些問(wèn)題，首先是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)特點(diǎn)考慮不夠。由于房地產(chǎn)的不可移動(dòng)性，房地產(chǎn)市場(chǎng)是地區(qū)性市場(chǎng)。加上中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度、干部素質(zhì)、老百姓思想覺(jué)悟等差異很大。但某些房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策措施對(duì)各地情況和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展階段考慮不夠，缺乏區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，往往采取“一刀切”。另外，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)周期較長(zhǎng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)調(diào)控政策措施的反應(yīng)速度較慢，或者說(shuō)，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策措施需要經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)時(shí)間才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿見(jiàn)影。此外，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策措施過(guò)多、過(guò)細(xì)、面面俱到、相

互銜接不夠、變化也過(guò)快。使政策執(zhí)行者難以理解政策制定者的真實(shí)意圖，或者根據(jù)自己的需要來(lái)解讀，從而難以很好地貫徹落實(shí)。

其次，房地產(chǎn)財(cái)富和收入上的差距也未受到重視。房地產(chǎn)是一種價(jià)值很大的財(cái)產(chǎn)。過(guò)去人們占用的房地產(chǎn)的面積、位置、新舊等差異較大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都較少考慮縮小這種差距。通過(guò)改革，房地產(chǎn)價(jià)值顯化并可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃等取得收益后，擴(kuò)大了人們之間的財(cái)富和收入差距。

當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中還有許多具體問(wèn)題，例如，房地產(chǎn)價(jià)格特別是住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快，房地產(chǎn)交易行為不夠規(guī)范，房地產(chǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系尚不健全，房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)則尚不完善等。

住房制度改革已破除了舊的福利性住房制度，建立起了與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，以住房市場(chǎng)化為基礎(chǔ)并兼顧住房特殊屬性的多層次住房供應(yīng)體系的新制度框架，下一步主要是完善和落實(shí)的問(wèn)題。土地使用制度改革尚不徹底，還帶有較濃厚的舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，有一些如何與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相嫁接的深層次問(wèn)題需要解決。房地產(chǎn)市場(chǎng)將由新建商品房買賣為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪糠抠I賣和租賃為主。相應(yīng)的，房地產(chǎn)業(yè)將由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)經(jīng)紀(jì)等房地產(chǎn)服務(wù)為主。政府應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮房地產(chǎn)市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上，著力搞好保障住房建設(shè)，調(diào)動(dòng)土地使用者合理利用土地的積極性，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)大起大落。