第一篇：地方行政立法質量評價標準分析

地方行政立法質量評價標準分析

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李愛玲

【摘要】行政立法質量評價標準是構建地方行政立法質量評價體系的核心內容，對提高地方行政立法質量意義重大。根據社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

【關鍵詞】地方行政立法

質量評價

合理性

合法性

實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉移到提高立法質量上來。要提高地方行政立法質量，需要確定相應的質量評價標準作為衡量尺度。根據社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價，應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經濟發展規律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質量問題，評價指標主要有：第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經濟調節和市場監管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經濟社會發展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續存在或者是否需要修改。其評價內容主要包括：一是該事項否屬于本行政區域發展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務；二是能否用法律手段來規范，并且用法律來規范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發展社會生產力為出發點，是否符合社會和經濟發展的規律；二，是否充分反映和體現最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系；三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據。這必然要求地方行政立法的內容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經濟社會發展規律和該立法文件所調整、規范事項的規律。評價該立法文件的內容應包括：一是對實施主體職責、權限的界定，對相關部門權力配置的規定是否準確、恰當；二是對權、責、利尤其是公權與私權的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規范事項的實際特點，合乎所規范事項的管理規律；四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執法自由裁量權的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現，就是要求地方政府的立法活動及其發布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據，做到不超越立法權限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括：第一，立法主體的合法性。《立法法》對中央與地方的立法權限范圍做了劃分，規定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內容的合法性。立法內容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統一和尊嚴出發，努力做到與憲法、上位法的規定和基本精神相一致，實現不抵觸、不越權。評價內容包括：一是該立法文件的具體規定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規定。三是該立法文件規定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規章的規定。

技術性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動，所以技術性標準應成為衡量地方行政立法質量的重要內容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當的模式、方法安排其結構安排，并做到文字表述清晰、規范。技術性標準的評價指標包括：第一，文字表述的明確性。法律規范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規范的有效實施。對文字表述明確性的考察內容包括：一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規范，且簡潔易懂。三是句子結構的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規范。第二，邏輯結構的完整性。這是從立法技術角度來考察該立法文件的內在結構是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現假定、處理和制裁這三部分內容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協調性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協調一致、相互配合，形成統一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內容與本行政區域內的其他地方性立法文件的內容是否相協調、銜接；通過比對該立法文件的條文內容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協調性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。

實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規的立、改、廢等提供依據。評價實效性的基本指標如下：第一，行政執法的有效性。地方行政立法是為行政執法而立的法，行政執法的有效性最能反映立法文件在實施中出現的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內容包括行政部門執法的自覺性和積極性、行政部門執法的難易程度和針對該行政執法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現的表現和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內，違法行為的總數量和同一行為人重復違法行為的次數；對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區域內社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經濟社會發展的適應性。地方行政立法功能的實現，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經濟、社會、文化發展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經濟、社會、文化、環境等方面的影響，以及實施成本與產生的經濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經濟社會發展是否起到了積極的推動作用；預期的立法目的能否實現等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協調性，行政執法的有效性，與社會經濟發展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據被評價對象的具體內容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業管理學院法律系副教授）

第二篇：地方行政立法質量評價標準分析

地方行政立法質量評價標準分析

投稿郵箱：sclunwen01@163.com(請注明投稿期刊）

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巴蜀論文網：

李愛玲

【摘要】行政立法質量評價標準是構建地方行政立法質量評價體系的核心內容，對提高地方行政立法質量意義重大。根據社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

【關鍵詞】地方行政立法質量評價合理性合法性實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉移到提高立法質量上來。要提高地方行政立法質量，需要確定相應的質量評價標準作為衡量尺度。根據社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價，應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經濟發展規律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質量問題，評價指標主要有：第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經濟調節和市場監管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經濟社會發展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續存在或者是否需要修改。其評價內容主要包括：一是該事項否屬于本行政區域發展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務；二是能否用法律手段來規范，并且用法律來規范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發展社會生產力為出發點，是否符合社會和經濟發展的規律；二，是否充分反映和體現最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系；三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據。這必然要求地方行政立法的內容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經濟社會發展規律和該立法文件所調整、規范事項的規律。評價該立法文件的內容應包括：一是對實施主體職責、權限的界定，對相關部門權力配置的規定是否準確、恰當；二是對權、責、利尤其是公權與私權的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規范事項的實際特點，合乎所規范事項的管理規律；四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執法自由裁量權的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現，就是要求地方政府的立法活動及其發布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據，做到不超越立法權限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括：第一，立法主體的合法性。《立法法》對中央與地方的立法權限范圍做了劃分，規定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內容的合法性。立法內容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統一和尊嚴出發，努力做到與憲法、上位法的規定和基本精神相一致，實現不抵觸、不越權。評價內容包括：一是該立法文件的具體規定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規定。三是該立法文件規定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規章的規定。技術性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動，所以技術性標準應成為衡量地方行政立法質量的重要內容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當的模式、方法安排其結構安排，并做到文字表述清晰、規范。技術性標準的評價指標包括：第一，文字表述的明確性。法律規范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規范的有效實施。對文字表述明確性的考察內容包括：一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規范，且簡潔易懂。三是句子結構的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規范。第二，邏輯結構的完整性。這是從立法技術角度來考察該立法文件的內在結構是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現假定、處理和制裁這三部分內容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協調性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協調一致、相互配合，形成統一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內容與本行政區域內的其他地方性立法文件的內容是否相協調、銜接；通過比對該立法文件的條文內容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協調性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規的立、改、廢等提供依據。評價實效性的基本指標如下：第一，行政執法的有效性。地方行政立法是為行政執法而立的法，行政執法的有效性最能反映立法文件在實施中出現的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內容包括行政部門執法的自覺性和積極性、行政部門執法的難易程度和針對該行政執法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現的表現和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內，違法行為的總數量和同一行為人重復違法行為的次數；對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區域內社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經濟社會發展的適應性。地方行政立法功能的實現，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經濟、社會、文化發展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經濟、社會、文化、環境等方面的影響，以及實施成本與產生的經濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經濟社會發展是否起到了積極的推動作用；預期的立法目的能否實現等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協調性，行政執法的有效性，與社會經濟發展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據被評價對象的具體內容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業管理學院法律系副教授）

第三篇：我國地方行政立法及監督機制初探

我國地方行政立法及監督機制初探

徐佼

地方行政立法是指立法機關通過法定形式將某些立法權授予地方行政機關，地方行政機關依據授權法創制行政法規和規章的行為。為了適應新時期的發展要求，更好的發揮地方行政立法的特殊效率作用，建立和完善一整套切實可行的具有中國特色的地方行政監督機制已經迫在眉睫。本文重點探討在我國政治體制下，通過完善體制內外的監督制度來保證行政立法高效合法合理。

我國1982年憲法正式確認了行政立法，2000年頒布《立法法》進一步加強了對行政立法的規范。進入新世紀以來行政立法更加注重了民主參與和科學分析，注重了立法程序和立法技術，這使得行政立法在國家法制建設中占據了舉足輕重的位置，也使得行政權力的運用很大程度上擺脫了無法可依的狀態。當前，行政立法權作為行政機關的重要權力，它的行使與公民的生活息息相關。但是，行政立法在發展的同時也還存在著諸多問題，特別是最近幾年，行政立法文件的內容屢屢侵犯行政相對人的人身權、財產權以及其它一些基本的權利，這種現象已經引起了人們對行政立法的關注，加強行政立法監督，已經刻不容緩。

一、我國地方行政立法監督機制存在的問題

地方行政立法存在的這些問題，其實與我國的地方行政立法監督制度的不完善密不可分。因此，我們首先要重點找出監督制度漏洞，為地方行政立法的新發展提供幫助。

1、地方行政立法的行政機關內部監督失效。在地方行政立法監督的各種渠道中，行政系統內部監督因其專業性和便捷性具有不可替代的價值。行政機關自我的監督，其實更加具有高效性和便捷性，不僅有利于節約行政成本，還有利于樹立政府形象。雖然我們已經有了一些相關的內部監督制度，但是行政立法的監督效果也由于各種各樣的原因無法達到最優狀態，出現了一些問題。第一，監督的常規制度不健全、不明確。第二，行政立法本身的水平不太高，行政立法者的素質難以達到要求，所以直接影響了立法的質量。第三，沒有將行政復議制度納入行政立法的監督方式范疇。

2、地方行政立法的權力機關監督缺失。在我國，權力機關，尤其是最高權力機關行使著我國基本的和最重要的立法權。權力機關對于地方行政立法的監督就具有極其重要的意義。由于發展時間短暫的原因，從實踐來看，權力機關并未進行有效監督，只是消極的形式監督權利。第一，沒有嚴格統一的授權立法，導致地方行政立法不合法、不合 1

理。第二，缺乏專門的監督機構，導致監督不到位、不明確。目前對行政立法是否合憲、合法的監督，主要是由各專門委員會在全國人大及其常委會的領導下進行。但是由于法律規范的數量不斷增多，加之各委員會本身任務繁重，所以很難較好地顧及地方立法監督。第三，地方行政立法備案制度存在問題，“備而不審”。由于我國不存在行政立法聽證制度，又沒有明確的咨詢會商制度，缺乏嚴格的備案制度，審議草案的權限和范圍就更加模糊不清，自然影響了整個法律監督制度的實效。第四，地方行政立法的批準、撤銷制度沒有嚴格執行。人大及其常委會有憲法授予的撤銷權力，現實實踐中卻幾乎不使用。這種消極的權力行使，也不利于地方行政立法的規范化。

二、解決地方行政立法監督問題的新思路

我國政治體制有自身的獨特性，不同于西方大多數國家三權分立的國家機構組織原則，我國社會主義國家強調的是一種貫徹國家權力不可分割和人民主權的基本精神即“議行合一”，立法、司法、行政三者不過是國家權力的某一實現形式，國家的權力是一個有機的統一體。只是通過簡單照搬西方分權制衡意識下的行政權力監督模式，來保證聽證公正是行不通的。甚至連被標榜為“最純粹的三權分立國”的美國也不得不追求通過其它方式來進行制約行政權力，這就是立法聽證制度在英美國家興起的緣由之一。我國是人民民主專政的社會主義國家，針對行政權力監督問題要回到問題本源上來解決，“民主”即“人民的統治”，人民應是民主政體中的實踐主體。社會主義的優越性應該體現在更有效充分的發揮人民的作用，通過發動現實生活中公民、非政府組織（NGO）、新聞媒體起到監督作用。

因此，我們可以通過充分發揮中國特色政治體制優勢，構建和完善我國的公眾參與的地方立法監督體系。

（1）普通民眾監督。這首先要在制度設計保證人民群眾可以監督，有這個權力。對于地方行政立法制度，我們首先要先提高擴大參與群眾的范圍。并且通過法律細則賦予人民批評監督權力，并保證民眾的意見管道以及言論免責權限。只有這樣，我們才可以更加理直氣壯的積極倡導民眾參與行政立法程序，由政府提供一個公平、合理的交流平臺，提高廣大群眾參與社會經濟政治管理活動熱情。

（2）非政府組織監督。幾年來NGO開始進入我們的生活。任何一個發達的現代國家需要與之配套的非政府組織。據調查，美國非政府組織總數超過200萬個，經費總數超過5000億，工作人員超過900萬人。美國監督政府的NGO也是種類繁多，有名的芝加哥協會就是一個例子。

NGO是政府有效的“減壓閥”和“穩定器”，還有著不可忽視的精神功能。國家具有公共性質，但是有時候會“政府失靈”，不能反映民意，這時候要由NGO代表公民社會的力量來矯正。現在政府出現在國際場合，不能完全代表民意，一定要有NGO在場才行，才有更具有代表性。NGO不是政府，不靠權力驅動；也不是經濟體，尤其不靠經濟利益驅動。NGO的原動力是一種志愿精神或是愛國精神。只有發揮NGO的民間性與專業性的雙重特質，在聽證中起到聯系政府與民眾的紐帶作用。

針對行政立法制度尤其是聽證制度而言，我們寄希望各行各業、各種宗旨的NGO組織能建立起來，積極參與政府關乎本行業本事務的行政立法。作為行政相對方的強大后盾，提供必要的組織支持，并且參與訴訟以及聽證會議進程。只有這樣，才能促進行政監督更加專業化，以及參與主體的廣泛性。

（3）新聞媒體。新聞媒體具有民主和監督的功能，被稱為政府的“第四部門”。馬列先驅、我們黨的領袖都很對報刊的批評監督功能很重視。馬克思說：“報刊按其使命來說，是公眾的捍衛者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛。”

第一，行政主體要主動接受監督，對新聞媒體采訪報導立法工作、要求提供相關材料的，行政機關應當根據具體情況提供便利；對于社會關注的法案規章和政府工作的重大舉措以及按照有關規定應當向社會公開的信息，行政機關應當通過新聞發布會、記者招待會、新聞通稿、公報、互聯網站等形式向新聞媒體及時發布相關信息；對于公開聽證的案件，審判法庭根據需要可以在旁聽席中設立媒體席以便新聞媒體記者和公眾旁聽。

第二，新聞媒體本身要發揮積極的傳達作用，真正成為人民的喉舌。關注行政立法會議，政府動態，有條件的對整個立法活動成立臨時報導團；成立專門民調機構，學習西方國家民意調查等方法，與行政立法工作相配合，廣泛聽取民意。

總之，行政立法要以科學發展觀為指導，結合我國國情，構建一個以新聞媒體為先導，NGO為組織基礎，民眾為主體的監督體系，為社會經濟良好、高速發展保駕護航。

第四篇：案例分析(行政立法)

《行政立法》案例分析

2003年5月14日，一份名為“關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，傳真至全國人大常委會法制工作委員會。這個建議的提交者，是華中科技大學的俞江、中國政法大學的騰彪和北京郵電大學的許志永3位法學博士。在建議中，3位博士認為，國務院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與中國憲法和有關法律相抵觸。因此，作為中華人民共和國公民，他們建議全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

問：三博士上書建議符合我國的行政法規的監督程序嗎？

? 參考答案：

? 《立法法》第90條

? 中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大

會常務委員會認為行政規同憲法或者法律相抵觸，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的請求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員進行審查，提出意見； ? 前款規定以外的其他的國家機關和社會團體、企事業組織以及公民，認為行政法規

同憲法或者法律相抵觸的可以向全國人民代表大會常務委員會提出進行審查的建議，由常委會的工作機構進行研究，必要時送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

? 對國務院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的審查，三博士是以

普通公民的身份，向全國人大常委會提出審查意見的，是完全符合我國有關行政法規監督的法律程序的。

? 全國人大法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規同憲法或法律相抵觸

而制定機關不予修改的，可以向委員長會提出書面審查意見和可以予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會審議決定。

? 事情結果是：全國人大有關的專門委員會和法律委員會審查后，認為《收容遣送辦

法》同憲法或法律相抵觸，向國務院提出書面審查意見，由國務院自行決定撤銷或修改。不到一個月，國務院就出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》? 另一種途徑（學者最希望看到的）：《收容遣送辦法》被提請全國人大常委會會議審

議然后被撤銷（結果沒有發生）

第五篇：地方行政問責制立法調研報告

行政問責制是“有權必有責，用權受監督”的執政理念的體現，是建設法治政府和責任政府的必然要求。作為一種制度創新，行政問責地方立法既沒有規范的模式供遵循，也沒有現成的經驗可借鑒，需要在實踐中不斷探索，逐步加以完善。

一、地方行政問責制立法遇到的主要問題

行政問責制立法主要解決：“問誰的責（問責對象）？誰來問責（問責

主體）？問什么（問責范圍和內容）？怎樣問責（問責程序）？目前，各地在制定行政問責立法方面雖然取得了一些明顯的成效，但是，由于我國的行政問責制度尚處于初創階段，還存在著一些突出的問題。

（一）地方立法法律依據滯后

目前還沒有一部關于行政問責的全國性法律或者行政法規，地方立法的依據主要是《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務員法》和《行政機關公務員處分條例》中的相關規定，這些規范性文件不僅存在著問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統一性和科學性。一些地方政府在制定行政問責的規定和辦法時難免出現照抄照搬，內容過于籠統，缺乏針對性和實用性現象，在實踐中難以操作，流于形式。

（二）地方立法注重規定同體問責，忽略規定異體問責

行政問責應當包括“同體問責”和“異體問責”。前者是指來自國家行政機關內部的問責，其問責主體主要是行政機關和公務員的任免機關；后者是指來自其他國家機關的問責，其問責主體包括國家權力機關和國家司法機關。由于行政問責上位法律的缺失，地方問責立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系統內部，不能規定行政機關以外的其他機關的義務，權力機關、司法機關等問責主體的作用未能得到發揮。行政問責的主體是政府的最高行政機關，啟動按鈕在行政機關最高領導人手里，問責往往取決于最高領導人的意愿和意志，也就是說，由最高行政領導確定是否要問責，什么樣的事情需要問責，什么樣的事情不需要問責，問責的力度如何，什么樣的人應該承擔什么樣的責任，什么樣的人可以不承擔責任；最高領導重視了，問責就進入實踐，其力度也大，最高領導有其他考慮了，問責就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。同時地方立法也只能規定行政體系內部的等級問責，即上級問責下級，等級問責盡管在效力上具有優勢，但如果僅僅是上級追究下級的責任，那么上級的責任由誰來問就會成為一個問題，其結果必然是最高的一級無人追究責任，而在最關鍵的地方無人問責會造成責任體系中根本環節的缺失。

（三）地方立法對問責對象規定的不夠全面

公務員的區分按照任期與任用方式的不同，劃分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員；按照職位與職務的不同，劃分為領導職務公務員和非領導職務公務員。根據責任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權力的同時，就意味著要承擔相應的行政責任，而且手里的權力越大，身上的責任也就越重。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務人員，都肩負著不同的責任，應當無一例外地成為行政問責的對象。目前，在行政問責上由于無相關的上位法律規定，一些地方政府在立法時往往都把行政問責的對象局限于行政首長。把數量眾多的一般行政公務人員被排除在行政問責的對象之外，不利于對行政權力的有效制約。

（四）地方立法對問責范圍規定寬嚴不一

行政問責作為一項制度，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。所謂“不履行法定職責”，是指問責對象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責，也就是“不作為”；所謂“不正確履行法定職責”，是指問責對象不依照法律規定的權限、方式和時限履行其行政職責，也就是 “亂作為”。問責的范圍，各地的規定不盡相同、有寬有窄。主要包括效能低下、執行不力，責任意識淡薄，違反法定程序、盲目決策，不嚴格依法執政或治政不嚴、監督不力，以及在商務活動中損害政府形象或造成重大經濟損失等；行政問責的范圍并不僅僅局限于經濟領域的重大安全事故，還包括決策失誤、執行不力、用人不當、監管不嚴、違法行政以及行政不作為等許多方面。然而，在行政問責的實踐中，問責的適用范圍過于狹窄，大多局限在重大安全責任事故的事后責任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和廉政建設責任的追究，使問責制只能在一定范圍內發揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權力。

（五）地方立法注重對行為的后果問責淡化對行為本身問責

由于地方在問責立法缺乏上位法依據，立法在問責范圍的界定上也只能參照被問責的事例中進行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12?23特大井噴事故”、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災、江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”、湖

南“嘉禾違法拆遷”案、“海寧大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即將啟動問責程序的山西“黑磚窯”事件……對問責范圍的界定往往注重對行為產生嚴重后果或者嚴重不良影響后果，才對其問責。地方立法上也都參照上述做法注重對行為的后果問責,如，規定“給公共利益、行政管理相對人合法權益、國家財產造成嚴重損失或者影響政府整體工作部署的、造成不良社

會影響或者嚴重后果的、出現重大事故或造成社會不良社會影響的、造成資金浪費或者國有資產流失的、群眾反映強烈的”等等。這樣規定是應當的，但是造成這樣的嚴重的后果，在《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務員法》和《行政機關公務員處分條例》等規范性文件中已經有明確的處理規定，問責主體往往依據上述文件對其作出處分決定，制定的問責規定也只能起到“震懾”和“警視后人”的作用。對目前還沒有產生嚴重后果或者未產生嚴重不良影響后果的，也就是“有事但沒犯事”的還不能對其問責，存在極大的隱患。因此地方立法注重既要對行為的后果問責更要對“亂作為”和 “不作為”行為本身問責。

（六）地方立法對責任形式規定的不夠全面

對公務員承擔責任的方式主要有被通報批評、行政追償、行政處分以及刑事處罰等。而對于作為行政主體的國家行政機關來說，其承擔行政責任的方式包括：被通報批評；賠禮道歉、承認錯誤、恢復名譽、消除影響、返還權益、恢復原狀、停止違法行為、履行職責、撤消違法的行政行為、糾正不當的行政行為、行政賠償。過罰相當原則要求根據責任人的過錯大小確定適當的責任形式，在行政問責立法實踐中，不論責任大小、有無過錯，動輒就是引咎辭職。這樣規定，其結果有兩種情形：其一，輕責重罰，使本來沒有過錯或過錯較小的人，不適當地承擔責任或為下屬工作人員的個人行為承擔連帶責任；其二，重責輕罰，使本來應負更大責任的人避重就輕，利用引咎辭職來逃避黨紀、政紀和法記等其他處罰。

（七）地方立法對責任追究的規定存在彈性

政府立法往往對被問責對象追究責任方能做原則規定，缺乏針對性和操作性，容易受領導批示和社會輿論的影響，存在畸輕畸重的情況。主要是行政問責的法律不夠完善，責任標準過于籠統，存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責任的過程中，就不可避免地會出現處罰與責任不相適應的情況。其次是行政問責主要是行政系統內部的“同體問責”，其決定權掌握在行政領導手里。一旦出了問題，只要新聞媒體未報道、上級領導沒批示，就盡量“大事化小、小事化無”。再次是問責主體缺乏有效的監督制約機制，容易受個人好惡和人為因素的影響。

二、完善行政問責立法的基本思路

行政問責立法的目的在于約束行政權力運行過程，監控行政權力運行效益，防止和糾正行政權力運行過程中出現的偏誤與紊亂，實現行政問責懲罰和教育、安撫和補救、警示和預防的基本功能。

(一)確立責任行政理念

行政問責的制度化和規范化實質上是一個制度創新的過程，在這個過程中，行政問責立法必須根據法治社會的要求，實現權利與義務、權力與責任的平衡。通過立法使各級行政機關及其工作人員轉變觀念，提高對依法行政的認識，充分地行使法律所賦予的權力，改變原來“重權力、輕義務，重管理、輕服務，重行政效率、輕行政程序”的觀念；不斷強化責任意識，正確行使行政權力，履行法定職責；自覺接受來自各方面的監督，避免或減少越權、失職等違法行政行為的發生，實現立法所預期的目的。

（二）明確行政問責主體

行政問責作為一種責任認定和追究的活動，必須有特定的主體負責。因此，在行政問責立法中，應當著重解決好以下幾個問題：第一，設定問責主體。違法行政行為的認定和追究權屬于特定的國家機關。根據問責主體與行政系統之間的關系不同，可以將問責主體分為兩大類：一是行政系統內部的“同體問責”的主體，主要是行政監察機關和公務員的任免機關；二是行政系統外部的“異體問責”的主體，包括國家權力機關和國家司法機關。第二，劃分職責權限。不同的問責主體有著不同的問責對象、懲戒權限和工作方式，應當在分工負責的基礎上相互配合、功能互補。權力機關的問責對象主要是各級政府的正副職以及政府組成部門的領導人；各級行政機關可以在其任免權限內對本級或下級行政機關的工作人員實行問責；司法機關對行政公務人員的問責只能通過個案的訴訟來實現。第三，規定問責機關與公民、組織的關系。國家機關之外的公民、組織作為行政法制監督主體，不能對問責對象作出直接產生法律效力的監督行為，只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關的國家機關反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責機關的注意從而啟動行政問責。而這些內容，地方政府規章難以作到，需要通過地方人大制定地方性法規來實現。

（三）拓寬問責適用范圍

行政問責作為一種監督行政權力的法律制度，具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問責的適用范圍，應當從問責對象和問責內容兩個方面入手。應當將行政問責的對象從各級政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機關和全體行政公務人員。只要是行政機關的工作人員，只要擔負著行政職責，都應當成為行政問責的對象。其次，地方立法將行政問責的內容從對行為的后果問責，拓展到對行政行為的“亂作為”和 “不作為”行為本身問責，起到“防患于未然”的作用。

(四)明確責任認定標準

在規定行政問責追究相關人員的責任，要考慮問責對象是否有不履行或者不正確履行法定職責的行為。履行法定職責的行為有作為和不作為之分，只有在未履行法定職責或不正確履行法定職責的情況下，才承擔相應的責任。責任人主觀上是否存在過錯。故意或過失。責任行為與損害事實之間是否存在因果聯系等因素。

(五)完善行政問責程序

嚴謹、合法的問責程序，是行政問責制度得以順利實施的前提和保障。在立法中應當對問責程序啟動、調查處理及申訴復查等程序制度作出明確規定。（1）立案，依職權或依申請啟動問責程序；（2）調查，收集與責任行為的有無、責任結果的大小以及因果關系存在與否的相關證據，并聽取當事人的陳述和申辯；（3）決定，根據認定的事實和相關的法律規定，選擇與責任相適應的責任形式；（4）通知，送達問責決定，告知救濟途徑；（5）執行，按照管理權限，落實懲戒內容。對社會公共利益有重大影響的問責，還應當規定直接向社會公眾進行說明、解釋。在處理結果上，應當規定將問責處理結果向社會公開，增加問責的透明度。