第一篇：新預(yù)算法解讀與預(yù)算管理應(yīng)對

新預(yù)算法解讀與預(yù)算管理應(yīng)對

主講老師 張國杰 課程說明及建議

《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）作為安排國家財政收支的法律，它是經(jīng)濟領(lǐng)域的“亞憲法”。新《預(yù)算法》對現(xiàn)行財政預(yù)算管理從理念到操作、從方式方法到程序、從決策到執(zhí)行、從管理到監(jiān)督等各方面都作出深刻變革和調(diào)整。

因此，準確、完整地學(xué)習(xí)和掌握新《預(yù)算法》的每一個條款，是貫徹落實《預(yù)算法》的重要保證。

學(xué)習(xí)《預(yù)算法》應(yīng)與學(xué)習(xí)《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱《預(yù)算法實施條例》）相結(jié)合，應(yīng)與學(xué)習(xí)預(yù)算會計核算制度以及政府會計準則相結(jié)合。

第一節(jié)

新《預(yù)算法》解讀

一、新《預(yù)算法》出臺背景

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是財政的核心。現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。隨著預(yù)算管理環(huán)境的變化，我國的《預(yù)算法》于2014年8月進行了有史以來的最大的修改，并于2015年1月1日開始施行。

自1994年《預(yù)算法》頒布實施至2014年，它在規(guī)范政府間財政關(guān)系、加強財政資金管理方面發(fā)揮了重要作用，但是二十年來出現(xiàn)了新形勢、產(chǎn)生了新問題和提出了新要求，這些都需要《預(yù)算法》予以規(guī)范和應(yīng)對。

（一）新形勢

近二十年來，財政預(yù)算管理領(lǐng)域發(fā)生了巨大變化。部門預(yù)算改革、國庫集中收付制改革、財政收支分類改革等出現(xiàn)，形成了財政預(yù)算管理的新形勢。

（二）新問題

隨著我國新的財政政策、新的財政管理辦法和管理措施的出臺，以及分稅制改革、財政管理改革、政府職能的轉(zhuǎn)變，在新的財政預(yù)算管理的形勢下也產(chǎn)生了一系列新問題。

（三）新要求

黨的十八屆三中全會的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了要建立現(xiàn)代財政制度。

因此在財政法制、政府間財稅關(guān)系調(diào)整、預(yù)算管理改革、財政透明度提高、實現(xiàn)政府績效管理等諸多領(lǐng)域方面需要新的《預(yù)算法》予以規(guī)范和約束。

二、新《預(yù)算法》重點內(nèi)容解讀

新《預(yù)算法》集中反映了《預(yù)算法》實施二十年來財政改革發(fā)展成果，彰顯了全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度改革方向，為建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供了系統(tǒng)完整、規(guī)范科學(xué)的法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》除保持原《預(yù)算法》十一章結(jié)構(gòu)未變外，由原79條增加到101條，其中未變28條、修改45條、增加28條、刪除3條、合并1條。

新《預(yù)算法》的主要變化、主要新內(nèi)容包括以下幾個方面：

（一）實施公開透明預(yù)算

新《預(yù)算法》第一條首先提出了在我國財政管理中“要建立健全公開透明的預(yù)算制度”。這是一項重要的、全新的規(guī)定。它是我國首次以立法的形式提出了要建立公開透明的預(yù)算制度。其具體要求表現(xiàn)為明確預(yù)算公開主體、公開范圍、細化的預(yù)算公開內(nèi)容、預(yù)算公開的時限以及建立預(yù)算公開問責(zé)機制。

1．明確預(yù)算公開主體

各級政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表由本級政府財政部門負責(zé)公開，部門預(yù)決算由各部門、各單位負責(zé)公開（第十四條）。

2．確定預(yù)算公開范圍

除涉及國家秘密的信息外，經(jīng)批準的政府預(yù)決算、部門預(yù)決算和政府采購情況應(yīng)向社會公開（第十四條）；財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)公開（第十六條）；對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應(yīng)當(dāng)向社會公開（第八十九條）。

3．細化預(yù)算公開內(nèi)容

在公開政府預(yù)決算時，要對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排和執(zhí)行情況、舉借債務(wù)情況等重要事項作出說明；在公開部門預(yù)決算時，要對部門預(yù)決算中相關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明（第十四條）。

4．規(guī)定預(yù)算公開時限

納入公開范圍的政府預(yù)決算及預(yù)算調(diào)整和執(zhí)行情況、部門預(yù)決算，均應(yīng)在獲得批準或批復(fù)后的二十日內(nèi)向社會公開（第十四條）。

5．建立預(yù)算公開問責(zé)機制

未依法對有關(guān)預(yù)算事項進行公開和說明的，要對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任（第九十二條）。

（二）實施全口徑預(yù)算管理 1．建立完整的預(yù)算體系

預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算（第五條）；界定了“四本預(yù)算”的內(nèi)涵和外延（第五至十一條）。

2．全部收支納入預(yù)算

政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算（第四條）；各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列（第三十六條）。

3．提高地方預(yù)算的完整性

地方各級總預(yù)算由本級預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成（第三條）；縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達下級政府；地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算（第三十八條）。

（三）預(yù)算應(yīng)該講績效 為推進預(yù)算績效管理，新《預(yù)算法》明確提出了預(yù)算要講求績效的原則，將預(yù)算績效管理理念貫穿于預(yù)算活動的全過程，為推進預(yù)算由“重分配、輕管理”向“分配與管理并重”夯實了法律根基。

1．預(yù)算績效法制化

新《預(yù)算法》將“講求績效”作為各級預(yù)算的一項重要原則（第十二條）。2．強調(diào)應(yīng)加強績效目標管理

各部門、各單位要按照績效目標管理的要求編制預(yù)算草案（第三十二條）。3．明確要求對預(yù)算支出開展績效評價

各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價（第五十七條）；建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制（第十六條）。

4．規(guī)定績效評價結(jié)果要作為編制預(yù)算的依據(jù)

各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)支出的績效評價結(jié)果進行編制（第三十二條）。

（四）預(yù)算編制應(yīng)科學(xué)

預(yù)算編制是預(yù)算活動的起點，是預(yù)算執(zhí)行、公開等各項工作的基礎(chǔ)，也是各級政府和部門落實黨中央、國務(wù)院各項政策的具體體現(xiàn)。改進預(yù)算編制是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的一項重要內(nèi)容，也是深化預(yù)算管理制度改革的一項重要基礎(chǔ)性工作。新《預(yù)算法》從建立預(yù)算支出標準體系、按支出經(jīng)濟分類編制預(yù)算等方面對提高預(yù)算科學(xué)性作出了新的規(guī)定，為改進預(yù)算編制提供了法律保證。同時，也在細化預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化預(yù)算編制以及勤儉辦一切事業(yè)等多方面提出了科學(xué)編制預(yù)算的措施和要求。

1．應(yīng)細化預(yù)算編制

各級預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制（第三十七條）；報送各級人大審查的一般公共預(yù)算應(yīng)按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類將基本支出編列到款（第四十六條）。

2．應(yīng)規(guī)范預(yù)算編制

各級預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接（第三十六條）；各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求，以及績效目標管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案（第三十二條）。

3．應(yīng)優(yōu)化預(yù)算編制

各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理（第四十二條）。

4．應(yīng)勤儉辦一切事業(yè)

要嚴格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出（第三十七條）；并明確違規(guī)建設(shè)樓堂館所的法律責(zé)任和處罰措施（第九十四條）。

（五）預(yù)算執(zhí)行應(yīng)嚴肅

預(yù)算能否嚴格執(zhí)行，直接關(guān)系到黨和國家方針政策的貫徹落實，關(guān)系到財政職能作用的有效發(fā)揮，關(guān)系到財政資金使用效益的提高。預(yù)算一經(jīng)人民代表大會審查批準，即具有法律效力，各級政府、各部門都應(yīng)嚴格按照預(yù)算執(zhí)行。新《預(yù)算法》進一步強化了預(yù)算執(zhí)行約束，明確了預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，突出了預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性、規(guī)范性。同時，它也提出了“先有預(yù)算、后有支出”“誰花錢、誰負責(zé)”以及按法定程序調(diào)整預(yù)算等要求。這些都是保障嚴格執(zhí)行預(yù)算的有力措施。

1．堅持“先有預(yù)算、后有支出”

各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出（第十三條）；各級政府作出決定或者制定行政措施時，凡涉及增加或減少財政收支的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準前提出并在預(yù)算草案中作出相應(yīng)安排（第三十二條）。

2．堅持“誰花錢、誰負責(zé)”

各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負責(zé)（第五十三條）。

3．按法定程序調(diào)整預(yù)算

在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施。必須作出并需要進行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排（第六十八條）；中央預(yù)算和縣級以上各級預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請本級人大常委會審查批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請本級人大審查批準（第六十九條）。

第二節(jié)

《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》解讀

本節(jié)內(nèi)容主要包括《決定》出臺背景、新《預(yù)算法》內(nèi)容在《決定》中的體現(xiàn)等兩部分。國務(wù)院2014年10月8日發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），不僅是落實黨中央關(guān)于財稅體制改革決策部署的重要舉措，而且也是落實新《預(yù)算法》的重要舉措。它既為進一步深化預(yù)算管理制度改革指明了方向，又細化了新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，提高了新《預(yù)算法》的可執(zhí)行性和可操作性。

《決定》首先就開宗明義，明確說明“為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，按照新修訂的《預(yù)算法》，改進預(yù)算管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，現(xiàn)就深化預(yù)算管理制度改革作出如下決定”。

一、《決定》出臺背景

（一）貫徹黨中央的決策部署

黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革，并在2014年連續(xù)出臺相關(guān)法規(guī)政策及方案。

2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，明確提出財稅改革主要涉及改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三大任務(wù)。2014年8月底，新《預(yù)算法》獲通過。2014年9月21日，首份全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理文件——《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，直接為預(yù)算管理改革中的“規(guī)范地方政府債務(wù)管理”定調(diào)。

（二）現(xiàn)代國家治理的客觀要求

這份近8 000字的《決定》，詳細部署了全面推進深化預(yù)算管理制度改革的各項工作，由七大項二十五條組成的核心內(nèi)容都瞄準了當(dāng)前預(yù)算問題的要害，大力推進和落實，將會顯著提升預(yù)算健全程度與政府財政的公信力。

（三）落實新《預(yù)算法》的具體舉措

預(yù)算管理制度是財稅改革的突破口和重頭戲，應(yīng)先行推進。《決定》的很多內(nèi)容與新《預(yù)算法》是相銜接的，是對《預(yù)算法》修訂內(nèi)容的細化和落實。《決定》的出臺抓住了預(yù)算改革這一“龍頭”，為2016年基本完成深化財稅體制改革的工作任務(wù)奠定基礎(chǔ)。

二、新《預(yù)算法》內(nèi)容在《決定》中的體現(xiàn)

《決定》中的第三大部分，即“

三、全面推進深化預(yù)算管理制度改革的各項工作”是其重點內(nèi)容。全文（正文）7 805字，其中第三部分6 152字，占全文字數(shù)的78%。這部分內(nèi)容充分體現(xiàn)了新《預(yù)算法》內(nèi)容，而且對《預(yù)算法》修訂的內(nèi)容做出了更為細化的規(guī)定，提出了明確落實新《預(yù)算法》的具體措施以及進行預(yù)算改革的要求。《決定》中的主要內(nèi)容包括：

（一）完善政府預(yù)算體系，積極推進預(yù)算公開 1．完善政府預(yù)算體系

提出了一個明確、一個定位、二個加大、一個加強。

明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等四項預(yù)算的收支范圍。

建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大前三項預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。

加強社會保險基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算的可持續(xù)運行。

2．健全預(yù)算標準體系

三完善——基本支出定額標準體系、政府收支分類體系、人員編制及資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機制。

二加快——推進項目支出定額標準體系建設(shè)、制定機關(guān)運行經(jīng)費實物定額和服務(wù)標準。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。嚴格機關(guān)運行經(jīng)費管理，加快制定機關(guān)運行經(jīng)費實物定額和服務(wù)標準。加強人員編制管理和資產(chǎn)管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機制。進一步完善政府收支分類體系，按經(jīng)濟分類編制部門預(yù)決算和政府預(yù)決算。

3．積極推進預(yù)決算公開

細化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項目按地區(qū)公開。積極推進財政政策公開，擴大部門預(yù)決算公開范圍。除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。細化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出。按經(jīng)濟分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。對預(yù)決算公開過程中社會關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。

（二）改進預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機制

財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策相銜接。強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。推進部門編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機制。提高財政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。

（三）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理

加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制。其中，各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照財政部的規(guī)定辦理。要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域。建立預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機制，細化預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率。建立科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行進度考核機制，實施預(yù)算執(zhí)行進度的通報制度和監(jiān)督檢查制度，有效控制新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政支出績效 1．做好預(yù)算執(zhí)行工作

其中各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，按照財政部的規(guī)定辦理。

2．健全預(yù)算績效管理機制

全面推進預(yù)算績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。

3．建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度

研究制定政府綜合財務(wù)報告制度改革方案、制度規(guī)范和操作指南，建立政府綜合財務(wù)報告和政府會計標準體系。

（五）規(guī)范理財行為，嚴肅財經(jīng)紀律

各地區(qū)、各部門要嚴格遵守《預(yù)算法》《稅收征收管理法》《會計法》《政府采購法》等財稅法律法規(guī)，依法行使行政決策權(quán)和財政管理權(quán)。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監(jiān)督。推進預(yù)算公開，增強政府理財工作的透明度，減少政府自由裁量權(quán)，讓財政資金在“陽光下”運行。要健全預(yù)算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府采購、財政監(jiān)督、績效評價、責(zé)任追究等方面的制度建設(shè)，扎緊制度的“籬笆”。要規(guī)范理財行為，嚴格按照規(guī)范的程序和要求編報預(yù)決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財政資金，預(yù)決算編報都要做到程序合法、數(shù)據(jù)準確、情況真實、內(nèi)容完整。

第三節(jié)

新《預(yù)算法》下的預(yù)算管理

講課說明：因預(yù)算主體的不同，預(yù)算既有各級政府的財政預(yù)算，又有各個行政及事業(yè)單位的預(yù)算。這里所講述的新《預(yù)算法》下的預(yù)算管理，就是專講行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，即部門預(yù)算管理。

部門預(yù)算是部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。主要包括：收入、基本支出和項目預(yù)算等內(nèi)容。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

（一）預(yù)算管理可以幫助行政事業(yè)單位實現(xiàn)財政資金的合理分配和使用

由于行政事業(yè)單位的資金大多來自于財政撥款，因此預(yù)算管理可以幫助行政事業(yè)單位對財政資金進行合理分配和使用。

（二）預(yù)算管理可以提高行政事業(yè)單位財務(wù)管理水平

通過預(yù)算管理制定的量化目標，可以對行政事業(yè)單位各部門或個人進行考核，并根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行情況實施獎懲措施，這樣可以對員工進行更好地激勵，從而提高工作效率。

（三）可以不斷提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及決算的各環(huán)節(jié)管理水平狹義的預(yù)算就是指預(yù)算編制，廣義的預(yù)算包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及決算。

（四）預(yù)算管理可以作為監(jiān)督的一種手段作為行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制的重要組成 預(yù)算管理可以很好地對國家資金的使用進行監(jiān)管，通過對預(yù)算的執(zhí)行情況，可以分析出國家資金的運用狀況，及時了解行政事業(yè)單位的運營情況，從而可以為行政事業(yè)單位的政策制定和人事安排做出正確的調(diào)整，明確國家的宏觀調(diào)控重點，引導(dǎo)資金的流向。

二、預(yù)算編制與執(zhí)行的組織

（一）預(yù)算管理組織

預(yù)算編制與執(zhí)行是一項系統(tǒng)工程，它既涉及到各項預(yù)算收支的管理內(nèi)容，也涉及到行政單位的各個部門及其各項工作環(huán)節(jié)。因此，健全預(yù)算管理的組織機構(gòu)，是實施預(yù)算管理的重要保障。

《預(yù)算法》第二十六條已明確規(guī)定行政事業(yè)單位是本單位預(yù)算管理的責(zé)任主體。也就是說，確保本單位預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行嚴肅規(guī)范以及決算及時準確，提高預(yù)算管理績效，確保財政資金安全規(guī)范有效使用是預(yù)算單位自身應(yīng)負有的職責(zé)。因此，健全預(yù)算管理組織機構(gòu)，明確分工，做好組織協(xié)調(diào)，是預(yù)算編制與執(zhí)行組織的重要工作。

1．單位領(lǐng)導(dǎo)是單位預(yù)算管理決策機構(gòu)。可以是單位負責(zé)人或財務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)，一般是單位領(lǐng)導(dǎo)班子或預(yù)算管理機構(gòu)。負責(zé)審批和決定本單位年度預(yù)算草案、年度預(yù)算調(diào)整或追加方案以及年度決算、財政信息公開、預(yù)算績效管理等預(yù)決算重大事項。2．財務(wù)部門是本單位預(yù)算管理的專業(yè)部門和牽頭部門，協(xié)調(diào)并具體負責(zé)本單位預(yù)算管理工作。包括布置、協(xié)調(diào)、審核、匯總和提交，根據(jù)預(yù)算批復(fù)嚴格執(zhí)行或督促內(nèi)部科室嚴格執(zhí)行預(yù)算，會同其他業(yè)務(wù)部門做好預(yù)算調(diào)整及追加申請及相關(guān)工作，牽頭實施預(yù)算績效管理，組織開展本單位決算編制工作、監(jiān)督檢查本單位預(yù)算管理情況，承擔(dān)單位領(lǐng)導(dǎo)交辦的其它預(yù)算管理工作等。

3．單位人事、資產(chǎn)、信息等專門管理部門和辦公室是本單位預(yù)算管理的歸口部門和協(xié)同理財部門。應(yīng)配合財務(wù)部門做好本單位涉及人事、資產(chǎn)、信息和公用經(jīng)費等方面的工作，提供預(yù)算相關(guān)信息和資料，履行歸口和協(xié)同審核預(yù)算義務(wù)，并對歸口和協(xié)同管理事務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

4．各單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門是本單位預(yù)算管理的具體責(zé)任主體和使用主體，具體負責(zé)本科室預(yù)算管理工作。應(yīng)根據(jù)單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門和歸口部門的要求履行預(yù)算管理職責(zé)，并對科室項目預(yù)算編制的必要性、項目金額確定的準確性、績效目標設(shè)立的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的及時性和嚴肅性等負具體責(zé)任。

（二）預(yù)算編制的原則 1．綜合預(yù)算原則

在編制部門預(yù)算時應(yīng)統(tǒng)籌考慮、合理安排預(yù)算單位所有收入和所有支出，區(qū)分資金類型，將全部收支在“一本預(yù)算”中綜合完整的進行反映。

2．保障重點原則

要在財政下達的預(yù)算控制數(shù)內(nèi)，統(tǒng)籌安排各項資金需求，在保障日常運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上優(yōu)先保障重點項目。

3．科學(xué)決策原則

要嚴守公共財政供給范圍，對項目預(yù)算進行充分的可行性論證，確保項目決策科學(xué)合理，操作實施可行。

4．績效管理原則

對項目預(yù)算要實施全過程績效管理，編制預(yù)算時設(shè)立績效目標，執(zhí)行預(yù)算時進行跟蹤問效，項目結(jié)束后實施績效評價，強化結(jié)果應(yīng)用。

（三）編制預(yù)算的依據(jù)

《預(yù)算法》第三十二條

各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求，以及績效目標管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案。【解讀一】

《預(yù)算法》第三十二條明確提出了各預(yù)算單位在編制預(yù)算中應(yīng)遵守的規(guī)定和編制預(yù)算的依據(jù)。【解讀二】

《預(yù)算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》第三十三條規(guī)定，各部門、各單位編制年度預(yù)算草案的依據(jù)：

1．《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》； 2．本級政府的要求以及本級政府財政部門的部署；

3．本部門、本單位的法定職責(zé)、工作任務(wù)、事業(yè)發(fā)展計劃、中期項目規(guī)劃； 4．本級政府財政部門依照財政部規(guī)定制定的預(yù)算支出標準、資產(chǎn)配置標準； 5．本部門、本單位最近年度決算和有關(guān)績效評價結(jié)果、上一年度預(yù)算執(zhí)行情況、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金情況以及本年度預(yù)算收支變化因素；

6．編制預(yù)算涉及人員情況、存量資產(chǎn)情況。

（四）預(yù)算編制的準備工作 1．核實各項基本數(shù)據(jù)

基本數(shù)據(jù)是反映單位機構(gòu)規(guī)模、工作量多少和人員配備情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。它包括單位機構(gòu)數(shù)、人員編制數(shù)、在職人員實有數(shù)、房屋建筑面積、機動車車輛數(shù)、設(shè)備臺數(shù)等。

對上述數(shù)據(jù)進行核實，剔除發(fā)生變化的影響數(shù)。2．分析上年預(yù)算執(zhí)行情況

上年預(yù)算執(zhí)行情況是編制本年度預(yù)算的重要數(shù)據(jù)。因為本年度各項財務(wù)收支計劃指標是以上年度預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)為依據(jù)，并根據(jù)本年度事業(yè)發(fā)展計劃和工作任務(wù)的要求，再結(jié)合財力的可能來確定的。

3．分析影響本期預(yù)算收支的有關(guān)因素

如事業(yè)、任務(wù)、人員、機構(gòu)以及國家財政政策等變化。4．準確把握有關(guān)上級部門、財政部門對預(yù)算編制的要求

為保證預(yù)算編制的統(tǒng)一性和規(guī)范性，在編制要認真學(xué)習(xí)和理解上級部門、財政部門對預(yù)算編制的要求。

三、預(yù)算編制與審批

（一）收入預(yù)算的編制

《預(yù)算法》第三十六條

各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列。【解讀】

1．收入預(yù)算編制的內(nèi)容

包括本級預(yù)算撥款收入、預(yù)算撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、其他各項收入。2．收入預(yù)算的編制方法

應(yīng)根據(jù)上年收入情況和本年度收入增減變動因素，測算本部門取得的各項收入來源。收入預(yù)算要按收入類別逐項測算、編制，其中部門自行組織的行政性收費和預(yù)算外收入，要列明具體的單位和項目。

各單位收入預(yù)算應(yīng)當(dāng)真實完整的反映單位各類收入。按非稅收入管理規(guī)定應(yīng)上繳財政國庫或?qū)舻馁Y金，不得計入本單位收入范圍，應(yīng)及時足額上繳財政國庫或?qū)簟κ杖腩A(yù)算的編制，要充分考慮預(yù)算期內(nèi)單位投入、新業(yè)務(wù)開展、技術(shù)引進、市場變化、價格調(diào)整、競爭對手等方面情況；要根據(jù)財政、物價、稅務(wù)等有關(guān)部門規(guī)定，屬于有明確收費標準的項目，結(jié)合業(yè)務(wù)量編制。

（二）預(yù)算支出的編制 1．編制內(nèi)容

包括基本支出預(yù)算、項目支出預(yù)算的編制。2．預(yù)算支出的編制要求

各部門、各單位的預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類應(yīng)當(dāng)編列到款。

按功能分類編列到項的要求，預(yù)算支出的內(nèi)容要編制到如“基本支出——人員經(jīng)費（工資福利支出或?qū)€人和家庭的補助）”“項目支出——基本建設(shè)（某某建設(shè)項目）”或“項目支出——專項業(yè)務(wù)費（某某業(yè)務(wù)）”。

按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款的要求，行政單位經(jīng)費支出要編制到如“工資福利支出——基本工資/津貼補貼/獎金”等，或“商品和服務(wù)支出——辦公費/差旅費/出國費/招待費”等。

3．基本支出預(yù)算的編制（1）基本支出預(yù)算的構(gòu)成

基本支出預(yù)算是預(yù)算單位為保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計劃，包括人員經(jīng)費預(yù)算和公用經(jīng)費預(yù)算。

人員經(jīng)費包括基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費和社會保障費等。該類預(yù)算應(yīng)按機構(gòu)編制主管部門批準的人員編制的實有人數(shù)和國家規(guī)定的工資、津貼、補貼標準測算。

公用經(jīng)費包括公務(wù)費、小型設(shè)備購置費和修繕費、業(yè)務(wù)費和業(yè)務(wù)招待費等。該類預(yù)算應(yīng)以現(xiàn)有公共資源情況和業(yè)務(wù)工作性質(zhì)，按照有關(guān)核定的公用經(jīng)費單項定額標準和調(diào)整系數(shù)測算、編制。

要根據(jù)國家現(xiàn)有的經(jīng)費政策和規(guī)定測算本部門的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費；要按照預(yù)算年度所有因素和事項，分別輕重緩急測算每一級科目支出需求。（2）基本支出預(yù)算的編制 ①明確定員定額

定員和定額是測算和編制行政事業(yè)單位基本支出預(yù)算的重要依據(jù)。

定員，是指國家機構(gòu)編制主管部門根據(jù)中央級行政事業(yè)單位的性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍和工作任務(wù)所下達的人員配置標準。

定額，是指財政部根據(jù)中央級行政事業(yè)單位機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和日常工作任務(wù)的合理需要，結(jié)合財力的可能，對基本支出的各項內(nèi)容所規(guī)定的指標額度。

基本支出定額項目包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分。

人員經(jīng)費定額項目包括：基本工資、津貼及獎金、社會保障繳費、醫(yī)療費、住房補助和其他人員經(jīng)費等。

日常公用經(jīng)費定額項目包括：辦公及印刷費、水電費、取暖費、交通費、差旅費、會議費、福利費、物業(yè)管理費、日常維修費、專用材料及一般購置費和其他費用等。②編制基本支出預(yù)算

依據(jù)定額標準、依據(jù)上年基本支出預(yù)算執(zhí)行情況、依據(jù)本年度事業(yè)發(fā)展計劃等編制基本支出預(yù)算。

（三）預(yù)算編制的審批 1．“一上”

財政部門印發(fā)部門預(yù)算編制的有關(guān)文件、通知，明確部門預(yù)算編制工作要求。部門從基層預(yù)算單位起按財政要求編制單位年度收支預(yù)算建議計劃，逐級報送給主管部門。部門對各基層單位的預(yù)算建議計劃進行審核、分析、匯總，并編制部門收支預(yù)算建議計劃上報給財政部門。

2．“一下”

財政部門內(nèi)部有關(guān)業(yè)務(wù)處室會同有關(guān)部門審核預(yù)算建議計劃，并提出審核意見報財政預(yù)算主管處。財政預(yù)算主管處審核匯總后，根據(jù)財力情況提出總量支出建議控制指標，報同級政府同意后下達給部門。

3．“二上”

各部門按部門預(yù)算編制要求，向財政部門報送本部門年度收支預(yù)算草案；各部門按財政下達的預(yù)算控制數(shù)，重新調(diào)整本部門年度收支預(yù)算草案，上報財政部門審核。

4．“二下”

財政部門內(nèi)部有關(guān)業(yè)務(wù)處會同有關(guān)部門進一步審核匯總部門預(yù)算，提出意見報財政預(yù)算主管處。財政預(yù)算主管處匯總本級財政收支預(yù)算草案，上報同級政府批準，并提請同級人代會審議。部門預(yù)算草案經(jīng)人代會通過后，財政部門直接將預(yù)算批復(fù)給部門，再由部門逐級批復(fù)給基層單位。

在二上、二下的過程中，各部門與財政部門隨時可就預(yù)算問題進行協(xié)商、討論，及時、充分地交流有關(guān)預(yù)算信息。

四、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控

（一）預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)容

《預(yù)算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》第六十一條

預(yù)算執(zhí)行中，各部門、各單位的主要任務(wù)是：

（1）制定本部門、本單位預(yù)算執(zhí)行制度，建立健全內(nèi)部控制機制；

（2）依法組織收入，嚴格支出管理，實施績效監(jiān)控，開展績效評價，充分應(yīng)用績效評價結(jié)果，提高資金使用效益；

（3）對單位的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行會計核算；

（4）編制財務(wù)報告，匯總本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行情況，定期向本級政府財政部門報送預(yù)算執(zhí)行情況報告和績效評價報告。

（二）預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控 1．建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體系（1）成立專門的預(yù)算管理機構(gòu)或工作小組，單位的部門預(yù)算須由單位領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，并由財務(wù)部門組織實行。作為提高預(yù)算管理水平和強化預(yù)算監(jiān)督考核的組織保障，負責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、審核等，并處理和分析預(yù)算編制和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題。

（2）完善內(nèi)部控制制度，建立各部門崗位責(zé)任制，明確責(zé)任和義務(wù)，以保證單位預(yù)算管理的有效執(zhí)行；完善預(yù)算資金使用制度；建立嚴格的支出開支、審批、報銷等制度，建立有效的支出約束機制，強化開支的計劃性，最大限度地提高各項預(yù)算資金的使用效率；建立其他與預(yù)算管理有關(guān)的規(guī)章制度等。

利用不相容職務(wù)分離控制、會計系統(tǒng)控制、風(fēng)險控制等方法，對預(yù)算執(zhí)行過程進行自我檢查、制約和調(diào)整，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進行全方位、多角度的監(jiān)控，以形成對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的支持。

（3）實施內(nèi)部審計監(jiān)督，使內(nèi)部審計與監(jiān)督不僅對預(yù)算會計信息進行審計與監(jiān)督，而且是對預(yù)算制度和預(yù)算貫徹執(zhí)行情況過程進行審計和監(jiān)督。

（4）建立完善的預(yù)算績效評價體系，科學(xué)設(shè)計績效指標，改進評價方法和手段，全面、準確地衡量項目的績效水平，為預(yù)算管理制度的完善以及嚴格的執(zhí)行力提供信息，建立項目預(yù)算安排與績效評價結(jié)果有機聯(lián)系的機制。

2．預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的具體措施

預(yù)算執(zhí)行和落實，是預(yù)算管理工作的重點，所以加快預(yù)算執(zhí)行進度，加強預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，是預(yù)算執(zhí)行工作的重點、難點之一。（1）推行崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制

將預(yù)算執(zhí)行工作的責(zé)任落實到崗，任務(wù)落實到人，完善內(nèi)部約束和激勵機制，明確考核指標，將考核指標與工作業(yè)績考核掛鉤，形成全面的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（2）加強預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量控制

進一步明確預(yù)算內(nèi)容和項目進度計劃，加強財務(wù)管理工作，嚴防隨意改變預(yù)算資金用途、超額使用等行為。在提高預(yù)算執(zhí)行效率的同時，注重資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。（3）將收入按照不同的來源正確劃分類別

保證預(yù)算內(nèi)收入及時足額到賬，不隱瞞預(yù)算收入情況。建立健全預(yù)算的支出管理制度，資金的支出要嚴格按照預(yù)算的批復(fù)情況和規(guī)定的財務(wù)標準執(zhí)行。首先由資金使用部門提出預(yù)算資金的使用申請，并經(jīng)單位負責(zé)人同意后方可支出，保證資金的支出能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算內(nèi)目標，從而提高資金的使用效率。（4）加強預(yù)算執(zhí)行分析工作

及時對預(yù)算執(zhí)行情況進行動態(tài)分析，提高執(zhí)行情況分析的時效性和準確性，掌握預(yù)算執(zhí)行進度以及重點項目的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，對預(yù)算執(zhí)行進度偏慢的項目，建立掛牌制度，及時分析原因，糾正執(zhí)行偏差，將事后控制提前為事中或事前控制，最大程度降低預(yù)算和財務(wù)風(fēng)險。（5）建立預(yù)算執(zhí)行通報制度

按月對各單位預(yù)算執(zhí)行情況實施通報，公開各單位預(yù)算執(zhí)行信息，將預(yù)算執(zhí)行情況透明化，加強監(jiān)控力度。（6）建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)相關(guān)部門溝通與協(xié)調(diào)機制

加強系統(tǒng)內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行、政府采購管理等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，保障預(yù)算執(zhí)行在各職能部門之間運行順暢。

年初預(yù)算執(zhí)行時應(yīng)注意的問題：在預(yù)算年度開始后，如果本年的預(yù)算草案還沒有批復(fù)，應(yīng)該參照前一年度的預(yù)算安排本年度的收支，待預(yù)算草案批復(fù)后執(zhí)行本年度預(yù)算。

五、預(yù)算資金的調(diào)劑

《預(yù)算法》第七十二條

各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。嚴格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定辦理。

該條款說明：

（一）各部門、各單位的預(yù)算支出要按照原預(yù)算支出編制的分類口徑，辦理其預(yù)算支出。

（二）如果存在特殊情況，需要進行預(yù)算資金的調(diào)劑，則必須按財政部門的規(guī)定辦理。【例如】

在基本支出的日常公用經(jīng)費中，辦公費、差旅費、會議費等之間發(fā)生調(diào)劑；在人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，或者公用經(jīng)費和項目支出間調(diào)劑等。

《預(yù)算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算資金的調(diào)劑按照下列規(guī)定執(zhí)行：

（1）同一部門的預(yù)算資金在同一功能分類科目下，人員經(jīng)費在不同經(jīng)濟性質(zhì)分類科目間調(diào)劑的，或者公用經(jīng)費在不同經(jīng)濟性質(zhì)分類科目間調(diào)劑的，或者項目支出在不同經(jīng)濟性質(zhì)分類科目間調(diào)劑的，由部門負責(zé)辦理。

（2）同一部門的預(yù)算資金，人員經(jīng)費或者公用經(jīng)費在不同功能分類科目間調(diào)劑的，或者公用經(jīng)費和項目支出間調(diào)劑的，或者項目間調(diào)劑的，或者人員經(jīng)費增加需要從本部門其他預(yù)算資金調(diào)劑的，由部門報本級政府財政部門核準后辦理。

六、年終決算與預(yù)算績效評價

（一）年終決算 1．年終決算的內(nèi)容

部門決算，是指行政事業(yè)單位在年度終了，根據(jù)財政部門決算編審要求，在日常會計核算的基礎(chǔ)上編制的、綜合反映本單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和財務(wù)狀況的總結(jié)性文件。它反映了該預(yù)算單位一年的預(yù)算收支情況、年度預(yù)算完成情況以及其財務(wù)狀況。它是年度預(yù)算執(zhí)行情況的評價依據(jù)，也是編制下一年度財務(wù)預(yù)算的重要依據(jù)。《部門決算管理制度》：

第十條

部門決算報表體系由四部分組成，具體包括：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表、填報說明、分析表和分析報告。

第十一條

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表主要反映部門收支預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、資產(chǎn)負債、人員機構(gòu)、資產(chǎn)配置使用以及事業(yè)發(fā)展成效等信息，包括：報表封面、主表、附表和補充資料表。第十二條

填報說明是對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表編報相關(guān)情況的說明，包括：部門基本情況、數(shù)據(jù)審核情況、年度主要收支指標增減變動情況以及因重大事項或特殊事項影響決算數(shù)據(jù)的情況說明等。

第十四條

分析報告根據(jù)分析表中反映的問題和收支增減變動情況進行分析，重點分析部門預(yù)算執(zhí)行情況、資金使用情況、財務(wù)狀況以及單位主要業(yè)務(wù)和財務(wù)工作開展情況等。（1）決算報表主表、補充指標表

內(nèi)容主要包括：收入支出決算總表（各類收支與結(jié)余情況）、收入支出決算表、收入決算表支出決算表、支出決算明細表、基本支出決算明細表、項目支出決算明細表、項目收入支出決算表、人員與工資情況及財政部門規(guī)定的其他應(yīng)上報的內(nèi)容。（2）報表附注

用于注明需特別說明的有關(guān)報表編制事項，主要包括：報表編制的基礎(chǔ)、依據(jù)、原則和方法，以及特殊事項說明和有關(guān)重要項目的明細資料。（3）報表分析說明

報表技術(shù)說明：采用的主要會計處理方法，特殊事項會計處理方法，會計處理方法的變更情況和原因以及影響等。報表分析說明：基本情況，影響預(yù)算執(zhí)行、資金活動的原因，經(jīng)費支出、資金活動的趨勢，存在的問題。

2．編制決算的依據(jù)與要求（1）法規(guī)制度依據(jù) ①《預(yù)算法》 ②《預(yù)算法實施條例》 ③《部門決算管理制度》 ④《行政單位會計制度》 ⑤《事業(yè)單位會計制度》

⑥《政府會計準則——財務(wù)報告準則》（未來）⑦《財政總預(yù)算會計制度》 ⑧其他

（2）編制決算的相關(guān)要求

《預(yù)算法》第七十五條

編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實、數(shù)額準確、內(nèi)容完整、報送及時。

決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款。【解讀】

《預(yù)算法》第七十五條明確提出了編制決算的原則和方法。

《預(yù)算法》第七十六條

各部門對所屬各單位的決算草案，應(yīng)當(dāng)審核并匯總編制本部門的決算草案，在規(guī)定的期限內(nèi)報本級政府財政部門審核。【解讀】

《預(yù)算法》第七十六條提出了決算審核與辦理的要求。3．決算的編制與審核（1）決算的編制

《預(yù)算法實施條例》第六十七條

政府財政部門、各部門、各單位在每一預(yù)算年度終了時，應(yīng)當(dāng)清理核實全年預(yù)算收入、支出數(shù)據(jù)和往來款項，做好決算數(shù)據(jù)對賬工作。決算各項數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以經(jīng)核實的各級政府、各部門、各單位會計數(shù)據(jù)為準，不得以估計數(shù)據(jù)替代，不得弄虛作假。

《部門決算管理制度》第十七條

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在全面清理核實收入、支出、資產(chǎn)、負債，并辦理年終結(jié)賬的基礎(chǔ)上編制決算。

①應(yīng)當(dāng)按照行政、事業(yè)單位財務(wù)會計制度規(guī)定及財政部門對部門預(yù)算的批復(fù)文件，及時清理收支賬目、往來款項，核對年度預(yù)算收支和各項繳撥款項。各項收支應(yīng)當(dāng)按規(guī)定要求進行年終結(jié)賬。

②應(yīng)當(dāng)按照綜合預(yù)算管理規(guī)定，如實反映年度內(nèi)全部收支，不得隱匿收入或虛列支出。凡屬本年的各項收入應(yīng)當(dāng)及時入賬，本年的各項應(yīng)繳國庫款和應(yīng)繳財政專戶款應(yīng)當(dāng)在年終前全部上繳。屬于本年的各項支出，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定的支出渠道如實列報。

③應(yīng)當(dāng)根據(jù)登記完整、核對無誤的賬簿記錄和其他有關(guān)會計核算資料編制決算，做到數(shù)據(jù)真實正確、內(nèi)容完整，賬證相符、賬實相符、賬表相符、表表相符。（2）決算的審核

①編制范圍是否完整，是否有漏報和重復(fù)編報現(xiàn)象。

②編制方法是否規(guī)范，是否符合財務(wù)會計制度及部門決算的編制要求。

③編制內(nèi)容是否真實、完整、準確，決算報表表內(nèi)、表間勾稽關(guān)系是否銜接，報表數(shù)據(jù)與單位會計賬簿數(shù)據(jù)是否相符，是否有漏報、重報、錯報項目以及虛報和瞞報等現(xiàn)象，部門決算紙介質(zhì)數(shù)據(jù)與電子介質(zhì)數(shù)據(jù)、分戶數(shù)據(jù)與匯總數(shù)據(jù)是否保持一致。

④決算數(shù)據(jù)年度間變動是否合理，變動較大事項是否附有相關(guān)文件依據(jù)。⑤填報說明和分析報告是否符合決算編制規(guī)定。

第四節(jié)

績效預(yù)算管理的實施

一、績效預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算管理模式

（一）績效預(yù)算的含義

1950年美國第一次對績效預(yù)算給出定義：績效預(yù)算是一種預(yù)算管理制度，它要求預(yù)算單位請求撥款時須明確闡述：

1．所要達到的目標；

2．為實現(xiàn)目標而擬定的支出計劃需要花費的資源；

3．用哪些量化的指標來衡量其在實施計劃支出過程中取得的成績及工作完成情況。此定義說明：績效預(yù)算要求政府的每筆支出必須符合績、預(yù)算、效三要素的要求。績是指申請撥款所要達到的具體目標。預(yù)算是指業(yè)績預(yù)算，即公共勞務(wù)成本，具有明確量化的標準。效是指業(yè)績的考核，包括量和質(zhì)的雙重標準。

（二）績效預(yù)算管理的提出 1．大勢所趨

隨著政府公共支出的逐年增加，如何進一步提高財政資金的使用效率和效益，已成為中央關(guān)切、社會關(guān)注、群眾關(guān)心的問題，國際上通行的做法就是預(yù)算績效管理。績效預(yù)算的產(chǎn)生是化解財政資源需求的無限性與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的有限性之間矛盾的結(jié)果。

績效管理就是以目標結(jié)果為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心、以公眾滿意為標準、以提高政府執(zhí)政能力為根本出發(fā)點的現(xiàn)代預(yù)算管理模式。績效預(yù)算就是把預(yù)算資源配置與行政目標及其績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算管理模式。

績效預(yù)算發(fā)源于西方國家。70年代，隨著新公共運動的興起，西方國家為解決財政困境和社會對政府服務(wù)需求不斷擴大的矛盾，開始進行了傳統(tǒng)預(yù)算模式的改革，產(chǎn)生了績效預(yù)算。

目前，世界上的發(fā)達國家在不同程度的實施了績效預(yù)算，并形成了不同的發(fā)展模式。有些國家并以法律的形式提出了政府預(yù)算要實施績效管理。如美國1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法》，英國1997年頒布了《地方政府法》，澳大利亞議會1997年通過了新的《公共服務(wù)法案》和《財務(wù)管理與責(zé)任法案》等法律。實踐證明，績效預(yù)算所倡導(dǎo)的“效率、績效”理念符合預(yù)算制度改革發(fā)展的趨勢和方向。

2．水到渠成

自21世紀以來，無論是黨的歷次中央全會提出的會議精神，還是政府陸續(xù)出臺的改革政策，都在推動績效預(yù)算在我國政府預(yù)算管理的應(yīng)用。

黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作，多次強調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，黨的十七屆二中、五中全會又提出“建立科學(xué)合理的政府績效評估指標體系和評估機制”“完善政府績效評估制度”。十一屆全國人大會明確提出，要進一步加強預(yù)算績效管理，健全支出績效考評機制，提高資金使用效益。2011年國務(wù)院批準成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，負責(zé)指導(dǎo)和推動政府績效管理工作。

近年來各項法規(guī)、制度的出臺，不斷推動著我國預(yù)算制度的改革以及績效預(yù)算實施。而新《預(yù)算法》的出臺終將“績效”入法，標志著我國預(yù)算從傳統(tǒng)的分配式預(yù)算向績效式預(yù)算的歷史性轉(zhuǎn)變，以績效為導(dǎo)向的預(yù)算機制正式建立。

（1）審計署公布的《2006-2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》將“全面推進效益審計，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果”作為審計工作的主要任務(wù)。

（2）《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）2009年出臺，2011年4月2日修訂。

（3）《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）2011年7月5日發(fā)布。

（4）《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財預(yù)〔2012〕396號）2012年9月21日發(fā)布。

（5）《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號）2013年4月21日發(fā)布。（6）《經(jīng)濟建設(shè)項目資金預(yù)算績效管理規(guī)則》（財建〔2013〕165號）2013年4月23日發(fā)布。

（7）2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預(yù)算法》。首次以法律形式明確了公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求，為中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅實的法理基礎(chǔ)。

（8）《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）2014年10月08日發(fā)布。

二、績效預(yù)算管理的原理

（一）績效預(yù)算管理相關(guān)概念 1．績效與預(yù)算績效

“績效”一詞最初來源于企業(yè)，其英文“Performance”，意為“履行”“執(zhí)行”“表現(xiàn)”“行為”“完成”，在管理學(xué)中被引申為“成績”“成果”“效益”。從不同角度，對“績效”的理解也有所不同，概括來說，“績效”就是個人、組織、政府等通過努力和投入所形成的產(chǎn)出和結(jié)果，以及產(chǎn)出和結(jié)果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情況。

從本質(zhì)上講，效益、效率和效果都是從資源投入與產(chǎn)出關(guān)系的角度描述資源配置所處的特定狀態(tài)，但對衡量“預(yù)算績效”而言，它們又都是其中的一個方面。可以用“3E”描述“預(yù)算績效”：

一是“經(jīng)濟性”（Economy），是成本與投入的關(guān)系，是指以最低費用取得一定數(shù)量和質(zhì)量的資源，即預(yù)算支出是否節(jié)約；

二是“效率性”（Efficiency），是投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，即是否講求效率；

三是“效益性”（Effectiveness），是產(chǎn)出與目標的關(guān)系，是指多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預(yù)期結(jié)果，即是否達到目標。

2．績效預(yù)算

績效預(yù)算是按績效目標和成本計算的政府資金供給計劃。是按照績效思想和原則編制并包含清晰的事業(yè)發(fā)展計劃和明確的支出績效目標、績效指標的預(yù)算。

績效預(yù)算由績、效、預(yù)算三個要素構(gòu)成。“績”是指財政支出所要達到的目標；“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績；“預(yù)算”是指財政為這一支出目標提供的撥款額。

其本質(zhì)就是指由政府部門在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績效目標，編制績效預(yù)算，并用量化的指標來衡量其在實施過程中取得的業(yè)績和完成工作的情況。

績效預(yù)算關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過程，而是執(zhí)行的結(jié)果，不是政府的錢夠不夠花，怎么花，而是政府在這些地方花了錢，老百姓最終得到了什么？因此績效的衡量是實行績效預(yù)算的基礎(chǔ)。

3．預(yù)算績效管理（1）預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

①預(yù)算績效管理的本質(zhì)仍是預(yù)算管理，是利用績效管理理念、績效管理方法等對現(xiàn)有預(yù)算管理模式的改革和完善。

②預(yù)算績效管理的主線是結(jié)果導(dǎo)向，即預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等，始終以年初確定的績效目標為依據(jù)，始終以“績效目標實現(xiàn)”這一結(jié)果為導(dǎo)向開展工作。

③預(yù)算績效管理的核心是強化支出責(zé)任，“用錢必問效，無效要問責(zé)”，不斷提高財政部門和預(yù)算部門的支出責(zé)任意識。

④預(yù)算績效管理的特征是全過程，即績效管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之中，實現(xiàn)全方位、全覆蓋。

⑤預(yù)算績效管理的表現(xiàn)形式是四個環(huán)節(jié)緊密相連，即績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結(jié)果應(yīng)用的有機統(tǒng)一，一環(huán)扣一環(huán)，形成封閉運行的預(yù)算管理閉環(huán)。

⑥開展預(yù)算績效管理的目的是改進預(yù)算管理，控制節(jié)約成本，優(yōu)化資源配置，為社會提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高預(yù)算資金的使用效益。

⑦預(yù)算績效管理的定位是政府績效管理的重要組成部分，屬于政府績效管理的范疇，在政府績效管理的整體框架下展開。（2）預(yù)算績效管理的特征

是以“預(yù)算”為對象開展的績效管理，也就是將績效管理理念和績效管理方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，并實現(xiàn)與預(yù)算管理有機融合的一種預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。

預(yù)算績效管理就是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，通俗的講就是政府公共資金投入與支出效果的比較，實際上就是解決三個問題：

①該不該投入公共財政資金做這項工作。②花多少錢做這項工作。③財政的投入是否值得。

這三個問題分別對應(yīng)著預(yù)算績效管理的三個主要內(nèi)容，即績效目標、績效預(yù)算和績效評價。

（二）預(yù)算績效評價方法

績效評價方法是指用于分析績效數(shù)據(jù)，得出評價結(jié)論的各種經(jīng)濟分析、評估和評價方法。績效評價的方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。績效評價方法的選用應(yīng)當(dāng)堅持簡便有效的原則，根據(jù)評價對象的具體情況，可采用一種或多種方法進行績效評價。

1．因素分析法

是指將影響投入（財政支出）和產(chǎn)出（效益）的各項因素羅列出來進行分析，計算投入產(chǎn)出比進行評價的方法。很多公共項目都用到因素分析法，通過不同因素的權(quán)重評比，進行綜合評分。

2．最低成本法 也稱最低費用選擇法。該方法只計算項目的有形成本，在效益既定的條件下分析其成本費用的高低，以成本最低為原則來確定最終的支出項目。適用于那些成本易于計算而效益不易計量的支出項目，如社會保障支出項目。由于公共部門主要提供公共服務(wù)，與經(jīng)濟效益最大化的企業(yè)組織存在一定的區(qū)別。在使用成本最小化原則的同時，也需要明確不同對象的產(chǎn)出和結(jié)果，并適當(dāng)選取其他方式綜合進行績效評價。

3．成本效益分析法

是指將一定時期內(nèi)總成本與總效益進行對比的分析方法，以評價績效目標實現(xiàn)程度。結(jié)合預(yù)算支出確定的目標，比較支出所產(chǎn)生的效益及所付出的成本，通過比較分析，選擇最小成本取得最大效益的項目，但其適用范圍具有一定的局限性。該方法主要適用于成本和收益都能準確計量的項目評價，如公共工程項目等，但對于成本和收益都無法用貨幣計量的項目則無能為力。一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。

4．比較分析法

是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標實現(xiàn)程度。比較法主要適用于財政項目資金管理，通常也通過一些案例的對比分析來進行方案的選擇，進行評判。

應(yīng)用比較分析法的幾個關(guān)鍵因素：（1）對比標準。選用標準要客觀、可比；

（2）指標的選擇。多用相對數(shù)指標，慎用絕對數(shù)指標；

（3）資金的貨幣時間價值。在項目資金較高、項目實施周期較長時，尤為注意。

（三）績效預(yù)算運行體系

績效預(yù)算管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的核心，是將市場機制和競爭機制引入到部門預(yù)算管理，使部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整緊緊圍繞績效管理而展開。

績效預(yù)算運行具有以下的框架體系： 1．編制年度績效計劃

年度績效計劃通常在編制年度預(yù)算時根據(jù)部門的戰(zhàn)略目標確立，詳細闡述部門在特定年度內(nèi)擬提供的公共服務(wù)數(shù)量和水平。包括以結(jié)果為導(dǎo)向的績效目標，實現(xiàn)績效目標需開展的詳細活動和需動用的資源，衡量績效目標的具體指標以及按照正常條件能夠達到的績效標準等。它要作為將來對該部門或項目進行績效評價的依據(jù)。

2．提交績效報告

為跟蹤部門年度績效計劃的進展情況，一般要求部門管理者定期或者不定期提交績效報告，通過績效指標詳細描述績效目標的完成程度。

3．進行績效評價

雖然績效報告一般會對年度績效計劃和實際完成績效進行比較，并對部門績效目標實現(xiàn)情況做出判斷，但是由于績效報告由部門自己提供，很難保證評價結(jié)果的客觀公正性，需由獨立于部門的外部機構(gòu)進行評價。

4．反饋績效評價結(jié)果

（四）預(yù)算績效管理制度 建立健全預(yù)算績效管理相關(guān)制度及具體實施細則，加強規(guī)章制度建設(shè)是實施預(yù)算績效管理的保障。

1．建立涵蓋績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度。2．完善單位決算報表、資產(chǎn)配置標準、部門項目支出標準等體系建設(shè)。

3．加強業(yè)務(wù)規(guī)程建設(shè)，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及管理辦法，制訂系統(tǒng)、規(guī)范的績效管理工作流程和操作細則，明確各相關(guān)機構(gòu)和人員在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)，規(guī)范操作程序和質(zhì)量控制要求，健全協(xié)調(diào)機制，建立分級分類、適用高效、便于操作的實施細則及業(yè)務(wù)規(guī)范。

三、績效預(yù)算管理的實施

（一）實施績效預(yù)算管理的內(nèi)容 1．編制預(yù)算目標

它是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。部門（單位）申請預(yù)算時，要按要求申報績效目標。2．預(yù)算績效運行監(jiān)控

在執(zhí)行預(yù)算內(nèi)，財政部門和預(yù)算部門要對績效信息適時進行跟蹤監(jiān)控，重點監(jiān)控是否符合預(yù)算批復(fù)時確定的績效目標。

3．預(yù)算完成評價

預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，財政部門或預(yù)算部門要認真分析和積極利用決算數(shù)據(jù)，對財政支出的實際績效進行評價，客觀公正地評價績效目標的實現(xiàn)程度，提高預(yù)算績效評價的準確性和有效性。

4．評價結(jié)果反饋及應(yīng)用

（二）設(shè)定與編制績效目標 1．績效目標設(shè)定

績效目標是指預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和結(jié)果，由預(yù)算部門在申報部門預(yù)算時填報，包括績效內(nèi)容、績效指標和績效標準。

績效目標既是預(yù)算編制階段資金安排的前提條件和基礎(chǔ)，也是預(yù)算執(zhí)行中績效運行監(jiān)控的主要內(nèi)容，還是預(yù)算執(zhí)行完畢后績效評價實施的重要依據(jù)。

績效目標設(shè)定是績效目標管理的首要環(huán)節(jié)。它就是預(yù)算部門按照財政部門要求編制績效目標并向財政部門報送績效目標的過程。

2．績效目標編制的范圍與依據(jù)（1）績效目標編制的范圍

原則上預(yù)算部門所申請的全部財政性資金都應(yīng)該編制績效目標。每年度的績效目標具體編制范圍由當(dāng)?shù)刎斦块T在布置下年度預(yù)算時予以確定。（2）績效目標編制的依據(jù)

預(yù)算部門在編制績效目標時，主要參考以下依據(jù)： ①國家相關(guān)法律法規(guī)； ②國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃； ③部門職能及中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃； ④部門的年度工作計劃或項目規(guī)劃； ⑤財政部門年度預(yù)算編制要求； ⑥部門預(yù)期可獲得的預(yù)算資金規(guī)模； ⑦相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準；

⑧其他符合財政部門要求的相關(guān)依據(jù)等。3．績效目標的編報

按照“誰使用資金，誰編制目標”的原則，績效目標由申請使用財政性資金的部門和單位進行編制。因此，編制預(yù)算績效目標的主要是預(yù)算部門（包括其下屬單位），也可能是財政部門（如在向上級財政部門申請轉(zhuǎn)移支付資金時），還可能是其他企事業(yè)單位等（如企業(yè)在申請財政性資金補助時）。

財政部門在布置下年度部門預(yù)算編制工作時，要確定預(yù)算部門績效目標的編報范圍和要求。預(yù)算部門要按照財政部門的要求，組織本級部門和所屬單位填報績效目標申報表，并在審核、完善的基礎(chǔ)上，匯總形成預(yù)算部門績效目標申報表，連同其他要求的材料，隨同部門“一上”預(yù)算報送財政部門。

4．編制部門整體績效目標

部門整體績效目標的編制，一般按照以下程序進行：

（1）對部門的職能進行梳理，確定部門履職的各項具體工作職責(zé)。

（2）結(jié)合部門中長期規(guī)劃和年度工作計劃，預(yù)計部門在本年度內(nèi)履職所要達到的總體產(chǎn)出和結(jié)果，將其確定為部門總體績效目標，以定量和定性指標相結(jié)合的方式進行表述。（3）依據(jù)部門所要實現(xiàn)的總體績效目標，結(jié)合部門的各項具體工作職責(zé)，將其轉(zhuǎn)化為具體的工作任務(wù)，確定每項工作任務(wù)預(yù)計要達到的產(chǎn)出和結(jié)果，從中總結(jié)提煉出最能反映工作任務(wù)實現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標，并將其確定為相應(yīng)的績效指標。

（4）通過收集相關(guān)基準數(shù)據(jù)，如過去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢、類似部門的先進水平、行業(yè)標準、經(jīng)驗標準等，確定績效標準，并結(jié)合年度預(yù)算總體安排，確定績效指標的具體數(shù)值。

5．編制項目支出績效目標

項目支出績效目標的編制，一般按照以下程序進行：

（1）對項目的功能進行梳理，包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、實施內(nèi)容、工作任務(wù)、受益對象，明確該項目支出的功能特性。

（2）依據(jù)該項目的功能特性，預(yù)計項目實施在一定時期內(nèi)所要達到的總體產(chǎn)出和結(jié)果，從而確定該項目所要實現(xiàn)的總體績效目標，并以定量和定性指標相結(jié)合的方式進行表述。（3）將項目支出的總體績效目標進行細化分解，從中總結(jié)提煉出最能反映總體績效目標實現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標，并將其確定為相應(yīng)的績效指標。

（4）通過收集相關(guān)基準數(shù)據(jù)，如過去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢、類似項目的先進水平、行業(yè)標準、經(jīng)驗標準等，確定績效標準，并依據(jù)項目預(yù)期實施進展，結(jié)合預(yù)計投入的資金規(guī)模，確定績效指標的具體數(shù)值。

（三）預(yù)算績效的監(jiān)控 預(yù)算績效運行監(jiān)控是全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。財政部門和預(yù)算部門要對績效信息適時進行跟蹤監(jiān)控，重點監(jiān)控是否符合預(yù)算批復(fù)時確定的績效目標，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出績效運行與原定績效目標發(fā)生偏離時，及時采取措施予以糾正。情況嚴重的，暫緩或停止該項目的執(zhí)行。

在預(yù)算績效的監(jiān)控實施中，應(yīng)采取以下措施： 1．預(yù)算績效管理與預(yù)算編制相結(jié)合

預(yù)算績效管理與預(yù)算編制的有機結(jié)合，包括兩方面內(nèi)容：（1）績效目標管理與預(yù)算編制的結(jié)合

在預(yù)算編制時，要科學(xué)設(shè)置績效目標，加強對績效目標的審核，將設(shè)定的績效目標作為預(yù)算安排的前置條件和主要依據(jù)，并隨同部門預(yù)算一并批復(fù)，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性；（2）績效評價結(jié)果與預(yù)算編制的結(jié)合

將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，原則上，評價結(jié)果好的要繼續(xù)支持，評價結(jié)果差的要減少甚至取消該項預(yù)算安排，以提高預(yù)算編制的合理性。

2．預(yù)算績效管理與預(yù)算執(zhí)行相結(jié)合

預(yù)算績效管理與預(yù)算執(zhí)行的有機結(jié)合，包括兩方面內(nèi)容：（1）績效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行的結(jié)合

在預(yù)算執(zhí)行中，在關(guān)注預(yù)算資金支付進度和合規(guī)性的同時，也要關(guān)注資金預(yù)期效益的實現(xiàn)程度，確保預(yù)算支出績效不偏離目標并如期實現(xiàn)；（2）績效評價與預(yù)算執(zhí)行的結(jié)合

在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，及時開展績效評價，客觀、公正地評判預(yù)算執(zhí)行的產(chǎn)出和結(jié)果，提高預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性。

3．預(yù)算績效管理與預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合

預(yù)算績效管理和預(yù)算監(jiān)督的有機結(jié)合，就是要大力借助監(jiān)督檢查的力量來推進預(yù)算績效管理工作。加強預(yù)算編制監(jiān)督，重點檢查績效目標設(shè)置，確保科學(xué)合理，提高預(yù)算編制水平；加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，重點檢查績效目標實現(xiàn)程度，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋相關(guān)部門，切實督促其整改落實；加強績效評價監(jiān)督，重點檢查績效評價工作質(zhì)量，確保評價結(jié)果的客觀、公正和有效；加強績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督，重點檢查績效評價結(jié)果與預(yù)算安排結(jié)合情況、向政府報告情況以及結(jié)果公開情況，不斷提高績效監(jiān)督質(zhì)量。

（四）預(yù)算績效評價與報告

在績效預(yù)算管理模式下，隨著部門預(yù)算的完成，就要進行預(yù)算績效評價。它是全過程預(yù)算績效管理的核心。即，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，財政部門或預(yù)算部門要認真分析和積極利用決算數(shù)據(jù)，對財政支出的實際績效進行評價，客觀公正地評價績效目標的實現(xiàn)程度，提高預(yù)算績效評價的準確性和有效性。預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用是全過程預(yù)算績效管理的落腳點，應(yīng)積極探索績效評價結(jié)果應(yīng)用方式，促進預(yù)算績效管理工作發(fā)揮實效。

1．績效評價標準

是指設(shè)定績效指標具體數(shù)值時的依據(jù)或參考標準，也是指衡量財政支出績效目標完成程度的尺度。績效評價標準具體包括：（1）計劃標準 是指以預(yù)先制定的目標、計劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為績效評價的標準。（2）行業(yè)標準

是指參照國家公布的行業(yè)指標數(shù)據(jù)制定的績效評價標準。使用行業(yè)標準時，需要根據(jù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，依據(jù)國家公布的行業(yè)標準確定符合績效評價需要的行業(yè)標準。（3）歷史標準

是指參照同類指標的歷史數(shù)據(jù)制定的績效評價標準。歷史標準可以是歷史上某年期的數(shù)據(jù)，也可以是多年數(shù)據(jù)的平均，根據(jù)實際評價工作的需要進行設(shè)定。（4）其他經(jīng)財政部門確認的標準

如財政部門確定的支出定額標準、資產(chǎn)配置標準等。2．績效評價指標

是指績效目標的細化和量化。績效指標應(yīng)與績效目標密切相關(guān)，突出重點，系統(tǒng)全面，便于考核。績效指標一般包括產(chǎn)出指標和效益指標兩個方面。（1）產(chǎn)出指標

是指反映預(yù)算部門根據(jù)既定目標計劃預(yù)期完成的產(chǎn)品和服務(wù)情況的指標，可細化為數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標和成本指標。

數(shù)量指標，反映預(yù)算部門計劃完成的產(chǎn)品或服務(wù)數(shù)量。

質(zhì)量指標，反映預(yù)算部門計劃提供產(chǎn)品或服務(wù)達到的標準、水平和效果。時效指標，反映預(yù)算部門計劃提供產(chǎn)品或服務(wù)的及時程度和效率情況。

成本指標，反映預(yù)算部門計劃提供產(chǎn)品或服務(wù)所需成本，分為單位成本和總成本等。（2）效益指標

是指反映與既定績效目標相關(guān)的、預(yù)算支出預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)程度和影響的指標，可細化為經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標以及社會公眾滿意度指標等。

經(jīng)濟效益指標，反映預(yù)算支出對經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響和效果。社會效益指標，反映預(yù)算支出對社會發(fā)展帶來的影響和效果。生態(tài)效益指標，反映預(yù)算支出對自然環(huán)境帶來的影響和效果。可持續(xù)影響指標，反映預(yù)算支出帶來影響的可持續(xù)期限等。

社會公眾滿意度指標，反映預(yù)算支出的服務(wù)對象或受影響群體的滿意程度。3．預(yù)算支出績效評價

部門預(yù)算支出績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價。

績效評價應(yīng)當(dāng)以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關(guān)、具有明顯社會影響和經(jīng)濟影響的項目。有條件的地方可以對部門整體支出進行評價。

績效評價的基本內(nèi)容有：（1）績效目標的設(shè)定情況；（2）資金投入和使用情況；

（3）為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施等；（4）績效目標的實現(xiàn)程度及效果；（5）績效評價的其他內(nèi)容。4．編制績效報告

編制績效報告的主要內(nèi)容包括：

（1）基本概況，包括預(yù)算部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)決算情況、項目立項依據(jù)等；（2）績效目標及其設(shè)立依據(jù)和調(diào)整情況；（3）管理措施及組織實施情況；（4）總結(jié)分析績效目標完成情況；（5）說明未完成績效目標及其原因；（6）下一步改進工作的意見及建議。結(jié)束語：

學(xué)習(xí)課程結(jié)束了，但《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)遠遠沒有結(jié)束，執(zhí)行落實《預(yù)算法》任重而道遠，希望大家繼續(xù)學(xué)習(xí)和鞏固。建議大家：

1．學(xué)習(xí)《預(yù)算法》與學(xué)習(xí)《預(yù)算法實施條例》相結(jié)合。2．學(xué)習(xí)《預(yù)算法》與執(zhí)行的現(xiàn)行預(yù)算會計制度相結(jié)合。

3．聽課與自學(xué)相結(jié)合。在聽課的基礎(chǔ)上，自己再進行系統(tǒng)的歸納、整理和反思，才是最好的學(xué)習(xí)。

第二篇：新《預(yù)算法》解讀

第1部分 判斷題

題號：Qhx012409 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

1.預(yù)算體現(xiàn)著整個國家政權(quán)體系、各級政府活動的范圍、方向、重點和其中的政策要領(lǐng)，體現(xiàn)著國家怎樣履行它的職能。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號：Qhx012412 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

2.《預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號：Qhx012424 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

3.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析 題號：Qhx012413 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

4.全口徑預(yù)算要以公開、透明為準則，以特殊事項的保密為例外。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號：Qhx012428 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

5.舉債方式陽光化有利于興利除弊，化解矛盾積累，更加低成本、高效率地防范和控制風(fēng)險。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號：Qhx012410 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

6.1995年10月1日，《中華人員共和國預(yù)算法》正式施行。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：B

解析： 1995年1月1日，《中華人員共和國預(yù)算法》正式開始施行。題號：Qhx012425 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

7.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，可以要求下級政府承擔(dān)配套資金。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：B

解析： 上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時不得要求下級政府承擔(dān)配套資金，但是按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項除外。題號：Qhx012411 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

8.土地批租收入一直以來都是以預(yù)算內(nèi)資金存在的。

A、對 B、錯

您的答案√ 正確 正確答案：B

解析： 土地批租收入一開始的概念，一般人認為是預(yù)算外的，在2012年財政部的具體工作中已經(jīng)明確預(yù)算外資金概念要退出歷史舞臺。這次預(yù)算法已經(jīng)適應(yīng)了2012年之后要求所有的政府財力進預(yù)算這個客觀需要，一些特殊的收入比如說土地批租收入，應(yīng)該有特殊的管理形式。政府性基金預(yù)算是預(yù)算體系里面一個相對獨立，但是要跟其他的預(yù)算內(nèi)容，形成合理銜接關(guān)系的一個部分，這就有了非常清晰的規(guī)定。第2部分 單選題

題號：Qhx012431 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

9.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，（）對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。

A、全國人民代表大會 B、全國人民代表大會常務(wù)委員會 C、國務(wù)院 D、國務(wù)院財政部門 您的答案√ 正確 正確答案：D 解析： 未找到解析

題號：Qhx012429 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

10.根據(jù)財政轉(zhuǎn)移支付制度，我國的財政轉(zhuǎn)移支付的主體是（）。

A、政府轉(zhuǎn)移支付 B、一般轉(zhuǎn)移支付 C、專項轉(zhuǎn)移支付 D、企業(yè)轉(zhuǎn)移支付 您的答案√ 正確 正確答案：B 解析： 未找到解析

題號：Qhx012415 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

11.根據(jù)本課程的內(nèi)容，被稱為我國“準憲法”的是（）。

A、民法 B、經(jīng)濟法 C、刑法 D、預(yù)算法

您的答案√ 正確 正確答案：D 解析： 未找到解析 題號：Qhx012432 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

12.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)的方式是（）。

A、發(fā)行地方政府債券 B、發(fā)行國債

C、發(fā)行國有企業(yè)債券 D、發(fā)行政府項目債券 您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號：Qhx012416 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

13.（）新修訂的《預(yù)算法》將正式施行。

A、2015年1月1日 B、2015年4月1日 C、2015年7月1日 D、2015年10月1日 您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號：Qhx012433 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

14.（）強調(diào)建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。

A、十八大 B、十八屆二中全會 C、十八屆三中全會 D、十八屆四中全會 您的答案√ 正確 正確答案：C 解析： 未找到解析

題號：Qhx012417 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

15.我國自（）取消預(yù)算外資金概念。

A、2010年 B、2011年 C、2012年 D、2013年

您的答案√ 正確 正確答案：C 解析： 未找到解析

題號：Qhx012414 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

16.（）明確提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

A、十八大 B、十八屆三中全會 C、十七屆三中全會 D、十八屆四中全會 您的答案√ 正確 正確答案：B 解析： 未找到解析 第3部分 多選題

題號：Qhx012438 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀 17.根據(jù)本課程的內(nèi)容，適度舉債建設(shè)的意義包括（）。

A、堅固經(jīng)濟社會發(fā)展和財政收支長期均衡 B、平滑處理公共工程支出負擔(dān)

C、適應(yīng)社會需要，滿足社會心理，緩解相關(guān)矛盾 D、有機結(jié)合公平和效率的追求 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCD 解析： 未找到解析

題號：Qhx012435 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

18.根據(jù)本課程的內(nèi)容，允許地方政府舉借債務(wù)存在哪些方面的限制？（）

A、限制主體 B、限制用途 C、限制規(guī)模 D、限制方式 E、限制客體 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCD

解析： 在增加允許地方政府舉債的正面表述的同時，也給出了5個方面的限制性規(guī)定，即：限制主體、限制用途、限制規(guī)模、限制方式和風(fēng)險控制方面的限制。題號：Qhx012437 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

19.以下國家中，允許地方政府發(fā)行地方政府債券的有（）。

A、美國 B、日本 C、德國 D、法國 E、中國 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCD

解析： 《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

題號：Qhx012419 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

20.根據(jù)本課程內(nèi)容，政府預(yù)算體系的“四本預(yù)算”包括（）。

A、財政預(yù)算 B、公共預(yù)算 C、政府性基金預(yù)算 D、國有資本經(jīng)營預(yù)算 E、社會保障預(yù)算 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：BCDE 解析： 未找到解析

題號：Qhx012423 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

21.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循（）的原則。

A、統(tǒng)籌兼顧 B、勤儉節(jié)約 C、量力而行 D、講求績效 E、收支平衡 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCDE 解析： 未找到解析

題號：Qhx012436 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

22.政府財權(quán)包括（）。

A、征稅權(quán) B、舉債權(quán) C、收費權(quán) D、融資權(quán) E、籌資權(quán) 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：AB 解析： 未找到解析

題號：Qhx012420 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

23.基本養(yǎng)老從制度框架來說，已經(jīng)形成了（）的結(jié)合。

A、社會統(tǒng)籌帳戶 B、銀行賬戶 C、個人帳戶 D、保險賬戶 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：AC 解析： 未找到解析

題號：Qhx012422 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

24.社會公眾有知情權(quán)后，對于公共資源配置、公共事務(wù)、公共生活可以行使（）。

A、質(zhì)詢權(quán) B、建議權(quán) C、監(jiān)督權(quán) D、支配權(quán) 查看答案 您的答案√ 正確 正確答案：ABC 解析： 未找到解析

第三篇：新預(yù)算法解讀

新預(yù)算法解讀：取得5方面重大突破

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（以下簡稱《決定》），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起施行

新預(yù)算法的重大突破

我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的關(guān)系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預(yù)算管理上，力爭做到預(yù)算完整，公開透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀律嚴明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。

（一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時對四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。近年來在推進預(yù)決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各部門預(yù)算、決算及報表應(yīng)當(dāng)在本級政府財政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

（二）改進預(yù)算控制方式，建立跨預(yù)算平衡機制。

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點是收支平衡，同時要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接；各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標。

同時，為適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨預(yù)算平衡機制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一預(yù)算中予以彌補。這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強化其對預(yù)算的約束留出了空間。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴控債務(wù)風(fēng)險。

原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化。

國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經(jīng)驗，對于縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務(wù)均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、配套資金壓力過大、資金下達不及時等問題。為進一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項外，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。上級政府應(yīng)當(dāng)提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)，地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級提前下達的預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。這將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報的完整性。

（五）堅持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。

針對現(xiàn)實中存在的奢侈浪費問題，為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費的要求，推動建設(shè)廉潔政府，新預(yù)算法確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。同時強調(diào)，各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出。對各級政府、各部門、各單位在預(yù)算之外或者超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，并對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分。

現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子。為此，新預(yù)算法增加規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。

國庫集中收付制度，是財政改革實踐中較為成熟的制度。為體現(xiàn)這一改革成果，新預(yù)算法增加規(guī)定，國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。

認真貫徹實施新預(yù)算法

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，如果有了新預(yù)算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預(yù)算法是我國財政經(jīng)濟工作的一項重要任務(wù)，當(dāng)前應(yīng)著重做好以下工作：

第一，做好新預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳工作。要認真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法，準確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項具體規(guī)定，增強預(yù)算法治意識，自覺把新預(yù)算法的各項規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經(jīng)紀律，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。各級財政部門在學(xué)好用好新預(yù)算法的同時，還要大力做好新預(yù)算法的宣傳普及工作，把該法作為“六五”普法的重要內(nèi)容，除專門組織新預(yù)算法培訓(xùn)外，其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)中也要安排這方面的內(nèi)容。財政部在“六五”普法驗收中要把各地貫徹執(zhí)行新預(yù)算法的情況作為重要考核內(nèi)容。同時，各地要采取各種方式廣泛宣傳新預(yù)算法，讓社會公眾了解掌握預(yù)算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

第二，做好新預(yù)算法實施的立法配套工作。

新預(yù)算法的制定和實施正處于我國全面深化改革時期，對一些符合改革發(fā)展方向但一時還難以具體規(guī)定的問題僅做了一些原則性規(guī)定。我國是一個大國，各地預(yù)算管理所面臨的環(huán)境和條件不同，預(yù)算管理的水平差別也較大。因此，本著從實際出發(fā)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，中央層面還需要按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實施條例，研究制定財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財務(wù)報告等方面的規(guī)章制度。地方層面還可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。總之，加快形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財?shù)於▓詫嵉闹贫然A(chǔ)。

第三，做好新預(yù)算法實施與深化財稅改革的協(xié)調(diào)推進工作。

這次新預(yù)算法的制定和實施具有承前啟后的重要作用，它認真總結(jié)并繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來，我國預(yù)算管理實踐的經(jīng)驗，同時也明確了今后預(yù)算管理活動的方向，為深化預(yù)算制度改革預(yù)留了空間。在貫徹實施新預(yù)算法的同時，我們要做好各項財稅改革具體方案與新預(yù)算法的銜接工作，做好新預(yù)算法配套制度建設(shè)與財稅改革具體方案的銜接工作，相互協(xié)調(diào)，同步推進，堅持用制度引領(lǐng)和推進改革，在改革中不斷完善制度。

新《預(yù)算法》修正案——六大亮點解讀

素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法日前完成實施20年來的首次大修，并將于2015年1月1日起施行。新預(yù)算法回應(yīng)百姓期待重點修改了哪些內(nèi)容？傳遞出怎樣的改革動向？財政部部長樓繼偉本周接受記者采訪為公眾詳解新預(yù)算法。

新預(yù)算法折射下一步改革方向

樓繼偉說，1995年開始施行的原預(yù)算法在今天已難適應(yīng)形勢發(fā)展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有必要全面修改預(yù)算法。

他指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，此次修改突出預(yù)算的完整性，政府全部收支要納入預(yù)算管理；遵循預(yù)算公開原則，強調(diào)預(yù)算必須接受社會監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟規(guī)律，拓展預(yù)算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向。

亮點一：政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督

新預(yù)算法一大亮點是實行全口徑預(yù)算管理，如第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”；第5條明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”。

樓繼偉說，實行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

亮點二：避免“過頭稅”預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。

樓繼偉說，新預(yù)算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。同時，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過建立跨預(yù)算平衡機制，解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一預(yù)算中彌補等。這些規(guī)定強調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，有助于避免收“過頭稅”等行為，增強政府“逆周期”調(diào)控政策效果。亮點三：規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進”

針對地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散、配套要求多等問題，新預(yù)算法第16條、第38條、第52條等條款對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標、預(yù)算編制方法、下達時限等做出規(guī)定。

樓繼偉說，新預(yù)算法重點規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付，如強調(diào)要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付、除國務(wù)院規(guī)定上下級政府應(yīng)共同承擔(dān)事項外不得要求下級政府承擔(dān)配套資金等，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。

亮點四：“預(yù)算公開”入法從源頭防治腐敗

與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對“預(yù)算公開”做出全面規(guī)定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注事項要求公開作出說明，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。

樓繼偉認為，將預(yù)算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預(yù)算法修改的重要進步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

而對于預(yù)算不夠細化問題，新預(yù)算法第32條、37條、46條等多處做出明確規(guī)定，如強調(diào)今后各級預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。樓繼偉說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實現(xiàn)的。

亮點五：嚴格債務(wù)管理防范債務(wù)風(fēng)險

相比原預(yù)算法，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的“緊箍咒”。樓繼偉說，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險雖總體可控，但大多數(shù)債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，局部存風(fēng)險隱患。

按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問題。

亮點六：“勤儉節(jié)約”入法違紀鐵腕追責(zé)

針對現(xiàn)實中的奢侈浪費問題，新預(yù)算法對于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴控機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

樓繼偉說，相對于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規(guī)定了法律責(zé)任。如對政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等。

將抓緊修訂預(yù)算法實施條例

新預(yù)算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關(guān)重要。樓繼偉表示，關(guān)鍵要做好新預(yù)算法實施的立法配套工作。

他指出，中央層面需按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實施條例，研究制定財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財務(wù)報告等方面的規(guī)章制度；地方層面可制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。總之，要加快形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財?shù)於▓詫嵉闹贫然A(chǔ)。

第四篇：新預(yù)算法解讀

學(xué)習(xí)貫徹新《預(yù)算法》提高科學(xué)依法理財水平

——新《預(yù)算法》解讀

素有“經(jīng)濟憲法”之稱的《預(yù)算法》，歷經(jīng)三屆人大，啟動四次審議，經(jīng)過十年時間最終完成修訂，于8月31日經(jīng)十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過并重新頒布，自2015年1月1日起施行。為更全面了解新《預(yù)算法》，依法依規(guī)做好預(yù)算編制及執(zhí)行工作，提高科學(xué)理財水平，縣政府辦組織縣財政局，對新《預(yù)算法》內(nèi)容進行了對比分析和整理，提出了意見和建議，供縣領(lǐng)導(dǎo)參閱，并希望借此增強各預(yù)算單位對預(yù)算工作的認知度，積極配合做好全縣預(yù)算編報和執(zhí)行工作。

一、預(yù)算的定義及我國預(yù)算制度由來

所謂預(yù)算，是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰一虻胤秸行载斦罩в媱潯Ｋ?guī)定國家或地方政府財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家或地區(qū)政策、政府活動的范圍和方向。是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。

中國的國家預(yù)算制度產(chǎn)生于清朝末年。光緒三十三年（1907）頒布“清理財政章程”，擬由清理財政局主持編制預(yù)算工作，而中國社會主義國家預(yù)算最早產(chǎn)生于革命根據(jù)地時期。1937年中央工農(nóng)民主政府發(fā)布的《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》是建立預(yù)算制度的重要文獻。中華人民共和國建立后，1950年3月國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》、《關(guān)于統(tǒng)一管理1950財政收支的決定》以及其它有關(guān)規(guī)定，形成了 統(tǒng)一的國家預(yù)算。

二、《預(yù)算法》修訂情況及重要意義

《中華人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過。并于1995年1月1日起施行。此次修訂后的新《預(yù)算法》，在內(nèi)容上進行了大幅修改，法律條文從原來的79條增加到101條，其中修改53條、新增28條，直接保留未變的僅20條，不足新《預(yù)算法》總體內(nèi)容的五分之一。

從這次修改來看，充分反映了我國在財政改革上秉承的公共財政理念，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的一項重大舉措。新法的立法宗旨，由過去的“強化預(yù)算的分析和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理”，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的“規(guī)范政府收支行為”。這標志著《預(yù)算法》從“授權(quán)法”到“限權(quán)法”的轉(zhuǎn)變，即由過去的政府管理法變成了規(guī)范政府、管理政府的法。

三、新《預(yù)算法》的主要變化

總體來講，重新修訂后的新《預(yù)算法》可以用“四個全”來概括：一是全納入，規(guī)定將政府收支全部納入預(yù)算管理；二是全規(guī)范，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整以及決算等進行全過程規(guī)范；三是全公開，強調(diào)各級各部門要主動向社會公開預(yù)決算信息；四是全監(jiān)督，強化人大對政府預(yù)算的全程監(jiān)督和審查。同時，新法還對預(yù)算行為主體和違規(guī)法律責(zé)任進行了全面明確。

（一）將所有收支全部納入預(yù)算管理

原《預(yù)算法》框架下，政府的收支只有一部分在法律的籠子里，還有許多游離于監(jiān)管外的各級政府的“第二財政”。對此，新《預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，全面增強預(yù)算的完整性，這是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。

一是實行全口徑預(yù)算管理。所謂全口徑預(yù)算，簡單地說，凡是憑借政府行政權(quán)力取得的收入和為行使行政權(quán)力所安排的支出，都應(yīng)該納入預(yù)算管理，而此次《預(yù)算法》修訂最為重要的就是將預(yù)算外資金納入了預(yù)算管理。原《預(yù)算法》只是規(guī)范了預(yù)算內(nèi)的資金，對于政府掌握的預(yù)算外資金沒有納入管理范圍，這樣不符合預(yù)算的完整性要求，不能反映政府財政資金全貌，也不利于人大監(jiān)督。新《預(yù)算法》在規(guī)定“政府的所有收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算”的同時，刪除了老法第29條的相關(guān)內(nèi)容和第76條。這樣，就從法律層面確立了我國的全口徑預(yù)算管理體系，既有利于全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)以及管理活動，又能更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。同時，也使自1952年出現(xiàn)，已經(jīng)使用60余年的“預(yù)算外資金”概念，從法律制度上成為歷史。

二是將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。為規(guī)范地方政府債務(wù)，新《預(yù)算法》對地方政府性債務(wù)的融資機制、預(yù)算管理、風(fēng)險管控等方面提出了具體要求，對市縣級政府如何舉借新債務(wù)進行了明確：首先，只能采取政府債券方式，由省級政府代為舉借，規(guī)模經(jīng)全國人大批準后，列入本級預(yù)算調(diào)整方案；第二，舉債主體只能是政府及其部門，不得通過企事業(yè)單位等舉借，也不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，并要求剝離融資平臺公司的政府融資職能；第三，地方政府債務(wù)要細化為一般債務(wù)和專項債務(wù)，需要有償還計劃和穩(wěn)定的償還來源，并只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。同時，對存量債務(wù)，新《預(yù) 算法》要求“把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理”，各相關(guān)部門、單位將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理，并確保在新舊《預(yù)算法》過渡期內(nèi)，嚴格控制任何形式的新增債務(wù)。

三是非經(jīng)法定程序不得調(diào)整預(yù)算。新《預(yù)算法》規(guī)定，“經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”。主要包括三個方面：首先，要求各級政府在預(yù)算執(zhí)行中，一般不出臺增減財政收支的政策和措施，切實維護預(yù)算剛性。第二，必須進行的預(yù)算調(diào)整，要編制預(yù)算調(diào)整方案，說明預(yù)算調(diào)整的理由、數(shù)目和金額，并提前30天報人大進行初審，調(diào)整后必須嚴格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序不得再次調(diào)整。第三，因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉(zhuǎn)移支付，而引進的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，但須向本級人大報告。可以看出，新《預(yù)算法》對預(yù)算追加調(diào)整設(shè)置了諸多限制。因此，在年初預(yù)算編制時要將大事要事考慮全面，不能寄希望于預(yù)算追加，盡量減少執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整。

四是建立跨預(yù)算平衡機制。新《預(yù)算法》要求各級政府建立跨預(yù)算平衡機制，在一般公共預(yù)算中設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，執(zhí)行中的超收收入，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，其中，由于市縣級政府一般公共預(yù)算不得列赤字，所以其超收收入只能用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。通俗地講，就是一個預(yù)算內(nèi)財政收入短收了，首先要通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補；超收了、結(jié)余了也不能“突擊花錢”，只能用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。同時，對于一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)短 收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其它預(yù)算資金、削減支出等措施還不能實現(xiàn)平衡的，可通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一預(yù)算中歸還。這樣，既確保了預(yù)算平衡，也從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性。

（二）按照全面、準確、細化、高效的要求編制預(yù)算 預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點，也是確保順利執(zhí)行、減少追加調(diào)整和及時有效公開的前提，因此，編制好年初預(yù)算尤其關(guān)鍵。新《預(yù)算法》主要對預(yù)算編制的四個方面進行了強調(diào)。

一是“四本”預(yù)算的編制。就是要編制包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的“四本”預(yù)算。其中，一般公共預(yù)算，是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算，按照收支平衡原則編制，不列赤字。政府性基金預(yù)算，是將向特定對象征收或以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，應(yīng)當(dāng)按照基金項目編制，做到以收定支。國有資本經(jīng)營預(yù)算，是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算，應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字。社會保險基金預(yù)算，是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算，做到收支平衡。

二是重點支出預(yù)算的編制。對于重點支出保障方式，按照十八屆三中全會《決定》關(guān)于“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”的總體要求，新《預(yù)算法》規(guī)定，各級一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在 保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排重點支出。因此，各部門重點支出能否得到保障，主要取決于是否具有充分的重要性和必要性，是否具有足夠的政策支持，是否能夠及時規(guī)范地執(zhí)行。因此，預(yù)算申報質(zhì)量尤為關(guān)鍵，申報重點項目時要及時提供政策依據(jù)，以確保重點支出的優(yōu)先保障。

三是轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的編制。財政轉(zhuǎn)移支付，是以各級政府間的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為目標，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。新《預(yù)算法》首次在法理上提出了財政轉(zhuǎn)移支付制度，并明確了預(yù)算管理要求。首先，在編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時，提出應(yīng)“以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標”，注重規(guī)范、公平、公開。同時，要將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。第二，一般性和專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在人代會批準預(yù)算后的30 日和60 日內(nèi)下達，這將杜絕以往12 月31 日晚還在下專款的問題。第三，要求“建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制”和“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”，使專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算不再只增不減，避免部門利益的固化。

四是政府購買服務(wù)預(yù)算的編制。政府向社會力量購買服務(wù)，是國務(wù)院從2013 年起推進的一項重要改革，就是把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。其主要目的，是推動政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開，實現(xiàn)政府由“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變，凡是適宜由社會力量提供的公共服務(wù)，政府原則上不再直接舉辦，不再就此增設(shè)機構(gòu)、增加人員。需要說明的是，編制政府 購買服務(wù)預(yù)算，只是改變了原有預(yù)算項目的執(zhí)行方式，其資金來源仍為原有項目的預(yù)算安排資金，并非財政另增加安排一部分資金開展此項目。

（三）及時、主動、規(guī)范地進行預(yù)算公開

在國家《政府信息公司條例》2007年出臺以后，各級政府和部門一直按此文件開展工作。本次預(yù)算公開納入新《預(yù)算法》，使此項工作的依據(jù)由原來的財政部規(guī)范性文件級別，直接提升到國家法律層面，約束力大大增強。

在公開主體、公開內(nèi)容和公開時限上，新《預(yù)算法》第14條明確規(guī)定，財政部門要將經(jīng)人大批準的政府“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表”在批準后的20日內(nèi)進行公開；預(yù)算部門要將經(jīng)財政批復(fù)的“部門預(yù)算、決算及報表”，在批復(fù)后的20日內(nèi)進行公開；審計部門要將“對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”向社會公開。需要說明的是，部門預(yù)算公開主體，包括黨政群團及其他相關(guān)組織，也就是說，除涉密事項外，所有使用財政撥款的部門和單位都要公開預(yù)決算。同時強調(diào)，預(yù)算公開時限的20日，是指20個“自然日”，而非原來習(xí)慣的20個“工作日”。

在預(yù)算行為的責(zé)任主體上，新《預(yù)算法》對各個預(yù)算事項都賦予了行為責(zé)任主體，除了保留財政部門對預(yù)算管理活動的總體組織實施職能外，著重強化了各預(yù)算部門和單位的主體責(zé)任。新《預(yù)算法》規(guī)定：“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負責(zé)”。由此可見，各部門是部門預(yù)算的責(zé)任主體，如果不按新《預(yù)算法》 的要求實施預(yù)算行為，責(zé)任追究的就是部門相關(guān)人員。同時，新《預(yù)算法》集中規(guī)定了20 種違法情形的法律責(zé)任，懲戒方式均是先責(zé)令改正，再到對相關(guān)責(zé)任人追究行政責(zé)任、降級、撤職、開除等相應(yīng)的處罰。其中，以第94 條最為嚴厲，對違反新《預(yù)算法》規(guī)定“舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保”、“挪用重點支出資金”、或“在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的”，直接給予撤職、開除的處分。

（四）嚴格落實人大審查監(jiān)督要求

新《預(yù)算法》在人大審查監(jiān)督方面，大大提高了其內(nèi)容和程序的細化程度和可操作性，使人大對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督更加規(guī)范有力，這是新《預(yù)算法》約束力的重要來源之一，也是對財政部門和預(yù)算部門提出的更高工作要求。

在監(jiān)督程序上，一是由原來只對預(yù)算草案的一個初審，擴展至對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、上一年預(yù)算執(zhí)行情況的四個初審。二是每個初審草案的報送時限，都提前至本級人代會舉行的30 天前。三是人大有關(guān)工作機構(gòu)可以在常委會授權(quán)下進行預(yù)算審查。四是對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告，明確了八項重點審查內(nèi)容。五是政府對人大審查意見提出反饋意見，還要一并送交各個代表審議，人大代表關(guān)于預(yù)算方面的建議會更多。六是縣鄉(xiāng)人大審查預(yù)算草案前，要組織本級人大代表聽取選民和社會各界意見。七是財政部門批復(fù)部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算要抄送人大。以上各項規(guī)定，各級財政部門和預(yù)算部門如果不嚴格執(zhí)行，就是違法，新《預(yù)算法》中也明確規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

在審查內(nèi)容上，新《預(yù)算法》第48 條，規(guī)定了人大“對預(yù) 算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告”的八項重點審查內(nèi)容：一是上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級人民代表大會預(yù)算決議的要求；二是預(yù)算安排是否符合本法規(guī)定；三是預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實可行；四是重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；五是預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規(guī)定；六是對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；七是預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；八是與預(yù)算有關(guān)重要事項的說明是否清晰。以上八項內(nèi)容，是各級人民代表大會審查預(yù)算草案的重點，也是各級人大常委會、有關(guān)專門委員會和有關(guān)工作機構(gòu)進行預(yù)算初審的重點。

四、對預(yù)算編制執(zhí)行工作的幾點建議

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，如果有了新《預(yù)算法》而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。如何貫徹實施好新《預(yù)算法》，是當(dāng)前地方財政經(jīng)濟工作的一項重要任務(wù)，建議應(yīng)著重抓好以下幾方面工作：

一是抓好學(xué)習(xí)宣傳工作。組織開展各級財政及各預(yù)算部門開展學(xué)習(xí)，全面理解新《預(yù)算法》，準確掌握新《預(yù)算法》的精神、原則和具體規(guī)定，增強《預(yù)算法》治意識，自覺把新《預(yù)算法》的各項規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經(jīng)紀律，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。同時，采取各種方式廣泛宣傳新《預(yù)算法》，讓社會公眾了解掌握《預(yù)算法》律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題 用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

二是樹立依法行政觀念。落實新《預(yù)算法》即依法理財，依法理財即依法行政，依法行政就必須樹立職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念。職權(quán)法定，是指實行行政管理必須有法律的授權(quán)，并在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)；權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是指權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，有多大權(quán)利就有多大責(zé)任。正如李克強總理所講，對于市場主體是“法無禁止即可為”，對于政府則是“法無授權(quán)不可為”，這是依法行政的一項基本原則。我們落實新《預(yù)算法》，也要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，既要敢于擔(dān)當(dāng)，又要防止不作為或亂作為。

三是堅持依程序行政。行政程序，是指行政主體行使行政權(quán)力，作出行政行為時所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序、期限等。長期以來，一些工作中不講程序、違反程序的事情時有出現(xiàn)，既影響辦事效率和質(zhì)量，又容易助長不正之風(fēng)。新《預(yù)算法》本身就是一部程序法，程序要求貫穿于預(yù)算管理的全過程，預(yù)算編制、審查和批準、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、決算等各個環(huán)節(jié)，都設(shè)置了嚴格的規(guī)定流程，需要各級各部門預(yù)算管理事項，必須嚴格按規(guī)定程序辦理。

四是轉(zhuǎn)變決策方式。以往一些部門在實踐中，有拍腦袋出政策、編預(yù)算、上項目的情況，造成不同程度的損失和浪費；在預(yù)算執(zhí)行中，只花錢不問效、一本糊涂賬的事也時有發(fā)生。新《預(yù)算法》對部門預(yù)算編制的依據(jù)和程序、預(yù)算追加和調(diào)整、預(yù)算績效評價等都作出了明確規(guī)定。部門要貫徹落實新《預(yù)算法》就必須改變舊習(xí)，轉(zhuǎn)變以前簡單決策的方式。通過決策方式變化，克 服決策的任意、隨意和短視，使決策更加科學(xué)、嚴肅、審慎。

五是改變習(xí)慣性做法。以往由于種種原因，我們對過去的一些做法習(xí)以為常，不認為這么做是不合法的。如今按照新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，這就是違法的，而且還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。比如，未將所有的財政收支列入預(yù)算或者虛列收支的，擅自改變預(yù)算支出用途和上級專項轉(zhuǎn)移支付資金用途的，違反規(guī)定擴大開支范圍、提高支出標準的，該公開該說明的事項未公開未說明的，超時批復(fù)預(yù)決算的，違規(guī)開設(shè)財政專戶、或者將國庫庫款放入財政專戶虛列支出的，等等。這些行為在過去時有發(fā)生，如果不克服這些舊習(xí)，就容易稀里糊涂地違法，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

加強和完善預(yù)算管理，建立健全現(xiàn)代財政制度，既是財稅體制改革的重點，又是全面深化改革、推進依法治國的重要舉措。隨著時間的推移和改革的深入推進，新《預(yù)算法》必將成為倒逼財稅改革提速的重要制度保障。因此，學(xué)習(xí)讀懂新《預(yù)算法》，是各級各部門加強預(yù)算管理，提高財政資金使用效益的前提和關(guān)鍵，希望通過此文提起大家的重視，增強學(xué)習(xí)的積極性和主動性，切實做好預(yù)算編制和執(zhí)行工作，做到科學(xué)理財、依法理財。

第五篇：新預(yù)算法解讀

《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例解讀》講義

講解提綱：

一、預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識)

二、公告新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點內(nèi)容解讀）

三、重點條款分析

第一課時

第一講 預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識)預(yù)算法新聞導(dǎo)讀

今年預(yù)算執(zhí)行的第一季，是新《預(yù)算法》正式施行第一季。在全省經(jīng)濟爬坡過坎、轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵節(jié)點上，如何平衡穩(wěn)定與發(fā)展，應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)？財政的“主攻手”必須給力。

數(shù)據(jù)顯示，今年我省財政支出大幅提速：在3月13日前，我省已爭取和取得中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金1002.4億元，省級已下達市縣或分配省級部門使用997.7億元，占99.5%；已爭取和取得中央專項轉(zhuǎn)移支付資金406.8億元，已下達市縣或分配省級部門使用248.6億元，占61.1%；省級專項轉(zhuǎn)移支付資金189.7億元，除據(jù)實結(jié)算等特殊項目外，已下達市縣157.5億元，占83%。

十年磨一劍的新《預(yù)算法》，今年1月1日起正式施行。

新《預(yù)算法》明確規(guī)定，縣級以上地方各級預(yù)算安排對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在本級人民代表大會批準預(yù)算后的三十日和六十日內(nèi)正式下達。這意味著，國家首次在法律的高度上規(guī)定了預(yù)算資金支出的時間表。

“1月12日，省人大正式批準了2015年省本級預(yù)算。以這個時間為原點，我們認真部署，全力落實。”省財政廳領(lǐng)導(dǎo)介紹，“目前，除了新《預(yù)算法》規(guī)定據(jù)實結(jié)算等特殊項目的轉(zhuǎn)移支付外，省級預(yù)算安排的對下轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)基本到位。”

事實上，加快預(yù)算批復(fù)和資金下達進度，除了是對法定要求的遵循，更是應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)的需要。根據(jù)我省財政今年預(yù)算安排的“路線圖”，首先要兜牢民生的底線。據(jù)介紹，今年省級財政立足保基本、兜底線，重點保障低保養(yǎng)老等民生支出。到目前，已撥付城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金 11億元、城鄉(xiāng)低保補助資金9.2億元、農(nóng)村五保供養(yǎng)資金3.6億元，對于保障全省社保對象的基本生活進行了全面鋪墊。醫(yī)保方面撥付新農(nóng)合補助資金37.29億元、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保3.51億元，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金 0.22億元、基本公共衛(wèi)生補助資金20.8億元。

要求進度更要講績效。預(yù)算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，其施行可謂牽一發(fā)動全身。新《預(yù)算法》對財政支出的時間節(jié)點進行了嚴格規(guī)定，這意味著政府各項工作的周期都要大幅前移。這種變化，不僅涉及財政管理方式的改革，更進一步倒逼著政府治理模式的變革。

今年，省財政在進一步把預(yù)算做細、做實、做科學(xué)的基礎(chǔ)上，著力推動了資金分配方式改革，減少項目法分配。比如“省級工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造專項資金”，就是依據(jù)支持重點，將前兩個各設(shè)區(qū)市、省直管縣完成工業(yè)投資和技改投資情況作為主要因素，測算分配資金額度，經(jīng)省工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定后下達資金。這種資金分配方法，改變了原來由基層逐層申報、省級組織專家評審、再層層下達計劃、層層下達資金的項目管理方式。

通過這樣的方式分配，不僅有利于提高預(yù)算執(zhí)行進度，更可以提高科學(xué)性、公平性和公開性，減少了一些省直部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。同時，放手讓市縣定項目，也大大強化了市縣管理責(zé)任，有利于其統(tǒng)籌管理預(yù)算，安排預(yù)算支出。

當(dāng)然，加快預(yù)算支出之后，還必須回答的一道大題是：資金下達后錢怎么花，能否花出效益？ 在新《預(yù)算法》中，‘績效’一詞前后出現(xiàn)六次，在國家法律的戰(zhàn)略層面強調(diào)了預(yù)算應(yīng)遵循績效原則。在去年，省政府就出臺了《關(guān)于深化績效預(yù)算管理改革的意見》，要求強化績效理念，用錢先問效，無效必問責(zé)，將績效管理貫穿于預(yù)算管理工作的全過程。

接下來，財政部門將和各預(yù)算單位一起，規(guī)范資金使用管理，保證資金使用效率。確保財政資金使用得規(guī)范、安全、有效，還有“預(yù)算公開”這一利器。新《預(yù)算法》明確將預(yù)算公開入法，形成了剛性的法律約束。讓我們知道政府錢袋子里的錢花在哪兒了，花得是否合理，這可以最大限度地擠壓不講績效亂花錢的空間。

今年，我省對預(yù)算公開工作進行了嚴格部署，進一步規(guī)范政府行為，實現(xiàn)有效監(jiān)督，要求省直各預(yù)算部門于財政批復(fù)年初預(yù)算后20日內(nèi)對本部門預(yù)算、包括“三公”經(jīng)費情況公開。目前，127個省直預(yù)算部門中，除涉密部門外，已有113個部門的部門預(yù)算在省政府門戶網(wǎng)站預(yù)決算公開專欄和單位網(wǎng)站進行了“雙公開”。

罔顧市民福祉 香港反對派頻頻“拉布”惹眾怒

拉布是 “拖延”的意思，在香港，特指在立法會把原來的議程拖拉到每次都完成不了。拉布來源于英文filibuster，原是美國議會的術(shù)語，1957年，美國前參議員瑟蒙德曾連續(xù)演說了24個小時以拖延民權(quán)法案的通過。

在香港立法會，拉布的手法往往是針對一項議案提出上千條修訂意見，每一條修訂都需要經(jīng)過議員辯論，然后逐一表決，令這項議案遲遲不能通過2013年，香港立法會上演多次“拉布”，立法會主席曾鈺成強行終止《財政預(yù)算案》辯論，被評為當(dāng)年香港十大新聞之一。此后，立法會主席依《議事規(guī)則》，結(jié)束議程拖拉、長期無法完成的有關(guān)辯論，就被媒體稱為“剪布”。

“拉布”成了少數(shù)反對派的政治秀，搭上的卻是民生的大事。有香港輿論指出，長久之策，是將“拉布”“剪布”依法納入規(guī)管，應(yīng)早日修訂《立法會議事規(guī)則》限制“拉布”。此外，目前立法會主席雖有“剪布”的權(quán)力，然而必須在“拉布”已出現(xiàn)，公眾已付出巨大代價之后才可采取行動。“剪布”權(quán)限的相關(guān)細則也需以法律條文加以明晰化，以避免爭議。

“預(yù)算是庶政之母”就是說，先有財政，才有政府施政。

1.美國國內(nèi)收入局有句名言：“如果你能夠追蹤金錢的流動，就會找到真相。”

一、預(yù)算是什么？

是指政府的一個財務(wù)計劃。在一定時期內(nèi)，由負責(zé)的管理者（政府）準備并提交給一個代表機構(gòu)（人大），計劃在實施前必須經(jīng)過該機構(gòu)的同意和授權(quán)。

二、預(yù)算的基本問題

科伊（美）1940年提出一個預(yù)算問題：“在什么基礎(chǔ)上，決定將某一數(shù)量的資金撥給活動A而非活動B”。這是一個資源配置效率問題

三、預(yù)算的基本要素和過程

科伊（美）1940年提出一個預(yù)算問題：“在什么基礎(chǔ)上，決定將某一數(shù)量的資金撥給活動A而非活動B”。

這是一個資源配置效率問題

預(yù)算過程可以看成一個申請資源和配置資源的過程，它規(guī)定了如何、什么時候、誰來申請資源和配置資源。

四、我國預(yù)算法框架

基本內(nèi)容：立法原則，預(yù)算管理權(quán)限的劃分，預(yù)算收支范圍的劃分，預(yù)算的編制與審查、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督

核心：強化預(yù)算的法律效力，使預(yù)算收支成為法令性的剛性指標；規(guī)范預(yù)算程序，明確預(yù)算管理職權(quán)

——立法原則 一級政府一級預(yù)算： 中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級 國家預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成 地方預(yù)算不準列赤字

經(jīng)本級人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。分稅制

——預(yù)算管理權(quán)限劃分 政府

編制權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、撤銷權(quán) 報告權(quán)和備案權(quán)（實際上是一種義務(wù)）人大

審批權(quán)：預(yù)算草案審批、預(yù)算執(zhí)行情況報告審批、預(yù)算調(diào)整方案審批、年終決算審批 監(jiān)督權(quán)：法律監(jiān)督，監(jiān)督預(yù)算法的實施；工作監(jiān)督，監(jiān)督政府的財政工作。撤銷權(quán)和決策權(quán)也是人大的權(quán)力，主要是撤銷不適當(dāng)決定、命令和決議。

五、預(yù)算管理的基本模式及其演變

1、傳統(tǒng)預(yù)算：注重投入的科學(xué)性，即資源配置的有效性

2、績效預(yù)算：從關(guān)注投入到更加關(guān)注產(chǎn)出，即關(guān)注做了多少事，分析投入——產(chǎn)出的關(guān)系

3、規(guī)劃-項目-預(yù)算：把項目的設(shè)置與中長期計劃、戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合

4、新績效預(yù)算：從關(guān)注產(chǎn)出到關(guān)注效果，即關(guān)注到底是否實現(xiàn)、在多大程度上實現(xiàn)了預(yù)期政策目標，更注重產(chǎn)出——效果分析

國家預(yù)算、政府預(yù)算、部門預(yù)算 部門預(yù)算改革新動向： 國家預(yù)算、政府預(yù)算、部門預(yù)算

六、什么是部門預(yù)算？

概念：一個部門一本預(yù)算

部門預(yù)算就是以政府部門為單位進行編制，經(jīng)財政部門審核后報人民代表大會審議通過，反映部門所有收入和支出的預(yù)算。

實現(xiàn)預(yù)算管理的統(tǒng)一性；保證政府預(yù)算的完整性；統(tǒng)一預(yù)算編制標準；提高預(yù)算編制的科學(xué)性

我國政府預(yù)算

中央總預(yù)算 地方總預(yù)算 部門單位預(yù)算是總預(yù)算的基礎(chǔ) 總預(yù)算是部門單位預(yù)算的總和 部門預(yù)算的功能

反映公共收支狀況和政府的活動范圍與規(guī)模 控制公共支出規(guī)模與方向 規(guī)范政府各部門及部門間財政關(guān)系 部門預(yù)算改革

1.2000年以來的改革情況： 2.2000年,4個部門試點；

3.2001年,試編基本支出和項目支出預(yù)算，試點擴大到26個部門； 4.2002年,實行綜合預(yù)算；

5.2003年,增加118個事業(yè)單位按基本支出和項目支出編制部門預(yù)算；2004年,部門預(yù)算編報擴大到34個部門;6.2005年，擴大實物費用定額試點;7.2006年，做好政府收支分類改革試點工作，加強財政結(jié)余資金管理;8.2007年，全面實施政府收支分類改革，加強資產(chǎn)管理，推動績效考評工作的開展 部門預(yù)算的基本框架 政策要求：

?兩上兩下 預(yù)算過程

部門預(yù)算的編制程序及各階段的主要任務(wù) 基本程序 兩上兩下

1、一上

定員定額試點部門：不報送本部門的基本支出預(yù)算，由財政部門根據(jù)部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料計算部門基本預(yù)算支出

非定員定額試點部門：報送部門的全部預(yù)算需求

2、一下

定員定額試點部門：財政部按照基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料計算部門基本預(yù)算支出，下達基本支出控制數(shù)和項目支出預(yù)算控制數(shù) 非定員定額試點部門：財政部門根據(jù)部門的全部預(yù)算需求，結(jié)合財力可能，分配下達基本支出預(yù)算控制數(shù)和項目支出預(yù)算

3、二上

各部門根據(jù)財政部門下達的基本支出控制數(shù)，根據(jù)國家有關(guān)政策、制度規(guī)定的開支標準，在目級科目間自主編制本部門的基本支出預(yù)算；根據(jù)財政部門下達的項目支出控制數(shù)按

項目編制預(yù)算

4、二下

各級人大批準預(yù)算草案后，財政部門在規(guī)定的時間內(nèi)批復(fù)、下達各部門的部門預(yù)算 公共預(yù)算三類支出編制方法和優(yōu)先性排序 專項預(yù)算編制 ?項目庫的建立、管理

七、部門預(yù)算執(zhí)行中的主要問題

部門預(yù)算和單位內(nèi)預(yù)算兩張皮 預(yù)算、決算兩張皮 預(yù)算調(diào)整頻繁

預(yù)算執(zhí)行進度緩慢，結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余多 公務(wù)卡推廣難度大，現(xiàn)金使用量大

國庫集中支付過程中財政資金（零余額額度）和自有資金經(jīng)常出現(xiàn)季節(jié)性不均衡，難以完全對應(yīng)使用年中追加專項多，主管部門政策要求多，對學(xué)校預(yù)算執(zhí)行沖擊大，難以及時調(diào)整和適應(yīng)

八、部門預(yù)算監(jiān)督和考評

績效目標的編報和審核 預(yù)算監(jiān)督和考評中的主要問題 監(jiān)督體系不健全，力量薄弱 預(yù)算信息不公開 預(yù)算的民眾參與度低 預(yù)算考評散、亂

預(yù)算考評結(jié)果與預(yù)算投入未掛鉤 公開、民主的預(yù)算 預(yù)算流程公開 預(yù)算基本信息公開

學(xué)術(shù)團體、職代會、工代會參與預(yù)算編制 預(yù)算執(zhí)行情況公開接受監(jiān)督

內(nèi)審機構(gòu)有效開展預(yù)算執(zhí)行情況審計 績效預(yù)算

績效目標（目標設(shè)置，與發(fā)展戰(zhàn)略相對應(yīng)）

工作計劃（項目設(shè)置，與功能性分類支出預(yù)算相對應(yīng)）活動方案（科目設(shè)置，與經(jīng)濟性分類支出預(yù)算相對應(yīng)）

經(jīng)費預(yù)算（先有目標、任務(wù)，后有經(jīng)費支持，財隨事走，資源配置到績效最高的地方）新預(yù)算法解讀（共5題）【1】

正確 錯誤

地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，【判斷】政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫(以下簡稱國庫)，任何部門、單【判斷】地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。（）正確答案是A 解析 不列赤字。

【2】

正確 錯誤 位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。（）正確

解析 【3】

政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫(以下簡稱國庫)，任何部門、單位和個人【單選】財政轉(zhuǎn)移支付包括（），以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府不得截留、占用、挪用或者拖欠。

統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。正確

A． 中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付 B． 中央對基層的轉(zhuǎn)移支付和地方政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付

C． 中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）的轉(zhuǎn)移支付 D． 中央直接對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等下級政府的轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)【單選】經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)解析 【4】 移支付，以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準后（）內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。正確

A． 一個月 B． 二十日 C． 十五日 D． 三個月

經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、預(yù)算解析

調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。

【5】

【多選】我國預(yù)算法框架包括（）正確答案ABCD

A． 預(yù)算管理權(quán)限的劃分 B． 預(yù)算收支范圍的劃分 C． 預(yù)算的編制與審查

D． 預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督

我國預(yù)算法框架基本內(nèi)容：立法原則，預(yù)算管理權(quán)限的劃分，預(yù)算收支范解析

圍的劃分，預(yù)算的編制與審查、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督

《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例解讀》講義

講解提綱：

一、預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識)

二、公告新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點內(nèi)容解讀）

三、重點條款分析

第二課時

第二講 新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點內(nèi)容解讀）

新預(yù)算法搭建現(xiàn)代財政制度框架

引 言

2014年8月31日，十二屆全國人大

常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。

知識鏈接: 2014新法大修進程

預(yù)算法修改啟動于2004年，兩度成立起草小組，歷經(jīng)兩屆人大常委會四次審議，分別為一審：2011年12月，十一屆全國人大常委會第24次會議；二審：2012年6月，十一屆全

國人大常委會第27次會議；三審：2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議；四審：2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議。

2012年7月6日至8月5日，中國人大網(wǎng)公開征求社會大眾對預(yù)算法二審稿的意見，在一個月時間里，共收到19115位公眾提出的330960條意見，其中有34682條提出具體修改意見。

新法對原法的修改多達82處，法律條文從原來的79條增加到101條，新增22條，其中沒有修改的只有25條，合并4條（第十七、十八條，第二十四、三十五條）變?yōu)?條，保留原有內(nèi)容并補充新內(nèi)容5條，刪除了4條。

2014年8月31日，與會人大代表170人，161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)。預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上高票通過，新預(yù)算法誕生。

一、預(yù)算法修改的必要性和緊迫性

原預(yù)算法自1995年施行以來，對于規(guī)范預(yù)算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，主要是對預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴肅性和預(yù)算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規(guī)定。此外，近年來在推進部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗，也需要用法律的形式確定下來。

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財政制度。預(yù)算是財政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算法是財稅領(lǐng)域的“龍頭法”，這部法律的修訂，對于構(gòu)建法治政府有著極為重要的意義，可以說是全面落實依法治國的突破口。

因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

預(yù)算法的完善是一種制度演進，背后體現(xiàn)的是時代變遷帶來的觀念變化和利益博弈，好的預(yù)算法將有助于構(gòu)筑良性的預(yù)算生態(tài)，避免出現(xiàn)決策失誤、管理混亂、人大監(jiān)督弱化、政府失信、民眾抱怨等一系列不良的生態(tài)失衡現(xiàn)象。制度改善必須要處理好政府與市場、中央與地方、各層級以及同級政府間、國家與社會之間的關(guān)系，需要政府、民眾、人大攜手共同努力，各負其責(zé)，各守其界；核心是塑造好激勵約束機制和激勵相容機制，讓參與各方都能規(guī)范各自行為最終實現(xiàn)共同目標。

預(yù)算法做為規(guī)范政府收支行為的根本大法，具有“經(jīng)濟憲法”的美譽，制定一部完善的預(yù)算法對于提升國家治理能力尤為關(guān)鍵。歷經(jīng)反復(fù)研討、匯集眾人之智、應(yīng)時而變的新《預(yù)算法》將于2015年1月1日起實施，共有11章、101條，1.42萬字左右，比現(xiàn)行《預(yù)算法》內(nèi)容增加一倍左右。從制度經(jīng)濟學(xué)角度講，這可謂一項重大的“制度投資”，它為中國經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的“制度紅利”將隨著時間流逝而逐步顯現(xiàn)。

新預(yù)算法站在國家治理現(xiàn)代化的高度較好地處理了預(yù)算管理過程中存在的種種問題，對政府施政、人大監(jiān)督、財政管理、民眾參與等均有顯著改進，提升了現(xiàn)有的預(yù)算生態(tài)質(zhì)量.預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評價等相關(guān)環(huán)節(jié)，要實現(xiàn)編制科學(xué)、執(zhí)行有效、監(jiān)督有力、評價合理，如果某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就會帶來預(yù)算生態(tài)的失衡。例如預(yù)算管理部門與人大、黨委、政府之間的關(guān)系等，黨委決策科學(xué)、人大審批監(jiān)督有效、政府執(zhí)行到位、民眾滿意度高，這才是一種良性的預(yù)算生態(tài)。預(yù)算生態(tài)從另一個角度來看，應(yīng)該包括制度性、技術(shù)性、管理性三大要素。制度性要素要清晰界定公權(quán)與私權(quán)的邊界、政府與市場的邊界、職能部門之間的邊界、不同層級之間的邊界；技術(shù)性要素包括各類先進的技術(shù)分析手段；管理性要素包括各種管理方法和管理機制。

預(yù)算法的完善是一種制度演進，背后體現(xiàn)的是時代變遷帶來的觀念變化和利益博弈，好的預(yù)算法將有助于構(gòu)筑良性的預(yù)算生態(tài)，避免出現(xiàn)決策失誤、管理混亂、人大監(jiān)督弱化、政府失信、民眾抱怨等一系列不良的生態(tài)失衡現(xiàn)象。制度改善必須要處理好政府與市場、中央與地方、各層級以及同級政府間、國家與社會之間的關(guān)系，需要政府、民眾、人大攜手共同努力，各負其責(zé)，各守其界；核心是塑造好激勵約束機制和激勵相容機制，讓參與各方都能規(guī)范各自行為最終實現(xiàn)共同目標。

二、新預(yù)算法的重大突破

完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。改進預(yù)算控制方式，建立跨預(yù)算平衡機制。規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴控債務(wù)風(fēng)險。完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化。堅持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。

（一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。

新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時對以上“四本預(yù)算”功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

預(yù)算公開范圍擴大。預(yù)算公開是預(yù)算民主的重要手段，只有公開才能實現(xiàn)政府與民眾的互動交流，才能實現(xiàn)“陽光政府”。新《預(yù)算法》充分體現(xiàn)出預(yù)算公開的范圍和深度均有大的提升，涉及預(yù)算管理全過程、決算、轉(zhuǎn)移支付、政府采購、部門預(yù)決算等，力度之大前所未有。新第十四條：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開

并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開。本條前三款規(guī)定的公開事項，涉及國家秘密的除外。”第十六條：“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標。”為了保證預(yù)算公開能夠順利進行，還建立了行政責(zé)任追究制度，體現(xiàn)在第九十二條至九十五條中。

知識鏈接：加大預(yù)算公開力度，加強地方政府債務(wù)管理，是筑牢防腐敗、防風(fēng)險的堤壩

訪談錄 記者：預(yù)算公開是社會公眾最關(guān)心的問題，新預(yù)算法對推動預(yù)算公開將發(fā)揮怎樣的作用？

樓繼偉（財政部長）：公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法理財、防范財政風(fēng)險的需要。新預(yù)算法做出全面規(guī)定，對預(yù)算公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的法律要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注的事項要求公開作出說明，并規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。這次修改預(yù)算法，將預(yù)算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，意義重大、深遠。一是有利于社會主義民主政治建設(shè)，是確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措；二是有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，陽光是最好的防腐劑和消毒劑，將預(yù)算分配的政策依據(jù)、標準、結(jié)果全面、真實地向社會公開，能夠有效避免暗箱操作；三是有利于提升財政管理水平，促進各部門厲行節(jié)約、提高財政資金使用效益。同時，預(yù)算公開把政府的政策意圖和激勵方向告知社會，也有利于引導(dǎo)經(jīng)濟社會主體的預(yù)期和行為，優(yōu)化提升財政政策效果。

（二）改進預(yù)算控制方式，建立跨預(yù)算平衡機制

預(yù)算管理更加注重長遠。新《預(yù)算法》的一大亮點就是從過去的平衡轉(zhuǎn)為跨平衡，這更加符合現(xiàn)實，體現(xiàn)出“從長計議”的長遠眼光，主要體現(xiàn)在兩處內(nèi)容中：第十二條“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨預(yù)算平衡機制”，第三十二條“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”。跨期平衡機制將更加注重預(yù)算時空的合理搭配，從跨視角來看待資金分配問題，這對財政資金的科學(xué)使用非常重要，畢竟眾多項目是跨進行的。

知識鏈接：實行全口徑預(yù)算管理，建立跨預(yù)算平衡機制，從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出

記者：這次修改預(yù)算法，在預(yù)算管理制度上有哪些 突破？

樓繼偉（財政部長）：預(yù)算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財政領(lǐng)域的基本法律制度。這次修法堅持現(xiàn)代國家治理理念，從我國國情出發(fā)，并借鑒國外預(yù)算管理的有益經(jīng)驗，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力推進預(yù)算管理的科學(xué)化、民主化、法治化。

突出預(yù)算的完整性。新預(yù)算法明確規(guī)定°政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理，這是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。過去老預(yù)算法涉及的，基本上是公共財政預(yù)算的內(nèi)容。新預(yù)算法明確預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，并對四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)定，使四本預(yù)算成為有機銜接的整體。同時，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。強預(yù)算的約束力。新預(yù)算法明確規(guī)定?°各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨預(yù)算平衡機制?±，這是落實黨的十八屆三中全會決定的要求，也是財政預(yù)算管理的重大制度創(chuàng)新。

由于新預(yù)算法對于收入管理更強調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，減弱了人為調(diào)控可能性，而支出預(yù)算變得更加硬化、剛性，那么全年收入實際完成數(shù)與年初預(yù)算數(shù)存在差異，就需要處理好預(yù)算的超收或短收問題，進一步健全跨預(yù)算平衡機制。

對此，新預(yù)算法規(guī)定，各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后預(yù)算資金的不足，作為實現(xiàn)跨預(yù)算平衡、調(diào)節(jié)資金豐歉的重要工具。

也就是說，一個預(yù)算內(nèi)財政收入短收了，要通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補；超收了也不能突擊花錢，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這就從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強了預(yù)算的約束力。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴控債務(wù)風(fēng)險 知識鏈接：地方債問題視為中國的“債務(wù)危機”

截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)約11萬億元，而今年需要償還的債務(wù)占債務(wù)總額的21.89%，這意味著今年地方政府需償還債務(wù)或為2.4萬億元。從去年6月底至今年3月底，共有9個省份逾期未還的債務(wù)超過8億元，今年經(jīng)濟下行壓力很大，更兼一些償還能力較差的地方的原有經(jīng)濟往往是依靠一些采礦、鋼鐵以及機械制造等夕陽產(chǎn)業(yè)支撐，即使下半年整體經(jīng)濟下行壓力減小，這些地方的財政能力仍然是難有起色。

還有，原本支撐地方債償還的主力---土地財政，也因為樓市下滑而難籌更多的錢。因此，海內(nèi)外均有人將地方債問題視為中國的。可偏偏有些地方政府為了發(fā)展本地GDP，已經(jīng)將地方債當(dāng)作?經(jīng)濟鴉片欲罷不能了。

國外經(jīng)驗表明，地方政府債券是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)融資的主要來源之一，城市可以根據(jù)自身財力和經(jīng)濟社會發(fā)展需求自主發(fā)行地方債券，地方政府債券的資金主要用于公益性資本支出，這將推動形成公共資本，有利于生產(chǎn)效率提升和經(jīng)濟增長。改革開放經(jīng)驗表明，政府債券在應(yīng)對危機中的確發(fā)揮了積極的作用。目前正在推動新型城鎮(zhèn)化，在未來一個相當(dāng)長的時期內(nèi)仍將處于一個較高的增速階段，同時隨著市場化推進，各類公共風(fēng)險也在增加，這意味著財政支出增長的壓力將長期存在；相比之下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、中等收入向高收入階段邁進中的中速增長，這些都決定了財政收入增速放緩將是新常態(tài)，這樣會導(dǎo)致政府收支失衡壓力加大，因此債券發(fā)行常態(tài)化也是必然趨勢。

借鑒國外經(jīng)驗，我們必須要嚴格控制債券規(guī)模、建立必要的風(fēng)險預(yù)警指標體系和應(yīng)急機制，以避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。新《預(yù)算法》在地方債管理上進行了完善。第三十五條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”

這一內(nèi)容明確了地方債券的額度確定、預(yù)算管理、使用方向、償債要求。應(yīng)該說，本次預(yù)算法修改充分考慮了地方發(fā)展的利益訴求，明確了舉債的合理性，同時給予應(yīng)有的限定。例如規(guī)定：“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。”這一內(nèi)容明確列出了舉債不能逾越的紅線，杜絕了政府部門債務(wù)擴大化的機會。同時還規(guī)定： 國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。”這一內(nèi)容實際上給出了地方債務(wù)風(fēng)險的管理機制內(nèi)容，明確了中央的監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任追究制度，這將會更好地防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險，有利于穩(wěn)定金融體系的安全。未來隨著政府資產(chǎn)負債表的編制，公開政府財務(wù)報告信息將有助于市場對政府信用進行合理評級，這些有助于地方債券管理制度的完善。

知識鏈接：公益性資本支出

所謂公益性資本支出，一般是政府部門提供的如科教文衛(wèi)、體育、環(huán)保，廣播電視、行政司法等為發(fā)展社會公共事業(yè)，具有公共產(chǎn)品屬性，無利潤或利潤很少（不以盈利為目的）的項目資產(chǎn)，這些資產(chǎn)大多數(shù)處于非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。這里，當(dāng)然已經(jīng)很明確了，地方債的發(fā)行不能用來買公車、蓋辦公樓、發(fā)工資等經(jīng)常性支出； 但是公益性資本支出在某種程度上也可以是一個較為寬泛的概念。譬如，城市為了更好的發(fā)展，開辟建設(shè)開發(fā)區(qū)、新區(qū)等，大量投資建設(shè)開發(fā)區(qū)、新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，這實際上是在為房地產(chǎn)、土地財政打基礎(chǔ)。

其前景無非兩種，一種是房地產(chǎn)興旺，政府大把收入土地出讓金；另一種則是樓市下跌，開發(fā)區(qū)、新區(qū)血本無歸。目前許多地方債危機正是出自后一種原因。

知識鏈接：規(guī)范地方政府舉債行為，有效防范和控制財政風(fēng)險。對于地方政府債務(wù)有關(guān)條款的修改，新預(yù)算法是基于什么考慮？

根據(jù)審計署的審計報告顯示，截至去年6月底，地方政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù)10.88萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元等問題，有必要從法律層面規(guī)范管理、加以引導(dǎo)，以有效防范和控制財政風(fēng)險。政府債券作為較為規(guī)范的融資方式，發(fā)債成本較低、信息公開透明，市場化程度高，也是國際上較為通行的地方政府舉債融資方式。在我國目前的財政預(yù)算管理實踐中，省級政府經(jīng)國務(wù)院批準已可以發(fā)行地方政府債券，經(jīng)過幾年的探索試點，積累了一定的成功經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)入法，作為規(guī)范地方政府債務(wù)管理的有效方式。

為體現(xiàn)對地方政府債務(wù)的從嚴控制和管理，規(guī)范地方政府舉債行為，按照疏堵結(jié)合、開前門、堵后門、筑圍墻?±的改革思路，新預(yù)算法從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責(zé)任等多個方面作了明確的規(guī)定，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于加強人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化

轉(zhuǎn)移支付制度改革。轉(zhuǎn)移支付是中央實施宏觀調(diào)控的一個重要工具，新《預(yù)算法》對轉(zhuǎn)移支付管理、結(jié)構(gòu)、效果進行了改革。新增第十六條：“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標。財政轉(zhuǎn)移支付包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。

上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項除外。”第三十八條：“一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項目編制。縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達下級政府。地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。”

這條內(nèi)容再次明確了轉(zhuǎn)移支付的功能定位，主體是一般性轉(zhuǎn)移支付及其中的均衡性轉(zhuǎn)移支付；明確了專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的程序、評估和退出機制，明確政府不能干預(yù)市場自行調(diào)節(jié)的原則。同時為了讓地方更好地履行財政支出責(zé)任，一方面減輕地方財政配套壓力，原則上不要求下級配套；另一方面上級政府要提前將轉(zhuǎn)移支付指標下達給地方進行預(yù)算編制，以增強地方財力的可預(yù)期性。此外，為了保證轉(zhuǎn)移支付下達的及時性，第五十二條還專門規(guī)定了下達的時間要求。這些內(nèi)容必將極大改善轉(zhuǎn)移支付制度的管理效果。知識鏈接：對于財政轉(zhuǎn)移支付制度新預(yù)算法作了哪些規(guī)定？

全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額，多管齊下提高財政資金效益

財政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式。2013年中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額為4.3萬億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付2.44萬億元，專項轉(zhuǎn)移支付1.86萬億元。

為進一步全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法從多個方面增加了規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容。比如，明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，用以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用。嚴格規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立，并要求建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制，明確對于市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。同時要求，上級政府安排專項轉(zhuǎn)移支付時，除按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項外，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。所謂配套資金，是指中央安排投資的項目落到地方，需要由地方出錢的那部分。以農(nóng)業(yè)為例，2014年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)各省市需要配套的資金比例基本上在40%到200%之間。

地方配套資金曾在2009年金融危機時，發(fā)揮過巨大作用，當(dāng)時財政部對配套資金的要求極為嚴格.但這也給一些地方造成了苦惱。一位東部省份的縣財政人士說，每年做預(yù)算時都會做一些關(guān)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的資金，但是過完年，一個大一點的項目來，資金很快被配套項目切走，?所有的預(yù)算等于白做。時常會出現(xiàn)這樣的情況：突然一份文件下來，要求地方為國家支持項目提供配套資金，或者強調(diào)某項重點支出要占財政一定比例，?°整個預(yù)算的盤子全被打翻了?±，他頓感壓力陡增。壓力傳導(dǎo)到下面的縣區(qū)，又被放大了數(shù)倍。轉(zhuǎn)移支付是其中的一個大問題，因為地方政府有將近一半的財政收入來源于中央和上級部門的轉(zhuǎn)移支付。

新法的規(guī)定有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少跑部錢進?±現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。跑部錢進（跑步前進），是一種戲稱，是指地方政府利用各種關(guān)系網(wǎng)與中央各部委進行勾兌，以達到為地方拉項目、爭取撥款、以及分配各種子標的目的。

所謂“跑部錢進”，就是說利用這些駐京辦的關(guān)系網(wǎng)，跟相關(guān)部門“勾兌”，達到要項目要資金的目的，在各個部委、各部門跑動，錢就進來了嘛。

跑部錢進是有中國特色的財政轉(zhuǎn)移支付形式，也是行政系統(tǒng)內(nèi)部不同財政級次之間的“游說”和“分錢”規(guī)則與常規(guī)操作。它反映出中國財政的諸多問題：一是公共討論不足，公共財政的各利益主體在談判過程中部分利益體缺位，財政分配可能受到某些利益主體的不當(dāng)干擾，使公共財政應(yīng)有的公共精神受到傷害；二是它與公共管理的一般原則有所不符，決策過程中立法部門的授權(quán)缺位，沒有經(jīng)過法定預(yù)算，其程序正當(dāng)性未能彰顯；三無法將公共資金用到最需要的地方，形成地方之間、部門之間的財政分配失當(dāng)?shù)木置妫凰氖恰芭苠X”過程存在或明或暗的交易成本，滋生大量腐敗。

在地方預(yù)算中，公共服務(wù)支出占了大頭，而涉及經(jīng)濟建設(shè)等需要專項轉(zhuǎn)移支付資金時，各地多是靠拼關(guān)系。盡管2006年財政部出臺了《規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，但多年來整頓成效并不顯著。新修訂的預(yù)算法明確規(guī)定，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。目前我國每年轉(zhuǎn)移支付資金龐大，但資金管理一直缺少法律規(guī)范。近年來一系列套取、挪用資金的違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。

（五）堅持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。知識鏈接：新預(yù)算法如何強調(diào)貫徹勤儉節(jié)約的原則？

針對現(xiàn)實中的奢侈浪費問題，新預(yù)算法對于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴控機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

相對于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規(guī)定了法律責(zé)任。如對政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等

強化人大預(yù)算審查監(jiān)督能力建設(shè)。人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)，對預(yù)算審查和監(jiān)督具有直接責(zé)任，新《預(yù)算法》再次明確了人大的預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)，明確了“經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”的法治原則。規(guī)定從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付等方面，全面審查監(jiān)督政府性資金管理與使用，明確了重點審查內(nèi)容和預(yù)算調(diào)整條件。同時為了便于地方創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督機制，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟與社會發(fā)展，還專門新增第一百條：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會根據(jù)本法，可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。”

知識鏈接：新預(yù)算法增加了完善國庫現(xiàn)金管理的規(guī)定，是出于什么考慮？

國庫現(xiàn)金管理是指財政部門為提高財政資金效益、降低財政籌資成本，運用金融工具有效運作財政庫款的管理活動。國際上，主要市場經(jīng)濟國家普遍實施國庫現(xiàn)金管理，運用各種金融工具靈活管理國庫現(xiàn)金余缺，建立庫底目標余額管理機制，提高財政資金效益。

新預(yù)算法規(guī)定?各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。這對于做好國庫現(xiàn)金管理工作，將起到引導(dǎo)推動與法律保障作用。今年以來，面對經(jīng)濟下行壓力，中央財政加大國庫現(xiàn)金管理操作力度，累計操作9期，資金達4400億元，有力支持了實體經(jīng)濟的融資需求。財政部目前正會同中國人民銀行積極推進地方國庫現(xiàn)金管理工作。

地方各級一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。

經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

一般公共預(yù)算支出按照其經(jīng)濟性質(zhì)分類，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出。

突出預(yù)算的完整性。新預(yù)算法明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理，這是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。過去老預(yù)算法涉及的，基本上是公共財政預(yù)算的內(nèi)容。新預(yù)算法明確預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。

《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例解讀》講義

講解提綱：

一、預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識)

二、公告新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點內(nèi)容解讀）

三、重點條款分析

第三課時

第三講 重點條款分析

重點條款分析：預(yù)算分類細化，有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實現(xiàn)的。

對于預(yù)算不夠細化問題，新預(yù)算法第32條、37條、46條等多處做出明確規(guī)定，如強調(diào)今后各級預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。

按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實現(xiàn)的。

重點條款分析：嚴格債務(wù)管理 防范債務(wù)風(fēng)險

1.相比原預(yù)算法，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的?°緊箍咒?±。目前地方政府債務(wù)風(fēng)險雖總體可控，但大多數(shù)債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，局部存風(fēng)險隱患。

按照疏堵結(jié)合開前門、堵后門、筑圍墻?±的改革思路，新預(yù)算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問題。

重點條款分析：政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督

新預(yù)算法一大亮點是實行全口徑預(yù)算管理，如第4條明確規(guī)定?°政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；第5條明確規(guī)定預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。

實行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

重點條款分析：規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進”

針對地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散、配套要求多等問題，新預(yù)算法第16條、第38條、第52條等條款對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標、預(yù)算編制方法、下達時限等做出規(guī)定。1.樓繼偉說，新預(yù)算法重點規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付，如強調(diào)要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付、除國務(wù)院規(guī)定上下級政府應(yīng)共同承擔(dān)事項外不得要求下級政府承擔(dān)配套資金等，有利于減少跑部錢進現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。

重點條款分析：避免°過頭稅,預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務(wù)過頭稅，造成經(jīng)濟雪上加霜；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞藏富于民，該收不收，造成經(jīng)濟熱上加熱。

新預(yù)算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。同時，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過建立跨預(yù)算平衡機制，解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一預(yù)算中彌補等。這些規(guī)定強調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，有助于避免收?°過頭稅?±等行為，增強政府調(diào)控政策效果。

稅收是經(jīng)濟發(fā)展的晴雨表，經(jīng)濟周期的波動必然帶來稅收的波動，這是經(jīng)濟規(guī)律使然。由于收入預(yù)算編制的預(yù)測性，根據(jù)當(dāng)年經(jīng)濟態(tài)勢的不同，最終征得的稅款可能高于或低于預(yù)算，這也是正常的現(xiàn)象。問題是，在過去的一個時期里，超收收入?yún)s仿佛成為我國的一種常態(tài)，每年的稅收都要超出當(dāng)年的預(yù)算，幾乎形成了“機制性超收”。對此，有學(xué)者形象地指出，在我國，超收不再被視為“天上偶然掉下來的餡餅”，而是“年年都要收獲的餡餅”。

一方面，超收收入與原先法律的默許態(tài)度有關(guān)。修改前的預(yù)算法第四十六條規(guī)定僅要求征收部門“及時、足額”征收預(yù)算收入，卻沒有規(guī)定不得“超額”征收預(yù)算收入，這實際上就為超收收入留下了口子。對此，新預(yù)算法已經(jīng)填補了這一漏洞，新預(yù)算法第五十五條規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。

另一方面，這從側(cè)面反映出我國的預(yù)算編制水平有待提高。原先的預(yù)算法規(guī)定較為原始、粗糙，只注重當(dāng)前的預(yù)算平衡，且把收入預(yù)算簡單地與國民生產(chǎn)總值的增長率掛鉤，因而使得收入預(yù)算的編制不夠科學(xué)、準確，進而影響到財政支出的決策。在這方面，新預(yù)算法第十二條規(guī)定了“跨預(yù)算平衡機制”，通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來化解超收收入的沖動;第三十六條則規(guī)定預(yù)算收入編制應(yīng)與“經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接”，這種編制理念和技術(shù)的提升，對于實踐無疑具有積極意義。

重點條款分析：預(yù)算公開入法，確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)

與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對預(yù)算公開做出全面規(guī)定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注事項要求公開作出說明，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。

將預(yù)算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預(yù)算法修改的重要進步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。針對現(xiàn)實中的奢侈浪費問題，新預(yù)算法對于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴控機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

相對于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規(guī)定了法律責(zé)任。如對政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等。

與“無權(quán)利則無救濟”相類似，從某種程度上說，無責(zé)任也就無義務(wù)。如果法律僅僅規(guī)定了“不得為之”，但卻沒有對違法行為明確規(guī)定責(zé)任后果，那么往往就只能淪為柔弱無力的宣示，就像沒有牙齒的老虎，無法發(fā)揮太大作用。新預(yù)算法的一大亮點，正在于大幅充實了第十章“法律責(zé)任”的內(nèi)容，將其篇幅從200余字擴充到近900字，在違法行為、責(zé)任形式等方面都作了更為全面、具體的規(guī)定。

在“法律責(zé)任”中，與稅收相關(guān)的主要是第九十三條。該條文明確地列舉了“未將所有政府收入和支出列入預(yù)算、或者虛列收入和支出的”，“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”和“截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國庫的預(yù)算收入的”等稅收中的違法行為，并且規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任形式，即“責(zé)令改正，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級、撤職、開除的處分”。這一規(guī)定相當(dāng)具體，有可操作性，讓預(yù)算法真正“長出了牙齒”。

此外，值得一提的是，新預(yù)算法專門增加了第九十一條，規(guī)定“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機關(guān)進行檢舉、控告”，同時要求接受檢舉、控告的國家機關(guān)“依法進行處理，并為檢舉人、控告人保密”。這是首次將納稅人作為主體引入預(yù)算法中，明確賦予了其監(jiān)督權(quán)。在今后的稅收執(zhí)法過程中，納稅人如果遭遇了不公正的對待，其救濟權(quán)就有了法律依據(jù)。雖然這一規(guī)定還不夠具有可操作性，可能還無法完全滿足所有人的期待，但不得不說確實已經(jīng)是一個明顯進步。

預(yù)算是公共財政的基石，預(yù)算法是理財治國的重器。從整體上看，新預(yù)算法貫穿了規(guī)范政府收支行為的理念，以“法治”和“控權(quán)”為精神內(nèi)核，其進步意義和實踐價值不言而喻。我們期待著預(yù)算法在實施過程中能夠真正“落地生根”，最終以財稅“良法”達到國家“善治”

經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開。涉及國家秘密的除外，各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。

各級預(yù)算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制。地方各級預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準。

國家實行國庫集中收繳, 集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。