第一篇：當前村民自治面臨的問題

從一個村村委會的“難產”看待

當前村民自治面臨的問題

村民自治制度是與我國依法治國戰略的實施和市場經濟體制的改革相適應的農村基層管理制度，并且隨著農村的經濟發展、農民的綜合素質的提高不斷推進完善。1983年起，歷時4年，經過三次全國人大常委會和一次全國人民代表大會審議，反復修改三十余次，我國于1987頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村民組織法》）。1994年重新加以修訂，1998年正式在全國范圍內正式實行。那么經過了二十多年的運行和發展，目前我國的村民自治目前面臨著什么樣的問題？下面就讓我們從一個案例說起：

一、案件情況

2010年5月17日，某地區80人來上訪反映經區、鄉兩級政府公告，兩村分別于2010年5月13日和5月14日舉行村委會換屆選舉，但在選舉過程中因原村民與新（后移民落戶）村民之間發生了沖突，區、鄉兩級政府暫緩了他們兩個村的換屆選舉工作，上訪要求盡快進行村委會換屆選舉。

后經調查了解，他們兩個村都屬于城中村，1989年以來，因為當地企業發展及城鎮建設征用兩村大量土地，兩村大部分老村民被占地招工轉變為非農業戶口或遷出兩村。此后，兩村陸續遷入了大批的后落戶村民。現兩個村的老村民與后落戶村民的比例為1比3，后落戶成為多數。原本換屆選舉時，后落戶村民基本上不關心，但隨著近年來的征占地補償不斷提高，而后落戶村民因沒有分得承包地，導致在補償分配上與老村民存在一定差距，所以他們極力想推選出代表自己利益的村主任；但老村民因人數比后落戶村民少，害怕后落戶村民的人當上村委會主任，使得他們的利益受到侵害，所以老村民極力反對換屆選舉。從2007年開始，兩個村的換屆工作就無法進行，到這次換屆選舉前仍處于無村委會狀態。5月13日村委會選舉時，部分70、80歲的老村民到會場攪鬧，發生了老村民與后落戶村民之間的沖突，當天區政府為了做好選舉工作，特意調用50余名警力在現場維持秩序，但也沒有制止住雙方的沖突。為了避免矛盾激化，發生群體性流血事件，區、鄉兩級政府經請示市、省兩級民政部門，宣布這兩個村的換屆選舉工作被暫緩進行。

二、案例分析

兩村村委會之所以“難產”，不僅是為了爭奪村主任這一“官職”，究其原因主要在于以下幾點：

（一）新老戶村民在土地承包權的爭議是引發糾紛的直接原因 后落戶農民認為他們到該村落戶后，參加了該村的生產活動，履行了相關村民義務，對農村集體經濟組織有貢獻。而老戶則認為土地承包經營權是通過繼承方式獲得的，后落戶人口的土地承包經營權應在其原籍解決。因為土地是農民主要的生產資料，農民的生產技能又相對單一，因此對土地的重視程度不言而喻。按照現行政策，后落戶村民在現居住地如果得不到三分之二以上村民通過，就得不到承包地，遇到征地時得到的補償費也少于原住村民，大部分地區的后落戶村民數量遠遠少于原住戶，導致此問題實際上并沒有得到根本性解決，在全省農村普遍存在，條件越好的村問題越多。而該村由于后落戶較多，要求落實承包權的呼聲更加強烈，導致沖突程度較為激烈。

（二）新老戶村民在選舉資格認定上的不一致矛盾糾紛沖突加劇

《村民組織法》第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。”而兩村的老村民認為后落戶不屬于村集體經濟組織成員，沒有參選資格；后落戶認為他們既然落戶到該村，就成為了該村村民，自然有選舉權和被選舉權。因此，老村民和后落戶在選舉的態度上存在巨大爭議，且互不讓步。

（三）新老戶村民選舉力量上的差距導致村委會“難產” 《村民組織法》第十四條規定：“選舉村民委員會，有 選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選。”兩村后落戶的人數占到75%，在選舉時的優勢十分明顯，其候選人很大程度上的代表了后落戶的利益；而老村民認為其人數與后落戶相比力量懸殊，選舉必然失敗，一旦后落戶村民當選村干部，將會直接或間接地侵犯到了他們的利益，因此老村民極力反對選舉。

三、村民自治目前面臨的問題

村民自治制度實施二十多年來，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治制度已經在我國農村初步建立，依法自治理念逐漸深入人心，廣大農民群眾的民主意識和法律素質得到了普遍提高。目前，村級民主選舉和自治基本走上了正軌。但不可否認，目前仍存在一定的問題：

（一）選舉過程中難以做到完全公開、公平、公正 一是當選人的素質難保證。《村民委員會組織法》第十二條規定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。由于對候選人的標準規定不夠細化，如沒有明確的年齡限制、文化要求、遵紀守法的標準，也沒有授權給縣鄉制定細則，造成當選人的素質難以保證。尤其是難以保證堅持原則、工作責任心強的干部和村級 后備干部當選。如在農村換屆選舉類信訪問題中，有的反映當選的村委會主任是刑滿釋放剛剛出獄的人員，有的反映當選干部已經80多歲，還有的反映當選村委會干部是夫妻關系等。

二是村干部的力量難分配。現在農村村委會往往由幾個自然村（屯）組成，特別是在村屯合并工作完成后，此類現象更多。雖然表面上幾個自然村（屯）合并為一個，成為一個村的村民，但實際上受歷史、地理、人文因素的影響，大部分農村的生產生活和組織活動仍是以自然村（屯）為單位進行。為了工作的便利，現在大部分存的選舉是按自然村人口數量確定候選人比例，導致選舉時自然村大的比自然村小的要占據優勢。選舉出的村干部難以在各自然村中進行合理分配，使村干部少或是沒有村干部的自然村村民認為自身利益得不到保證，產生抵觸情緒。

三是親族派性難避免。以家族或宗族利益為中心的派性自古以來廣泛存在，經過多年的演化發展，雖較古代的宗族門閥觀念弱化了許多，但在廣大農村依然存在“是親三分像”的觀念，靠血緣關系、宗族親屬拉票的現象在選舉過程中依然屢禁不止。而個人通過尋求合法的權力手段（當選村干部）來為家族或利益集團謀取更大的利益也屢見不鮮。

四是違法行為難界定。在村委換屆當中，部分候選人采用上門做工作、許愿或者說由其小團體出面做工作，但沒有 用錢物進行賄；或用錢物賄選但金額很小，難以界定；或在選舉成功后采取宴請答謝等方式賄選，難以取證，群眾雖然反映強烈，但在實踐中都很難查處。

五是上級插手現象難避免。客觀上目前許多的村民自治范圍內工作都必須依賴鄉鎮直接參預下才能完成。另一方面，現在鄉鎮有較多的硬任務需要村能按時完成，這就需要一個與鄉鎮保持一致的村級班子。鄉鎮往往在選舉過程中，在合法的范圍內利用自己的影響力來插手村民選舉，往往是通過鄉鎮黨委有效控制了村黨支部成員的選免，實施對村黨支部的領導，再由村黨支部對村委會實施直接領導，有效地控制整個村級事務的決策權。

（二）村民自治管理中存在諸多難點

一是村民代表或村民會議決策難以產生執行。《村民組織法》第十七條規定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。”但在會議召集過程中，由于村民或村民代表到場數量不夠，導致會議流產；或是贊成票不過半數，導致形不成決議；或是在實施村民會議決議時總有部分村民是反對或不支持的，如果村干部對這些村民做了大量的思想工作仍無效果，導致決議無法實施，影響了村務的正常開展，最終損害全體村民的利益。二是村干部素質有待提高。部分村干部由于政治和業務素質不適應工作要求，對事關農村的各項法律法規以及有關政策不熟悉，導致村務管理水平低。個別村干部用公款請客送禮，揮霍浪費；村干部收入不入賬，私分、貪污公款問題一直存在。還有的是靠宗族宗派關系、賄選等手段而當選為村委會成員的，干群關系比較緊張，容易造成村兩委班子不團結，村民自治不能真正取得實效。

三是村民意識的“二重性”依然存在。目前，仍有相當部分村民存在權利和義務的“二重性”。主動參與村民自治管理的積極性不高，表現在：關乎自身利益的事情積極參加，事不關己高高掛起，不參加村民大會、村民代表大會的現象時有發生；無論事務對全村有多大的長遠收益，只要影響到自身利益就一律反對；注重既得利益，不愿承擔相應的義務。如村里要進行村內部基礎建設，以前有“三提五統”等農業稅費，村里有一定的自由支配權，只要村民代表會議通過就能實施；但在稅費取消后，村收入僅能維持在相當低的水平，一旦需要大家出工、出力、出錢，少有成功的現象，導致農村建設停滯不前。

四是對村干部違法違紀查處不力。雖然《村民委員會組織法》第二條規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。第十九條規定了村民委員會必須提請 村民會議討論界定后，方可辦理的事項。但在實際工作中，由于制度的不規范，農民群眾很難對村干部進行有效監督，雖然實行了村務公開，但信息的不對稱使得農民很難獲得全面、完整的信息。村干部在履行職務時，假公濟私，或利用法律政策的空子，中飽私囊，并造成集體經濟組織經濟損失，因為村委會成員的行為代表了村集體，與其本人無關，所以目前法律規定了是由集體承擔，最終是由村民承擔。這就造成了村干部只有權力沒有義務和責任，這種錯位的認識造成了對村干部的職務違法違紀行為難以進行處罰，村干部也就可以逃避相應的處罰。

（三）傳統管理觀念和模式仍遺留一定的影響 一是傳統管理觀念仍未完全改變。部分鄉鎮領導對黨提出的村民自治，對《憲法》、《村民委員會組織法》的剛性及精神實質缺乏應有的認識，對村務由過去的領導地位變成現在的“指導”地位轉不過彎來，不習慣、不順勁，對村民自治不重視、不支持，甚至認為“多此一舉”，抱抵觸情緒。有的干部表示“村民自治是由一群素質最低下的人采取最先進的管理方式”。部分村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統思想的束縛和長期處于無自主權的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，對如何搞好村民自治心中也沒章法，領導方式、工作方法還未轉變，與民主自治的要求相差甚遠。二是傳統管理模式仍未完全改變。現在鄉鎮政府的職能已經逐漸轉變，但“對上負責”的管理模式仍未完全改變，造成了部分鄉鎮領導只對上負責而不對下負責的局面，從而必然要求村干部也對鄉負責，只要做到服從鄉鎮的指揮，完成鄉鎮的各項任務和指標就行，對農民的意愿考慮得較少，對農村的村民自治造成了阻礙。部分鄉鎮的職能沒有轉變到位。鄉鎮干部還沒有從“收費收稅”、行政管理中轉變到“服務型”的工作中來，仍然用以前的老辦法在工作，代辦代決策的現象經常發生，村民民主管理的權利沒有得到維護。

（四）配套法律政策還不健全

《憲法》、《村民委員會組織法》雖然對村民自治進行了法律規定，但是尚缺乏細致的可操作的統一的具體規范。地方出臺的實施辦法也不同程度地存在缺乏內在的科學性和合理性的缺陷，特別是對當前農村的具體實際情況只是作出了原則性的規定，沒有作出合理可操作的規定，對一些關鍵的問題或是沒明確或是不符農村的當前發展的現狀，村級組織執行有關法律制度時缺乏有效的法律制度支持，如在村主任罷免方面。《村民組織法》中第十六條規定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召 開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。”看似解決了這一問題，但實際上，受農村由于親戚、鄰里、朋友甚至不同利益村民群體的影響，無論是五分之一村民聯名、村民大會、還是半數投票表決都很難實際操作。

再如《村民組織法》規定三年進行一次換屆選舉，導致農村在選舉后形成了“第一年還選舉前人情，第二年適應工作，第三年準備再次選舉”的現象，導致村干部時刻圍繞選舉轉，難以真正剎下心來工作，周而復始形成惡性循環。

四、進一步推進村民自治的對策

村民自治實施以來，我國基層民主法治建設取得了重大進展，這是不容否定的。但從目前實際情況看，面臨的問題多，面臨的挑戰也多，因此必須研究村民自治的對策。

一是加強和改善黨的領導。中國村民自治的規模之大，范圍之廣，涉及的人數之多，堪稱“世界之最”。這樣一件關系全局、帶根本性的大事，沒有共產黨的領導是不可想象的。一方面要毫不動搖地堅持黨的領導，充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，積極領導和推動村民自治，保證和支持農民群眾依法行使民主權利；另一方面，又要改善黨的領導，改變傳統的思維模式、領導方式和工作方法，鼓勵廣大黨員和黨支部成員以平等的身份參加村委會競選和村務管理，充分發揮黨員的先鋒模范作用，推動村民自治的不斷 發展。

二是完善村民自治制度化建設。村民自治的制度化建設仍應圍繞四個民主進行。從總體上看，村民直選的選舉模式不容動搖，選舉仍是重點，是全體村民關注的焦點。選舉制度中存在的問題將直接影響整個村民自治制度的發展。同時，也要兼顧到其它三個方面的制度建設，尤其是村民代表會議、村務公開等制度的建設，要緊密結合村委會的選舉，規范村民代表的選舉，理清村民代表會議與村民會議及村委會的關系，把村民代表會議與村委會和村民會議有機地結合起來，形成村民會議或村民代表會議民主決策，村委會管理村務，村民積極參與的農村治理格局。

三是理順與之相關的各種關系。一方面要理順村與鄉鎮的關系，同時實現村務管理的制度化。要轉變鄉鎮政府原有的治理結構和治理方式，改變傳統的公共權力自上而下地單向式運行，還權于民，使村民自治名副其實。另一方面要理順黨支部與村委會的關系。村黨組織 與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。要在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。

四是培育農村村民自治民主意識。農民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權利，履行義務，對村民自治的健康發展關系重大。要讓群眾在實踐中鍛煉，在實踐中提高。通過民主選舉，把選舉村干部的自主權交給村民；通過民主決策，把村務大事的決策權交給村民；通過民主管理，把日常村務的參與權交給村民；通過民主監督，把對村干部的評議權和重要村務的知情權交給村民。在實踐使農民群眾逐步增強民主法制意識，逐步養成依法辦事和依法維護自己合法權益的觀念。并逐步創造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動村民自治日趨完善，進而加快整個基層民主政治建設的進程。

五是加強對農村兩委班子成員的培訓。當前農村村委會負責的事務較為雜亂，這就需要村委會成員有一定的業務素質。但村委會成員都是由村民直接選舉產生，在上任前沒有經過系統的培訓，上任后平均每年只培訓1-2次，特別是地處偏遠的農村，受交通、信息傳播等條件所限，培訓指導更為困難。導致村干部的政治和業務素質不能適應村日常工作的需要，對一些新的法律法規、政策了解也不夠。這就直接 影響到他們在村委會的工作。建議各有關部門加大對村委會成員的培訓力度，特別是上任前的培訓，以便于他們能夠盡快進入角色，開展工作，以利于農村的正常發展。

第二篇：村民自治問題調查報告

村民自治問題調查報告

發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。黨要領導人民,當好家、作好主，必須進一步發揚民主。為進一步對農村民主建設問題進行調查，充分了解農村村民自治現狀，我利用暑期社會實踐時間到萊陽市古柳樹村展開以村民自治為主題的社會調查。現將對古柳樹村村民主選舉、民主管理、民主決議、民主監督四方面情況的調查總結如下：一、民主選舉是村民自治的基礎問題，關鍵要克服瓶頸制約，找準平衡基點。

村委會民主選舉是一個復雜的系統工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術、選舉的程序等構成了一系列民主選舉中的理論和實踐網絡。據古柳樹村村委會領導介紹，古柳樹村委會由全體村民選舉產生，經海選產生候選人，然后進一步選舉出村委會領導班子成員。但是，調查問卷顯示，村民雖然都對民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的法律意識普遍較差，民主選舉的主動性和優越性并沒有完全體現出來。在調查過程中，該村表現出來的問題主要反映在以下幾個方面：

1、民主選舉中的瓶頸制約：

（1）法律規定的前瞻性與文化傳統的滯后性矛盾。一般說來，法律規定總是建立在社會實踐基礎之上的，與客觀現實需求相適應。我國的村級民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對廣大農民的培訓，也是對整個社會的培訓。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動著我國社會的民主進程。然而，這種推動作用是個漸進過程。一方面，在我國，農村政治、經濟和社會結構發生重大變革的情況下，客觀形勢亟需法治民主的深化；另一方面農民的民主參與意識的滯后性有著較深的傳統文化根基。反映在村委直選中，不少選民對村委班子成員的選擇并非出于他們的主動，而往往是被塑造出來的。對候選人要素重要性的認識遠遠低于對利益分配的關注或者政治象征背景的聯系和與自己的親疏遠近。

（2）法律規定的有限性與實際操作的復雜性矛盾。我國農村的民主法治化進程與改革開放同時起步，各種社會關系處于不斷變化之中，具有不確定性，這一環境下形成的民主選舉制度還是初步的，它需要一個逐步完善的過程。因此，《村委會組織法》對民主選舉的條文規定不可能顧及全面。雖然地方法規的《選舉辦法》能給一定配套，但也有不少局限性。在法律法規與實施細則，原則規定與具體措施之間的空隙較大，有的規定過于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒有法律后果；有的內涵模糊，不好統一理解等。這里僅列舉幾點，以見一斑：一是村委會成員候選人標準難把握。《村委會組織法》十二條規定年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。但是，依照法律被的人除外。《村委會選舉辦法》

第十三條對候選人的推選條件作了細化。如果選舉委員會資格審定時，認為雖有被選舉權但不符合推選條件的人被海推為候選人后，他可否被確定為正式候選人就比較難把握，尤其是在選舉委員會與選民有較大意見分歧的情況下更是如此。二是選舉中的拉票現象難處理。拉票行為，既有正常、合理的行為，也有不合理，甚至帶有賄選等痕跡的行為，同時又會有兩者兼之的。如何界定它們之間的區別加以妥善處理，法律依據不足就帶來了選舉中的雜音。三是選舉結果的有效性難認定。在一些細小環節上難免出現偏差或不妥，有的可以即時得到糾正，有的卻事后難以操作，一旦選舉結果產生后，如何認定其有效性就缺乏明確的法律依據。

2、民主選舉中的平衡基點：

村民直選法律運行的整體功能的有效發揮，關鍵在于其在適應社會發展的變化中求得自身內部結構的相互協調。因而，在實際中應重點把握以下幾個方面的關系：

（1）需求與可能。任何社會關系都需要相應的社會規范加以調整，以維護正常秩序。村委直選的有序性也必須根據農村的客觀需要，在收支平衡的運行中加以實現。一方面，村委直選具有通過一定法律規范實現廣泛的利益需要。另一方面，鄉村客觀現實應具有支付法律運行成本的能力。因此，在規范民主選舉過程中，應當充分考慮農村社會需求的各個要素對法律規定的制約作用及相互關系。

（2）效益與成本。在社會支付能力相對不變的情況下，法律的運行成本越低，那么它的效率越高。村級民主選舉的法律效益，應以最低的運行成本來獲取最佳的選舉目的。使一大批素質較好、群眾信賴的農民走上村委會工作崗位，是民主選舉最直接的目的，從而來輻射農村經濟的發展、社會的穩定，以實現長遠的整體效益。

（3）周密與簡便。于法周密和于法簡便相結合的原則，是農村民主選舉中法律運行的內在要求。村級民主選舉的整個過程必須一環扣一環，法定的程序不能變，規定的步驟不能少，不能怕麻煩，圖省事，更不能走過場。但是受農村客觀環境和村民文化心理素質的影響，從選舉實踐看，能達到同一選舉目標，村民更樂于接受簡單易行的選舉方法。在有些地方推行的無候選人直選，之所以受到農村群眾的歡迎，并且取得成功，組織嚴密、形式簡便是一個重要的原因。

二、對于實行民主管理，首先要堅持和完善村民會議或村民代表會議制度。

通常人口少且居住集中的村采用村民會議，而人口多且居住分散的村采用村民代表會議。明確規定村民代表會議的人員組成及其條件、職責、權利制定議事內容和議事規則，確定活動方式，活動程序和活動時間，并按規定嚴格執行。其次，要按照國家的法律法規和政策，結合本地實際，明確規定民主議事的內容，凡屬村務管理的重大事項以及農民關注的熱點、難點問題的處理，都應先召集黨員大會討論，再分別提交村民會議或村民代表會議討論，征求黨內外群眾意見，按大多數人的意見實行民主決策，堅決糾正不顧群眾意愿而由幾個干部自行其是的做法。要實行民主管理，還要切實加強群眾對村干部的民主監督。

調查中發現，古柳樹村在自治方面做得比較好。一走進他們村委會的辦公室，就能看到整整齊齊掛在墻上的各種規章制度，就如治保調節委員會成員，治調干部規定，治保調節信息員職責、幫教小組及其職責、護村隊及其職責、禁毒禁堵宣傳小組及其職責等等。從這上面來看，確實古柳樹村的自治制度是比較完善的，而且操作起來還是比較規范。村里的負責人對我們介紹了他們平常的工作方式，方法。古柳樹村是一個很大的村，總共有600多戶，共2800多人，整個村的座落是比較狹長的。正是由于這個原因，要召開村民大會是很不容易實現的，因此村里決定什么大事情就通過召開村民代表大會來參考。三官村總共分成16個小分隊，每一個小分隊的隊長要管理人員幾十致上百人不等。隊長是從他們隊下由村民推選上來的，這點做得很民主。村里決定或是傳達事情就是通過村長，書記等向隊長們來共同探討，具體的再由隊長去負責實施他們隊里的細節工作。在古柳樹村村委會的外面有一個醒目的村務公開欄，上面詳細具體的把村里的各項計劃以及許多村里的開支，收入公布在上面。

第三篇：當前村民自治存在的問題及其解決途徑

河北大學2013屆本科生學年論文

當前村民自治存在的問題及其解決途徑

摘要

村民自治是我國基層民主的重要組成部分，是農民“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的重要的自我管理形式。現階段，我國的村民自治制度已基本建立，但還存在著些許的問題。要在解決村“兩”委班子矛盾、國家行政權與農村自治權之間的矛盾、村務不公開等方面做出制度上和觀念上的調整，以培養村民的參與意識、公共精神，維護整個社會的安定，促進中國的民主化進程。

關鍵詞：村民自治；鄉村民主；中國的民主政治；鄉鎮政府

河北大學2013屆本科生學年論文

The Problems of The Villager Autonomy and Its Solution

ABSTRACT

Coupled with an important part of democracy of the grass-roots level,the villagers autonomy is a kind of important farmers '“democratic elections, democratic decision-making, democratic management and democratic supervision” form of self management.At present, the villager autonomy system in our country has basically established, but also exists some problems.In order to solve these problems ,we have to take a close look at the contradictions of the village's two committees , the contradictions of state executive and village autonomy, village affairs public and its like.We have better make adjustment of system and idea, which will cultivate the public spirit of villager , maintain the whole society's stability, and promote China's democratization process.Key words：The villagers autonomy;Village democracy;China's democratic politics;Township government

河北大學2013屆本科生學年論文

村民自治制度是當前我國農村治理的基本制度，它是伴隨著農村經濟體制改革而出現的鄉村治理體制。它的出現彌補了由于人民公社制度解體而導致的農村管理真空，重建了基層權威。如果從1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》① 的頒布算起，村民自治作為國家法定制度已20多年。經過20多年的發展演進，中國村民自治的運行機制已基本建立，并深深的影響著億萬農民的政治實踐和日常行為。但從實際的運行狀況來看，還存在很多的問題。本文通過對村民自治的具體分析，試圖說明村民自治的發展依賴于實踐中暴露出的問題的解決。當前村民自治存在的問題

1.1 村黨支部和村委會矛盾突出

通過觀察我國的農村村民自治現實可以發現，農村中實際上存在著兩個進行村級管理的組織，即村黨支部和村委會。根據我國的最新的《村民委員會組織法》② 規定，村黨支部發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。但又根據《中國共產黨基層組織工作條例》③ 規定，村黨支部受鄉鎮黨委領導，村黨支部成員由黨員大會選舉產生，討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。《村組法》又規定，村委會由村民選舉產生。在實際運行過程中，由于授權來源的不同，受鄉鎮領導的村黨支部與受農民監督制約的村委會的矛盾愈發突出。尤其是村民自治還不太成熟的地方，村黨支部的權力大大超過村委會的權力，村委會成為它的附屬機構，村支書掌握著全村最重要的資源和最大的權力，比如管理集體企業，批租承包地等。農民對掌握著本村重要資源而又非經農民選舉產生的黨支部缺乏相應的法律監督權利，村民自治的效力也就大打折扣。

1.2 國家行政權和村民自治權的沖突

村民的自治權力并沒有完全避免來自國家權力的影響，這種影響主要表現在鄉鎮基層政權的對農村的干預。因為鄉鎮行政工作直接面向的是農村和農民，尤其是近年來，隨著國家對“三農”問題的高度重視以及農村各項社會保障制度的實施，鄉鎮政權手中掌握了更多關系農村和農民的切身利益的資源，出于“官僚政治”的需要，他們自然不會放棄這種尋租的機會，于是在農村社會出現了村民自治權和國家行政權并存的局面。鄉鎮基層官員往往隨意指派村黨支書記，越過村黨組織來控制農村，以及配套的村干部工資制等措施，肢解了村民自治的政治實踐。這樣就加劇了國家行政權與農民自治權的緊張關系，村民自治往往流于形式，成為空談。

1.3 村務公開成為盲點，村干部腐敗頻發

村務公開是實現村級事務民主決策、民主管理和民主監督的重要保障，有利于村民自 ①《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，http://，2006年8月8日 ② 《中華人民共和國村民委員會組織法》http:// ③ 《中國共產黨農村基層組織工作條例》http://baike.baidu.com/view/3133529.htm

河北大學2013屆本科生學年論文

村治理和變革的增量基礎。結語

雖然現實的村民自治還存在諸多問題，但依然表現出其在國家治理中的巨大作用：作為一種制度存在，有效保證了農村社會政治穩定，存進農民向公民的轉變，是中國民主發展的新的增長點和突破點。站在中國民主政治發展的高度來看，村民自治作為一種底層的民主化嘗試，展現的是一種自下而上的推進方式。它的完善和發展必須依賴于有利的外部制度和法律支持，實現村民探索與國家支持的合理互動。因而，我們必須從國家宏觀發展的角度來大力推動，豐富中國特色社會主義政治的內涵。

第四篇：當前中國村民自治的現狀

文章標題：當前中國村民自治的現狀

【內容提要】20多年中國的村民自治在經濟建設、建章立制和民主意識自覺等方面都獲得了長足發展，但也面臨巨大的難點和困境，這主要表現在：一是過于依賴西方的自治理論及模式，而忽略中國的歷史經驗和特殊文化語境；二是權力與自治間充滿強烈的矛盾沖突；三是過于重視“硬件”而忽視“軟件”建設。因此應注

重研究和理論創新，加強系統細致的立法建設，并將文化發展作為重中之重。

中國的改革開放取得了巨大成就，而“中國最大的變化在鄉村”[1]。其中，村民自治發揮著相當重大的作用，這既表現在物質制度又表現在思想精神層面。一是促進了農村經濟的發展，農民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發展及其深化。

在筆者看來，當前的中國村民自治面臨著亟須解決的三大問題。

第一，過于依賴西方的自治理論及其模式，而忽略中國的歷史經驗和特殊的現實文化語境。應該承認，幾千年的中國政治為我們提供的民主和自治經驗是較少的，而西方的民主傳統和自治歷史卻很長，經驗豐富。所以，當前的中國村民自治確實不能忽視甚至無視西方的自治資源，因為不管在理論還是實踐上，西方自治都可為我們提供可靠的參照坐標和經驗教訓。正因為直接取法于西方的自治，中國的村民自治才能建立在自覺、系統和理論化的基礎上。但西方的自治經驗只能成為我們的一個參照，決不能成為生搬硬套的摹本，否則，中國的村民自治就難逃“桔在北則為枳”的結局。以此來觀照中國的村民自治，有些問題頗值得我們注意。

一是獨立的村民自治理論話語體系的欠缺。中國村民自治與西方民主之路有一個很大的區別，就是我們的自治是在缺乏民主經驗和民主理論準備的情況下進行的，這就不可避免帶來理論發展的滯后。因此，借鑒西方現成的民主理論和學術規范分析中國問題，對開闊我們的學術視野，創建我們自己的理論研究體系是必要的。但西方民主理論的產生和運用有其獨特的文化語境，我們在運用這些規范時不能不考慮中國的文化和歷史特點。目前中國的村民自治正處于重“西方術語的轉移”而輕從中國“內部的發生和發展”的階段，這在理論探討和活動實踐上都有明顯的表現。如“平等”、“精英”、“治理”、“選舉式民主”、“參與式民主”等西方術語在村民自治研究中運用得比較隨意、混亂，缺乏認真的甄別和確定，尤其缺乏中國社會文化語境的重新厘定與使用。這就造成了必然的局限：這些西方術語到了中國，許多內容在不知不覺中就流失掉了，用它們解釋中國的問題常有似是而非之感，難以真正反映中國村民自治的精神實質。比如，有農民這樣理解民主：“民主，民主，就是人民當家做主。”這看似荒唐的笑談卻內含著西方話語在中國語境的尷尬。其實，正如“當‘平等’和‘參與’的概念應用于中國時，它可能產生不同的意義”[2]一樣，“治理”、“選舉式民主”、“參與式民主”這些西方術語也有其獨特的內涵特征、生成語境，我們在運用它們時必須經過語境轉換或者說中國化的過程。另外，當前理論界在村民自治研究中還存在對西方的各種理論重借鑒而缺乏理論創新的問題。如西方新制度主義、委托代理理論、公民社會理論、組合主義（法團主義）及公共選擇理論等西方的政治、經濟和社會學理論被中國學者大量運用于村民自治研究，取得了不少的成果，一定程度上提高了村民自治研究的學術性，對我們理解中國村民自治也不無啟示意義。但整體而言，運用這些理論解釋中國農村問題顯得多有表面化和牽強之處，有學者就指出：“沒有深入到田野調查，運用所謂經濟人和公共選擇等通用武器來解剖中國農村的狀況，很容易流于表面且無關農村與中國現代化的痛癢。”[3]所以，不能忽略一個根本問題，即結合中國尤其是農村的實際情況建構我們自己的話語理論體系。

二是村民自治實踐重西方民主模式的模仿而輕中國民主制度的創新。中國村民自治之初借鑒西方的民主模式是必要的，但當它發展到一定階段就應考慮自己的創建，因為中國有自己的特殊國情。在這方面，盡管我們已取得一些成績，如實行“海選”和建立村民代表會議制度等，但需要做的工作還很多，這在當前村民自治困難重重而西方模式對之感到“失語”時顯得尤為突出。比如，在村委會選舉中，按程序辦事對培育村民的民主意識、保障其各項權利是必不可少的，這也是中國傳統所缺乏的；但過于遵從整體劃一的程序規則，不從實際出發的形式主義造成的資源浪費和低效率等弊端，卻也應引以為戒。當前中國的村委會選舉程序就存在著繁瑣化、機械化和表面化的傾向。2002年，浙江省寧海縣第六屆村委會換屆選舉就出現了“無候選人”產生村委會的選舉程序創新。這不僅方便了選民，減少了選舉經費支出，也提高了村委會選舉的工作效率。[4]可見，在借用西方民主程序時，制定出符合中國農村實際的程序規則至為重要。

三是對中國傳統的鄉村自治資源的忽視。當前中國村民自治明顯存在忽視甚至否定中國傳統鄉村自治資源的傾向，如對中國家族文化的態度即是如此。應該說，傳統的家族文化特別是家族制度在本質上是專制性的，是與現代民主精神不兼容的，因而在村民自治活動中有必要對其進行批判和揚棄

。但任何制度都不能有利無弊，也不能有弊無利。在中國存在幾千年之久的家族制度也是如此，如果我們能夠避免中國家族文化中的“家族本位”觀念等消極因素，而把傳統家族重德治和互助合作等合理因素納入法治的框架，使其充分發揮作用，那幺，中國的村民自治就會受益不淺。如1990年5月22日《農民日報》載：在河南省浙川縣的張港村，村民發生糾紛時，村民調解委員會便找村中德高望重者參與評判是非曲直，從而收到了很好的效果，這被村民稱為“道德法庭”。對此，有人說：“由這些人組成的自治組織，具有道德權威和輿論權威，對上可有效地制約村干部，對下則約束村民的不軌行為，他們所依據的是傳統的綱常倫理，也樂于接受'官面上'派下來的任務，是一支保持農村穩定的力量。”[5]

第二，權力與自治的矛盾沖突。自古以來，中國農村一直處于權力的最底層，盡管農村社會具有某種程度的自主性，但從根本上說它要受國家專制權力的滲透和統治，因而處于被管制和服從的地位，缺乏現代意義上的民主與自主性。這種狀況在新中國建立后有所改變，不過真正意義上的改變還是在村民自治活動開展之后。農村再也不是權力之下的一個符碼，而是具有自主性和自治意義的地域，中國農村以前所未有的內涵與姿態呈現出鮮活的力量。但當前主要存在兩種傾向：一是強調農村與農民的絕對自由與自治，二是自覺不自覺地利用行政權力干預村民的自由與自治。

在筆者看來，以上這兩種意識與做法都是有問題的，是造成當前中國村民自治難以向縱深發展的主要障礙。中國的村民自治必須考慮兩個因素：一是政府權力的制約；二是要逐漸加大村民自治的力度。前者是手段，后者是目的。如果只講前者不講后者，所謂村民自治就無從談起；而如果只講后者不講前者，村民自治就會失范。對于限制權力的濫用，給農村和村民更多的自治權，這一點容易理解，但難以實行，因為畢竟在中國大地上實行村民自治還為時不久，它需要制度完善和民主意識提高的過程；對于給村民自治一定的限制，發揮政府權力的指導監督作用，這一點恐怕難以理解，因為許多人不理解“自由也不是毫無限制的”，否則就會走向它的反面。尤其對中國農民來說，缺乏自由自治的歷史傳統，文化素質較低，思想保守落后，有時還缺乏公眾、公德意識，沒有一定的限制，后果不堪設想。因此，要使中國的村民自治得到健康發展，必須既發揮政府權力的積極作用，使之逐漸走上正軌，又要使農民得到充分的自治，充分發揮他們的創造性。只有在二者的合力下，中國的村民自治才能是健康合理的。

第三，過于重視“硬件”建設，忽視“軟件”建設。“硬件”是指有形可循的東西，主要指經濟發展、建章立制等方面；“軟件”即是不易量化的思想、文化、精神、倫理道德、心理等。當村民自治向縱深發展時，就不能僅僅停留在“物質制度”層面，而應考慮文化心理等方面的建設了，否則，村民自治就是建于沙灘上的空中樓閣。科恩說得好：“只有設施而無精神，不能取得效果，只有精神而無設施，不能取得效率。”[6]

“軟件”應成為村民自治的重要內容。與對經濟、制度的強調相比，我國的村民自治缺乏對文化建設的重視，比如現有的村民自治法律制度、示范達標活動等都明顯存在重經濟指標而輕文化教育等的傾向，村民自治的文化建設是一個提高整體文化素質的系統工程，這包括文化程度、教育狀況、心理素質、公德意識、平等觀念、民主思想與自由精神等內容。當前的村民自治對此關注得還不夠。這也反映了當前中國村民自治過于注重功利性的缺失。“軟件”建設有利于“硬件”的實施和進一步發展。鄧小平說：“我們國家，國力的強弱，經濟發展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質，取決于知識分子的數量和質量。”[7]同樣，規則制度的實行離不開高素質的人。更好地實行村民自治制度，使經濟可持續發展，顯然離不開文化素質與自治精神的支撐。“軟件”的建設還會提高農村的吸引力。農民向都市大遷移的一個重要原因就是鄉村經濟與文化的雙重貧困。從這方面說，如果村民自治不重視文化建設，即使農村富可比國，它也沒有吸引力。因此，農村的文化建設不僅具有村民自治的意義，它還具有鄉村都市文化選擇的意義。二

筆者認為，可從以下幾點考慮解決當前中國村民自治存在的諸多難題。

第一，加大對村民自治的研究力度，從理論與實踐雙向對流的角度，從學習借鑒西方與中國歷史文化傳統相結合的角度，從立足中國的實際情況和解決中國的問題著眼，創造性地提出具有指導意義的理論框架和基本理路，這是中國村民自治活動繼續深入下去的關鍵。如果說中國村民自治的產生缺乏必要的理論準備，以致于20年的村民自治主要依重西方的民主模式，而缺乏自己的理論構建，那幺，未來我們需要打破這一格局，進行多元整合；如果說我們過去更強調實踐的操作層面，今天就應該在不斷的實踐探索中加強理論的深入研究與探討；如果說以往對中國的本土經驗與問題有所忽略，現在就該立足本土，實事求是，將解決中國問題作為目的。中國村民自治的理論設計應注意三個層面：一是加大對中國尤其是村民自治實際情況考察的力度，也就是要深入進行田野調查和實證研究。二是加強對村民自治與社會、政治、經濟、思想、文化之間的關系研究。因為中國的村民自治并非孤立進行的，它離不開各方面的制約，因此如何理順村民自治與其它各方面的關系就是一個十分重要和迫切的問題。三是加強對中西自治理論資源的研究，將中國的村民自治建立在開放的基礎上，從而走出一條中國式的道路。

第二，國家權力與村民自治的關系一直存在著困惑與矛盾之處，這一點在鄉鎮、村黨支部與村民自治的關系中表現尤其突出。這主要在于目前我們的有關法律規定還不完善，特別是缺乏明確的職權劃分和可行的權力監督制約機制。當務之急是進一步健全有關法律，首先要明確村“兩委”各自的權責范圍，要特別注意法律規定的可操作性。必要時需要國家立法，以保證村委會與村黨支部及鄉鎮領導關系的合理和順暢。這里有一個原則非常重要，那就是要立法貫徹權力限制原則。如在處理鄉、村關系問題上，法律的有關條款既不能忽略發揮政府權力的參與、引導、調節、監督功能，也要防止政府違法侵犯村民的自治權。應鼓勵各地進行制度創新，積極探索處理村“兩委”關系的有效路徑。如一些地區實行村“兩委”聯席會議集體決策制度，既可避免村黨支部或村委會任何一方的權力集中，又有利于培育村干部的相互合作意識，還有助于村務決策的科學化。但有兩點需要特別注意：一是參加聯席會議的各方堅持平等的原則，不能是一方控制另一方，否則聯席會議會有名無實；二是要堅持村民自治的原則，村民是村民自治的主體，聯席會議不能替代村民會議和村民代表會議。總之，制度創新既要合理有效，又要合法，二者不可偏廢。

第三，從戰略高度重視農村文化教育事業，使之成為村民自治活動的重中之重。從長遠來看，文化教育是村民自治的根本。我們的村民自治設計必須考慮到這一點，不僅將文化教育建設和發展作為村民自治成績評估的一個重要指標，而且還要將之作為一種價值觀漸漸深入人心。世界上一些發達國家都比較重視文化教育，有學者這樣談到美國的鄉村教育：“美國的鄉村人民從最早期就把教育看成民主生活中的重要柱石。必須全社會的人民都受到相當程度的教育，這個社會才能有真正的民主生活。因此，基本的教育必須是免費的，使任何人不必因經濟的困難而沒有受初級教育的機會，教育必須是獨立的，不受政治上的干涉。”[8]發達國家的農業勞動力具有較高的知識素質。如在法國、加拿大等國，要想成為農民，必須經過三年學習并取得兩年制農學院的畢業證書；瑞士、丹麥、荷蘭等國家要求農民通過學習和培訓取得“綠色證書”，才能有經營農場的權利，它們特別重視對農場主和準備當農場主的青年進行培訓。日本農業行政人員都已達到大學水平。這些事例啟示我們：農民有較高的文化素質是實現農村現代化的前提和關鍵。

事實上，中國鄉村的文化教育建設和發展早在20世紀上半葉就有人提出，并進行了實驗。梁漱溟曾說：以文化本位為前提對中國農民進行人倫本位的重組。[9]晏陽初則提出：“我們覺得要創辦一種人民生活的教育，非先了解人民生活的實況不可。因此，我們就跑到鄉下，從人民的實際生活去找。結果，覺得一般人民最感困難的四個問題：一是愚，二是窮，三是弱，四是私。”[10]我們這里所談的鄉村“文化教育建設和發展”既有“道德教育”，也包括文化基礎知識、基本技能的教育，還特別強調“人文教育”。科恩指出，“人文教育，最不普遍，也最不受重視”，但卻是構成民主智力條件的重要內容之一，“民主社會，不僅要選擇目的，并且要選擇手段，而要明智地作出這種選擇，社會成員即使不是所有至少也應是多數的，必須具有高度的人文教育的陶冶。經費與技術人才只能使用于公民直接認為或其代表認為值得使用的項目。技術專家是重要的，使用技術專家的人以及選擇與影響那些使用技術專家的人更為重要。民主國家中，智能與高超的政策歸根到底要取決于確定政策的公民是否智能與高超”。[11]此外，文化教育建設和發展還應包括建立一系列的教育保障制度，包括建立教育實施規劃、獎懲制度和文化基礎設施的建設等。如無錫市郊區南站鄉前進村，重視發展村莊的教育事業，不僅撥出大筆資金改建教學設施，還免費實行九年制義務教育，對大學生給予獎勵和資助；對達不到初中畢業的學生家庭實行經濟處罰。這些制度的建立促使該村農民的文化素質大為提高，由此也帶動了村莊經濟的良性發展。[12]當然，像前進村這樣的村莊在目前中國農村還不多見。值得提及的是，遼寧省朝陽市實施的一項教育計劃很有創意。該市針對當地農村村干部文化素質偏低，尤其缺乏農業專業技術人才的實際，與沈陽農業大學聯合舉辦大專班，學制兩年，設農學、園藝、畜牧3個專業，從農村招收貧困家庭的優秀高中畢業生進入大專班學習，學費、書費由市政府全部負擔，畢業后“村來村去”，從事農業開發，帶領鄉親致富，優秀者充實村級班子。大專班從2001年開始舉辦，每年招收農村應、往屆優秀高中畢業生300名，預計到2008年培養學生1800人，以實現“一村一名大學生”的教育目標。[13]這一教育舉措啟示我們：在目前中國農村大部分地區經濟還不富裕、社區辦學力量較弱的情況下，充分發揮政府的優勢和作用，無疑是解決農村文化落后狀況的一個切實可行的有效辦法。

中國的現代化離不開更廣大的農村現代化，而農村如何現代化，村民自治活動開展得好壞是關鍵。從歷史上看，中國農村發生巨變最突出的有兩次：一次是1949年中華人民共和國成立，廣大農民擺脫了幾千年受壓迫、受剝削的低下地位，以主人翁的身份精神煥發；第二次就是1980年以來的村民自治，農民不僅在法律而且在實踐中真正享有管理自身事務的民主權利，其民主意識和自治能力都有很大提高。20年的中國村民自治為我國的現代化建設，特別是民主政治建設提供了重要的經驗和借鑒；它的發展狀態與方向也關系到整個中國的民主進程和現代化建設，這就要求我們確立獨立的精神、整體的眼光、開闊的視野，從根本上解決當前村民自治所面臨的難題。

【參考文獻】

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[10]　晏陽初全集：第1卷[M].長沙：湖南教育出版社，1989.175.

[12]　中國社會科學院經濟研究所“無保”調查課題組.中國村莊經濟--無錫、保定22村調查報告(1987-1998)[M].北京：中國社會科學出版社，1999.367.

[13]　光明日報，2003-07-13.

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第五篇：淺析我國當前村民自治發展中存在的問題及對策

淺析我國當前村民自治發展中存在的問題

及對策

引言

關于村民自治，1982年憲法修訂確立以來，是歷屆中央政府十分關注的基層民生問題，每年的中央農村工作會議一號文件都把農村發展當做重點難點來抓。村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式，其主要包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。它不是簡單的農村群眾自治，它需要國家政策的扶持和幫助，更需要發揮鄉政府領導班子的帶頭作用。中共十五大報告指出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使權力，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義最廣泛的實踐。”所以，村委會要做到積極放權，不要將權力集中在領導手中，要時時想著村民的利益，急群眾之所急，想群眾之所想，處處為民。積極聽取群眾意見，結合農村實際情況，發展農村特色產業，這樣才能把我國農村建設的更加美好。因此，發展我國農村村民自治，必須從群眾的利益出發，堅持以村民為本的原則，積極聽取農民群眾的意見和好建議，結合農村實際情況，針對不同村民的不同情況，具體問題具體分析，采取不同的發展措施。

一、我國村民自治的起源及演變過程

村民自治就是農村農民可以自己親自行使民主權利、根據我國法律辦理自己的事情、讓自己的生活變得更加美好，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。中國村民自治的起源廣義的來說，應該是發起于晚清改制中的“鄉鎮自治”。狹義的來說村民自治的制度起源于對人民公社體制的部分替代。這種替代是歷史性的，它將原來的人民公社體制“攔腰截斷”，公社一級恢 1

復為國家政權建制即鄉政府，納入單一制的國家行政體制內；公社以下的生產大隊和生產隊以“村民自治”的形式區別于國家政權，以“自治民主”重建鄉村秩序。這就是村民自治的起源。

（一）人民公社體制的歷史回顧

新中國成立時并不是馬上就實行了人民公社。1949年成立新中國以后，我黨廢除國民黨時期的保甲制度，縣級以下的行政區域有兩種政權設置形式：東北、華北地區設的區、鄉兩級制，還有其他地區設的區鄉建制等，兩制主要區別就是“區”是否是獨立的一級政權組織，但是鄉以下都是行政村建制。我國1954年的憲法確定了縣級以下區域只設鄉、民族鄉和鎮基層政府，非正常情況下可設區公所。在縣級以下區域也就是農村基層可以設鄉—村—組。新中國成立的第一階段主要是穩定國內政治秩序和恢復經濟工作，而較大的工業化和農業化并沒有開始。從1953年中央政府宣布了過渡時期的總路線以后，我國農業的集體化才不斷加速。到1956年后農業化達到了高潮。1958年開始的“大躍進”致使中央對于農村形勢的評估太高，于是開始大力推行農業合作社的并社運動，就是所謂的人民公社運動。社會主義整體建設方案的重要組成部分—對農村進行人民公社化改造，是社會主義公有制在程序上的必然結果。人民公社就是“一大二公”和政社合一。“一大二公”顯然是人民公社規模大、公有化程度高。“政社合一”就是建立統一的公社管會。原來的農業合作社變成了生產大隊，由公社領導。生產大隊下面還設生產隊，只能生產組織。1962年的《農村人民公社工作條例》（簡稱“農業六十條”）的通過，“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制正式形成。

（二）人民公社的退場與村民自治的興起

“重工業優先發展”被作為國家戰略確定以后，顯然人民公社本身的經濟自主和政治民主的空間受到很大的擠壓。而且基層的集體經濟組織本來就沒有生產經營的自主權。經濟與政治權力都被集中到公社一級，農民們并沒有從這種表面很美好的體制中獲得歸屬于個體的經濟與政治利益。“實踐是檢驗真理的唯一標準”，人民公社并沒有經住實踐的真正考驗就被逐漸沖淡，盡管理論是如此的完美，但歷史限定的時空下和文革十年的影響下，它已經很難甚至根本可能繼續維持下去了。國家的改革都是從農村的土地開始。于是安徽的“小崗村”被首當其沖的作為試驗地。“小崗村”點燃了全國性的家庭聯產承包制度的火焰，要有新的政治經濟體制與之相適應。承認了個體的生產經營自主權之后原來人民公社的“三級體制”受到致命性的沖擊。農民長期受到壓制都渴望“去集體化”。由于種種原因而興起了村民自治，它不僅要解決原來留下的爛攤子而且要維護村莊秩序。農村秩序問題在村民自治的制度起源上很大的作用。也就是說，在人民公社

退場和“經濟小崗村”的定型后，“政治小崗村”成為農村的真正需要，需要一個村莊秩序重建的治理模式—那就是村民自治。

（三）村民自治的正式實行

1982年我國村民自治才有最初的提法。1987年11月《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》通過，村民自治才以法律的形式被確定下。1988年6月，第一次鄉村選舉由我國民政部組織，從此村民自治進入了制度化運作階段。1990年以來，全國村級選舉的示范活動被廣泛開展。1992年全國各省都實行了農村基層選舉。到1997年底，全國絕很多省份都已進行了兩屆選舉，更有甚者已進行了四屆選舉。時至如今我國的農村已經普遍的建立了村民自治制度。

二．我國村民自治在發過程中存在的問題

20世紀80年代以來，我國農村的村民自治在實踐探索中確實取得了重大成就，它對于促進農村經濟社會發展、政治穩定和現代化建設，也起了重大的促進作用。并且開辟了一條鄉村民主建設的新道路。但是我國正處于社會和經濟轉型階段，在這種背景下的村民自治，不可避免的會存在一些問題。

（一）鄉鎮政府與村民委員會的關系不明確

《村民委員會組織法》第4條規定：鄉鎮政府指導、支持和幫助村民委員會的工作，而不是干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會應該協助鄉、鎮人民政府開展工作。這就是所說的“鄉鎮村治”的憲法格局。就目前的成文法律制度來說，村委會與鄉政府的關系是相當模糊的：即沒有明確規定“指導、支持和幫助”的任何內容，也沒有清楚的確定“協助”的范圍和形式。這就為鄉政府與村委會提供了很大的矛盾與沖突。

現在的鄉鎮政府對村級部門更多的不是指導，而是控制和干涉。主要表現為以下三個方面：

1.命令式的間接行政干預

鄉鎮政府對村委會永遠都是下達各種指標，必須無條件的完成任務，要不然就不能被評委先進村或者懲罰村干部等。鄉政府經常會在村干部中培養自己的代理人從而可以間接控制村里的一切事務。

2.無條件的對村務進行監控和控制

監控的話首先就是財政監控，本來農村的集體經濟就比較薄弱，但是鄉鎮政府總是憑借自己政府的身份對村級財務進行管理，整個村的管理形式被不時的打亂。沒有錢的村委會只能無辜的聽任。鄉鎮對村干部的工資和獎勵標準提出指導性意見，進行間接控制；借助“村財鄉管”來強化對村委會的控制—這就是鄉鎮

對村級財務進行監督和控制的方式。還有鄉鎮對村委進行價值的控制，主要是國家各種救濟的分配、優秀村的評定等。這些會從無形中給村干部們造成影響和壓力，這也成為誘導和控制村委會治理的重要手段。

3.中國傳統社會觀念對村級治理的影響

自古以來中國都是人情社會，在信息時代的今天也沒有受到影響，這種“人情社會”仍是當今社會人際關系的主體形式，自然農村也不例外。村民自治的實施，村級治理的自主性增強，于是鄉鎮政府對村委會也親近了許多。如通過對村干部的種種許諾和一些實際的好處，讓村干部對鄉鎮政府的工作給予大力的支持。這樣有利于開展工作。但是村民會爭取更多的自主管理，于是出現了“過分自治化”，即力求擺脫鄉鎮管理的傾向。并且有些村干部認為村民自治就是自己想干什么就干什么，村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己村的事情，根本沒有必要接受鄉政府的管理和監督。于是，他們與本來應該協助的鄉政府明爭暗抗，如對本村村民的未成年結婚生娃不聞不問，從而使村委會呈現出“過度自治化”的傾向。

（二）村黨支部與村民委員會的關系不協調

我國村黨支部與村民委員會沒有明確的分工，并且由于村里人的文化不高，對國家的政策方針不理解，于是出現很多問題。“兩委”關系不正常主要有以下三種：

1.村委會一攬所有村政事務，村黨支部沒有任何作用價值

村委會的領導都是全村村民選舉的，而且是村民們心中得意、放心的對象，于是得到了大部分村民的支持和擁護，在村級的權力結構中占有很強的優勢，在與村黨支部的權力對決中居于絕對優勢。這樣的話由少數黨員中產生并由上級任命的村黨支部就受到了強烈的排擠，在村民哪里沒有任何的信任感。于是很難與村委會進行上抗衡，使得黨支部的核心地位不復存在，村務完全由村委會把持，黨支部也無法對村委會進行有效的領導和監督。2.黨支部憑借權利包辦村務導致村委會自治功能弱化

村黨支部由上級任命的于是忘掉職權掌握著村中政治和經濟上的絕大部分權力，由于歷史的影響形成的權威和意識，在村民自治中，村黨支部不但是領導核心，而且處于絕對領導地位，村黨支部書記通常都是村里的“一把手”，總攬包辦村中的一切大小事務，村委會只能聽命辦事。幫黨支部支配的村委會只是跑腿的，村委會的管理權利都被剝奪。3.村黨支部與村委會明爭暗斗、互不相讓

在我國的村民自治中，總有一些村是有兩派的，分別是黨支部與村委會，并且雙方的關系非常緊張，各自為政，公開對立，各自組織自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆臺。

（三）村民委員會選舉中存在很多問題

1.村民委員會選舉的法律規定不完善

《村民委員會組織法》對農村民主選舉的條文規定太粗略。雖然各地都有《選舉辦法》等操作性規定，但是也是不全面的。規定不是過于原則話，不便操作；就是有操作要求沒規定違背操作要求所需承擔的法律責任；或者是內涵模糊、不易理解等。如有在選民登記中出現了對個別選民的漏登、誤登問題，一旦選舉結果產生后，怎樣認定其有效性就缺乏明確的法律依據。

2基層政府在村民委員會選舉中的不負責行為

由于受種種社會因素的影響，基層政府不是依法組織村委會選舉而是非法干預村委會選舉事務、侵害村民選舉權利等。有些地方的基層政府在選舉中出現的違法行為是相當嚴重。基層政府沒有認真學習領會上級有關選舉精神，對選舉中的各種違規行為視而不見，置之不理，放任作弊選舉、違規違法選舉的發生。并且基層政府違反法律、法規的相關規定，隨意擴大自己的權限，在選舉的各個環節，直接干預、控制選舉，侵犯公民的合法權益，使選舉活動按自己的意圖發展。如在確定正式候選人時，會將有條件有能力但是自己不喜歡的人排除在，為自己的親人或者候選人拉票等。

（四）村民自治中存在的其他問題

1.村民民主素養存在較大的差異

由于我國農村地區農民的文化水平還較低，政治科學知識在農村很難傳播。農民的思想意識和價值觀念還是處在自我意識上，比較自私狹隘、政治冷漠、缺乏對公共生活、公共利益的熱情和關注。農村地區受歷史的影響缺乏民主傳統，等級觀念依然較大。政治活動中平等的主體間的互動關系往往變為上下級間的不平等關系。而普通的農民大多不敢或不愿表達自己的意愿，去實現自己的利益和行使民主權利。他們缺乏作為民主政治主體的主體意識、平等意識、權利意識和競爭意識，政治責任感不強。

2.缺乏對村委會工作的監督

村委會的權力是全村人民授予的，他們代表村民的利益，理應為村民的利益服務。然而在現實生活中，村委會憑借群眾給的權利，不為農民辦事兒，而是自己謀取私利。政府撥給村里的財物，大部分到村委會就沒有了，許多村干部上任幾年就能買上好車，蓋上好房，這難免有點兒讓人匪夷所思。所以缺乏對村委會監督的農村，其帶來的后果是非常嚴重的，它不僅會滋生腐敗、阻礙我國農村經濟的發展，而且還會導致我國農村貧富差距的進一步擴大。

四．村民自治中存在問題的對策

（一）讓鄉鎮管理與村民自治合理的連接在一起

鄉鎮管理與村民自治本來就是一個有機的整體，是相互聯系的，不可分割的，誰離開了誰都不能正常發展我國農村地區的經濟。所有說不能把它們分開管，也不能單獨就管一方。我們應該堅持“鄉政村治”把鄉鎮管理和村民自治有機的鏈接在一起，讓村委會和村黨支部合理的協助鄉政府的任務。鄉政府也“放任”村委會去自治。

1.清晰劃分出鄉政管理和村民自治的三八線

根據《村民委員會組織法》原則，明確制定鄉人民政府指導村委會工作的內容、方法、方式、范圍等規則，并且村民委員會也應該協助鄉政府做好工作的規則，將鄉政府對村委會的指導，村委會協助鄉政府工作的內容和范圍做出明確的規定，這樣更利于操作。而且從制度上清晰劃分鄉政府和村委會各自的權限，有利于鄉政管理與村民自治在制度規范基礎上的有機銜接。

2.對鄉政府政績考核制度進行改革、規范其行為

以前我國對政府政績考核都是上級制定的指標下級按照吩咐完成了，并且是優秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。這種由上級單純制定的數字化指標考核鄉鎮領導的做法是不合理的。上級政府在制定鄉級發展指標時要遵從中央政策精神還要從鄉鎮實際出發，并且要充分考慮鄉鎮的意見和要求。這些考核指標都是要落實到每個村民哪兒，因此事先應與村民委員會進行協商，廣泛征求村民的意見。這樣制定的考核指標才是合理的，更容易贏得村委會和村民的理解和支持，也才切實可行。鄉鎮政府有權管理本區域的事務，村委會亦有權自主處理本村范圍的事務。

3.根據社會的進步逐步完善、改進鄉鎮政府的工作方式

不管是國家、政府還是村民們都是在隨著社會的進步在不斷變化的，因此鄉鎮政府傳統的管理方式—行政管理手段也是有待改進的。規范鄉鎮政府行為，首先要改進其工作方式。然而隨著農民民主意識的不斷增強和依法要求自主管理農村事務愿望的日益迫切，這種手段已經對村民們不管用了。所有說鄉政管理除采取必要的行政管理方式外，還要應用法律、經濟和教育等管理方式，在尊重農民和村民自主權的基礎上實現有效管理。

（二）改善村黨支部與村民委員會的關系

黨支部和村民委員會緊張的關系主要是兩者分工不明、權限混亂等。要協調“兩委”的矛盾可從這幾個方面入手：

1.對基層干部加強教育轉變其思想觀念

目前我國大部分農村地方的教育水平還發展很落后，村委會主任及其成員往往就是本村有點威望的人，他們的知識文化水平、創新意識、政治理念等整體素質都很低。缺乏管理意識，在這樣的村干部帶領下很難使我國農村取得較好的發展，因此要改變這種落后狀態，必須大力發展農村教育，積極引導大學生到農村工作，努力提高村干部的素質，對村干部不定期的開展學習培訓課。“兩委”都是農民們發展經濟的希望。所以說不要有傳統的“官本位”思想，高高在上，而是要把農民放在第一；把農民的利益放在第一位；把責任放在第一位，把為人民服務的宗旨裝在心中，而不是只想著誰說了算，有了矛盾通過加強溝通解決。

2.規范鄉鎮和“兩委”的組織行為、完善相關法律制度

明確劃分“鄉鎮”和“兩委”各自的權益邊界。綜觀世界各國，不論是地方自治還是社區自治，一個共同的前提是對事權的明確劃分，即明確各類組織的“固有權力”和雙方的“共享權力”以及爭端的調解仲裁方法，并以法律法規的方式確定下來。

（三）從過去的實踐中規范村民委員會選舉

我國村民選舉的有關規則尚不完備，時常有在選舉中出現違法案例，因此選舉的實際運作和成效未達到理想的狀態。規則上各行其是，運作上流于形式等現象頗為普遍，這些問題都需要作出進一步的探索和努力。

1.規范基層政府在村民選舉中的領導行為

我國鄉鎮基層政府是直接領導村委會選舉的國家基層政權機關，在村民選舉中居于主導地位，其主要負責宣傳、發動、組織、仲裁、監督，幾乎扮演了一種全職全能的角色。但是在選舉實踐中，基層政府在村委會選舉中也存在著種種問題，可歸納為消極選舉和操作選舉，這些行為破換了村民自治、民主選舉的宗旨和精神，阻礙了村委會直選的順利開展和有序進行，照成選舉負面效果的出現。因此，我認為政府應是立法者，制定一系列健全的、避免與其他部門法沖突的操作性強的選舉辦法和實施細則，做到選舉有法可依。并且政府應是村委會選舉的監督者，宏觀指導村委會的各項操作而不是操作者。

2.制定村民選舉配套法規，提高選舉質量

村委會是最底層、最接地氣的組織。這樣組織的選舉具有很強的技術性，沒有配套的選舉法規是很難保證其選舉質量的。因此，國家應針對各地村委會選舉中、選舉后出現的新情況、新問題，盡快制定一部全國統一的村委會選舉法，統一、規范選舉工作。

（四）解決影響村民自治的其他措施

1.大力發展農村文化教育

由于受歷史影響，中國農村人口的整體文化素質很低。目前，我國的文盲主要集中在農村。村民的整體文化素質還很低，政治參與意識也缺乏。這必然導致村民自治不能有效的進行。因此發展農村文化教育是有效村民自治的基礎。努力提高農民文化思想水平和政治參與意識，是保證村民自治規范運行、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

2.完善對村委會的監督工作

我國村民自治的內部監督相當乏力，村民和政府權力機關應充分發揮他們的作用，對村委會的選舉、日常工作（尤其是財務開支）等進行監督。在文化和民主底蘊薄弱的中國農村，完善對村委會的監督將會對村民自治起的有效運行起到非常關鍵的作用。由于村委會不是基層政權，而且數量巨大等特性，設一專門機關對村委會選舉過程進行引導和監督，還有對村委會的日常工作進行監督等是十分必要的。

五．村民自治的意義

我國仍是農村地區多余城市地區，由此可見，我國農村人口肯定比城市人口多。而村民自治正是農村農民自己的自治，依法保障自己的權利。所有說村民自治對我國政治、經濟、文化的發展有著非常重大的意義。主要表現在以下幾個方面：

（一）村民自治有效的推動國家與農村社會良性互動

在以前的社會制度里，農民沒有權利參與政治，國家政治對農民來說只能遵守，不能參與。于是政府和基層是脫節的。怎樣調動農村社會資源，即實現國家意志，又維護村民利益，從而實現政府與農村社會的良性互動是一個棘手的問題。而村民自治正是兼顧國家和農村地區的利益，確保國家與農村地區的利益平衡、良性互動的有效形式。所以說，村民自治有效的推動國家與農村社會良性互動，從而推動了現代化目標的實現。

（二）村民自治為推動了中國農村民主政治的發展

目前我國村民自治雖然還有很多的不足，但是我認為它是中國歷史上第一次真正的民主實踐。農民第一次真正有權親自參與從提名候選人到最終選出村干部的全部過程。

（三）村民自治有力的提高了農民的民主素養

中國農村的文化較低甚至相當一部分人還是文盲，所以說村民自治的實行激發了廣大村民的政治積極性，和參與政治的主動精神。有利于提高村民的平等、契約、權力、義務、法律意識，增強村民積極參與民主管理的才能和素養。就這樣潛移默化的提高了村民的民主素養。

總結

我國農村村民自治發展的良好局面才是個開始，我們也不能太樂觀。所以本文認為，現在我國村民自治就是要回首歷史、總結經驗，把好的，切實可行的繼續發揚，把不好的舍棄掉。從實踐中探索村民自治的方法和途徑。怎樣把好的政策落實好。把政策在執行過程中走著走著就沒了，還有以開會和以發文件代替落實，這些地方政府在工作中存在不稱職行通通改掉。根據當前的時代背景聯系農村工作的具體實際去完成相應的政策制度。我們都有切身體會，中央的扶貧款在流到貧困農戶的過程中，就從大象變成猴子了，政府專項資金在落實到具體項目的過程中，錢是到工程上了，但是工程很少有合格的。這些相當困擾的問題都是值得大家深思的。這些看是不想干的問題也會困擾村民自治的正常運行。目前我國的農村村民自治發展的還不夠完善，一定要處理好村民自治過程中產生的一系列問題。不管是政府還是“兩委”都要堅持從村民的最大利益出發，保護村民的權利。