第一篇：當前中國農村村民自治研究畢業論文

江蘇省高等教育自學考試

（2013 年）

本 科 畢 業 論 文

題 目 當前中國農村村民自治研究 專 業 公共管理 主考學校 河 海 大 學 姓 名 李家宏 準考證號 050111252509 工作單位 江蘇省蘇州市工業園區吉矽精密科技 指導教師 李 輪 起止日期 2013年6月 14日 至 2013年11月8日

摘 要 村民自治是農村居民根據法律自主管理本村事務的基層民主制度，是中國特色的社會主義民主的一部分，亦是在新的歷史條件下農村治理的有效方式。村民自治其突出的特點是能夠較充分顯示其民主化、制度化的特點，它一經出現便顯示其生命力，成為國家法律制度安排和群眾積極參與上下結合的民主實踐活動，并在廣闊的鄉村田野上迅速崛起，引發世人的關注。當然村民自治作為一個新興的事物，在發展過程中會有一些自身的不足與缺點，但經過逐步的發展與完善，必將顯示其強大的生命力。本文嘗試從現階段村民自治過程中存在的典型問題，并分析其成因，并嘗試提出相應的解決措施。

關鍵詞: 村民自治 發展完善

解決措施

目 錄

第一章 緒論--------------1

1.1 研究背景-------------1 1.2 研究意義-------------1 1.3 研究現狀-------------2 1.4 研究內容-------------2 1.5 研究方法-------------2 第二章 村民自治的形成與發展---------------------------3

2.1村民自治介紹----------3 2.2村民自治逐步形成------3 2.3村民自治的發展-------3 2.4 村民自治取得的成就---4 第三章 當前村民自治中存在的問題----------------------6

3.1民主選舉存在的問題----6 3.1.1候選人提名不合理--6 3.1.2有選舉無監督------6 3.1.3村民參與意識淡漠--6 3.2民主監督存在的問題----6 3.2.1被監督者權力過大--6 3.2.2村委會信息不透明--7 3.3村兩委關系緊張--------7 3.4鄉政對村治過度干涉----7 3.5家族勢力對村民自治的影響-----------------------------7 第四章 村民自治存在問題原因分析----------------------9

I

4.1 民主選舉問題原因分析9 4.1.1候選人確立制度不完善----------------------------9 4.1.2 缺乏監督機構----9 4.1.3 村民素質影響選舉9 4.2民主監督問題原因分析10 4.2.1 村民實施權力方式不足--------------------------10 4.2.2 未形成信息公開制度要求------------------------10 4.3村兩委職責不明------10 4.3.1村兩委認識存在問題-----------------------------10 4.3.2村兩委分工不明確11 4.4鄉村法律關系不具體--11 4.5宗法文化和宗族勢力的干擾---------------------------11 第五章 農村村民自治問題解決措施--------------------15.1推進民主選舉--------13 5.1.1完善選舉立法----13 5.1.2實施有效監督----13 5.1.3 提升村民素質引導積極參與----------------------13 5.2做好民主監督--------14 5.2.1限制村委會的權力14 5.2.2提升村委會管理透明度---------------------------14 5.3理順村兩委關系------14 5.3.1改善黨的領導強化基層組織-----------------------14 5.3.2規范村兩委職責--15 5.4明確村委會與鄉鎮法律關系---------------------------16

5.5提升村干部道德素質和村民文化素質-------------------16

II

第六章 結論-------------19

參考文獻------------------19 致 謝---------------------20

III

第一章 緒論

1.1 研究背景

自上個世紀70年代末，安徽風陽小崗村用“包產到戶”的方式拉開了農村經濟的改革大幕，農村長期受到壓抑的生產力得到巨大的釋放，農業生產獲得前所未有的提高，廣大農民解決了溫飽問題，農民的生活水平得到了積大的改善。但另一方面隨著家庭聯產承包責任制的推廣和人民公社的解體，原有的鄉村體制嚴重失序，以前由人民公社承擔的一些經濟、社會的職能如集體資產管理，人民的內部矛盾調解，社會治安等多個方面都出現了問題，正是基于上述原因，農民自發創造了一種組織體制——村民自治委員會。村民自治解決了農民吃飯問題和鄉村生活秩序問題，開創了中國社會主義實踐和建設的先河，但事物的發展都具有其二面性，農村發展和動力不足問題，特別是相對于城市發展的越來越落后等問題未能得到很好的解決。在中國人均耕地等自然資源有限的現實面前，農民、農村、農業靠單純的種植業或養殖業，最多只能解決溫飽，卻解決不了發展問題。這必將拖累中國經濟持續穩定增長，也將影響農村的全面發展和進步。

1.2 研究意義

村民自治是社會主義民主在基層的表現形式，村民自治的發展有利于中國的穩定與發展，是國家民主建設和人權事業發展的重要課題。村民自治,又稱農村民主自治,是改革開放后,在我國廣泛推行的以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容的群眾自治組織,也是推進我國民主政治建設的一項基礎工程，村民自治改革與農村土地制度改革一樣，最早也是源于農民的自創,從發展到制度化所經過的歷程也與土地制度改革類似，但是卻沒有取得一樣的成就。本文主要從村民自治的理論以及村民自治的制度規范來研究分析當前農村在村民自治過程中所遇到的困境，總結了我國村民自治制度的困境及其原因，并提出相應的對策建議。本文的研究對村民自治制度的實行、完善以及中國基層民主的建設具有一定的現實意義與理論意義。

1.3 研究現狀

中國是個農業大國，村民自治制度作為基層民主在中國農村廣泛實施，并取得了顯著的成績，解決很多農村現實問題，得到很好的反響。但同時其作為新生的事物又存在諸多不足，比如民主選舉問題，民主監督，兩委關系等諸多問題，村民自治需要進一步完善，需要通過完善法律法規等諸多方式加以完善、發展。

1.4 研究內容

通過查看村民自治現實中存在的問題，主要是通過列舉現階段村民自治存在的典型問題為著眼點，引出課題。并通過發現問題，分析問題，解決問題的思路對論文展開研究。

1.5 研究方法

本課題的研究主要采取文獻研究法、理論聯系實際等方法。文獻研究法主要是用于村民自治制度的概括性研究,通過研究現存的理論,形成對村民自治制度的全面了解，然后確定研究方向。理論聯系實際的方法貫穿于整個研究過程中,既能尊重事實,又能聯系實際的解決村民自治存在的問題。

第二章 村民自治的形成與發展

2.1 村民自治介紹

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。行政村不屬于一級政府，是一種村落小范圍的自治組織，自制內容僅限于自我管理。村委會由直選產生，一般3~7人，其主要任務是制定和監督執行村規民約，協助黨和政府貫徹落實國家的法律政策，組織村辦經濟，維護本地治安，發展公共福利，人民協解，鄉村文化事業等。

2.2 村民自治逐步形成

村民自治于19世紀80年代在中國產生并發展，它是農村經濟改革與民主化進程的必然產物。農村村民自治是基層民主化的具體體現,它同人類任何活動一樣，必須也只能在既定的歷史條件下運行,并據此選擇相應的方式和途徑。

新中國建立以后的人民公社制度是適應當時中國的國情、治理鄉村的一種很好的體制,但人民公社制度的退出給農村帶來一定的混亂,農村呼喚新的適應鄉村的組織或機制,經濟上和政治上的變革促使廣大農民迫切希望運用政治的民主權利來保證經濟上的權利。1980年2月,廣西宜山地區出現了由村民自發選舉產生的村委會，組織農民自我組織、自我管理、自我服務,這一創舉迅速得到國家的重視和支持。1982年憲法確立了村民委員會作為基層村民自治組織的合法地，1983年中共中央、國務院發出了關于《關于實行政社分開，建立鄉鎮府的通知》，明確要求在農村設立由村民選舉產生的村委會,并對村民委員會的設立，職能，產生方式進行了初步規定，此后全國普遍撤銷了生產大隊，設立村民委員會。

2.3 村民自治的發展

村民自治在發展中逐步規范化，1987 年11 月，全國人大第二十三次會議通過并頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，使村民自治作為

一項新型的群眾自治制度在法律上正式確立起來。1990 年9 月，民政部發出了《關于在全國農村開展自治示范活動的通知》要求省、地、縣、鄉建立村民自治示范典型單位，推廣村委會選舉并建立村民代表會議制度。1998 年底，全國80% 以上的村民委員會建立村民會議,村民代表會議和村務公開制度，制定了村民自治章程和村規民約，確定國家級村民自治模范縣范縣(市、區)95 個，獲得省命名表彰的村民自治模范縣(市、區)561 個，村民自治在向廣度和深度發展。全國農村普遍舉行村委會換屆選舉工作。選舉的民主化、規范化程度逐屆提高，在實踐過程中，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的村民自治體制框架初步構筑起來，從村民自治權利的萌生，村委會組織法的試行，再到村委會組織法的進一步完善，村民自治權在社會需要中產生，在基層行使管理公共事務的權利。

2.4 村民自治取得的成就

村民自治的推行，到“四個民主”的落實，初步構筑了一種新型的農村基層治理新體制，對加快我國民主政治建設進程，維護農村社會穩定，推動農村兩個文明建設發揮了極其重要的作用。一是推進了農村基層民主政治建設。通過開展村民自治，培養了廣大農民群眾的民主習慣，增強了民主法制觀念，構筑了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容的農村基層民主制度的框架，開辟了一條在黨的領導下建設農村社會主義民主政治的成功之路，從而加快了農村基層民主建設的進程，有力地推動了農村政治體制改革與經濟體制改革的相互配合、相互促進。二是促進了農村的社會穩定。通過開展村民自治，把選人、議事、監督的權力真正掌握在廣大農民群眾手中，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，從根本上促進了農村黨風廉政建設和社會風氣的好轉，找到了一條化解農村社會矛盾、解決農村社會問題的有效途徑。三是調動了廣大農民群眾的積極性。通過開展村民自治，實現了農民群眾的自我管理、自我教育、自我服務，激發了農民群眾的主動性、創造性，培養了農民群眾的民主法制意識，加快了我國民主政治發展進程。四是推動了農村基層黨組織建設。廣大農村基層黨組織在領導村民自治的實踐中，經受了考驗，得到了鍛煉，積累了做好新形勢下群眾工作和處理復雜矛盾的經驗，提高了戰斗力。鄉鎮黨委和村黨支部在村民自治中有

效地發揮了領導核心作用，維護了大多數人的利益，威信大大提高。

第三章 當前村民自治中存在的問題

3.1民主選舉的問題

3.1.1 候選人提名不合理

提名討論的過程被簡化，有些地方提名前就“吹風”或者暗示，指定范圍。提名的討論，范圍小、時間短，多由領導干部討論決定，選民的知情權不夠。選民對選舉程序不熟悉，對信息的掌握不夠及時，很難在很短的時間內推選出自己的候選人。實際操作中候選人往往都是上級或村委推薦出來的。

3.1.2有選舉無監督

村里的選舉，是由鄉鎮一級組織實施的,缺少監督的機構，從候選人的確定到選舉的實施，整個過程都是鄉鎮和村委會組織實施的，所以鄉鎮黨委的意圖往往決定了選舉的走向，其間還可能也會動用一些不合法的手段，致使選擇舉往往流于形式、走過場，選舉的結果從選舉前就已內定好了。

3.1.3 村民參與意識淡泊

村民在現實中他們往往更注重眼前的利益，而很少會思考村里長遠的發展。很多村民認為選舉與自己無關，誰上臺都一樣，或者誰能給點小的好處就選誰，又或者隨便由別人代填選票，自己不拿任何意見。在調查中發現，村民不會對他們認為空洞的，不會給他們帶來實際利益的選舉感興趣，而只會憑借自己的直覺和近期能給他們帶來多大程度好處的人投票。

3.2 民主監督存在問題

3.2.1被監督者權力過大

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民是村中大小事務的決策者,村委會只是決策的執行者,其行為應該對廣大的村民負責。但在實際過程中，由于歷史的原因，村委會成員以村官自居,習慣自己說了算，放不下手中的權力,常采用一些非常的手段維護手中的權力，而農村組織渙散、認識差異較大、人際關系復雜、村民的民主監督缺乏國家權力機關的依托,村民實際上處于弱勢

群體，要想實施民主監督的權力需要付出很大的代價,所以監督作用發揮作用的高低取決于村委會成員的自律性和自決性。

3.2.2村委會的信息不透明

村委會實施對村里大小事務的管理，對各種信息的掌握比較充分，但沒有將掌握的信息公開、透明化，作為監督主體的村民得不到準確的信息。他們得到的信息來自于或道聽途說或捕風捉影，很難實施監督的作用，無法制約濫用的權力。

3.3 村兩委關系緊張

村“兩委”矛盾關系的表現方式往往有以下幾種：

一、村委過度自治，支部放棄領導。在這種情況下，村委會的成員在村里是強人，擁有較大的影響力，村支部則處于弱勢，難與村委會在能力上抗衡。

二、支部包辦村務，自治功能弱化。在工作中，更多的恐怕還是這種情況。黨支部長期以來掌握村中的絕大部分權力，尤其是政治和經濟上的權力，推行村民自治后雖然部分權力有所弱化或受制約，但由于上級黨委、政府的支持及歷史形成的權威，他們的優勢仍得以延續。

三、兩委互不相讓，村級組織癱瘓。在有些村，黨支部和村委會分別由兩派人員把持，他們誰也不服誰，但同時誰也“吃”不掉誰，各定各的調，各唱各的戲。在個別村出現了村黨部與村委會不在一處辦公，各有一套班子，互不相讓，矛盾重重，勾心斗角的局在。

3.4 鄉政對村治的過度干涉

鄉村關系存在的問題主要是鄉政對村治權的過度干涉。在鄉村關系中，鄉鎮行政管理權占主導一面，鄉鎮政權對村民自治權的侵權是村民自治中存在的大問題。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助，村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。鄉鎮的行政管理權與村民自治權最終目的是一致的，這在法律上規定十分清楚、明確，但實際工作時，二者又經常發生矛盾，其主要表現是鄉鎮政府不斷擴張，加強對村委會的控制，隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自治權利，其實質是鄉政侵犯了村治。

3.5家族勢力對村民自治的影響

農村的家庭勢力是村民自治建設中一股難以避開的社會力量，是在中國的悠久歷史中長期形成的,對村民自治組織有效地運作具有一定的不良影響。一方面,家族勢力能夠分解村民自治組織的職權,使村委會的權威受到影響。另一方面,家族勢力影響村委會的選舉。因為家族人多勢眾,所以在進行選舉的時候,他們就會一致對外,干擾村委會選舉,選出對自己有利的村委會成員,于德才方面很少考慮，其結果是干擾了村民自治的發展。

第四章 村民自治存在問題原因分析

4.1 民主選舉問題原因分析

4.1.1候選人確立制度不完善

《村組法 》規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員的候選人，但未規定具體提名辦法，也未規定候選人產生后，必須要過多少天后才能正式投票選舉，以使候選人能有較充分的時間對選民進行演講宣傳，使選民能夠較充分地了解候選人。規定的不具體給實際操作帶來了困難，給違規操作帶來可乘之機。

4.1.2缺乏監督機構

在民主選舉中，沒有一個常設的機構的監督是發生諸多選舉問題的主要原因。因為作為權力主體的村民因為沒有及時的信息來源，沒有自發組織的意識，導致他們不能發揮手中的權力，選舉中的違法、違規現象不能被及時的發現，更談不上及時制止、揭制。如果有一個常設的監督機構，并通過設定好的程序來監督村委會的選舉工作，并及時向廣大的村民反饋選舉的進展情況，將村民的好的意見、建議反應鄉鎮、村委，那樣選舉中不合理的現象將會大大的改善，違規、違法現象將會得到較好的控制。

4.1.3 村民的素質影響選舉

村民參與民主選舉，思想政治素質和文化素質是關鍵，真正的民主制度得以實現的基本條件就是選民具有強烈的政治效能感和義務感，促使選民自主地參與政治、參與決策。村民在參與選舉過程中，如果村民覺得自己有義務去參加選舉活動，就可能導致他去積極參與選舉，而且還可能促使他勸說其他村民參與選舉。村民自身文化素質的局限也影響了村民民主能力的實現和發展，使得民主選舉質量的提升有相當的難度。雖然說村莊是一個“半熟人社會”，民主選舉并不需要高深的專業知識，只要農民熟悉、了解這些權利，無需太高的文化素質,就能很好地參與、行使民主選舉的權利，但是如果村民能有較高的文化素質,其參與的熱情和積極性勢必提高，其政治參與的自覺性也會有較大的提高，其參與的影響深度和廣度都會有質的差異。

4.2 民主監督問題原因分析

4.2.1 村民實施權力的方式不足

村委會的權力過大與村民自治權力不足有關，因為在村民自治過程中，作為村民自治代理人的村委會一直都是處于主體的地位，而作為村民自治法律意義上主體的村民卻充當配角和點綴。現行的村民自制體制，村民沒有有效有方式參與其中，由其是村委委員當選以后，更是缺少對其監督的辦法。在村民自治的過程中，村民更多的是妥協和接受，而不是主動的參與，村民大會往往被村民代表大會與村委會會議取代，村民參與村民自治缺少有效的途徑。

4.2.2 未形成信息公開制度要求

村民自治沒有實施有效監督一個重要的原因是村委會的信息未公開化。因為作為村民自制主體的村民得不到及時有效的消息，就無從談起監督，而村委會因為沒有制度上的要求，也不愿主動公開相關的信息，其結果就是村委會暗箱操作，管理不民主，賬務不公開。在沒有監督的體制下操作，時間一長必然滋生部分村干部的不良習氣，給村民自治帶來不利的影響。

4.3 村兩委職責不明

4.3.1村兩委認識存在問題

一些黨支部書記以黨支部為核心的原則出發認為其是領導核心，認為村里的大事小情均應由其定奪。一些村主任從村委會是自治組織的角度出發，認為自己是領導核心而不是黨支部，他們認為自己是村民選出來的代表村民的意志，而黨支部只是少數黨員選舉出來的，不能與他們相提并論。事實上，二者的權力都是有依據的，村民選舉賦予了村主任的權力，而中共的執政地位賦予了黨支部的權力。二者都得到了民眾的認可。而二者以不同的角度割裂了他們的統一性并使矛盾愈演愈烈。而這兩種認識都有其片面性，一種只強調權力領導，忽視民主權力，認為黨支部是核心，支部書記高高在上指揮一切；二是強調完全的民主，認為自治就是放任自流，無需黨支部的正確領導。在現實案例中絕大多數都是支部書記過度行使自己的權力，從而導致村委會的弱化，極少數是村主任獨斷專行。

4.3.2村兩委分工不明

一是村內存在重疊的問題，例如涉及村民利益的問題與本村重要問題會出現交叉，村民利益，理所當然由村委會主導處理，而本村重要問題又必須由支部主導處理，這就導致了兩委的矛盾。二是存在界限不清問題，例如《村委會組織法》所規定的重要問題與非重要問題如何界定。以上這些導致了“兩委”不能分清自己的職責和權力，在擁有同樣決定權的問題上不知道該由誰來決定，這在實施中就導致了村主任和村支書的意見不一致。“兩委”的矛盾在村民選舉過程中顯得更為強烈，由于“兩委”在以村級組織和依法治國這兩種不同參照物的同時都是村里的一把手，勢必導致民主選舉中“兩委”的明槍暗箭，勾心斗角。

4.4鄉村法律關系不具體

在村民自治中，關于鄉鎮政府與村民委員會之間的關系，《村民委員會組織法》只做出了相對原則性的一些規定，主要集中在第四條：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”另外，第十五條、第二十二條的部分內容也是從側面部分地說明二者之間的關系的。但是總的來說，這些規定都過于原則，難以操作，如村委會的哪些工作需要鄉鎮政府的指導、支持和幫助？這些指導、支持和幫助是必須的呢，還是可有可無的？鄉鎮政府應當以什么樣的方式指導、支持和幫助？如果鄉鎮政府或村民委員會違反了相應的規定，那么應該怎么辦？等等。各地關于村民委員會的選舉辦法已經相當具體和具有可操作性了，但是關于《村民委員會組織法》的實施辦法中對鄉鎮政府與村民委員會的關系也仍然缺乏具體的規定。

4.5宗法文化和宗族勢力的干擾

在中國，宗法家族具有悠久的歷史傳統，宗族是建立在血緣基礎上的社會組織，宗族的血緣親情不僅可以促進人際關系的融合，而且宗族領導人物具有較強的號召力，可以有效集聚資源，其對村民自治的影響主要通過以下幾方面加以影響。首先，宗族勢力影響村委會的民主選舉。隨著村民自治的不斷深入，村民委員會的權力益加顯現出來，這就使得許多有意當選的村民千方百計的設法通過各種資源拉選票競爭村委會的職位。基于宗族文化的影響和宗族利益的驅使，很多村民在進行投票的時候，往往更加看中候選人與自己家族關系的遠近，而不是候

選人自身的能力。其次，宗族勢力干涉村委會對公共事務的民主管理。農村的社會資源和物質基礎相對比較匱乏，所以村委會在處理各種公共事務得時候，往往會有意識地與宗族合作，借助宗族的勢力推動管理工作的順利進行。而這樣做的結果常常是村委會把自治權力“讓渡”給了宗族，無形中削弱了農村基層黨組織的戰斗力，而提高了宗族的威信和地位。

第五章 農村村民自治問題解決措施

5.1 推進民主選舉

5.1.1 完善選舉立法

我們應制定一部全國統一的《村民委員會選舉法》 ,用這部全國統一的法律來規范全國的選舉活動，其益處很多：其

一、與《村民委會員組織法》相匹配，將有關選舉的詳細納入其中，可包含候選人的提名，選舉的實施，選舉的訴訟以及監督等。其二，能夠使我國推行村民委員會選舉更加規范化、民主化。以此有效控制暴力、威脅、欺騙、賄賂等不正當手段破壞選舉的行為。最后，可以為廣大村民的選舉權利提供更堅實有力的保障。

5.1.2 實施有效監督

民主選舉需要有效的監督，否則腐敗將得不到查處，弄虛作假現象得不到校正，做好有效的民主監督是保證民主選舉實施的一個重要保障。

一、在選舉期間設立監督熱線，使選舉中不合理的現象得以及時的反饋。

二、成立選舉反腐辦公室，接待處理選舉產生中不合理現象，使不良現象得到及時有效的校正。

三、聽取各個方面的聲音，無論機關干部，選民及其它社會人士，只要反映情況真實，一經查實，將嚴格追究當事人的責任。只有對村民自治的過程采取有效的監督，使村民自治在透明的狀態下運行，才能走上良性的軌道。

5.1.3 提升村民素質引導積極參與

一方面加大農村人力資本投資力度，強化思想政治教育，提高農民的文化素質和政治覺悟，通過農民自身素質的提高，從農村社會內部來促進農民參與民主選舉的政治熱情，以參與的廣度來提高參與質量，從而在農村社會內部建立起內在強化機制，推進農村民主進程的健康發展。另一方面,黨和政府應通過對外部環境的建立、改善和完善，為村民參與民主選舉創造一個良好的外部制度運行環境，這包括從職能、權利和機構三個方面來共同構建起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的農村基層組織管理體制，并在實施過程中加強村民自治制度執行過程的監督，嚴格規范選舉過程和各個選舉環節，包括選舉動員準備階段、選舉階段和選舉后續階段。尤其值得指出的是，在村民自治制度的建設過程中，應通過選舉制度的完善來凈化選舉競爭環境，堅決制止和嚴肅查處黑惡勢力操縱和賄選行為，使整個選舉活動依法、有序進行。

5.2 做好民主監督

5.2.1 限制村委會的權力

在村民自治中，由于歷史原因，村委會的權力過大，而村民限制其權力的能力比較薄弱。要限制村委會的權力，從另一個方面看也就是增強村民約束村委會權力和的力量，消除少數干部以權謀私，獨斷專行，壓制民主的行為。要實現這個目標，需要鄉鎮給予村民自治“指導，支持和幫助”,切實執行村民評議村干部制度，增強村民在選舉后對村干部的約束能力。“本村五分之一有選舉權的村民提名，可要求罷免村委會成員”,只要村黨支部及鎮黨委、政府經調查后認為罷免的理由屬實，應及時召集村民大會，投票表決罷免要求。只有保障村民在村民自治中權利，才能對村委會形成有效的監督，從而使村民與村委會的委托代理關系在均衡的狀態下良性運轉。

5.2.2 提高村委會管理透明度

村務公開制度是提高村委會透明度的主要辦法。可以在群眾習慣聚集的地方設立信息墻，村委會的財務要定期公布，接受村民的監督，村委會要確保公布信息的真實性，并接受村民的查詢。村民委員會不及時公布應該公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鎮人民政府或縣人民政府及主管部門反映，有關政府機關應該負責調查核實，責令公布，經查令確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。

5.3 理順村兩委關系

村民自治的正常運行，在很大程度上依賴于規范協調的“兩委”關系。村民自治過程中要妥善處理二者關系，改進黨的領導，有效解決干預村民自治正常運行的問題，切實做好領導核心的工作。

5.3.1 改善黨的領導強化基層組織

村民自治過程中，“兩委”產生矛盾主要原因就是黨支部過度的行使了自己 的權力，使權力集中統一，黨支部書記成為協調組織的核心。改革開放的經驗經證明，以個人為中心獨斷專行的治理方式是行不通的。現階段，無論是從制度考慮還是從現實出發，黨組織在村民自治中都扮演重要角色，要支持人民當家作主，一切工作都要以廣大人民的根本利益為出發點，真正體現黨的先進性。

黨的領導不是越俎代庖，也不是包辦一切，而是使人民更好的行使當家作主的權利。要徹底改變以往的代替人民做主的方式，相信群眾，讓群眾走上一條充 分行使自己權利的道路，進而保障村民自治的正常穩定運行。領導方式轉變的過程中還要加強基層黨組織建設的力度，改變以往的官僚主義作風，心系農民群眾，解決村民的實際問題。

5.3.2 規范村兩委職責

在農村基層公共事物管理中，要解決“兩委”之間的矛盾，必須從制度上合 理界定各自職權范圍，使兩個性質不同的組織各司其職。黨的領導主要是政治、思想、組織領導，這也要求村級黨支部一定要從村級具體日常事務中走出來，把 主要精力放在本村發展方向、組織指導、各級組織關系的協調上。村民能自行處 理好的問題，應由村委會在法律制度范圍內自主處理。因此，制定各司其職的規 則是非常重要的。黨支部的決策范圍應是：如何更好地貫徹上級政府的方針政策問題；如何解決村級組織協調問題；如何改善自身建設問題等。村委會的決策范圍應是：如何搞好自身發展生產更好的提高教育和社會服務問題；如何搞好本村公共事務和公益事業的問題。

村委會和村黨支部問題的根源在于村黨支部的單一權力，其權力是一種自上而下的授權，這種權力在很大程度上取決于政治職能和意識形態而不是選舉。村委會的權力取決于選舉，是村民自下而上的授權。而這種授權必然與黨支部那種缺乏村民意識的權力出現矛盾。“兩票制”是化解這矛盾的有效手段。“兩票制”起源于山西河曲縣，這種選舉模式是把整個選舉過程分為兩個階段，投兩次票，一次是確定正式候選人一次是正式選舉。在村黨支部選舉黨支部成員時，把村委會的選舉辦法作了部分改進，把對村委會候選人的首次投票改成村民評議黨員、推薦黨支部候選人的 “信任推薦票”，并且規定，如果信任推薦票達不到投票人總數一半的，該黨支部成員候選人將沒有資格參加黨內正式選舉。可見，“兩票制”能夠有效地解決黨支部與村委會在權威性和代表性上的反差問題。

5.4明確村委會與鄉鎮法律關系

鑒于目前實施的《村民委員會組織法》及相關的法規制度對于鄉鎮政府與村民委員會之間的關系的規定過于籠統，缺乏具體操作性，所以非常有必要修改現有的相關法律法規或者增補新的法律法規進行規范。具體來說，應該列舉出有哪些事項需要鄉鎮政府對村民委員會進行指導、支持和幫助？有哪些事項是鄉鎮政府無權干涉的？在哪種條件下鄉鎮政府必須要對哪些事項提供支持、指導和幫助？如果鄉鎮政府越權干涉村級事務或在需要提供指導、支持和幫助時，村民委員會和村民應該怎么辦？比方說，在村委會換屆選舉過程中，有的村委會主任拒不交賬，個別地方的原村委會主任在落選后拒不交出村委會公章，這都影響了正常的選舉和換屆。在這種情況下鄉鎮政府是否應該提供指導，應該如何指導？如果鄉鎮政府拒不提供指導那么村民應該怎么辦？由于缺乏相應的法律法規，就在實踐中產生了許多困難。還有，當村民提出罷免村委會成員的提案而村委會拒不召開罷免大會進行表決時，鄉鎮人民政府應當及時幫助召集村民會議投票表決。但如果鄉政府卻拒絕幫助召集村民會議，并且宣布村民自行組織的罷免活動無效，使村民的民主權利虛置，這時村民應怎么辦？。關于這些，多數省市的村民委員會選舉辦法對此卻沒有任何規定，使其成為法律法規上的一個盲點等等。像所有這些情況，都需要我們在修改、增補有關法律法規時考慮進去。

5.5提升村干部道德素質和村民的文化素質

要以人為本，以人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要,切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益。村民自治是村民自己管理自己的一種方式，村民的道德素質影響村民自治的發展深度，而村民的道德素質又依賴于制度的道德化，沒有制度的道德化，村委會成員個體的道德就是不穩定的，制度的道德化就會成為空洞的教條。首先，村民自治組織成員要具有為公共利益做出自我犧牲的精神。村委會需要運用村民集體授予的公共權力執行維護村民利益，以維護農村的公共利益、公共秩序。當鄉鎮政府的政策或行為侵害了村民公共利益時，村委會應該審視鄉鎮政府政策及其行為是否合理合法，努力維護村民利益，站在村民的角度思考問題。另外，村委會在處理村民之間、村委會與村民之間關系時，要以村民的公共利益

為重。其次,村民自治組織的成員應具有公平、正義的道德觀。村民自治組織成員作為村民自治權力的主要行使者,要對自己提出非常髙的道德要求，在處理村務時保證公平正義，有效避免村委會的權力犯罪，協調好村支兩委的關系。最后，廣大村民應提高自身的文化知識水平。對于村民自治來講,村民要提高自身的法律意識，只有法律意識提髙了，村民才能更好的監督村民自治委員會對權力的行使。同時，村民也要努力提高自己的道德水平，這樣才也有利于構建和諧的村民自治組織，除此之外，村民也要提升自己的文化素質，這樣才能在民主選舉的時候選出真正能為民辦事的村民委員，達到村民自治的和諧。

第六章 結論

村民自治是最普遍、最有效的基層民主自治制度,是基層民建設的重要組成部分,是社會主義新農村建設的主要路徑,村民自治經過30多年的發展，取得舉世矚目的成就，有效地解決了農村公共事務的管理問題，使得農民的心聲得以體現，農村正在有序發展，農民的精神文化生活水平有了顯著的提高；但如本文中提及的，村民自治作為一個新興的事物還存在很多不完善的地方，還有很多地方有待完善，推進與完善村民自治依然是一項長期、艱巨的系統工程。

參考文獻

[1]徐勇.中國農村村民自治 [M].武漢:華中師范出版社,1997 [2]劉義強.村民自治發展的歷程，經驗與機制探討[N].上海:華東師范大學學報,2008(11)1-2頁

[3]楊萍.淺析我國農村的村民自治的發展[J].哈爾濱:世紀橋 第5期，2012（5）[4] 劉雖黨.我國村民自治取得的主要成效與經驗[J]魅力中國第3期,2010(5)[5] 程秀.現階段村民自治問題研究[D].浙江:浙江理工大學,2012(3)[6] 張曉丹.新農村建設中村民自治問題研究[J].武漢:科技創業月刊,2013(3)[7] 陳強.試析村民自治參與主體素質的培育[N].新華網,2012(10)[8] 由東方.依托農民專業合作社加快推進農業產業化[J].河北省:產業與科技論壇,2009(8)[9] 呂征.村民自治研究[D].北京:對外經貿大學, 2012(5)[10] 王振耀.中國農村村民委員會法律制度[M].北京:中國社會出版社,1996 [11] 吳修榮.淺析村民選舉制度的完善[D]山東:山東大學, 2007 [12] 譚黎明.政治法律研究[J] 北京市:求實 2004（1）

致謝

首先，感謝我的論文指導老師李輪老師，因為自列論文列提綱開始，就由他給我作耐心指導、細到致建議，并在寫作的過程中及時給予答疑解惑，使論文的寫作得以順利完成。還有劉愛蓮老師，在論文開題報告時給予了指導性的建議，使論文寫作少走了彎路；河海自考辦的許老師、徐老師他們創辦了QQ群，在群里實現資料共享，方便交流，在此一并表示忠心感謝！

2013-9-20

李家宏

第二篇：政論研究：中國農村村民自治情況的分析研究

中國農村基層干部，如村長等村級干部由村民投票選舉產生的制度已經實施有20多年了，在取得成績的同少，多多少少會存在一些問題。這種村民自治的制度性被廣泛討論。雖然存在著分歧，但是幾乎所有人都一致認為，不論村民自治成功與否，它都不會對中國未來的政治體制改革產生什么影響。因為村民委員會畢竟只是農村居民的基層群眾性自治組織，不是國家機

構的組成部分，怎么可能會對政治體制產生影響呢？本文不同意這種觀點。我們認為，村民自治正在、并且會不斷地對中國的政治體制改革產生重大影響，這些影響至少有以下三個方面：

一、村委會直接選舉對選舉制度的影響

村民自治的最重要也是最直觀的一個特征就是，村委會干部由村民直接選舉產生。盡管在村民自治的實際選舉中問題很多，但人民直接選舉的制度特征和模式已逐漸深入人心。受其影響，自1998年12月以來中國已有多個鄉鎮成功地實現了鄉鎮長由選民直接選舉的嘗試。村民既然有能力直選村委會干部，相關地方的試點也表明人民有能力直選鄉鎮長，那么按照這個邏輯，問題就來了：縣市長能不能進行直選？省長能不能進行直選？地市級人大代表、省級人大代表和全國人大代表能不能進行直選？

到目前為止，中國的鄉鎮長直選并沒有成為一種制度，甚至有人認為這是違反憲法和人民代表大會制度的，其他各級行政首長和地市級以上人大代表就更不可能進行直接選舉了。那么，在不損害人民基本權利的情況下，為什么不能對中國的選舉制度和人民代表大會制度進行改革呢？為什么不能對憲法相關規定進行修改呢？

目前認為直接選舉不宜向更高層次擴展的理由主要有以下幾種：一是否認直接選舉的價值；二是認為選民素質還不夠高，缺乏政治參與的能力；三是中國選民數量極其龐大，組織如此大規模的直選缺乏可操作性；四是違反憲法的相關規定。我們認為，這些都不能構成直選不宜向上擴展的理由。

首先，直接選舉的價值應該得到肯定。

從信息經濟學“委托-代理”的理論視角分析，間接選舉要經過選民與代表間的一次或數次“委托-代理”行為。對于作為委托人的選民而言，在這個過程中他們的真正意愿會被過濾從而失真，并且委托次數與選民對代表的了解程度呈反比關系，委托次數越多，選民對代表的了解就越少，最后會出現選民不知應該選出什么人代表自己的現象。與之相對應的，直接選舉自始至終是由選民直接參與的，真正實現了權利主體的親自“在場”和“出場”[1]55，選民的意愿會盡可能原原本本地傳遞到代表或管理者那里，避免了信息失真。

另外，直接的表達渠道也能更好地維護選民利益，激發選民參與政治的積極性。對于作為代理人的代表而言，多層次的“委托-代理”會消解其應發揮的功能，將代表角色虛置，導致代理行為難以滿足委托人的預期。直接選舉出的代表和廣大選民距離更近，能更真切的了解和理解選民的利益訴求，從而更深刻的認識到自身應承擔的責任和應發揮的作用，扮演好代表這個角色。對于委托人和代理人訴求輸出的對象———政府而言，直接選舉的價值在于增強其統治的合法性。這種基于公民自愿、直接的意志表達形成的合法性基礎，是維持現代政府穩定的巨大支持力量。

其次，認為選民素質不夠高的觀點站不住腳。

選民的受教育程度與政治參與能力之間并不必然呈正相關的關系。從歷史上看，美國在200多年前就實現了直選，而那時美國人口的95%以上都是農民。印度1936年實行了省議會議員的直接選舉，1947年獨立后就推行全國范圍的直接選舉。當時印度國民的文化素質也不高，而且其中還摻雜著復雜的種族矛盾。

中國在上世紀50年代第一部選舉法頒布時，黨和國家領導人已經明確指出，我們將在較長遠的時期內實現直接選舉的大方向，在當時不宜實行主要是考慮到勞動人民大都不識字，文化水平太低，而且我國在歷史上沒有政治參與的經驗和傳統。對于一個新生政權而言，在沒有任何理論和經驗積淀的背景下全面推進直選很可能威脅到政權的穩定，因此這種選擇是對的。改革開放后，鄧小平在1987年曾指出：“……高層搞直接選舉現在條件還不成熟，首先是文化素質不行。”[2]242這種顧慮反映了我國高層在決策上的謹慎態度。而今，中國改革開放30年來，人民生活水平有了很大提高，思想上也更多的受到現代民主政治思維和理念的影響。最重要的是近些年來人民在參與政治的實踐中積累了一定的經驗，民主政治素質隨著國家經濟政治文化水平的提高也在逐漸提高。至少，中國人民的素質不會低于200多年前的美國人民和70多年前的印度人民。因此可以想見，在中國未來的政治發展和改革中，直接選舉所有各個層次的人大代表，直接選舉各級政府的行政首長，應該可以進入考慮范圍。

再次，人口龐大的問題可以通過技術措施來解決。

組織選舉技術上的問題，可以通過一些具體措施進行解

第三篇：中國農村村民自治現象問題研究學習材料

我國農村領土占國土面積的90%以上，人口占80%以上。農村是最基本生活資料的終極來源，農業在整個國民經濟中更是具有基礎地位。①如果在這么廣大的區域人口中沒有法治，整個中國的法治建設就不可能成功，就更談不上社會的穩定、國家繁榮富強了。

一、村民自治的一般概述

村民自治制度是中國農民在民主制度建設方面的偉

大成就，是中國農村管理模式在新時代的重大創造。②村民自治是中國農民在創造了家庭聯產承包責任制基礎上的又一壯舉，它既適應了聯產承包責任制經濟體制又能與整個市場經濟相耦合的農村公共權力新的治理模式。這也證明了列寧的觀點：生機勃勃的社會主義是由千百萬群眾自己創造的。

關于村民自治，學者各有不同的解釋。王種田、詹成付認為：“村民自治就是依靠農民，實行村民自我管理、自我教育和自我服務的新型社會組織管理制度。”③徐勇認為：“中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法處理村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”④許安標認為：“村民自治是農民依法管理基層社會生活方面的事務。”⑤曾憲義認為：“中國農村村民自治是農村特定社區的全體村民，在中國共產黨的領導下，依照憲法和法律的規定，建立自治組織，行使村民自治權，自主管理本村公共事務和公益事業的基層民主制度。”⑥

村民自治在法律上通過《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》體現出來。其中《憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會和村民委員會是基礎群眾性自治組織。”《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主決策、民主管理、民主監督。”

根據我國《憲法》和《村民委員會組織法》的有關規定，我們可以看出，村民自治是一種非政權性質的區域基層民主，村民自治不能嬗變為政權機構，承擔大量政權組織的任務，其目標是使村民在村民黨支部的領導和村委會組織下真正成為村的主人，依法行使自治權，進行自我管理、自我教育、自我服務。⑦

村民自治作為我國基層直接的民主形式，它與國家政權有著密切的聯系。它是在國家政權的指導和監督下運行的，并隨著整個國家民主的發展而發展，是社會主義民主的重要組成部分。中國農村村民自治，作為中國基層民主的的重要部分，為整個國家的政治建設拓寬基礎，壯大民主力量，推進國家民主化進程。對于像我國這樣一個缺乏民主傳統的國家來說，大力營造這樣的基礎性工程具有特別重要的意義。

二、村民自治在我國的發展

村民自治在我國普遍推行后，在國際、國內產生了強烈的反響，有的把實行村民自治稱作為“我國民主政治建設的一項歷史性工程”。它擴大和保障了億萬農民的民主權利，促進了農村社會的全面進步，這是中國千百年來的第一次。

在黨和政府的支持下，村民自治在法治化和規范化的軌道上不斷完善和發展，在實踐中得到了進一步的檢驗并取得了顯著的成績。著主要表現在：1，村民自治及村級民主選舉的法制制度日趨完善；2，自治及村民主選舉的實踐范圍遍及全國；3，村民選舉日趨規范，民主程度日益增強；4；村民自治村級民主選舉推動了農村基層黨組織領導方式和方法的改變；5村民自治及村級選舉的實踐推動了鄉村關系從直接的行政領導關系向協商指導關系轉變；6，村級民主選舉對基層政權及國家民主的選舉產生了積極的促進作用；7村級民主選舉提高了農民的素質，促進了農村的民主法制建設。⑧

三、村民自治面臨的問題

村民自治在農村經歷了20多年的實踐，雖然取得了明顯的成績和成效，但畢竟，他只是在實踐探索階段，免不了受一些阻撓和面臨一些問題。

（一）立法不足──-使村民自治先天不足

我國現有法律沒有對村民自治權做出明確規定，只對村委會的產生、組成、職能作出規定，而村民究競在村民自治中享有的權利、承擔的義務則沒有規定，⑨我國有關村民自治的立法中，主體應是村民，而非村，更非村民委員會，但是我國制定的《村民委員會組織法》用了大部分條款對村民委員會作了較祥細的規定，而對村民資格、村民權利、村民自治權、村民會議村民代表會議、村民小組的組織形式和運行規則、村財務會計等這些直接關系村民權利的問題，沒有規定或沒有可操作性的條文，只是流于形式，作表面文章。

（二）村民自治遭遇國家公權力

村民自治是國家權力轉型為社會權利的一項制度革新和組織建設，在國家權力和社會權利磨合期公權力必時不時以其居于強勢地位去干涉，侵犯社會權利。

1、行政權對村民自治權的侵害

行政權是以國家強制力為后盾，是有效執行國家意志的手段，行政權對村民自治權的侵害主要表現在以下五個方面：1，行

政強迫命令，有些行政部門為執行某些行政命令無視公民的人身權、住宅權、財產權，對其進行任意踐踏；

2、行政干預過多，主要包括以行政權取代自治權，隨意性大于規范性，一些本由村民討論決定的事，卻由上級行政部門決定，一些本由村民制定的村規民約和自治章程，卻由鄉鎮政府頒發，自治組織形同虛設；

3、行政處罰不當，有些行政部門違章亂罰款，濫用行政處

罰；

4、行政不作為。對村民的舉報、請示和反映的情況不予以受理或敷衍了事；5行政特權化。一些公職人員為謀取其私利不惜侵害村民的合法權益。

2、司法權對村民自治權的侵害

當農民的合法權益遭受侵害，特別是遭受公權力的侵害時，訴之于司法往往受到了各種阻撓，使司法判決不公，造成錯案、假案，深深地影響了人民群眾對司法公正的評價，深深地妨礙了他們的感情，造成對村民自治權的侵害。

(三)基層腐敗給村民自治蒙上陰影

一些鄉村干部，依仗權勢，橫行鄉里，貪污腐化。具體表現在：

1、乘改革之機，發“改革之財”。一些村干部在農村改革中，在處分原集體財產進，劃化公為私或貪污挪用，嚴懲侵害了農村集體的權益，這就很容易造成村民對村干部的仇視。

2、很多干部鉆政策的空子，加重農民負擔，用從農民那里非法集資的錢財中飽私囊；

3、貪污腐化，公款吃喝。鄉村的吃喝之風十分盛行，即便是一些貧困地區的村干部也不例外。特別是一些貧困地區的村干部更是將扶貧款用于迎來送往，公款消費。在這樣一個以權力為主導，充斥著腐敗的鄉村，談村民自治豈不讓人貽笑大方。

（四）村級基層組織有待提高

在廣大農村，“無人辦事”的亞癱瘓依然存在，農村治理的“盲區”嚴重存在。主要原因在于：一是職能錯位，村“兩委”職能明顯的行政化，主要精力都泡在稅費征繳上，計劃生育、檢查達標等繁重艱巨的工作之中，而其自治性、服務性的社會職能則發育不良，農村社區“當家人”的角色沒能扮演。二是利益分化。從當前中國農村利益結構看，國家、地方政府及其工作人員、村干部和農民都成了獨立的利益主體，這一利益結構的分化及由此形成的各自明確的利益取向，導致部分干部“光要錢不辦事，部分村干部”只顧個人致富，不愿為群眾致富和發展集體經濟效力“，更為嚴重的是一些鄉鎮政府出于完成財稅任務的考慮，競采用了“惡人治村”的辦法，有意讓一些黑勢力通過“合法途徑”走上了村政的前臺，從而使流氓地痞團伙欺壓農民、橫行鄉里，對抗政府，部分地方的鄉村政治還出現了劣化與“痞子化”的局面。

（五）農村村痞作惡，嚴重破壞村民自治

農村一家缺乏家庭教養，學校教育的個別分子，在鄉間為非作歹、稱王稱霸，或偷盜牲畜，或投毒下藥，成為害群之馬，使得農村無法安寧。更有甚者，一些地痞流氓，拉幫結伙，結成“黑幫”團伙，危害鄉鄰，給農村集體群眾人身、財產造成嚴重損害。為農村村民自治創造了一個穩定的環境，為老百姓營造了一個太平世界，這些村痞流氓必須予以清除。

（六）農民素質和法律意識淡薄限制了村民自治發展

在中國這樣一個缺乏法制傳統的社會里，經歷了幾千年的治，民眾接受法律價值的基礎比較脆弱。他們對禮的推崇大大超過對法的呼喚，更有一些文化素質不高的農民認為法律是官方的規范，是為官方利益服務的；還有一些農民偏面理解了法律，認為法律就是懲治犯罪的，一旦與法打上了交道一定沒什么好果子吃。他們在日常生活中也就盡量避讓法律，讓法律形同虛設。

我們不可能苛求讓每個農民都成為法律專家，但至少得讓他們正確掌握基本的法律，否則，談什么村民自治只能是一相情愿

四、村民自治的出路

我們知道有許多因素制約著村民自治的發展，但我們不能因此而氣餒，而應該勇敢地面對挑戰，采取有效的措施加以規范和完善村民自治，發揮其在中國農村法制建設中應有的作用。

（一）加強村民自治化、制度化建設

推進向村民自治的軌道上發展，重要的環節就是建立和健全村民自治章程村規民約，完善村民自治制度的運行機制。

村民自治章程，是村民自我管理、自我教育、自我服務的綜合性規章；村規民約大多是關于維護社會秩序的規定，相當于政府“行政性”的規定。他們把村民的權利、義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村民風俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規定的明明白白，加強村民的自我管理、自我教育、自我服務。村民自治章程、村規民約都是村民自治的行為規范，是實施國家關于村民自治法律法規的配套措施，是推進村民自治制度的運行機制，是鄉村形成現代法治社會不可或缺的制度規范。

第一，村民自治章程和村規民約是以黨的方針政策和國家法律法規為依據，由村民群眾結合本村的實際制定的，它為黨和國家的方針政策和法律法規在農村的貫徹落實提供了保證。在制定村民自治章程和村約過程中，需組織農民學習、研究黨的各項政策和國家的法律法規，使村民受到較為系統、生動的社會主義民主法制教育，相當于一次很有實效的普法運動。村民自治章程和規約更是把法律法規和國家政策根本村的實際情況結合起來，成為全村村民共同遵守的行為準則，這樣能使村民間接地運用國家的法律和方針政策來維護自己的利益，并通過對利益的維護，自覺地遵守了國家法。

第二，村民自治章程和村規民約規范了村級管理的基本制度和措施，為提高村務管理水平奠定了基礎。它理順了各方面的關系，規定了農村村級組織的各項制度，從而使村務民主管理進入了規范化、程序化的階段。同時它還有效地幫助政府部門、司法部門處理了一些復雜的社會問題，減少了政府的財政費用，也維護了本村的生產、生活秩序。

第三，村民自治章程和村規民約規范了干群關系，體現了村民的意志和愿望。村民自治章程和村規民約既約束村民又約束了村官，使干部群眾在制度管理下都是管理者又都是被管理者，形成了自我管理、自我教育、自我服務的機制。通過規范化的運行，逐漸化解鄉村社會的各種矛盾，增強了村民和干部的法治意識和自治意識，從根本上改善干群關系。

（二）理順農村的各種政治關系

1、地方黨委和政府與村民自治的關系

根據法律規定：“村民委員會是農村基層地區由農民依法組織起來的實行自治的組織，它不是一級政權機關，也不是政權組織的派出機關，它是我國社會主義政治制度的重要組成部分，是農村基層政權的基礎。”由此，我們可以看出村民委員會的性質，它不是政權機關，不是政權機關的派出機關，但他又是與政權機關密切聯系的。村民委員會的工作是在上級黨委和政府的領導、指導和監督下進行的。因此并不是說村民自治就是想干什么就干什么完全不手約束，它必須是建立在法制基礎上的自治，更應該在國家指導下的自治建設。

2,村黨組織與村民自治組織的關系

村黨組織是中國共產黨在農村的基層組織，承擔著對鄉村的政治領導職責。但在廣大的農村，許多農村黨支部書記都有片面錯誤的認識，一些人認為，堅持黨的領導就是堅持黨支部的領導，就應該服從黨支部書記的領導，村內事務、大政方針應由黨支部決定，村委會只是執行黨支部的決定而已。這當然是不符合村民委員會組織法的精神。因此，村黨組織，應該在法律制度范圍內嚴格按照村民委員會組織法活動，充分協調與村委會的關系，把主要精力放在貫徹黨的領導、路線、方針，應從大量的具體事務中解脫出來，避免行政化的傾向；引導、支持和幫助村民委員會的工作，搞好本村各項工作。

3，村民委員會與村民之間的關系

村民與村民委員會的關系主要體現在選舉、辦事、監督方面。要處理好村民與村民委員會的關系必須做好以下幾個方面的工作：一是要真正落實村民直接選舉產生村民委員會的制度規定；二是要落實村民委員會為農民服務的制度，為農民致富鋪路，真正成為農民致富路上的帶頭人；三是落實村民委員會組織法關于監督和制約村民委員會的規定，加強村民對村民委員會的監督。

4、國家法制與鄉村自治規范的關系

在實踐中，我們不僅要進一步貫徹、執行村民委員會組織法，鞏固和發展鄉村民主，落實村民自治制度，還要處理好國家法制與鄉村自治規范的關系，制定一套法律法規和制度體系來保障村民自治。這就需要我們充分協調好鄉村地區的“民間法”與國家法律法規避免他們之間產生摩擦。我們都知道，在中國現代傳統的的鄉村社會，民間法仍是維系一定秩序的主要規范，并且起到了很好的作用。為此，我們不能忽視民間法中的一些精華部分，我們應該對其加以引導、規范，合理地運用民間法這一優勢資源，實現國家法與鄉村自治規范的融合，以促成鄉族民主規范的形成的運行，實現和輔助實現村民委員會組織法的內容，達到村民自治。

(三)創造條件，促進村民參與，完善村民民主監督體制

村民是村民自治的主體，村民依法實現選舉權、決策權、管理權，是村民自治的根本所在。要加強對村民的宣傳和教育，使村民自治深入人心，培養村民的民主意識和權利意識。同時，要完善選舉制度、議事制度，村務公開制度，以及村民對村干部的評議制度，增強要民對村委會的監督控制能力，溝通村民對村委會的監督渠道。

一項制度的建構不是一天兩天就能完成的事，它需要在實踐中去反復的驗證，同樣村民自治的建設也是一個長期的過程，需要幾代人去努力完成的偉大工程。我們應該嚴肅地對待村民自治，勝不驕，敗不餒腳踏實地地走出一條通向成功的管理農村的法治之路。

第四篇：村民自治研究

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

村民自治研究

摘要 隨著國家政策構建和諧社會主義新農村的不斷深入，村民自治制度的實施越發顯現出舉足輕重的地位。為了將村名自治工作落到實處，很多學者開始探討關于村民自治的有關問題，想集群策群力發掘出更新的觀點，更科學的方法。通過參考文獻和查閱資料進行分析總結，認為對村民自治的研究，應該從理解村民自治的理論認識入手，追敘村民自治的歷史和近代發展的總結入手，認清村民自治對構建新農村起動的作用。為了能夠對實施村民自治工作時有所借鑒，還應該分析村民自治的現狀，發現現存的問題，思考對策。同時應該進一步研究村名自治的發展趨勢，才能有的放矢的做好村民自治工作。

關鍵詞

村民自制 理論 現狀 問題 對策 趨勢

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

引言

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。發端于20世紀80年代初期，發展于80年代，普遍推行于九十年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農村居民，而不是局限于某一階層或某一行業的成員；自治的區域是村，即與農村居民生活聯系十分緊密的社區；自治的內容為本村的公共事務和公益事業，即村務；自治的目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，處理好與村民利益密切相關的公共事務，保證國家對農村基層社會的有效治理。

一、村民自治的理論認識

（一）、村民自治的發展史

村名自治的歷史傳統在中國十分久遠，自秦始皇以來，中央集權的封建專制國家的行政體系僅至于縣一級，縣以下的地方政治保持著很大的自主性。告老還鄉的朝廷官員，沒有官職的秀才舉人，及地方豪門大戶，把持著鄉村事務的管理權。科舉制和對儒家文化的尊奉成為協調地方自治和政府行政的主要手段。歷朝歷代，在中央集權和地方自治之間總保持著高度緊張的關系，這是因為中央集權依靠的是小塊土地所有制和自耕農，地方自治則以靠兼并土地維系的大土地所有制和上述所謂“鄉紳”和豪門大戶為基礎。朝廷反對土地兼并的斗爭和農民的反抗，使中國古代地方自治具有極大的不穩定性。

廢除科舉制后，鄉紳素質大幅度下降，土豪劣紳把持鄉村事務情況屢見不鮮。民國時期，國民黨政府努力將行政權力觸角伸到鄉村，建立了所謂的區公所和村公所，但在土地占有高度不均的情況下，區公所和村公所往往成為地方上地主惡霸欺壓貧困農民的工具。

新中國成立后，消滅了土地私有制和地主階級，農民階級和工人階級一道成為國家的主人。但隨后實行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理體制，限制了農民在農村行使當家作主的權利。只是到了改革開放以后，擯棄了“一大二公”的做法和政社合一的管理體制，農民才重新獲得了行使當家做主權利的機會，專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

村民自治隨之獲得逐步發展。[1] 注[1]:對于村民自治的總結，主要是參考中國鄉村政治文化變遷的主要脈絡，總結而來，出自駱正林.中國鄉村政治文化變遷的主要脈絡[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的發展

改革開放后村民自治的發展可以劃分為以下三個階段：

1、萌芽時期：中國農民自己發明了民主選舉產生村民委員會這種群眾性自治組織形式，隨后得到中央政府的認可從而獲得了合法性，但各級地方政府的認識并不統一，因而各地進展差別很大發展很不平衡。這一時期的村民自治實踐僅局限于少數農村地區。[2]

2、試驗時期：村民自治開始走上制度化的軌道，同時村民自治的內容得到進一步豐富和發展，具體表現為村民委員會選舉更加民主，村民代表會議應運而生并在保證民主決策、民主管理、民主監督方面發揮了重要的作用。這一時期村民自治開始在更多的農村地區得到實行。

3、普及時期：村民自治制度進一步推廣和完善的時期。總結過去十年來各地村民自治實踐經驗的基礎上，將村民自治的內容概括為“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等。村民代表會議獲得了正式的法律地位，該法對村務公開也提出了更為明確的要求。同時，該法還首次明確了村黨組織支持和保障村民實行自治的作用，規定黨組織在村級組織中所處的領導核心地位。

總之，在這三個階段的發展，盡管遇到了挫折和挑戰，但村民自治的發展始終沒有偏離最初的方向，始終沒有中斷或推倒重來，在漸進積累中取得了重大進展，具有強大的內在生命力。致使村民自治在中國特色社會主義事業中的地位不斷提高。已初步形成了層次多樣、形式靈活、內容廣泛、規范性與多樣性相結合的村民自治制度體系。初步構建了以農民為主體，把黨的領導、依法辦事、人民當家作主相統一的新型治理機制。讓村委會換屆選舉在廣大農村劃出了一條逐步邁向法治型選舉的軌跡。全國農村選舉逐步實現了從點到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉變，平均參選率保持在80%左右，“海選”（選民一人一票推薦候選人的直接選舉）在全國普遍推廣，選舉的自由度、公開性、競爭性有所增強，總體進展有序，效果良好。

（三）、實行村民自治的作用

村民自治，為維護社會穩定、促進農村經濟發展和推動農村基層民主政治建

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

設發揮了積極的作用。表現在以下方面：

注[2]:根據對村民自治的發展史，總結了村民自治的萌芽過程，出自徐勇著.中國農村村民自治[J].華中師范大學出版社.1997.1、村委會選舉拓展和完善了農村選人、用人的渠道，使村委會干部的整體素質有了較大的提高。新當選村委會干部普遍出現了“三高一低”的現象。即黨員比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年齡低。全國新當選的村委會干部，黨員比例約占70％，文化程度大都在初中以上，平均年齡在40歲左右。據19個省（區、市）的統計，具有高中及以上學歷村委會成員的比例為41.7％。各地普遍反映，絕大多數民選的村委會干部責任感強，工作干勁大，群眾威信高。

2、實行村民自治密切了干群關系，促進了農村社會穩定。村民直接選舉的村干部，村干部沒有了鐵交椅，如果工作中不努力實干，不走群眾路線，就會在下次落選。因此，他們比較主動與群眾建立互相信任、互相支持的關系。同時，群眾也有了監督干部的權利。如果少數村干部當選后工作方法簡單、粗暴，或辦事不公、以權謀私，廣大村民可以通過民主測評對其進行警示；問題嚴重的，可以在屆期內通過召開村民會議依法將其罷免。實踐證明，凡是村民自治搞得好的地方，農村社會風氣好轉，社會矛盾化解得好，人與人之間的關系向著平等、互助、友好、合作的良性互動方向轉化，社會自身化解矛盾、調適沖突的機能大大增強，社會比較穩定。

3、實行村民自治調動了農民群眾的政治參與熱情，增強了他們的民主法制觀念。村民自治極大調動了廣大村民的政治熱情，各地參選率普遍達到90％以上。農民群眾在參與活動中、在民主實踐中，培養了民主習慣，提高了民主素質。農村形成了學法、知法、懂法、守法和依法辦事、依法自治的好風氣。

4、村民自治的推行引起了國際社會的廣泛關注，樹立了我國良好的國際形象。近年來，許多國家的著名政治家、政府官員、駐華使節、世界各大新聞媒介的記者、研究中國問題的學者了解、考察了我國村委會選舉工作后，給予了客觀評價，認為選舉工作組織嚴密、程序民主、人民群眾積極參與，是世界一流水平的民主選舉。許多人改變了以前對中國民主政治建設的不正確看法及偏見。[3]

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

二、我國實行村民自治的現狀分析

（一）、民主選舉扎實推進

自1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中

注[3]: 根據村民自治的意義，總結了村民自治的作用，出自張小勁.中國農村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).華人民共和國村民委員會組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會的民主選舉從1989年開始進行，到2005年已選舉了6屆村民委員會。村委會干部經歷了由鄉鎮任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過程；村民委員會候選人提名經歷了村黨支部和上級提名推薦到村民海選提名產生的過程;村民委員會主任、副主任和委員的產生經歷了先選舉村民委員會再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過程;村黨支部書記、村委會主任經歷了由分設到“一肩挑”的過程。目前，村級民主選舉基本走上了正軌。[4]

（二）民主決策、民主管理、民主監督有了進步

村級民主決策機構目前主要是村民代表大會。民主決策的主要內容是涉及村民利益的重大事項，如土地承包經營責任制、集體財產處理、“一事一議”籌資籌勞項目等內容,大部分村能按照民主決策的程序運行。

村級民主管理和民主監督工作，主要是在村級制度、村級財務、村級干部的管理和監督。目前各村普遍建立了村規民約及各項管理制度，建立了財務監督小組，規范了財務管理和監督，實行了村務公開和財務公開，堅持了民主評議村干部制度，鄉鎮加強了對村級財務的審計監督,民主管理和民主監督也有長足的進步。

（三）、我國實行村民自治存在的問題分析

1、認識不到位，行為不適應

一些黨政機關及其工作人員，還沒有認識到“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”；對黨的十五屆三中全會明確提出的村民自治、對《中華人民共和國憲法》、《組織法》的剛性及精神實質缺乏應有的認識；對這一歷史性的變革認識不足。因此，對村民自治不重視、不支持，甚至認為“多此一舉”，抱抵觸情緒。特別是有的鄉鎮政府的領導同志，對村務由過去的領導地位變成現在的“指導”地位轉不過彎來，不習慣、不順勁。二是部分農村黨支部沒有認識

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

到這是我們黨的領導方式、執政方式的重大改善和發展。覺得過去是“一統天下”，現在竟然“一分為二”，會“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動上很不適應。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治心中也

注[4]:根據對村民選舉的發展研究，總結了村民選舉的推進過程，參考了席遠科.透視現行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).沒章法，領導方式、工作方法還未轉變，與民主自治的要求相差甚遠。三是村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統思想的束縛和長期處于無自主權的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，無所適從。甚至認為這是上頭“糊弄人”，“什么不是上頭說了算？”，自治不過是“口號”。[5]

2、工作力度不夠，進展不平衡

雖然目前全國各地村級換屆選舉工作已經基本結束，但據調查，目前存在兩種情況，一是有的縣市還有百分之幾的村莊沒有建立起村委會；8%左右的村委會的成員還沒有選足選全。二是村委會的工作開展不平衡。縣市與縣市、鄉鎮與鄉鎮、村莊與村莊之間差距甚大。就鄉鎮來講，至今還有1/4左右的停留在一般號上；就村莊來講，1/3的流于形式。

3、個別村委會難以勝任

3.3.1、因下列情況而當選為村委會主任的：靠宗族宗派關系；采取賄選手段；許諾不交提留、不搞計劃生育；干群關系緊張，村支部班子弱；鄉鎮不重視，執法不嚴等。

3.3.2、村委會組成人員特別是主任委員，年老體弱，文化水平低而又不注重學習，工作能力差，“老好人”。以上兩種情況都不稱職，有待于依法予以調整。

4、規章制度不完備、不落實

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規，但是可操作的細則還待完善：一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規范；與推動民主法制密切相關的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設；村務公開和上墻的制度及村規民約多數是幾年前訂立的，未作相應修改。某些規定已過時，個別條文與現代法律法規相抵觸。二是還沒有制訂發展經濟、減輕農民負擔、壯大集體經濟及精神文明建設的規劃和計劃。三是村級財務制度、村民參與民主監督、村委會加強自身建設等尚無章法，缺乏制約機制，或者制度已經寫在紙上，落實乏力。[6]

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

5、有的“兩委”兩股勁，工作難以協調

注[5]:根據對村民自治的思想研究，總結了思想認識上的缺陷，參考了曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).注[6]:根據對村民自治國家政策的全過的論述，總結村民自治存在存在的規章制度問題，馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實.2010(2).3.5.1、村黨支部委員會認為我是“大哥大”，我說了算，情況不溝通，工作下命令，處處刁難村民委員會，不支持其工作。

3.5.2、村委會覺得自治了，“獨立了”，村里的事你支部管不著。雙方矛盾表面化，嚴重地影響了工作。

四、村民自治的對策

（一）、要協調好村黨支部與村民自治委員會工作

在村民自治的組織建設方面，要統籌兼顧，“兩委”適當兼職。德才兼備、政治、經濟、科技、民主法制等素質高的又深孚眾望的村支書可兼任村委會主任。但這種兼職不可過多；過多，則又回到過去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質高的又有辦事能力的黨員村委會主任也可到村支部兼職，但也不可過多。在村委會成員中，要注重培養、發展黨員，增加黨在農村基層的力量。

（二）、建章立制，納入制度化、規范化的軌道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委會、村民會議、村民代表會議制度及程序；干部述職評議、財務、村務公開、民主監督、村規民約等制度。

2、村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規章制度。

3、兩委要統籌制訂發展經濟、增加農民收入及兩個文明建設的規劃和計劃，要壯大集體經濟，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。四是鄉鎮、縣市也要制訂相應的制度及實施細則，但不可過多過濫過繁瑣，以免束縛農民的手腳。并要抓好督促落實，搞好調查研究，發現問題及時解決。

（三）、村民自治組織要正確處理三個關系

1、與鄉鎮政府的關系：鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，鄉鎮政府對村民自治要切實盡到指導、支持和保障的責任與義務，村委會要自覺接受。主動爭取鄉鎮政府的指導，積極完成鄉鎮政府布置的各項任務，保證法令、政令的暢通。

2、與村支部的關系：村支部和村委會是領導和被領導的關系。村支部是黨

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

在農村的基層組織，要積極支持和保障村民開展自治活動和按其章程充分行使職權，村委會要自覺接受村支部的領導，堅決執行支部的決定并向支部請示匯報工作，“兩委”要明確職責范圍，建立約束機制，形成工作合力。

3、與“兩會”的關系，村民會議和村民代表會議與村委會是決定與執行、監督與被監督的關系，“兩會”擁有決策權、立約權、組織權和監督權，“兩會”要從村民整體利益出發，及時正確地作出決定，支持和監督村委會的工作，村委會既要負起召集“兩會”的責任，又要對兩會作出的決定認真組織實施，并實事求是地報告工作，自覺接受監督。

（四）提高素質，肩負起使命

這一屆村委會村支部成員是我國村民自治的領導者、組織者和實踐者，因此，提高自身素質，行使好職權，已擺到了議事日程。

1、村委會成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質，加強思想修養，增強黨的觀念，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺地置于村支部的領導之下，作風民主，依法辦事，聯系群眾，培養民主自治、開拓創新的思維方式和實際工作能力，要嚴于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強凝聚力和感召力，要提高市場經濟、文化、科技方面的素質，三管齊下，努力發展農村經濟，提高村民生活水平，壯大集體經濟，向農業現代化邁進。

2、提高村支部成員的素質，支部要加強自身建設，迅速適應新形勢、新特點，發揮核心領導和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會要互相信任、互相支持，齊心協力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質，村民是實行自治的主體，其素質如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來的種種惰性的因素，目前嚴重的問題仍是教育農民，這是擺在村委會、村支部面前的一項經常的、大量的、長期的工作，要采取多種形式，提高農民方方面面的素質，既要有長遠的規劃，又要從眼前出發扎扎實實的做好，使這個龐大的群體為自治作出應有的貢獻。

五、村民自治的發展趨勢

（一）、從制度變遷的路徑依賴觀點來看

中國村民自治的未來發展將會繼續遵照上述特點沿著這條民主治理的道路前進。村級民主選舉將進一步得到普及和推廣，村民委員會和村民代表會議等村民自治組織在民主決策、民主管理、民主監督方面作用將得到進一步加強，村民

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

自治的規范化程度將會進一步提高。盡管中國走向民主治理之路仍將是漫長的，但村民自治已經開啟了民主治理的進程。

（二）、由村民自治向居民自治過渡

隨著我國經濟社會的發展，特別是城市化進程的有力推進，一些原來的村莊被納入城市區域，演變為城市的一部分；另有一部分村莊在自身經濟社會發展過程中實現社區形式的創造性轉換，即由過去的鄉村成長為現代農村小城鎮。相應地，社區內的居民也將隨著戶籍制度等的配套改革逐步由原來的村民變成為城鎮居民。一旦條件成熟，這些社區將逐漸與城市一樣實行居民自治。

（三）、由村民自治體制向社區和公司相對獨立的治理體制轉變 在改革以來的農村發展過程中，一些村通過村辦集體企業的迅速發展實現了社區經濟和村民的工業化、再集體化。隨著村辦集體企業的發展，村社區的經濟結構由家庭承包農業為主逐漸轉向以集體非農產業為主，相應地，原來的家庭承包農民也通過身份轉換變成為集體企業工人；以傳統農業為主的農村社區變為以現代工業或第三產業為主的社區。村民實現了非農化和再集體化，并與村集體經濟組織聯系緊密。這些村雖然也按有關國家法律規定建立了村民自治組織，但其功能和作用微弱。按法律規定本應由村民自治組織承擔的社區公共決策和管理功能，相當一部分已由村集體經濟組織所取代。在這一背景下，一方面，這些村已難以像其他大多數農村那樣實行完全意義上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那樣實行居民自治，造成了經濟社會結構與政治結構的錯位。這種錯位現象勢必影響村莊的管理和發展，迫切要求實現村級治理模式的突破，對治理結構和運行機制進行適應性調整。比如：實行村、企財務分開。企業有獨立的經營權和財權，向村莊交納一定費用，由村委會統一興辦社區公共福利事業和管理公共事務。村黨組織按企業和社區分別設置，分別以企業和社區為載體開展活動，行使領導權，等等。可以預見，隨著村辦集體企業的進一步發展，社區與企業將進一步分開，各自成為相對獨立的農村公共權力組織。

（四）、由封閉型的村民自治向開放型的村民自治轉換

在現有的農村基層政治體制下，村民自治具有一定的封閉性，村民自治是由本村村民按照法律規定在農村基層社會事務中實行自我管理、自我教育和自我服務。然而，改革以來，隨著限制農民流動的制度閘門的打開，農民的社會流動日益增多，傳統封閉的農村社區開始出現了村民的流出或外來人員的流入，對村民

專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

自治的現行治理方式形成了沖擊。

結論

在村民自治發展歷程中出現這樣那樣的問題，甚至倒退和反復都是可能的，也是正常的。但是，這些問題，甚至倒退和反復并沒有從根本上改變村民自治的上述發展趨勢。這些發展趨勢表明村民自治正在由形式民主邁向實質民主，民主政治正在內化為億萬農民的心理結構和生活習慣，村民自治已經成為億萬農民政治生活中的一項基本權利和自己創造幸福生活的制度平臺。

參考文獻

[1] 駱正林.中國鄉村政治文化變遷的主要脈絡[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中國農村村民自治[J].華中師范大學出版社.1997.[3]張小勁.中國農村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).[4]席遠科.透視現行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).[6]馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實.2010(2).

第五篇：當前中國村民自治的現狀

文章標題：當前中國村民自治的現狀

【內容提要】20多年中國的村民自治在經濟建設、建章立制和民主意識自覺等方面都獲得了長足發展，但也面臨巨大的難點和困境，這主要表現在：一是過于依賴西方的自治理論及模式，而忽略中國的歷史經驗和特殊文化語境；二是權力與自治間充滿強烈的矛盾沖突；三是過于重視“硬件”而忽視“軟件”建設。因此應注

重研究和理論創新，加強系統細致的立法建設，并將文化發展作為重中之重。

中國的改革開放取得了巨大成就，而“中國最大的變化在鄉村”[1]。其中，村民自治發揮著相當重大的作用，這既表現在物質制度又表現在思想精神層面。一是促進了農村經濟的發展，農民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發展及其深化。

在筆者看來，當前的中國村民自治面臨著亟須解決的三大問題。

第一，過于依賴西方的自治理論及其模式，而忽略中國的歷史經驗和特殊的現實文化語境。應該承認，幾千年的中國政治為我們提供的民主和自治經驗是較少的，而西方的民主傳統和自治歷史卻很長，經驗豐富。所以，當前的中國村民自治確實不能忽視甚至無視西方的自治資源，因為不管在理論還是實踐上，西方自治都可為我們提供可靠的參照坐標和經驗教訓。正因為直接取法于西方的自治，中國的村民自治才能建立在自覺、系統和理論化的基礎上。但西方的自治經驗只能成為我們的一個參照，決不能成為生搬硬套的摹本，否則，中國的村民自治就難逃“桔在北則為枳”的結局。以此來觀照中國的村民自治，有些問題頗值得我們注意。

一是獨立的村民自治理論話語體系的欠缺。中國村民自治與西方民主之路有一個很大的區別，就是我們的自治是在缺乏民主經驗和民主理論準備的情況下進行的，這就不可避免帶來理論發展的滯后。因此，借鑒西方現成的民主理論和學術規范分析中國問題，對開闊我們的學術視野，創建我們自己的理論研究體系是必要的。但西方民主理論的產生和運用有其獨特的文化語境，我們在運用這些規范時不能不考慮中國的文化和歷史特點。目前中國的村民自治正處于重“西方術語的轉移”而輕從中國“內部的發生和發展”的階段，這在理論探討和活動實踐上都有明顯的表現。如“平等”、“精英”、“治理”、“選舉式民主”、“參與式民主”等西方術語在村民自治研究中運用得比較隨意、混亂，缺乏認真的甄別和確定，尤其缺乏中國社會文化語境的重新厘定與使用。這就造成了必然的局限：這些西方術語到了中國，許多內容在不知不覺中就流失掉了，用它們解釋中國的問題常有似是而非之感，難以真正反映中國村民自治的精神實質。比如，有農民這樣理解民主：“民主，民主，就是人民當家做主。”這看似荒唐的笑談卻內含著西方話語在中國語境的尷尬。其實，正如“當‘平等’和‘參與’的概念應用于中國時，它可能產生不同的意義”[2]一樣，“治理”、“選舉式民主”、“參與式民主”這些西方術語也有其獨特的內涵特征、生成語境，我們在運用它們時必須經過語境轉換或者說中國化的過程。另外，當前理論界在村民自治研究中還存在對西方的各種理論重借鑒而缺乏理論創新的問題。如西方新制度主義、委托代理理論、公民社會理論、組合主義（法團主義）及公共選擇理論等西方的政治、經濟和社會學理論被中國學者大量運用于村民自治研究，取得了不少的成果，一定程度上提高了村民自治研究的學術性，對我們理解中國村民自治也不無啟示意義。但整體而言，運用這些理論解釋中國農村問題顯得多有表面化和牽強之處，有學者就指出：“沒有深入到田野調查，運用所謂經濟人和公共選擇等通用武器來解剖中國農村的狀況，很容易流于表面且無關農村與中國現代化的痛癢。”[3]所以，不能忽略一個根本問題，即結合中國尤其是農村的實際情況建構我們自己的話語理論體系。

二是村民自治實踐重西方民主模式的模仿而輕中國民主制度的創新。中國村民自治之初借鑒西方的民主模式是必要的，但當它發展到一定階段就應考慮自己的創建，因為中國有自己的特殊國情。在這方面，盡管我們已取得一些成績，如實行“海選”和建立村民代表會議制度等，但需要做的工作還很多，這在當前村民自治困難重重而西方模式對之感到“失語”時顯得尤為突出。比如，在村委會選舉中，按程序辦事對培育村民的民主意識、保障其各項權利是必不可少的，這也是中國傳統所缺乏的；但過于遵從整體劃一的程序規則，不從實際出發的形式主義造成的資源浪費和低效率等弊端，卻也應引以為戒。當前中國的村委會選舉程序就存在著繁瑣化、機械化和表面化的傾向。2002年，浙江省寧海縣第六屆村委會換屆選舉就出現了“無候選人”產生村委會的選舉程序創新。這不僅方便了選民，減少了選舉經費支出，也提高了村委會選舉的工作效率。[4]可見，在借用西方民主程序時，制定出符合中國農村實際的程序規則至為重要。

三是對中國傳統的鄉村自治資源的忽視。當前中國村民自治明顯存在忽視甚至否定中國傳統鄉村自治資源的傾向，如對中國家族文化的態度即是如此。應該說，傳統的家族文化特別是家族制度在本質上是專制性的，是與現代民主精神不兼容的，因而在村民自治活動中有必要對其進行批判和揚棄

。但任何制度都不能有利無弊，也不能有弊無利。在中國存在幾千年之久的家族制度也是如此，如果我們能夠避免中國家族文化中的“家族本位”觀念等消極因素，而把傳統家族重德治和互助合作等合理因素納入法治的框架，使其充分發揮作用，那幺，中國的村民自治就會受益不淺。如1990年5月22日《農民日報》載：在河南省浙川縣的張港村，村民發生糾紛時，村民調解委員會便找村中德高望重者參與評判是非曲直，從而收到了很好的效果，這被村民稱為“道德法庭”。對此，有人說：“由這些人組成的自治組織，具有道德權威和輿論權威，對上可有效地制約村干部，對下則約束村民的不軌行為，他們所依據的是傳統的綱常倫理，也樂于接受'官面上'派下來的任務，是一支保持農村穩定的力量。”[5]

第二，權力與自治的矛盾沖突。自古以來，中國農村一直處于權力的最底層，盡管農村社會具有某種程度的自主性，但從根本上說它要受國家專制權力的滲透和統治，因而處于被管制和服從的地位，缺乏現代意義上的民主與自主性。這種狀況在新中國建立后有所改變，不過真正意義上的改變還是在村民自治活動開展之后。農村再也不是權力之下的一個符碼，而是具有自主性和自治意義的地域，中國農村以前所未有的內涵與姿態呈現出鮮活的力量。但當前主要存在兩種傾向：一是強調農村與農民的絕對自由與自治，二是自覺不自覺地利用行政權力干預村民的自由與自治。

在筆者看來，以上這兩種意識與做法都是有問題的，是造成當前中國村民自治難以向縱深發展的主要障礙。中國的村民自治必須考慮兩個因素：一是政府權力的制約；二是要逐漸加大村民自治的力度。前者是手段，后者是目的。如果只講前者不講后者，所謂村民自治就無從談起；而如果只講后者不講前者，村民自治就會失范。對于限制權力的濫用，給農村和村民更多的自治權，這一點容易理解，但難以實行，因為畢竟在中國大地上實行村民自治還為時不久，它需要制度完善和民主意識提高的過程；對于給村民自治一定的限制，發揮政府權力的指導監督作用，這一點恐怕難以理解，因為許多人不理解“自由也不是毫無限制的”，否則就會走向它的反面。尤其對中國農民來說，缺乏自由自治的歷史傳統，文化素質較低，思想保守落后，有時還缺乏公眾、公德意識，沒有一定的限制，后果不堪設想。因此，要使中國的村民自治得到健康發展，必須既發揮政府權力的積極作用，使之逐漸走上正軌，又要使農民得到充分的自治，充分發揮他們的創造性。只有在二者的合力下，中國的村民自治才能是健康合理的。

第三，過于重視“硬件”建設，忽視“軟件”建設。“硬件”是指有形可循的東西，主要指經濟發展、建章立制等方面；“軟件”即是不易量化的思想、文化、精神、倫理道德、心理等。當村民自治向縱深發展時，就不能僅僅停留在“物質制度”層面，而應考慮文化心理等方面的建設了，否則，村民自治就是建于沙灘上的空中樓閣。科恩說得好：“只有設施而無精神，不能取得效果，只有精神而無設施，不能取得效率。”[6]

“軟件”應成為村民自治的重要內容。與對經濟、制度的強調相比，我國的村民自治缺乏對文化建設的重視，比如現有的村民自治法律制度、示范達標活動等都明顯存在重經濟指標而輕文化教育等的傾向，村民自治的文化建設是一個提高整體文化素質的系統工程，這包括文化程度、教育狀況、心理素質、公德意識、平等觀念、民主思想與自由精神等內容。當前的村民自治對此關注得還不夠。這也反映了當前中國村民自治過于注重功利性的缺失。“軟件”建設有利于“硬件”的實施和進一步發展。鄧小平說：“我們國家，國力的強弱，經濟發展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質，取決于知識分子的數量和質量。”[7]同樣，規則制度的實行離不開高素質的人。更好地實行村民自治制度，使經濟可持續發展，顯然離不開文化素質與自治精神的支撐。“軟件”的建設還會提高農村的吸引力。農民向都市大遷移的一個重要原因就是鄉村經濟與文化的雙重貧困。從這方面說，如果村民自治不重視文化建設，即使農村富可比國，它也沒有吸引力。因此，農村的文化建設不僅具有村民自治的意義，它還具有鄉村都市文化選擇的意義。二

筆者認為，可從以下幾點考慮解決當前中國村民自治存在的諸多難題。

第一，加大對村民自治的研究力度，從理論與實踐雙向對流的角度，從學習借鑒西方與中國歷史文化傳統相結合的角度，從立足中國的實際情況和解決中國的問題著眼，創造性地提出具有指導意義的理論框架和基本理路，這是中國村民自治活動繼續深入下去的關鍵。如果說中國村民自治的產生缺乏必要的理論準備，以致于20年的村民自治主要依重西方的民主模式，而缺乏自己的理論構建，那幺，未來我們需要打破這一格局，進行多元整合；如果說我們過去更強調實踐的操作層面，今天就應該在不斷的實踐探索中加強理論的深入研究與探討；如果說以往對中國的本土經驗與問題有所忽略，現在就該立足本土，實事求是，將解決中國問題作為目的。中國村民自治的理論設計應注意三個層面：一是加大對中國尤其是村民自治實際情況考察的力度，也就是要深入進行田野調查和實證研究。二是加強對村民自治與社會、政治、經濟、思想、文化之間的關系研究。因為中國的村民自治并非孤立進行的，它離不開各方面的制約，因此如何理順村民自治與其它各方面的關系就是一個十分重要和迫切的問題。三是加強對中西自治理論資源的研究，將中國的村民自治建立在開放的基礎上，從而走出一條中國式的道路。

第二，國家權力與村民自治的關系一直存在著困惑與矛盾之處，這一點在鄉鎮、村黨支部與村民自治的關系中表現尤其突出。這主要在于目前我們的有關法律規定還不完善，特別是缺乏明確的職權劃分和可行的權力監督制約機制。當務之急是進一步健全有關法律，首先要明確村“兩委”各自的權責范圍，要特別注意法律規定的可操作性。必要時需要國家立法，以保證村委會與村黨支部及鄉鎮領導關系的合理和順暢。這里有一個原則非常重要，那就是要立法貫徹權力限制原則。如在處理鄉、村關系問題上，法律的有關條款既不能忽略發揮政府權力的參與、引導、調節、監督功能，也要防止政府違法侵犯村民的自治權。應鼓勵各地進行制度創新，積極探索處理村“兩委”關系的有效路徑。如一些地區實行村“兩委”聯席會議集體決策制度，既可避免村黨支部或村委會任何一方的權力集中，又有利于培育村干部的相互合作意識，還有助于村務決策的科學化。但有兩點需要特別注意：一是參加聯席會議的各方堅持平等的原則，不能是一方控制另一方，否則聯席會議會有名無實；二是要堅持村民自治的原則，村民是村民自治的主體，聯席會議不能替代村民會議和村民代表會議。總之，制度創新既要合理有效，又要合法，二者不可偏廢。

第三，從戰略高度重視農村文化教育事業，使之成為村民自治活動的重中之重。從長遠來看，文化教育是村民自治的根本。我們的村民自治設計必須考慮到這一點，不僅將文化教育建設和發展作為村民自治成績評估的一個重要指標，而且還要將之作為一種價值觀漸漸深入人心。世界上一些發達國家都比較重視文化教育，有學者這樣談到美國的鄉村教育：“美國的鄉村人民從最早期就把教育看成民主生活中的重要柱石。必須全社會的人民都受到相當程度的教育，這個社會才能有真正的民主生活。因此，基本的教育必須是免費的，使任何人不必因經濟的困難而沒有受初級教育的機會，教育必須是獨立的，不受政治上的干涉。”[8]發達國家的農業勞動力具有較高的知識素質。如在法國、加拿大等國，要想成為農民，必須經過三年學習并取得兩年制農學院的畢業證書；瑞士、丹麥、荷蘭等國家要求農民通過學習和培訓取得“綠色證書”，才能有經營農場的權利，它們特別重視對農場主和準備當農場主的青年進行培訓。日本農業行政人員都已達到大學水平。這些事例啟示我們：農民有較高的文化素質是實現農村現代化的前提和關鍵。

事實上，中國鄉村的文化教育建設和發展早在20世紀上半葉就有人提出，并進行了實驗。梁漱溟曾說：以文化本位為前提對中國農民進行人倫本位的重組。[9]晏陽初則提出：“我們覺得要創辦一種人民生活的教育，非先了解人民生活的實況不可。因此，我們就跑到鄉下，從人民的實際生活去找。結果，覺得一般人民最感困難的四個問題：一是愚，二是窮，三是弱，四是私。”[10]我們這里所談的鄉村“文化教育建設和發展”既有“道德教育”，也包括文化基礎知識、基本技能的教育，還特別強調“人文教育”。科恩指出，“人文教育，最不普遍，也最不受重視”，但卻是構成民主智力條件的重要內容之一，“民主社會，不僅要選擇目的，并且要選擇手段，而要明智地作出這種選擇，社會成員即使不是所有至少也應是多數的，必須具有高度的人文教育的陶冶。經費與技術人才只能使用于公民直接認為或其代表認為值得使用的項目。技術專家是重要的，使用技術專家的人以及選擇與影響那些使用技術專家的人更為重要。民主國家中，智能與高超的政策歸根到底要取決于確定政策的公民是否智能與高超”。[11]此外，文化教育建設和發展還應包括建立一系列的教育保障制度，包括建立教育實施規劃、獎懲制度和文化基礎設施的建設等。如無錫市郊區南站鄉前進村，重視發展村莊的教育事業，不僅撥出大筆資金改建教學設施，還免費實行九年制義務教育，對大學生給予獎勵和資助；對達不到初中畢業的學生家庭實行經濟處罰。這些制度的建立促使該村農民的文化素質大為提高，由此也帶動了村莊經濟的良性發展。[12]當然，像前進村這樣的村莊在目前中國農村還不多見。值得提及的是，遼寧省朝陽市實施的一項教育計劃很有創意。該市針對當地農村村干部文化素質偏低，尤其缺乏農業專業技術人才的實際，與沈陽農業大學聯合舉辦大專班，學制兩年，設農學、園藝、畜牧3個專業，從農村招收貧困家庭的優秀高中畢業生進入大專班學習，學費、書費由市政府全部負擔，畢業后“村來村去”，從事農業開發，帶領鄉親致富，優秀者充實村級班子。大專班從2001年開始舉辦，每年招收農村應、往屆優秀高中畢業生300名，預計到2008年培養學生1800人，以實現“一村一名大學生”的教育目標。[13]這一教育舉措啟示我們：在目前中國農村大部分地區經濟還不富裕、社區辦學力量較弱的情況下，充分發揮政府的優勢和作用，無疑是解決農村文化落后狀況的一個切實可行的有效辦法。

中國的現代化離不開更廣大的農村現代化，而農村如何現代化，村民自治活動開展得好壞是關鍵。從歷史上看，中國農村發生巨變最突出的有兩次：一次是1949年中華人民共和國成立，廣大農民擺脫了幾千年受壓迫、受剝削的低下地位，以主人翁的身份精神煥發；第二次就是1980年以來的村民自治，農民不僅在法律而且在實踐中真正享有管理自身事務的民主權利，其民主意識和自治能力都有很大提高。20年的中國村民自治為我國的現代化建設，特別是民主政治建設提供了重要的經驗和借鑒；它的發展狀態與方向也關系到整個中國的民主進程和現代化建設，這就要求我們確立獨立的精神、整體的眼光、開闊的視野，從根本上解決當前村民自治所面臨的難題。

【參考文獻】

[1][7]　鄧小平文選：第三卷[M].北京：人民出版社，1993.117,120.

[2]　費正清，等.劍橋中華人民共和國史(1949-1965)[M].上海：上海人民出版社，1992.26.

[3]　柳金財.淺論中國農村村民自治制度研究的幾個理論：適用與限制[J].臺灣大學政治學系.中國大陸研究教學通訊，2003,(56).

[4]　祝美珍，等.寧海縣的另類“海選”[J].鄉鎮論壇，2002,(11).

[5]　民政部基層政權建設.村民自治辦法探索--貫徹村民委員會組織法經驗選編[Z].內郵資料，1991.58-59.

[6][11]　科恩.論民主[M].北京：商務印書館，1988.109,167.

[8]　楊懋春.鄉村社會學[M].臺北：國立編譯館，正中書局，1984.112.

[9]　徐勇，徐增陽.中國農村和農民問題研究的回顧[J].華中師范大學學報，1999,(11).

[10]　晏陽初全集：第1卷[M].長沙：湖南教育出版社，1989.175.

[12]　中國社會科學院經濟研究所“無保”調查課題組.中國村莊經濟--無錫、保定22村調查報告(1987-1998)[M].北京：中國社會科學出版社，1999.367.

[13]　光明日報，2003-07-13.

《當前中國村民自治的現狀》來源于xiexiebang.com，歡迎閱讀當前中國村民自治的現狀。