第一篇：村民自治運行中面臨新的社會焦點問題研究

村民自治運行中面臨新的社會焦點問題研究

——對全國第一個村民自治示范縣的實證分析

摘要： 全國第一個村民自治示范縣——山東萊西市(縣)具有極強的典型意義和借鑒價值，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前面臨著村委會選舉賄選泛濫、富人爭權(quán)、村“兩委”交叉任職黨政職責(zé)不清、村務(wù)公開流于形式、“村賬鎮(zhèn)管”監(jiān)督主體模糊、“村企合一”加劇農(nóng)村社會矛盾等新的社會焦點問題。應(yīng)對社會焦點問題的思路和舉措是，加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格村委會選舉操作規(guī)程，完善村民自治法律法規(guī)，厘清村“兩委”權(quán)責(zé)的定位，構(gòu)建科學(xué)高效的長效監(jiān)督機制，努力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

關(guān)鍵詞： 村民自治； 社會焦點問題； 全國第一個村民自治示范縣； 實證分析

我國的村民自治已走過20 年的歷程，對于推進農(nóng)村的民主化進程，調(diào)動農(nóng)民的政治熱情，促進農(nóng)村的改革與發(fā)展，發(fā)揮了重大的推動作用。但是，在目前的運行中又面臨著一些新的社會焦點問題的困擾，對村民自治的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為深入了解和掌握目前村民自治運行的真實狀況，探索應(yīng)對策略，筆者于2009 年6 月至2010 年6 月歷時一年時間，對具有極強典型意義的全國第一個村民自治示范縣——山東萊西市(縣)進行了抽樣調(diào)研分析，形成以下研究報告。

一、全國第一個村民自治示范縣目前面臨社會焦點問題的抽樣調(diào)研

(一)全國第一個村民自治示范縣確立的歷史追蹤

山東萊西市(縣)位于膠東半島中部，是隸屬于山東青島市的一個縣級市，該市是國務(wù)院確定的沿海地區(qū)對外開放縣市，也是中國農(nóng)村綜合實力百強縣市之一，總面積1522平方公里，全市轄11 個鎮(zhèn)、5個街道辦事處和1 個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，862 個村莊，總?cè)丝?2.8 萬人。

1988 年6 月，我國頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，并要求在全國范圍貫徹落實。山東萊西市牛溪埠鎮(zhèn)(現(xiàn)改為沽河街道辦事處)農(nóng)村在貫徹《村民委員會組織法》探索實行“民主決策”發(fā)揮“民主代表”作用的做法，引起了山東省和國家民政部的重視[ 1]。1989 年，山東省委、省政府在萊西召開了“村級組織建設(shè)現(xiàn)場會”，簡稱“萊西會議”。

1990 年中央組織部、國家民政部、國家體改委、全國婦聯(lián)和團中央五部委在萊西市進行貫徹《中華人民共和國村民委員會組織法》的試點，民政部正式發(fā)文“民基發(fā)[ 1990] 24 號”《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》中指出，決定把山東省萊西縣定為全國村民自治示范縣。萊西市作為全國第一個村民自治示范縣，在實踐中探索出一些成功的經(jīng)驗[ 2]，該市于1995 年、1999 年、2003 年連續(xù)三屆被評為全國村民自治模范縣。(二)全國第一個村民自治示范縣抽樣調(diào)研的對象、內(nèi)容和方法

為了搞好本次實證調(diào)研，我們通過萊西市民政局等有關(guān)部門的協(xié)助，選取了4 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3 個街道辦事處作為抽樣調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又對每個鎮(zhèn)或辦事處分別選取5 個村莊和社區(qū)，共計35 個村莊和社區(qū)作為抽樣調(diào)研對象，被調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處約占萊西市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處總數(shù)的42%； 被調(diào)研村莊和社區(qū)約占萊西市村莊和社區(qū)總數(shù)的27.4%。本次調(diào)研設(shè)計了10 個調(diào)研題目：(1)你村新一屆村委會選舉中是否存在賄選現(xiàn)象？ 賄選的主要形式有哪些？(2)你村的黨支書和村主任的家庭經(jīng)濟狀況如何？(3)你對村支書、村主任“一肩挑”是否贊同？(4)你對本村的村務(wù)公開、財務(wù)公開滿意嗎？(5)你參加過村里的哪些“民主決策”活動？(6)你對村莊財務(wù)實行“村賬鎮(zhèn)管”了解嗎？(7)你贊成“村企合一”體制嗎？(8)你家庭的人口、性別、年齡和在家務(wù)農(nóng)人口的年齡、文化程度情況。(9)你村的醫(yī)療站(衛(wèi)生所)是什么性質(zhì)？(10)你村集體組織對“五包戶”有哪些照顧救助？抽樣調(diào)研主要采取三種方法： 一是問卷調(diào)研。共設(shè)計了A、B、C 三份問卷，分別針對務(wù)農(nóng)村民、農(nóng)村干部和農(nóng)村從事工商業(yè)經(jīng)營兼業(yè)農(nóng)民的調(diào)查問卷。二是座談?wù){(diào)研。通過召

開農(nóng)村不同社會階層的座談會，進行較廣泛深入的交談獲真實信息和數(shù)據(jù)。三是訪談?wù){(diào)研。通過入戶或深入田間、地頭，與農(nóng)民拉家常、交朋友、聊天來切入調(diào)研的主題，從而聽到農(nóng)民的真實話。

二、全國第一個村民自治示范縣目前面臨新的社會焦點問題

(一)村委會選舉中賄選泛濫“富人爭權(quán)”，破壞直選的科學(xué)公正問題調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前村委會選舉中不同程度地普遍存在賄選問題，并具有以下特點：

一是賄選的形式多樣化。目前賄選的形式主要有： 實物賄選，即給選民送物、送禮，物品的貴重程度和多少根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況不同，這種賄選方式是用實物換得選票； 金錢賄選，即直接給選民送錢，用金錢買選票； 感情賄選，通常用宗族關(guān)系、家族關(guān)系、同學(xué)朋友關(guān)系等，通過請客、打電話、發(fā)短信、“開小會”等聯(lián)絡(luò)選民，以感情拉攏的手段拉選票[ 3]。

二是賄選檔次不斷升級。目前賄選的勢頭有不斷升級蔓延之勢，前些年參選者給選民送錢、送物、請客的數(shù)額、檔次比較低，而且賄賂選民的人數(shù)有限，近兩屆村委會直選中的賄選現(xiàn)象不僅較普遍，而且賄選層次不斷升級，給選民送錢、送物、請客的數(shù)額越來越大，檔次越來越高，賄賂人數(shù)幾乎包括全部選民。

三是賄選表現(xiàn)為“富人爭權(quán)”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近兩屆參與競選村主任的候選人，97% 是農(nóng)村先富起來的農(nóng)村富人，特別是在一些農(nóng)村經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的城郊村莊，出現(xiàn)了“賄選大PK”的丑惡現(xiàn)象，他們不惜拿出巨資來進行賄選，這些村莊的村主任直選已經(jīng)演變成富人經(jīng)濟實力的較量。

四是賄選越來越具有隱蔽性。前些年賄選大都是自己跑，自己送，這種赤裸裸的賄選行為一方面使賄選人異常尷尬，另一方面會引起監(jiān)督部門的重視和有正義感人的反感。現(xiàn)在的賄選逐漸變得具有隱蔽性，大部分是在暗地里操作，大都是通過親人、親戚、朋友等代理人、利益相關(guān)者代替跑，甚至搬動社會上有頭有臉的人為其疏通。

(二)村“兩委”交叉任職“一肩挑”，出現(xiàn)“家長制”和黨政職責(zé)不清問題

一是“兩委”成員實行交叉任職，“一套人馬，兩塊牌子”出現(xiàn)黨政職責(zé)不清的問題。推行村書記、主任“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)體制的一項制度創(chuàng)新，主要目的是想解決村級“兩委”之間的不和諧、不信任、不配合的矛盾摩擦問題。但是實際并非如此，因為黨的宗旨是以實現(xiàn)共產(chǎn)主義為目標(biāo)，而村民自治以本村的利益為出發(fā)點，二者的領(lǐng)導(dǎo)之間存在較大差異，“一肩挑”很難做到向上負(fù)責(zé)和向下負(fù)責(zé)有機結(jié)合，在實際工作中如果強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)往往會損害村民的切身利益，背離了村民自治的初衷； 如果強調(diào)村民自治又會辜負(fù)了黨組織的期望。

二是“一肩挑”集黨政權(quán)力于一身，容易形成“家長制”的官僚作風(fēng)，滋生權(quán)力腐敗。按照權(quán)力運行理論，權(quán)力過于集中難以制約，缺乏制約的權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗和專權(quán)，從而破壞民主。“一肩挑”后往往是個人凌駕于組織之上，形成個人說了算的家長習(xí)氣和獨斷專行的官僚作風(fēng)，村民的民主受到不應(yīng)有的侵害，村民自治流于形式，民主決策、民主監(jiān)督和民主管理形同虛設(shè)[ 4]。

三是“一肩挑”黨政事務(wù)由一人擔(dān)，精力和任務(wù)的矛盾突出。應(yīng)該看到，“一肩挑”實現(xiàn)了減少村里的干部職數(shù)，精簡人員，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是有意義的，而且又容易使“兩委”班子達(dá)成共識減少扯皮推諉。但“一肩挑”實際效果和理論的判斷是有差距的，“一肩挑”盡管減少了村干部，工作量還是那么大，一人的精力和原有的任務(wù)之間的矛盾突出，必然要出現(xiàn)一個人忙不過來顧此失彼影響工作的問題。

(三)村務(wù)公開、財務(wù)公開不按法規(guī)辦理，流于形式的問題

一是村務(wù)公開形式化。村務(wù)公開不僅是村民自治的重要制度，也是村民最關(guān)注的問題之一。目前許多村莊都不同程度地存在形式上村務(wù)公開問題，萊西市幾乎所有的村莊都設(shè)置

了公示欄，但公示的內(nèi)容卻有很多貓膩，一些非重要的村務(wù)活動，一般能夠出現(xiàn)在公示欄上，而一些關(guān)鍵和重要的村務(wù)內(nèi)容，往往是讓你看不到、看不清、看不懂，村務(wù)公開實際上是走了形式，做了表面的文章。

二是村務(wù)公開不按法律規(guī)定辦理。目前法律已明確規(guī)定了村務(wù)公開的期限及村務(wù)公開的主要內(nèi)容，各省、市一級的法規(guī)又對公開的形式、地點、程序等作了更為詳細(xì)的規(guī)定，但即使這樣，一些村莊的村務(wù)公開盡管每年都搞，但是離規(guī)定的要求有差距； 尤其是群眾最為關(guān)心的財務(wù)收支情況沒有嚴(yán)格按法律規(guī)定公開。

(四)“村賬鎮(zhèn)管”導(dǎo)致監(jiān)督主體模糊，監(jiān)督難度加大的問題

一是“村賬鎮(zhèn)管”模糊了審計監(jiān)督對象，導(dǎo)致會計監(jiān)督乏力。“村賬鎮(zhèn)管”最初目的在于村莊的財務(wù)委托上級政府管理，方便監(jiān)督管理，但實行“村賬鎮(zhèn)管”制度后，在具體執(zhí)行過程中，財務(wù)的審計監(jiān)督對象模糊了，誰是監(jiān)督的主體不清晰，鎮(zhèn)級財務(wù)審計等于自己審計自己，審計部門難以真正發(fā)揮應(yīng)有的審計監(jiān)督作用，一旦出現(xiàn)違反財務(wù)紀(jì)律事件，就難以準(zhǔn)確界定責(zé)任，追究責(zé)任，需要予以高度重視。

二是“村賬鎮(zhèn)管”在一定程度上造成會計信息的隱蔽性，增加了財務(wù)監(jiān)督的難度。“村賬鎮(zhèn)管”初衷是增強農(nóng)村財務(wù)公開的透明度，“給群眾一個明白，還干部一個清白”，有利于群眾的監(jiān)督。但實行村賬鎮(zhèn)管制度后，使信息環(huán)節(jié)復(fù)雜，如果村鎮(zhèn)合謀，可能提供更為隱蔽的虛假會計信息，形成事實上的監(jiān)督虛無化。

(五)“富人掌權(quán)”及“老板村官”盛行，農(nóng)村社會矛盾復(fù)雜化的問題

一是農(nóng)村“富人掌權(quán)”導(dǎo)致社會階層結(jié)構(gòu)快速分化，加劇農(nóng)村社會矛盾。在村民自治條件下，許多村辦企業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村大都通行著“村企合一”的管理模式，村干部和村企老板“一人兼”，形成“老板書記”和“老板村長”局面[ 5]。在“村企合一”體制下，農(nóng)村的階層結(jié)構(gòu)可以區(qū)分農(nóng)村干部、農(nóng)民、村企業(yè)打工者、個體和工商經(jīng)營者等，各階層都有各自獨立的經(jīng)濟、政治利益。由于各階層的權(quán)益不同，必然導(dǎo)致農(nóng)村社會群體的分化，農(nóng)村有錢、有權(quán)的人有社會地位，左右農(nóng)村的政治，控制農(nóng)村經(jīng)濟，而普通農(nóng)民被邊緣化。“村企合一”在一定程度上加劇農(nóng)村矛盾復(fù)雜化和干群關(guān)系的緊張。

二是“老板村官”造成集體資產(chǎn)和個人財產(chǎn)界分不清及管理的混亂。不可否認(rèn)“老板村官”在農(nóng)村社會的影響力大，號召力強，容易形成較強的村莊凝聚力，“老板村官”市場經(jīng)驗豐富，社會關(guān)系通達(dá)，有利于帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，任用老板當(dāng)村官，帶領(lǐng)農(nóng)民群眾創(chuàng)業(yè)，能夠產(chǎn)生“頭羊效應(yīng)”，形成較強的村莊凝聚力。但“老板村官”容易產(chǎn)生心理和認(rèn)識的誤區(qū)，認(rèn)為個人的貢獻(xiàn)與集體資產(chǎn)密切相關(guān)，再加上村莊和企業(yè)的決策實際是“老板村官”“ 一人說了算”，缺乏制約和監(jiān)督，在經(jīng)濟上必然造成集體資產(chǎn)和個人財產(chǎn)界分不清的問題，導(dǎo)致集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊和管理混亂。

三是“村企合一”管理模式難以界分政事和經(jīng)濟活動的界限，容易造成決策的偏差，導(dǎo)致矛盾摩擦升級。從管理視角看，“村企合一”在一定意義上能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟和政治的有機結(jié)合，減少管理成本，提高管理的效率。但從經(jīng)濟視角看，“老板村官”容易混淆兩個主體的關(guān)系，導(dǎo)致個人意志凌駕于組織之上，形成獨斷專行的官僚作風(fēng)，如在土地承包、宅基地的分配、土地出讓、土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村公益事業(yè)和集體福利事業(yè)的建設(shè)與享用方面，“老板村官”的立場會不自覺地傾向有利于自己一面，導(dǎo)致矛盾摩擦升級更加復(fù)雜化。(六)人口流動導(dǎo)致農(nóng)村勞動力素質(zhì)整體下降，農(nóng)村發(fā)展后繼乏人的問題

村民自治客觀推動了農(nóng)村勞動力的全方位流動，從總體來看，人口流動會沿著比較利益的價值取向變動，農(nóng)村年輕的、聰明靈活的、有文化有能力的，大都外出經(jīng)商、求學(xué)、進城打工，在家務(wù)農(nóng)的“留守人口”基本上是“六一”“三八”和“九九”人員，即孩子、婦女和老人。農(nóng)村勞動力的流動不僅使農(nóng)村孩子、老人缺乏情感交流非常寂寞，使他們的生活質(zhì)量不高，更為嚴(yán)重的是年輕有文化的勞動力大量的流出農(nóng)村，勢必造成了農(nóng)村勞動

力素質(zhì)整體下降，農(nóng)村發(fā)展后繼乏人，使新農(nóng)村建設(shè)變得更加任重道遠(yuǎn)。據(jù)本次對萊西水集街道辦事處的抽樣調(diào)研顯示，該街道辦事處共計57 個村(社區(qū))，總?cè)丝谑?2 230人，在家務(wù)農(nóng)人口占總?cè)丝诘?0.7%，婦女占在家務(wù)農(nóng)人口的61%，務(wù)農(nóng)人口的平均年齡是49.7 歲(不包括農(nóng)村學(xué)生和學(xué)齡前孩子)； 務(wù)農(nóng)人口的文化程度是，高中文化程度的占17%，初中文化程度的占45.7%，小學(xué)和以下文化程度37.3%。

(七)農(nóng)村集體經(jīng)濟實力薄弱，對鰥、寡、孤、獨的救助艱難的問題

村民自治促進了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的個人家庭收入和農(nóng)民的生活水平都得到明顯的提高。但是，許多農(nóng)村的集體經(jīng)濟遭到不同程度的削弱也是不容忽視的事實。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，村里原有的固定資產(chǎn)大都拍賣給個人，村企業(yè)或者拍賣給個人，或轉(zhuǎn)體公司化，許多村莊集體經(jīng)濟瓦解成了空殼，甚至債臺高筑，必然減弱對鰥寡孤獨、傷、老、病、殘救助的能力。另外，村民自治的推行農(nóng)村社會保障發(fā)展滯后，農(nóng)村原有的公費醫(yī)療已不存在，新的農(nóng)村合作醫(yī)療機構(gòu)還沒有發(fā)揮多大作用，農(nóng)村的社會救助力量非常薄弱。還有，村民自治助推市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們崇尚等價交換，更多的關(guān)注自身家庭的利益，在一定程度上沖淡了助人的社會風(fēng)尚，弱化了農(nóng)村社會對鰥寡孤獨的關(guān)注。

三、應(yīng)對新的社會焦點問題的思路與建議

(一)統(tǒng)一全黨的思想認(rèn)識，切實加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)

解決運行中出現(xiàn)的問題必須依靠和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是要從共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)、中國社會穩(wěn)定基礎(chǔ)和國民經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的戰(zhàn)略高度加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識，對村民自治要全程組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)造性地開展工作，對出現(xiàn)的問題要腳踏實地的逐

一、具體研究分析，拿出應(yīng)對各種社會焦點問題的政策措施。二是堅持農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖。堅持農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位就能保證黨的路線、方針、政策在農(nóng)村貫徹、執(zhí)行，特別是村委會選舉、村務(wù)公開、民主決策及農(nóng)村集體福利事業(yè)的建設(shè)等問題，必須在黨支部的正確領(lǐng)導(dǎo)下進行，并真正體現(xiàn)民意，才能贏得群眾的信賴和支持。三是堅持縣、鄉(xiāng)黨委、政府對村級組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擔(dān)負(fù)村級組織建設(shè)的直接責(zé)任，強化對村委會選舉的領(lǐng)導(dǎo)和對村委會工作的指導(dǎo)。要配強配好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，全力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，真正發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委村級組織建設(shè)強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用。

(二)嚴(yán)格選舉操作規(guī)程，完善村民自治的法律規(guī)定

當(dāng)前選舉操作規(guī)程不嚴(yán)密和法律的不完善是賄選問題重要原因之一[ 6]。目前選舉操作要經(jīng)過選民登記、推選候選人、召開選舉大會、當(dāng)場公開唱票和計票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果的程序，這從大環(huán)節(jié)看似乎比較嚴(yán)密，但在每一個具體環(huán)節(jié)卻不同程度存在紕漏。如回避制度、監(jiān)督制度落實得如何，誰具有解釋權(quán)，具體工作人員如何產(chǎn)生，對工作人員有哪些要求等，不僅都應(yīng)有明確具體的規(guī)定，而且要嚴(yán)格遵守，才能有效地防治選舉中的內(nèi)部人控制、造成的信息不對稱和選舉結(jié)果的違背民意。從相關(guān)法律視角看，《村民委員會組織法》雖然有關(guān)于警惕賄選發(fā)生的要求，但怎樣就算是賄選，如何區(qū)別情感賄選和正常的感情溝通，實物賄選怎樣認(rèn)定，金錢賄選數(shù)額的界限等，缺乏具體、明確的賄選界定，因此，必須完善有關(guān)法律。建議在《村民委員會組織法》中對參選人員的年齡、學(xué)歷、政治素質(zhì)、健康狀況等方面作出具體規(guī)定，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以成立資格審核委員會，對村委會成員候選人進行審查把關(guān)。

(三)明確“兩委”權(quán)責(zé)的界分與定位，理順二者之間的工作關(guān)系

“一肩挑”出現(xiàn)的黨政職責(zé)不清，根本原因在于權(quán)力集中條件下的“兩委”權(quán)責(zé)的界分定位模糊，搞好“兩委”權(quán)責(zé)的界分定位是關(guān)鍵[ 7]。第一，要合理分權(quán)，“一肩挑”是“兩委”“一把手”一人兼，一個人處于兩個組織之中，承擔(dān)兩個角色、兩種職責(zé)。要從根本上對村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和村委會的管理職能進行科學(xué)的劃分，從而確立我國農(nóng)村民主政治的基本框架，實現(xiàn)分工與分權(quán)的統(tǒng)一。第二，實行責(zé)權(quán)定位，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是

政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，而把事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟、社會、民間的事務(wù)管理，交給農(nóng)村群眾自治組織。第三，要理順“兩委”之間的決策機制，建立“兩委”聯(lián)席會議制度是一種比較有效的決策形式。第四，要理順工作機制。“兩委”要建立健全議事規(guī)則和工作制度，包括集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)制度，例會制度等。第五，要理順管理機制。村級管理工作，要走制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村里各項事務(wù)的管理都有章可循。特別是對村民普遍關(guān)注的村級財務(wù)，要通過建立村民理財小組實行會審聯(lián)簽制度等，使財務(wù)收支置于村“兩委”共同管理和廣大村民的有效監(jiān)督之下。

(四)構(gòu)建體系完善、科學(xué)高效、良性運轉(zhuǎn)的長效監(jiān)督機制

構(gòu)建科學(xué)高效的長效監(jiān)督機制是應(yīng)對村務(wù)公開流于形式的重要舉措[ 8]。目前對村民自治行使全程監(jiān)督職能主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，這種監(jiān)督體系存在著監(jiān)督主體單

一、監(jiān)督鏈條過短的弊端，不可能發(fā)揮良好的監(jiān)督效能。村民自治換屆選舉盡管有選舉委員會，選舉結(jié)果需要由委員會蓋章確認(rèn)，但實際上不少村莊并沒有這么做，這個問題是與村黨支部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的監(jiān)督指導(dǎo)失職有關(guān)。必須在構(gòu)建科學(xué)高效的長效監(jiān)督機制上狠下工夫： 一是要拉長監(jiān)督的鏈條，形成全方位的監(jiān)督體系，要有多個監(jiān)督主體的廣泛參與，縣黨委政府、村黨支部、廣大村民，都應(yīng)該是村民自治監(jiān)督體系中的重要組成部分，并發(fā)揮積極的監(jiān)督作用。二是要優(yōu)化監(jiān)督方法，要由過去習(xí)慣的行政監(jiān)督方法更多轉(zhuǎn)變?yōu)槔梅伞⒅贫鹊谋O(jiān)督方法。三是要實行監(jiān)督責(zé)任制、失誤追究制和目標(biāo)管理制。四是要把民主監(jiān)督、民主管理等各項制度落實好，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的威力，形成科學(xué)高效良性運轉(zhuǎn)的長效監(jiān)督機制。(五)因地制宜，突出特色，努力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是做好農(nóng)村公共事業(yè)和農(nóng)村救助的物質(zhì)基礎(chǔ)。發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟要有新的思路，一是要引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜，挖掘自身潛力，走各具特色的經(jīng)濟發(fā)展的路子。二是強弱聯(lián)合，以地域、產(chǎn)業(yè)等為紐帶，由強村、強企與弱村聯(lián)合，以強帶弱，解決弱村調(diào)整結(jié)構(gòu)無思路、開展工作無辦法、啟動經(jīng)濟無資金等方面的問題，帶動和促進弱村調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展經(jīng)濟的步伐。三是扶貧攻堅，各級政府每年要選擇部分經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村莊，采取財政撥、部門捐、銀行貸等辦法，從資金方面幫扶經(jīng)濟落后鄉(xiāng)村啟動經(jīng)濟，采取培訓(xùn)干部、提供信息、講授技術(shù)、創(chuàng)新思路等措施，幫助村莊理清思路，走上迅速發(fā)展的軌道。四是典型引路，選擇不同層次、不同類型的典型村莊，進行大力培育，發(fā)揮他們的示范作用，帶動區(qū)域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

第二篇：村民自治運行中面臨新的社會焦點問題研究

村民自治運行中面臨新的社會焦點問題研究——對全國第一個村民自治示范縣的實證分析

作者：尹煥三來源：《理論探討》2011年第1期

摘 要：全國第一個村民自治示范縣———山東萊西市(縣)具有極強的典型意義和借鑒價值,調(diào)研發(fā)現(xiàn),目前面臨著村委會選舉賄選泛濫“富人爭權(quán)”、村“兩委”交叉任職黨政職責(zé)不清、村務(wù)公開流于形式、“村賬鎮(zhèn)管”監(jiān)督主體模糊、“村企合一”加劇農(nóng)村社會矛盾等新的社會焦點問題。應(yīng)對社會焦點問題的思路和舉措是,加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),嚴(yán)格村委會選舉操作規(guī)程,完善村民自治法律法規(guī),厘清村“兩委”權(quán)責(zé)的定位,構(gòu)建科學(xué)高效的長效監(jiān)督機制,努力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

關(guān)鍵詞：村民自治；社會焦點問題；全國第一個村民自治示范縣；實證分析

我國的村民自治已走過20年的歷程,對于推進農(nóng)村的民主化進程,調(diào)動農(nóng)民的政治熱情,促進農(nóng)村的改革與發(fā)展,發(fā)揮了重大的推動作用。但是,在目前的運行中又面臨著一些新的社會焦點問題的困擾,對村民自治的健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為深入了解和掌握目前村民自治運行的真實狀況,探索應(yīng)對策略,筆者于2009年6月至2010年6月歷時一年時間,對具有極強典型意義的全國第一個村民自治示范縣———山東萊西市(縣)進行了抽樣調(diào)研分析,形成以下研究報告。

一、全國第一個村民自治示范縣目前面臨社會焦點問題的抽樣調(diào)研

(一)全國第一個村民自治示范縣確立的歷史追蹤

山東萊西市(縣)位于膠東半島中部,是隸屬于山東青島市的一個縣級市,該市是國務(wù)院確定的沿海地區(qū)對外開放縣市,也是中國農(nóng)村綜合實力百強縣市之一,總面積1522平方公里,全市轄11個鎮(zhèn)、5個街道辦事處和1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū),862個村莊,總?cè)丝?2·8萬人。

1988年6月,我國頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,并要求在全國范圍貫徹落實。山東萊西市牛溪埠鎮(zhèn)(現(xiàn)改為沽河街道辦事處)農(nóng)村在貫徹《村民委員會組織法》探索實行“民主決策”發(fā)揮“民主代表”作用的做法,引起了山東省和國家民政部的重視[1]。1989年,山東省委、省政府在萊西召開了“村級組織建設(shè)現(xiàn)場會”,簡稱“萊西會議”。1990年中央組織部、國家民政部、國家體改委、全國婦聯(lián)和團中央五部委在萊西市進行貫徹《中華人民共和國村民委員會組織法》的試點,民政部正式發(fā)文:民基發(fā)[1990]24號《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》中指出,“決定把山東省萊西縣定為全國村民自治示范縣”。萊西市作為全國第一個村民自治示范縣,在實踐中探索出一些成功的經(jīng)驗[2],該市于1995年、1999年、2003年連續(xù)三屆被評為全國村民自治模范縣。

(二)全國第一個村民自治示范縣抽樣調(diào)研的對象、內(nèi)容和方法

為了搞好本次實證調(diào)研,我們通過萊西市民政局等有關(guān)部門的協(xié)助,選取了4個鄉(xiāng)鎮(zhèn),3個街道辦事處作為抽樣調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn),又對每個鎮(zhèn)或辦事處分別選取5個村莊和社區(qū),共計35個村莊和社區(qū)作為抽樣調(diào)研對象,被調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處約占萊西市鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處總數(shù)的42%;被調(diào)研村莊和社區(qū)約占萊西市村莊和社區(qū)總數(shù)的27·4%。本次調(diào)研設(shè)計了10個調(diào)研題目:(1)你村新一屆村委會選舉中是否存在賄選現(xiàn)象?賄選的主要形式有哪

些?(2)你村的黨支書和村主任的家庭經(jīng)濟狀況如何?(3)你對村支書、村主任“一肩挑”是否贊同?(4)你對本村的村務(wù)公開、財務(wù)公開滿意嗎?(5)你參加過村里的哪些“民主決策”活動?(6)你對村莊財務(wù)實行“村賬鎮(zhèn)管”了解嗎?(7)你贊成“村企合一”體制嗎?(8)你家庭的人口、性別、年齡和在家務(wù)農(nóng)人口的年齡、文化程度情況。(9)你村的醫(yī)療站(衛(wèi)生所)是什么性質(zhì)?(10)你村集體組織對“五包戶”有哪些照顧救助?

抽樣調(diào)研主要采取三種方法:一是問卷調(diào)研。共設(shè)計了A、B、C三份問卷,分別針對務(wù)農(nóng)村民、農(nóng)村干部和農(nóng)村從事工商業(yè)經(jīng)營兼業(yè)農(nóng)民的調(diào)查問卷。二是座談?wù){(diào)研。通過召開農(nóng)村不同社會階層的座談會,進行較廣泛深入的交談獲真實信息和數(shù)據(jù)。三是訪談?wù){(diào)研。通過入戶或深入田間、地頭,與農(nóng)民拉家常、交朋友、聊天來切入調(diào)研的主題,從而聽到農(nóng)民的真實話。

二、全國第一個村民自治示范縣目前面臨新的社會焦點問題

(一)村委會選舉中賄選泛濫“富人爭權(quán)”,破壞直選的科學(xué)公正問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前村委會選舉中不同程度地普遍存在賄選問題,并具有以下特點: 一是賄選的形式多樣化。目前賄選的形式主要有:實物賄選,即給選民送物、送禮,物品的貴重程度和多少根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況不同,這種賄選方式是用實物換得選票;金錢賄選,即直接給選民送錢,用金錢買選票;感情賄選,通常用宗族關(guān)系、家族關(guān)系、同學(xué)朋友關(guān)系等,通過請客、打電話、發(fā)短信、“開小會”等聯(lián)絡(luò)選民,以感情拉攏的手段拉選票[3]。

二是賄選檔次不斷升級。目前賄選的勢頭有不斷升級蔓延之勢,前些年參選者給選民送錢、送物、請客的數(shù)額、檔次比較低,而且賄賂選民的人數(shù)有限,近兩屆村委會直選中的賄選現(xiàn)象不僅較普遍,而且賄選層次不斷升級,給選民送錢、送物、請客的數(shù)額越來越大,檔次越來越高,賄賂人數(shù)幾乎包括全部選民。

三是賄選表現(xiàn)為“富人爭權(quán)”。調(diào)查發(fā)現(xiàn),近兩屆參與競選村主任的候選人,97%是農(nóng)村先富起來的農(nóng)村富人,特別是在一些農(nóng)村經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的城郊村莊,出現(xiàn)了“賄選大PK”的丑惡現(xiàn)象,他們不惜拿出巨資來進行賄選,這些村莊的村主任直選已經(jīng)演變成富人經(jīng)濟實力的較量。

四是賄選越來越具有隱蔽性。前些年賄選大都是自己跑,自己送,這種赤裸裸的賄選行為一方面使賄選人異常尷尬,另一方面會引起監(jiān)督部門的重視和有正義感人的反感。現(xiàn)在的賄選逐漸變得具有隱蔽性,大部分是在暗地里操作,大都是通過親人、親戚、朋友等代理人、利益相關(guān)者代替跑,甚至搬動社會上有頭有臉的人為其疏通。

(二)村“兩委”交叉任職“一肩挑”,出現(xiàn)“家長制”和黨政職責(zé)不清問題

一是“兩委”成員實行交叉任職,“一套人馬,兩塊牌子”出現(xiàn)黨政職責(zé)不清的問題。推行村書記、主任“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)體制的一項制度創(chuàng)新,主要目的是想解決村級“兩委”之間的不和諧、不信任、不配合的矛盾摩擦問題。但是實際并非如此,因為黨的宗旨是以實現(xiàn)共產(chǎn)主義為目標(biāo),而村民自治以本村的利益為出發(fā)點,二者的領(lǐng)導(dǎo)之間存在較大差異,“一肩挑”很難做到向上負(fù)責(zé)和向下負(fù)責(zé)有機結(jié)合,在實際工作中如果強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)往往會損害村民的切身利益,背離了村民自治的初衷;如果強調(diào)村民自治又會辜負(fù)了黨組織的期望。

二是“一肩挑”集黨政權(quán)力于一身,容易形成“家長制”的官僚作風(fēng),滋生權(quán)力腐敗。按照權(quán)力運行理論,權(quán)力過于集中難以制約,缺乏制約的權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗和專權(quán),從而

破壞民主。“一肩挑”后往往是個人凌駕于組織之上,形成個人說了算的家長習(xí)氣和獨斷專行的官僚作風(fēng),村民的民主受到不應(yīng)有的侵害,村民自治流于形式,民主決策、民主監(jiān)督和民主管理形同虛設(shè)[4]。

三是“一肩挑”黨政事務(wù)由一人擔(dān),精力和任務(wù)的矛盾突出。應(yīng)該看到,“一肩挑”實現(xiàn)了減少村里的干部職數(shù),精簡人員,減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是有意義的,而且又容易使“兩委”班子達(dá)成共識減少扯皮推諉。但“一肩挑”實際效果和理論的判斷是有差距的,“一肩挑”盡管減少了村干部,工作量還是那么大,一人的精力和原有的任務(wù)之間的矛盾突出,必然要出現(xiàn)一個人忙不過來顧此失彼影響工作的問題。

(三)村務(wù)公開、財務(wù)公開不按法規(guī)辦理,流于形式的問題

一是村務(wù)公開形式化。村務(wù)公開不僅是村民自治的重要制度,也是村民最關(guān)注的問題之一。目前許多村莊都不同程度地存在形式上村務(wù)公開問題,萊西市幾乎所有的村莊都設(shè)置了公示欄,但公示的內(nèi)容卻有很多貓膩,一些非重要的村務(wù)活動,一般能夠出現(xiàn)在公示欄上,而一些關(guān)鍵和重要的村務(wù)內(nèi)容,往往是讓你看不到、看不清、看不懂,村務(wù)公開實際上是走了形式,做了表面的文章。

二是村務(wù)公開不按法律規(guī)定辦理。目前法律已明確規(guī)定了村務(wù)公開的期限及村務(wù)公開的主要內(nèi)容,各省、市一級的法規(guī)又對公開的形式、地點、程序等作了更為詳細(xì)的規(guī)定,但即使這樣,一些村莊的村務(wù)公開盡管每年都搞,但是離規(guī)定的要求有差距;尤其是群眾最為關(guān)心的財務(wù)收支情況沒有嚴(yán)格按法律規(guī)定公開。

(四)“村賬鎮(zhèn)管”導(dǎo)致監(jiān)督主體模糊,監(jiān)督難度加大的問題

一是“村賬鎮(zhèn)管”模糊了審計監(jiān)督對象,導(dǎo)致會計監(jiān)督乏力。“村賬鎮(zhèn)管”最初目的在于村莊的財務(wù)委托上級政府管理,方便監(jiān)督管理,但實行“村賬鎮(zhèn)管”制度后,在具體執(zhí)行過程中,財務(wù)的審計監(jiān)督對象模糊了,誰是監(jiān)督的主體不清晰,鎮(zhèn)級財務(wù)審計等于自己審計自己,審計部門難以真正發(fā)揮應(yīng)有的審計監(jiān)督作用,一旦出現(xiàn)違反財務(wù)紀(jì)律事件,就難以準(zhǔn)確界定責(zé)任,追究責(zé)任,需要予以高度重視。

二是“村賬鎮(zhèn)管”在一定程度上造成會計信息的隱蔽性,增加了財務(wù)監(jiān)督的難度。“村賬鎮(zhèn)管”初衷是增強農(nóng)村財務(wù)公開的透明度,“給群眾一個明白,還干部一個清白”,有利于群眾的監(jiān)督。但實行村賬鎮(zhèn)管制度后,使信息環(huán)節(jié)復(fù)雜,如果村鎮(zhèn)合謀,可能提供更為隱蔽的虛假會計信息,形成事實上的監(jiān)督虛無化。

(五)“富人掌權(quán)”及“老板村官”盛行,農(nóng)村社會矛盾復(fù)雜化的問題

一是農(nóng)村“富人掌權(quán)”導(dǎo)致社會階層結(jié)構(gòu)快速分化,加劇農(nóng)村社會矛盾。在村民自治條件下,許多村辦企業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村大都通行著“村企合一”的管理模式,村干部和村企老板“一人兼”,形成“老板書記”和“老板村長”局面[5]。在“村企合一”體制下,農(nóng)村的階層結(jié)構(gòu)可以區(qū)分農(nóng)村干部、農(nóng)民、村企業(yè)打工者、個體和工商經(jīng)營者等,各階層都有各自獨立的經(jīng)濟、政治利益。由于各階層的權(quán)益不同,必然導(dǎo)致農(nóng)村社會群體的分化,農(nóng)村有錢、有權(quán)的人有社會地位,左右農(nóng)村的政治,控制農(nóng)村經(jīng)濟,而普通農(nóng)民被邊緣化。“村企合一”在一定程度上加劇農(nóng)村矛盾復(fù)雜化和干群關(guān)系的緊張。

二是“老板村官”造成集體資產(chǎn)和個人財產(chǎn)界分不清及管理的混亂。不可否認(rèn)“老板村官”在農(nóng)村社會的影響力大,號召力強,容易形成較強的村莊凝聚力,“老板村官”市場經(jīng)驗豐富,社會關(guān)系通達(dá),有利于帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,任用老板當(dāng)村官,帶領(lǐng)農(nóng)民群眾創(chuàng)業(yè),能夠產(chǎn)生“頭羊效應(yīng)”,形成較強的村莊凝聚力。但“老板村官”容易產(chǎn)生心

理和認(rèn)識的誤區(qū),認(rèn)為個人的貢獻(xiàn)與集體資產(chǎn)密切相關(guān),再加上村莊和企業(yè)的決策實際是“老板村官”“一人說了算”,缺乏制約和監(jiān)督,在經(jīng)濟上必然造成集體資產(chǎn)和個人財產(chǎn)界分不清的問題,導(dǎo)致集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊和管理混亂。

三是“村企合一”管理模式難以界分政事和經(jīng)濟活動的界限,容易造成決策的偏差,導(dǎo)致矛盾摩擦升級。從管理視角看,“村企合一”在一定意義上能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟和政治的有機結(jié)合,減少管理成本,提高管理的效率。但從經(jīng)濟視角看,“老板村官”容易混淆兩個主體的關(guān)系,導(dǎo)致個人意志凌駕于組織之上,形成獨斷專行的官僚作風(fēng),如在土地承包、宅基地的分配、土地出讓、土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村公益事業(yè)和集體福利事業(yè)的建設(shè)與享用方面,“老板村官”的立場會不自覺地傾向有利于自己一面,導(dǎo)致矛盾摩擦升級更加復(fù)雜化。

(六)人口流動導(dǎo)致農(nóng)村勞動力素質(zhì)整體下降,農(nóng)村發(fā)展后繼乏人的問題

村民自治客觀推動了農(nóng)村勞動力的全方位流動,從總體來看,人口流動會沿著比較利益的價值取向變動,農(nóng)村年輕的、聰明靈活的、有文化有能力的,大都外出經(jīng)商、求學(xué)、進城打工,在家務(wù)農(nóng)的“留守人口”基本上是“六一”“三八”和“九九”人員,即孩子、婦女和老人。農(nóng)村勞動力的流動不僅使農(nóng)村孩子、老人缺乏情感交流非常寂寞,使他們的生活質(zhì)量不高,更為嚴(yán)重的是年輕有文化的勞動力大量的流出農(nóng)村,勢必造成了農(nóng)村勞動力素質(zhì)整體下降,農(nóng)村發(fā)展后繼乏人,使新農(nóng)村建設(shè)變得更加任重道遠(yuǎn)。據(jù)本次對萊西水集街道辦事處的抽樣調(diào)研顯示,該街道辦事處共計57個村(社區(qū)),總?cè)丝谑?2 230人,在家務(wù)農(nóng)人口占總?cè)丝诘?0·7%,婦女占在家務(wù)農(nóng)人口的61%,務(wù)農(nóng)人口的平均年齡是49·7歲(不包括農(nóng)村學(xué)生和學(xué)齡前孩子);務(wù)農(nóng)人口的文化程度是,高中文化程度的占17·%,初中文化程度的占45·7%,小學(xué)和以下文化程度37·3%。

(七)農(nóng)村集體經(jīng)濟實力薄弱,對鰥、寡、孤、獨的救助艱難的問題

村民自治促進了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民的個人家庭收入和農(nóng)民的生活水平都得到明顯的提高。但是,許多農(nóng)村的集體經(jīng)濟遭到不同程度的削弱也是不容忽視的事實。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后,村里原有的固定資產(chǎn)大都拍賣給個人,村企業(yè)或者拍賣給個人,或轉(zhuǎn)體公司化,許多村莊集體經(jīng)濟瓦解成了空殼,甚至債臺高筑,必然減弱對鰥寡孤獨、傷、老、病、殘救助的能力。另外,村民自治的推行農(nóng)村社會保障發(fā)展滯后,農(nóng)村原有的公費醫(yī)療已不存在,新的農(nóng)村合作醫(yī)療機構(gòu)還沒有發(fā)揮多大作用,農(nóng)村的社會救助力量非常薄弱。還有,村民自治助推市場經(jīng)濟的發(fā)展,人們崇尚等價交換,更多的關(guān)注自身家庭的利益,在一定程度上沖淡了助人的社會風(fēng)尚,弱化了農(nóng)村社會對鰥寡孤獨的關(guān)注。

（注：對原文作了適當(dāng)刪減，詳細(xì)請參見原刊。）

作者簡介：尹煥三(1949-),男,山東高密人,教授,青島市市場經(jīng)濟研究會會長,從事經(jīng)濟社會學(xué)研究。

第三篇：村民自治中的賄選問題研究

村民自治中的“賄選”問題研究

——基于制度分析的視角

駱 苗 祝 軍

? 2013-02-28 14:59:33

來源：《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》(京)2012年5期第98～

103頁

【作者簡介】駱苗，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究行政管理，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872；祝軍，中國青年政治學(xué)院人事處助理研究員，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究行政管理、人力資源管理，中國青年政治學(xué)院人事處，北京100089

【內(nèi)容提要】 村民自治是我國重要的基層政治制度，但目前“賄選”現(xiàn)象嚴(yán)重，危害了這一制度并可能摧毀我國村莊基層民主的基礎(chǔ)。應(yīng)通過大力宣傳選舉政策、規(guī)章制度等提升村民認(rèn)識，因地制宜地調(diào)整村民自治形式及增強懲罰機制等辦法予以解決。

【關(guān) 鍵 詞】村民自治/賄選/基層政治制度/制度分析框架

村民自治是我國基層民主發(fā)展的重要脈絡(luò)，村委會選舉作為村民自治的主要實踐形式，其自身的科學(xué)性、公平性及公開性是衡量村民自治績效的關(guān)鍵指標(biāo)。我國的基層民主是一種自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民眾的公共生活領(lǐng)域，在公共精神和民主參與意識淡薄的農(nóng)村，村民缺乏參與公共事務(wù)的積極主動性，為村委會選舉出現(xiàn)“賄選”提供了廣闊的操作空間。本文在借鑒傳統(tǒng)的三條分析路徑的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建一個更具解釋力的制度分析框架來剖析我國村委會選舉中的“賄選”問題。

一、村民自治中的“賄選”：三種傳統(tǒng)分析路徑

古希臘劇作家阿里斯托芬的《騎士》中就有關(guān)于候選人在鄉(xiāng)村選舉中向選民行賄的記載，而現(xiàn)代意義上的“賄選”是隨著資本主義民主化的進程而逐步出現(xiàn)的。當(dāng)前學(xué)者對村委會選舉中的“賄選”問題主要按照以下三條路徑進行研究。

(一)群體屬性與熟人社會的邏輯

群體屬性與熟人社會的邏輯對“賄選”問題的分析著眼于村委會選舉的外生環(huán)境和村莊的內(nèi)生傳統(tǒng)文化。中國農(nóng)村的基層民主不同于西方，長期處于以鄉(xiāng)紳為代表的精英管理之下的村莊中的村民缺乏民主自覺性。所以在實行村民自治后，我國村莊基層民主仍然處于起步生長階段。對于農(nóng)村基層這種政府主導(dǎo)下建立的外生、植入型民主，處于成長期的農(nóng)村基層民主儀式尚無法與長期以來在農(nóng)村占統(tǒng)治地位的重義、尚禮、忍耐、順從、崇拜權(quán)威等小農(nóng)意識相抗衡，村民普遍無法深刻意識和理解自身的民主權(quán)利和民主責(zé)任[1]。該邏輯認(rèn)為，“賄選”產(chǎn)生的原因包括：村民的整體知識文化層次不足以滿足直接選舉需要的條件，為“賄選”提供了空間；強烈的宗族意識環(huán)境下，候選人利用宗族之間的私人關(guān)系進行“情感”賄賂；在熟人、半熟人的農(nóng)村社會，人際關(guān)系更多的是非正式的私人情感聯(lián)系。村委會選舉是嵌入在農(nóng)民相互之間的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的，私人關(guān)系的規(guī)則是選舉運作的現(xiàn)實邏輯，也在這個過程中形成了村莊的權(quán)威結(jié)構(gòu)，很多選民為了情意的維系從而接受候選人的“禮物”。

該分析邏輯從農(nóng)村特定的文化背景和社會現(xiàn)實對村委會選舉中的“賄選”進行了系統(tǒng)的分析，但是對制度分析不足，缺乏對當(dāng)前轉(zhuǎn)型社會特定社會形態(tài)社會資本運作的系統(tǒng)研究。

(二)成本-收益分析的邏輯

新制度經(jīng)濟學(xué)將政治看作是類似于市場行為的復(fù)雜交易過程。因此，政治投票行為也被認(rèn)為是一種交易[2]。成本-收益分析邏輯假設(shè)參與選舉的選民和候選人都是理性的，在利益博弈過程中會采取能使自己收益最多的行為。選舉本身就是一個政治-利益博弈的過程，候選人、選民和政府官員通過博弈實現(xiàn)自身利益最大化。在行賄成本明顯小于當(dāng)選收益的情況下，理性的候選人為了確保當(dāng)選會采用“賄選”的最優(yōu)競選策略；選民為了確保自己的利益最大化，易于接受候選人的“好處”，最小化自己的投票成本，以維持“和諧”的村民關(guān)系；作為村委會選舉的監(jiān)督者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，他們最大的利益就是政治利益，為了維持選舉秩序，避免出現(xiàn)群體性事件，往往默許“賄選”，避免因為“干預(yù)自治”可能出現(xiàn)的政治責(zé)任。該邏輯以博弈論為基礎(chǔ)，強調(diào)理性人的行為選擇，卻忽視了制度約束以及制度在規(guī)范行動者行為中的作用。

(三)轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)的邏輯

轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)的分析邏輯對村民自治中的“賄選”的分析更多地從當(dāng)前農(nóng)村社會秩序的新特征著手。如大規(guī)模的農(nóng)村人口流動、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系異化以及農(nóng)村社會的半熟人化，認(rèn)為“賄選”出現(xiàn)的原因在于農(nóng)村的傳統(tǒng)秩序和信用規(guī)矩趨于瓦解，新的農(nóng)村社會秩序尚未完全建立，人與人之間的行為方式更多地受制于理性的經(jīng)濟考慮，選民面對候選人提供的經(jīng)濟好處往往難以自制，人情規(guī)則讓位于經(jīng)濟利益。該邏輯從當(dāng)前農(nóng)村社會的新特征分析村委會選舉中的“賄選”，但是缺乏對于“賄選”問題產(chǎn)生環(huán)境的具體深入分析。

綜上所述，以上三種分析邏輯為遏制“賄選”提供了非常好的研究視角，但是都存在“短板”。如群體屬性與熟人社會的分析邏輯對當(dāng)前農(nóng)村特質(zhì)和選民投票自利化傾向分析不足，對法制完善的研究不夠清晰；成本-收益分析的邏輯更多地考慮參與主體的利益最大化傾向，忽視了農(nóng)村特定的社會環(huán)境背景和制度約束；轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)的分析邏輯對當(dāng)前農(nóng)村社會特質(zhì)進行了系統(tǒng)分析，但是在解決“賄選”問題上強調(diào)修補，沒有在深層次上為解決“賄選”問題提出建設(shè)性政策建議。筆者擬在借鑒三種分析邏輯框架的基礎(chǔ)上，將規(guī)制村委會選舉參與主體的制度規(guī)范作為核心要素對“賄選”進行分析，超越物質(zhì)利益至上和人情關(guān)系的單一分析，強調(diào)制度的短板才是造成“賄選”惡化的根本原因并通過對參與主體的行動邏輯進行系統(tǒng)分析，構(gòu)建監(jiān)督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制四位一體的制度分析框架，將“賄選”看作一種制度、行為的結(jié)果變量進行分析，進而提出防治“賄選”的政策建議。

二、村民自治中的“賄選”：一個制度分析的視角

村民在其選舉中的行動選擇有哪些？采取不同行動的原因是什么？不同的行動選擇會對選舉產(chǎn)生什么樣的影響？基于這樣的設(shè)問，本文構(gòu)建了村委會選舉的制度分析框架(見圖1)，將選舉的利益相關(guān)者的行動選擇邏輯和選舉機制的規(guī)范程度作為變量，分析不同行動者在選舉中的多種行動路徑。

圖1村委會選舉的制度分析框架

(一)利益相關(guān)者的行動邏輯

村民自治是將村民培養(yǎng)成民主行動者的重要機制，同時也是推進農(nóng)村民主化的重要行動。

1.選民的行動邏輯

公正、合法的村委會選舉不僅是民主實踐的過程，更是對村民進行民主教育和訓(xùn)練的過程，對提升村民的民主意識和政治參與能力意義重大。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟在農(nóng)村社會中的滲透，農(nóng)村開始由傳統(tǒng)秩序向現(xiàn)代秩序轉(zhuǎn)變，過渡期的制度失范使很多村莊由于“適應(yīng)不良”產(chǎn)生了村民自治的異化，出現(xiàn)了“賄選”的現(xiàn)象。面對選舉中的“利益誘惑”，作為主體行動者，選民的行動有兩種邏輯：積極行使權(quán)利或出賣選票。

積極行使權(quán)利。隨著農(nóng)村經(jīng)濟、文化等的快速發(fā)展，農(nóng)民的民主權(quán)利意識和村務(wù)活動參與積極性明顯提高，在選舉的整個過程中，主動參與村民自治，認(rèn)真行使自治權(quán)利，并寄望自己的行動能夠影響選舉結(jié)果。選民在選舉過程中不但拒絕接受“好處”，并且對“賄選”的候選人進行精神譴責(zé)。選民拒絕出賣選票的行動最終確保了村莊自治精神的延續(xù)發(fā)展和集體利益的實現(xiàn)。

出賣選票。改革開放后，越來越多的農(nóng)民通過不同方式進入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多數(shù)人在城鄉(xiāng)間做候鳥式流動，高頻率的人口流動使得農(nóng)村選民的穩(wěn)定性不足。對于投票人來說，只要他對當(dāng)選者所采取的政策無異議，那么出賣選票總是比投票更理性一些[3]。此外，傳統(tǒng)的宗族意識和人情意識在轉(zhuǎn)軌期村民關(guān)系中仍占據(jù)重要位置，特別是在“差序格局”比較明顯的地區(qū)，選民出于自身利益和維持家族關(guān)系的需要往往主動出售選票給本宗族的候選人或者與其關(guān)系密切的候選人，甚至充當(dāng)其“選舉動員團隊”①的重要成員。

2.候選人的行動邏輯

從選舉的實踐來看，村民選舉中的候選人一般是村莊能人，渴求通過進入村委會從而掌握村莊的管理權(quán)。不同村莊的選舉環(huán)境不同，候選人在競選中會綜合各種因素采取不同的競選策略，其行動策略主要有兩種：合法競選或違規(guī)“賄選”。

合法競選。在一個村民自治意識濃厚、法制落實較好的村莊，候選人進行違法的選舉面臨很大的風(fēng)險，不但有可能在競選中失敗，而且可能影響其在村莊中的聲譽。“村民自治第一村”合寨村實行村民自治30年不曾出現(xiàn)“賄選”，關(guān)鍵在于村莊的民主習(xí)慣和法制意識。此外，村莊中參選的多為經(jīng)濟能人和政治能人，他們無需采取冒險策略。

違規(guī)“賄選”。候選人違規(guī)競選多發(fā)生在民主意識薄弱或者法制落實比較差的地區(qū)，是候選人為確保自身當(dāng)選成功而采取的競選策略。選民短視的利益觀、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的失范以及有效的懲罰措施的缺乏，使得候選人選擇“賄選”作為自己的最優(yōu)策略。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的行動邏輯

自村民自治作為一項基本制度在農(nóng)村中確立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)楸O(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員根本的利益訴求是通過完成上級交給的任務(wù)實現(xiàn)職位晉升，村委會是其順利完成政治任務(wù)的重要工具，因此，保持與村委會成員的密切關(guān)系非常必要。對于村莊“賄選”，負(fù)有維護村民自治秩序責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其行動有兩種策略：漠視“賄選”結(jié)果或糾正違規(guī)“賄選”。

漠視“賄選”結(jié)果。由于人員有限，監(jiān)督存在落實困難。同時為了避免“干涉村民自治”的政治風(fēng)險，對村委會選舉中的“賄選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采取漠視態(tài)度，對村莊的選舉結(jié)果不予干涉。

主動糾正“賄選”結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系自實行村民自治之后有了很大的變化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會仍然具有很大的影響力。“聽話”的村委會有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊中維穩(wěn)以及法制宣傳工作的順利開展。所以一旦不中意的候選人通過違規(guī)方式贏得選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在衡量風(fēng)險和收益之后，愿意主動糾正違法結(jié)果。

(二)村委會選舉中的制度安排與行動者行為選擇

本文通過構(gòu)建制度分析的框架分析村委會選舉的制度架構(gòu)，從監(jiān)督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制四個層面對村委會選舉中的制度進行分析，洞悉相關(guān)利益者的行動。

1.監(jiān)督機制

上級政府的監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)組檢舉違法候選人村民對選民的保障：人身和權(quán)利

監(jiān)督選舉程序的合法性監(jiān)督候選人的競選策略的合法性選舉中監(jiān)督候選人：是否存在違法行為選舉后監(jiān)督候選人：是否依法行使職權(quán)候選人：1.采取合法的競選策略2.依法行使村莊資源的管理權(quán)

圖2村委會選舉的監(jiān)督機制

村委會選舉的監(jiān)督指的是在村委會選舉過程中，對選舉利益相關(guān)者的行為進行密切關(guān)注，嚴(yán)格監(jiān)視其行動，并督促其按照預(yù)定的合法程序采取行動。村委會選舉的監(jiān)督機制(見圖2)包括一系列的監(jiān)督規(guī)范。它不僅包括對候選人行為的監(jiān)督，還包括對選民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這兩個重要的利益相關(guān)者的監(jiān)督；不僅包括選舉前的監(jiān)督，還包括選舉過程中和選舉之后的監(jiān)督，監(jiān)督機制貫穿于村委會選舉的整個過程。

2.邊界機制

圖3村委會選舉的邊界機制

村委會選舉中的相關(guān)利益者會根據(jù)自己所處的環(huán)境和條件采取行動，其行動要有明確的邊界②予以規(guī)范。村委會選舉的邊界機制(見圖3)主要包括三個層面：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督邊界。應(yīng)該界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在維護合法秩序方面不作為。具體來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用應(yīng)該更加強調(diào)對相關(guān)法規(guī)政策的宣傳、對選舉程序的監(jiān)督，宏觀上把握選舉，避免“干預(yù)”選舉程序、影響選舉的正常進行、侵害村民的自治權(quán)。(2)候選人競選策略的邊界。應(yīng)嚴(yán)格界定候選人的競選策略：一是嚴(yán)格遵守選舉的法律規(guī)定，不能依靠向選民提供物質(zhì)或者其他方面的“好處”承諾獲得選民的支持；二是候選人在競選宣傳演說過程中不能對其他候選人或者本村村民進行人身攻擊或者其他方式的攻擊。(3)選民行為的邊界。村民對村委會選舉的監(jiān)督應(yīng)該有一定的規(guī)范，不能惡意檢舉、誹謗候選人或村委會成員，影響整個村委會選舉的正常秩序。

3.過程機制

村委會選舉的過程機制主要強調(diào)的是選舉的程序合法性和對村委會工作的長期性日常監(jiān)督，包括兩個層面的內(nèi)容：(1)選舉程序的合法性，村委會選舉應(yīng)該確保選舉環(huán)節(jié)的公開性、合法性；(2)日常事務(wù)處理的監(jiān)督。過程機制強調(diào)將村委會整個任期內(nèi)的活動都看成是一個整體。對其選舉后行為的監(jiān)督能加強村委會運作的規(guī)范性，壓縮濫用職權(quán)的空間，降低村官對某些自我利益導(dǎo)向的候選人的吸引力。

4.懲罰機制

村委會選舉的懲罰機制主要是針對選舉過程中的利益相關(guān)者包括：(1)對候選人以及村委會成員的懲罰。懲罰機制對候選人違反選舉程序的行為應(yīng)該嚴(yán)厲打擊，不但要取消其競選資格或宣布其當(dāng)選無效，同時還應(yīng)該從精神層面給予處罰，將懲罰機制與監(jiān)督機制、過程機制有效結(jié)合，一旦違法則移送司法機關(guān)予以嚴(yán)懲。(2)對選民的懲罰。“面子”懲罰和物質(zhì)懲罰相結(jié)合，對于沒有按照選舉法律、法規(guī)、政策進行公正投票的選民，不但要從輿論上和道德上予以譴責(zé)，還應(yīng)施以一定的物質(zhì)懲罰。(3)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懲罰。對于科層制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員而言，晉升是其行為的主要激勵，在村委會選舉中沒有認(rèn)真進行選舉宣傳工作以及后續(xù)沒有及時處理村民申訴的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員都應(yīng)該受到上一級政府部門的實質(zhì)處罰，將對村委會選舉秩序的維護作為考核其績效的重要內(nèi)容。

(三)“賄選”：作為制度-行為的結(jié)果變量

村民自治是一種內(nèi)部取向的治理機制，是源于村莊內(nèi)部的一種群眾性的自我主動整合。制度的完善是村委會選舉公正、公平、公開進行的重要條件，但在實踐中，制度不完善、落實不徹底導(dǎo)致村委會選舉中的利益主體各自謀利，出現(xiàn)“賄選”問題，其本質(zhì)是公共權(quán)力的私人化[4]。

基于以上制度框架的分析，筆者認(rèn)為村民自治出現(xiàn)“賄選”的原因在于以下幾個方面。

1.監(jiān)督機制不完善

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督流于形式，在村委會選舉中并沒有真正起到監(jiān)督指導(dǎo)的作用；另一方面，村民日常監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)章制度，往往只是由村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地區(qū)情況出臺一些政策性文件，沒有強制約束力，很多時候村民會議成了擺設(shè)。例如，陜西省嵐皋縣堰溪村原村支書王顯正利用職權(quán)在缺乏科學(xué)監(jiān)督的情況下將轉(zhuǎn)讓土地款據(jù)為己有。監(jiān)督機制的缺位為“賄選”提供了操作空間。

2.邊界模糊

邊界機制是界定村委會選舉中各個利益主體行為的重要標(biāo)尺。在社會環(huán)境比較復(fù)雜的農(nóng)村，利益相關(guān)主體行為的邊界模糊。一方面，無法準(zhǔn)確定義“好處”。熟人—半熟人的農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)網(wǎng)的密度遠(yuǎn)高于城市，很多選民并不認(rèn)為接受“好處”是違法行為，候選人網(wǎng)羅選民的行為也很難定性為違法。因為在農(nóng)村人看來，這可能是正常的人際關(guān)系往來，如在“賄選重災(zāi)”鎮(zhèn)——溫州市龍灣區(qū)沙城鎮(zhèn)，第一輪選舉中“候選人給選民幾盒中華煙，是平常事”。另一方面，實踐中衡量候選人的競選策略是真承諾還是虛偽的欺騙缺乏有效標(biāo)準(zhǔn)。此外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持村委會選舉正常秩序行為的界定目前還較模糊。

3.過程機制缺位

過程機制對實行直選的農(nóng)村而言是非常重要的，是制度環(huán)節(jié)的關(guān)鍵鏈條，但是在村民自治的實踐中，過程機制往往缺位，尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(1)選舉流程缺乏規(guī)范性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于人手有限，下派督導(dǎo)組難以全面宣傳選舉政策，很多選民對程序不甚了解，造成很多選民被動“接受好處”；同時，選舉環(huán)節(jié)的透明度不高，選民對候選人的信息了解不充分，候選人利用信息優(yōu)勢收買選民選票。(2)日常監(jiān)督缺位。在村莊管理的實踐中，日常監(jiān)督往往形同虛設(shè)，難以對村委會的治村過程進行有效的監(jiān)督，使得村委會的權(quán)力被無限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支書朱曉其在任職的13個月時間里，由于缺乏對其行為的日常監(jiān)督，他利用職務(wù)之便挪用村集體資金609.6萬元。日常監(jiān)督的缺位為村委會成員利用治村的公共權(quán)力謀取私人利益、攫取村莊資源提供了條件和空間。

4.懲罰威懾不足

當(dāng)前村民自治的監(jiān)督機制對參與主體威懾力比較小，同時在實踐中的落實存在困難，進一步刺激了村委會選舉中“賄選”的泛濫。具體來講：(1)缺乏對選民出賣選票行為的有效懲罰機制。很多選民將村委會選舉看作獲利機會。(2)集體責(zé)任的懲罰對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員無實質(zhì)影響。監(jiān)督不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員要接受上級的批評教育，但缺少有效的檢查，除非發(fā)生具有社會影響的群體事件。(3)對違規(guī)競選者的懲罰不足。對“賄選”的候選人尚無威懾力很強的懲罰措施，主要是批評教育，嚴(yán)重者則取消競選資格，很少上升到司法程序。

三、對策和建議

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為正是監(jiān)督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制在村委會選舉中的缺位使得“賄選”成為村委會選舉中候選人的慣常策略，嚴(yán)重影響了村莊的正常社會秩序。對于防治選舉中的“賄選”問題，結(jié)合前面的分析框架，本文從制度角度提出以下幾點建議。

第一，在邊界制度和過程制度層面，可以采取有效的措施，提升村民對選舉政策的認(rèn)識。對民主意識的宣傳教育應(yīng)該貫穿于村民自治的全過程：首先，要通過邊界機制明確選民在整個選舉中行動的邊界，避免出現(xiàn)誹謗候選人的行為。同時對候選人宣講內(nèi)容進行嚴(yán)格的界定，避免出現(xiàn)不實承諾或物質(zhì)許諾。其次，要健全過程機制，不但要在選舉前對選民進行政策教育，更要注重日常村民自治過程中對村民民主意識和政治參與能力的培養(yǎng)，構(gòu)建支持民主制度的村莊政治文化，培育民主體制賴以生存的公民精神。

第二，在監(jiān)督制度層面，可以不斷調(diào)整村民自治的形式，因地制宜地推動村委會選舉。國家對村民自治的規(guī)定多是宏觀層面的，微觀意義上的村民自治應(yīng)該切實結(jié)合本村的實際在國家規(guī)定的大的制度背景下因地制宜地展開。首先，農(nóng)村人口流動現(xiàn)象明顯，應(yīng)采取多種措施有效保證選舉的質(zhì)量，人口流動性比較大的農(nóng)村應(yīng)該創(chuàng)新形式保障選民的投票權(quán)。其次，監(jiān)督機制對于村民自治制度在農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展具有重要意義，應(yīng)該建立更加明確的日常村務(wù)監(jiān)督制度，保障治村過程的透明性。此外，村民對村委會的監(jiān)督也需要有保障機制作為后盾，避免出現(xiàn)打擊報復(fù)的情況，以提升村民政治參與的能力和積極性。

第三，在懲罰制度層面，需要進一步增強懲罰機制的效用。針對村委會選舉中對違規(guī)行為懲罰威懾力小的問題，需要不斷研究、創(chuàng)新懲罰機制，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和懲處之外，還可以根據(jù)本村莊的實際情況在《村民委員會組織法》的指導(dǎo)下制定相關(guān)的具體懲罰措施，適當(dāng)加大對“賄選”的懲罰力度，不僅從物質(zhì)上給予一定懲罰，同時還要充分利用農(nóng)村社會特殊的治理背景給予違規(guī)人員其他有效的懲罰，讓所有企圖“賄選”的候選人遠(yuǎn)離雷區(qū)。

注釋：

①當(dāng)前的農(nóng)村社會選舉呈現(xiàn)出團隊運作的特點，很多候選人在進行“賄選”的時候都會把自己信任的人聯(lián)合起來組建選舉團隊，幫助其在村莊中挨家挨戶對選民進行投票動員、發(fā)放好處。

②村委會選舉中的“邊界”的涵義與埃莉諾·奧斯特羅姆教授在《制度的語法》中提出的“道義”概念類似，指的是允許采取的行為和不允許采取的行為的界限。

【參考文獻(xiàn)】

[1][4]董禮勝：《村民委員會選舉中的賄選及其治理研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社2005年版，第19、36頁。

[2]肖立輝：《影響村民投票的因素分析》，載《理論參考》，2009年第4期。

[3]唐斯：《民主的經(jīng)濟理論》，上海：上海世紀(jì)出版集團2005年版，第171頁。

第四篇：村民自治中的法制問題研究

村民自治中的法制問題研究

李志軍張治榮

摘要:通過實地考察和思考，認(rèn)為村民委員會的法律地位應(yīng)由基層群眾自治組織定位為村集體事務(wù)決策和執(zhí)行機構(gòu)；“兩委”權(quán)責(zé)中關(guān)于黨支部權(quán)責(zé)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用變?yōu)辄h支部只把握政治方向及在黨內(nèi)活動，不干預(yù)村民委員會的具體事務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)、支持和幫助應(yīng)明確規(guī)定其具體內(nèi)容為計劃生育、征兵、公共設(shè)施及遵紀(jì)守法方面的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:村民自治；村民委員會；村民委員會組織法；法制

一、引言

村民自治是中國改革開放以來的新生事物，它源于20世紀(jì)70年代末廣西宜山、羅城兩縣部分農(nóng)民自發(fā)組建的村民委員會（以下簡稱村委會）。1982年通過的新憲法確認(rèn)了村委會的法律地位，1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制在法律上正式確立，總結(jié)十多年的經(jīng)驗，1998年通過的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）較以前的《村組法》（試行）更加完善，在推進村民自治方面起了重要作用。黨的“十六大”報告指出：“健全民主制度，豐富民主形式。擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”這昭示著中國基層民主特別是農(nóng)村基層民主的發(fā)展將進入一個新的階段。然而，筆者通過對陜北S縣 W鄉(xiāng)十個村莊的實地考察，并結(jié)合全國村民自治普遍存在問題的思考，發(fā)現(xiàn)村民自治推進中困難重重的一個很重要的原因就是相關(guān)法制不健全，尤其是與村委會相關(guān)的法制嚴(yán)重欠缺。鑒于此，本文從村委會的角度出發(fā)，對村民自治中的幾個法制問題進行了探討。

二、村委會的地位問題

從現(xiàn)有的法律來看，不管是1982年《憲法》第一百一十一條，還是1998年《村組法》第二條均將村委會定位為基層群眾自治組織。筆者認(rèn)為法律對村委會的這一定位過于籠統(tǒng)，因為自治組織的范圍很大，它包括村民大會、村民代表大會、村委會以及農(nóng)村的其他公民組織，這些組織之間是有很大區(qū)別的。法律的這一不科學(xué)規(guī)定，使得自治組織幾乎成為村委會的代名詞，部分人認(rèn)為村委會是自治組織，它是一個獨立的團體，村民自治就是村委會自治，有的地方甚至發(fā)展成為村委會主任自治。W鄉(xiāng)龍尾村村委會主任就坦言；“法律規(guī)定我們單位（村委會）是自治組織，我們想干啥就可以干啥。” 將村委會定位為自治組織還使法院在受理村委會有關(guān)的案件是陷入尷尬的局面，因為按照《村組法》的規(guī)定村委會是自治組織，但依據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定村委會不能成為 1

民事主體。筆者在走訪W鄉(xiāng)桃柳村時就遇到一起村委會未經(jīng)村民大會決議便收回壩地承包權(quán)的案件,但法院最終以村委會不具備民事主體資格駁回起訴，結(jié)果承包人的權(quán)益沒有得到相應(yīng)的保護。類似的案件在現(xiàn)實中相當(dāng)普遍。

村委會是由村民選舉產(chǎn)生的村民大會的常設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行村民大會的決議，處理村內(nèi)的日常事務(wù)，其權(quán)力來自村民大會，與村民大會形成一種委托代理關(guān)系。村委會在處理日常事務(wù)的同時也行使村民大會授予的部分決策權(quán)，在這一層面上不能否認(rèn)村委會在村集體中的決策機構(gòu)地位。但是，我們不能就此簡單地認(rèn)為村委會是一個獨立的團體。從民事責(zé)任能力上講，村委會沒有獨立的財產(chǎn)，其所管理的財產(chǎn)屬于村集體所有，因此，村委會不是一個獨立的主體，不具備法律上的人格，不能獨立承擔(dān)責(zé)任。村民是通過村民大會或村民代表大會行使自治權(quán)的，村委會只是村民大會選舉產(chǎn)生的代表村民執(zhí)行具體事務(wù)的機關(guān)，就村委會本身而言，不享有任何權(quán)力。換言之，只有村集體才具有法律上的人格，村委會只是村集體的一個機構(gòu)，準(zhǔn)確地說村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機構(gòu)。

筆者認(rèn)為未來修訂的村民自治相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機構(gòu)。將村委會定位為村集體的代表兼執(zhí)行機構(gòu)，至少有兩方面的意義：第一，明確了村委會的法律地位，理順了村民大會與村委會的關(guān)系，有利于責(zé)任的追究。第二，法院在受理與村委會有關(guān)的案件時易于確定原被告主體資格。村委會的地位明確后，法院便可根據(jù)不同情況來受理與村委會有關(guān)的案件。以桃柳村壩地承包案為例，如果承包人要啟動訴訟程序，有兩種方式可供選擇，第一種方式是以村集體為被告，村委會可以代表人的身份參加訴訟；第二種方式是分別起訴村委會的每一個成員，進行集體訴訟。需要注意的是，村委會還協(xié)助政府履行一定的行政職能，此時村委會就不是在執(zhí)行村民大會的決議。如果村委會在履行這些行政職能時發(fā)生侵權(quán)事宜，則應(yīng)按行政訴訟來處理，因為村委會是按照法律規(guī)定以自己的名義來協(xié)助政府履行行政職能的，可以看作法律法規(guī)授權(quán)的組織，符合行政主體資格，不應(yīng)視為村委會與村民之間的一般的村務(wù)管理侵權(quán)案。[1]

三、村委會與村黨支部的權(quán)責(zé)問題

關(guān)于村黨支部的權(quán)責(zé)《村組法》第三條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從文本上看，此條既確立了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又規(guī)定了黨的職責(zé)——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？村黨支部和村委會發(fā)生矛盾時如何處理？這些問題該法并未作出規(guī)定。由于受過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的影響，實踐中黨支部往往包攬了一切，村黨支部的權(quán)力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手。筆者走訪的十個村莊中有六個村莊就是村黨支部說了算，民選出來的村委會反而沒有實際權(quán)力，村黨支書成了事實上的一把手。各村的黨組織實際上是各村的權(quán)力中心及實際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者

和管理者，各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力的核心人物。[2]

法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農(nóng)村事實上的領(lǐng)導(dǎo)者。黨支部對村務(wù)動輒進行干預(yù)，村民大會授予村委會的權(quán)力不能有效發(fā)揮，村民自治失去自治性。在一些村委會比較強硬的村莊，為了爭權(quán)村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣”，進一步激化了“兩委”矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管”現(xiàn)象，即村委會不管，村黨支部也不管，“兩委”相互推卸責(zé)任。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過后按慣例應(yīng)該維修一段5公里長的山路，但因取土困難，須雇用拖拉機，大約需3500元，由于村財政上沒錢，此事一拖再拖，無奈之下村民去討“說法”。村支書說；“修路屬于發(fā)展生產(chǎn)，由村委會管。”村委會主任卻說：“黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管。”法律的模糊規(guī)定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，出現(xiàn)了管理職能上的“空點”，嚴(yán)重影響著村民自治工作的開展。

從法律和制度上對村黨支部與村委會的權(quán)責(zé)進行科學(xué)劃分是解決“兩委”矛盾的前提，也是重要途徑。針對現(xiàn)行《村組法》的模糊規(guī)定，筆者認(rèn)為，未來修訂的村民自治相關(guān)法制應(yīng)包括以下幾層意思：第一，要肯定黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，不能違反堅持四項基本原則中的堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；但黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，此處的法律包括村民自治相關(guān)的法律在內(nèi)，村黨支部不能以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心地位為由違反法律、踐踏民主，尤其是違反村民自治的相關(guān)法律。第二，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，對于村內(nèi)的具體事務(wù)，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生等事項，黨支部應(yīng)全面退出，交由村委會辦理。“黨支部要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)該避免行政化傾向，從大量日常事務(wù)中解脫出來，將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負(fù)責(zé)的開展活動。” [3] 但同時必須加強黨支部對村委會活動的監(jiān)督，監(jiān)督村委會是否依法辦理村務(wù)、正確行使村民授予的權(quán)力。黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位主要通過黨員的模范作用來發(fā)揮，而不是包攬村內(nèi)大小事務(wù)。第三，“兩委”發(fā)生矛盾時應(yīng)該如何來解決？需要通過調(diào)查對矛盾進行歸類，法制應(yīng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)的規(guī)定以防患于未然。如此規(guī)定后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮了，村委會的積極性提高了，“兩委”關(guān)系融洽了，村民自治的績效自然提高了。

四、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題

村委會與基層政府的關(guān)系主要集中于《村組法》第四條、第二十條、第二十二條。《村組法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。第二十條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村規(guī)民約、自治章程，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。第二十二條第三

款規(guī)定，村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其主管部門反映，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布??。法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導(dǎo)”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，與農(nóng)村自治組織形成政府法人和農(nóng)村社區(qū)治理法人之間的平等關(guān)系。[4]但該法并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式，更沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，實踐中很難操作，指導(dǎo)容易傾向于領(lǐng)導(dǎo)，尤其是在村民文化水平相對低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)往往轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)。

現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻頻侵權(quán)，甚至將村委會視為自己的下級機關(guān)，隨意對其發(fā)號施令。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵權(quán)主要表現(xiàn)為三種：一是控制村委會的人事任免權(quán)，確保自己合意的人擔(dān)任職務(wù)。為了達(dá)到此目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者直接操縱村委會選舉，或者不經(jīng)村民大會撤換自己不滿意的村委會成員。如W鄉(xiāng)胡塔村村委會主任因退耕還林畝數(shù)與一副鄉(xiāng)長意見不一致，三天后鄉(xiāng)政府直接下達(dá)文件免去該村委會主任的職務(wù)，同時任命另一村委會委員為主任。二是任意干涉村務(wù)，剝奪村民的民主管理權(quán)和民主決策權(quán)。如W鄉(xiāng)大莊村經(jīng)村民大會討論，決定打一口水井用來灌溉，但鄉(xiāng)政府不同意，理由是“此事不在本生產(chǎn)計劃內(nèi)”，打井事宜就此擱置。三是以監(jiān)督村委會為名，暗中控制村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常以檢查工作為借口對村務(wù)進行“示意”，實則讓村委會按其意愿來行事。在一些村委會威望較高的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過村黨支部來控制村委會，因為村黨支書是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，按照下級服從上級的原則，村黨支部必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將其意志傳達(dá)到村黨支部，村黨支部再以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為由插手村務(wù)，最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志得以實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在事實上構(gòu)成了行政上的上下級關(guān)系，即服從與命令的關(guān)系。

筆者認(rèn)為，欲使村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系明確化，應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，科學(xué)界定指導(dǎo)、支持和幫助的含義。指導(dǎo)，就是對村委會的工作進行指點，對他們的工作提出原則性意見，把握大的方向性問題，而不是對日常事務(wù)進行干預(yù)。支持和幫助就是對村委會依法所開展的各項工作，如舉辦公共事務(wù)和公益事業(yè)、維護社會治安、調(diào)解民間糾紛、建立和完善生產(chǎn)及生活方面的社會化服務(wù)以及宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家方針政策，執(zhí)行村規(guī)民約等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都要盡量給與實際支持和幫助。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該“有所為”、“有所不為”，具體說來，（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于法律規(guī)定屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事（政務(wù)）必須積極主動辦理，如計劃生育、征兵等。作為行政主體，完成法律規(guī)定得的行政任務(wù)是其職責(zé)所在（此時二者實際上是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系），體現(xiàn)為“有所為”；（2）對于法律沒有明文規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項，主要指本村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)以及其他涉及村民利益的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則不得干預(yù)，不能對村委會發(fā)號施令，體現(xiàn)為“有所不為”。當(dāng)然不是純粹的不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對村委會的工作進行指點，通過動員、宣傳、培訓(xùn)等方式引導(dǎo)村委會依法辦理村民授予的權(quán)力，但不具有決策權(quán)；（3）村委會在村民自治過程中遇到的一些困難，如道路建設(shè)、衛(wèi)生教育的資金

籌集等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須想方設(shè)法協(xié)助村委會解決困難，體現(xiàn)為“有所為”與“有所不為”的結(jié)合。簡單地講，“有所為”主要體現(xiàn)在政務(wù)中，“有所不為”主要體現(xiàn)在村務(wù)即村民自治范圍內(nèi)的事項中。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會工作的過程中必須遵守合法原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)屬于具體行政行為，準(zhǔn)確地說是一種助成性行政指導(dǎo)。所謂助成性行政指導(dǎo)是指為相對人即公民、法人和其他組織出主意的行政指導(dǎo)。[6]在指導(dǎo)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要遵守實體法，如《憲法》、《村組法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，而且要遵守程序法，嚴(yán)格按照法定程序行事，如對村內(nèi)重大事項的實施，必須經(jīng)村民大會同意方可進行，否則就是程序不合法，行為無效。程序的嚴(yán)格性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)以村民的民主自治權(quán)利為歸宿。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導(dǎo)是一種非強制性的指導(dǎo)，它可以基于村委會的請求，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)根據(jù)形勢的需要能動的實施，但無論源于哪一種方式實施指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須遵守合法原則。第三，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員承擔(dān)法律責(zé)任的剛性規(guī)定。有權(quán)利必有救濟，無救濟的權(quán)利是沒有保障的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系明確了，還應(yīng)該規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村委會權(quán)益的法律責(zé)任及村民自治權(quán)的救濟事宜。對于這一點應(yīng)針對不同情況做出不同的規(guī)定：第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法完成行政任務(wù)或者強制對村務(wù)進行指導(dǎo)，此種情形相對人可以直接提起行政訴訟，如果造成人身或財產(chǎn)損害的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任；第二種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法完成行政任務(wù)或者指導(dǎo)行為合法，但依然造成了人身或財產(chǎn)損害，此種情形又可分為兩種情形：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定完成行政任務(wù)侵權(quán)，此時相對人可通過行政復(fù)議、行政訴訟或行政賠償依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及其工作人員追究法律責(zé)任；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定對村委會的工作進行指導(dǎo)，造成了人身或財產(chǎn)損害，此種情形不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，相對人只能通過行政賠償來彌補損失。

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第五篇：村民自治問題研究大綱

《村民“自治”問題研究》提綱

摘要

自村民自治全面實施以來，各地農(nóng)村基本實現(xiàn)了村民的自我管理，自我教育和自我服務(wù)，最重要的是在十七大報告中將“基層群眾自治制度”首次納入中國特色政治制度范疇，從而為村民自治的發(fā)展奠定了更好的發(fā)展條件。同時我們也應(yīng)當(dāng)看到村民自治，在實踐中還存在一些值得思考的問題需認(rèn)真研究，有待進一步的完善和規(guī)范。本文闡述我國村民自治的創(chuàng)建、發(fā)展進程,具體實踐，分析制約村民自治有效運行的若干問題，以及民主自治良性發(fā)展的主要決策等四個方面。

關(guān)鍵詞：村民自治,問題,對策

正文

一、引言

村民自治是中國農(nóng)民符合探索民主發(fā)展之路的創(chuàng)造性實踐，它有利于廣大村民參與和自己利益密切聯(lián)系的政治過程，有利于在中國農(nóng)村形成良好的政治氛圍，并塑造具有積極政治參與意識和認(rèn)同感的現(xiàn)代公民。村民自治在甸農(nóng)村的全面推行，樹立了村民團結(jié)、祥和、民主、文明的村風(fēng)，達(dá)到了自我發(fā)展、自我教育、自我服務(wù)的目的，意味著農(nóng)村自主性得到進一步發(fā)展。實行村民自治，既是我們黨歷史經(jīng)驗的總結(jié)，也是順應(yīng)形勢的重大決策，同時我們又必須看到，村民自治的實踐中并不因為有了法律的規(guī)定就會完全進入正軌，而且隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，村民政治文化素質(zhì)的不斷提高和村民自治的進一步推進，其實施過程中出現(xiàn)的各種問題需要我們不斷地進行認(rèn)真的思考。

二、村民自治的創(chuàng)建、發(fā)展進程和內(nèi)涵

2.1 創(chuàng)建及發(fā)展進程

1980廣西宜山，羅城兩縣的農(nóng)村，為了應(yīng)對混亂的治安局面，農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)建了一種全新的基礎(chǔ)性權(quán)力組織一一村民委員會，以取代處于癱瘓狀態(tài)的生產(chǎn)

大隊和生產(chǎn)隊組織，以維持社會治安為初旨的村民委員會逐漸演變?yōu)閷χT多事務(wù)的自我管理，變成了農(nóng)民自治性組織。

2.2內(nèi)涵

就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，村民群眾按照黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督活動實現(xiàn)村民的自我管理，自我教育和自我服務(wù)。

三、村民自治的生動實踐

3.1 助推社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展

3.2 村民的民主理念升級轉(zhuǎn)型

3.3 基層民主實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展

3.4 理順了鄉(xiāng)村社會關(guān)系,促進了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定

四、村民自治在實踐中面臨的困境

4.1 地方經(jīng)濟發(fā)展落后的制約因素

一定的集體經(jīng)濟，是村民自治組織的各項功能得以充分發(fā)揮的基礎(chǔ)。村委會管理下的村集體組織只有通過履行其職能,為村民提供一定的物質(zhì)利益，才能獲得村民認(rèn)同和支持。村集體經(jīng)濟薄弱，致使農(nóng)民對村民自治興趣不大。

4.2 行政體系的梗阻因素

法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導(dǎo)”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，但該法并法沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式、更沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村行政上的上下級關(guān)系即服人與命令的關(guān)系，因黨委會視為自已的下級機關(guān)，隨意對其發(fā)號施令，在事實上構(gòu)成了，此二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，4.3 文化素質(zhì)的制約因素

4.4 自身發(fā)展的局限性因素

4.5 法制建設(shè)的不健全因素

五、促進村民自治良性發(fā)展的相關(guān)對策

5.1 大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,奠定村民參與自治的物質(zhì)基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟能夠?qū)е氯说念I(lǐng)帶關(guān)系的解體，造就出具有自主性的，獨立性的人格主體而主體意識和相對獨立的人格的形成。是現(xiàn)代民主政治得以產(chǎn)生，發(fā)展的先決條件。是任何性質(zhì)的民主政府得以產(chǎn)生、發(fā)展和鞏固的重要條件。

5.2 規(guī)范自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系,營造良好的外部行政環(huán)境

5.3 加強自治組織的自身建設(shè),不斷強化內(nèi)在服務(wù)品質(zhì)

5.4 提高農(nóng)村干群的文化素質(zhì),打造農(nóng)村先進文化主陣地

目前在農(nóng)村實行的免費九年制義務(wù)教育，將對農(nóng)村文化教育產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。可以結(jié)合農(nóng)村免費義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關(guān)村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。

5.5 健全法制建設(shè),提供規(guī)范運行的制度環(huán)境

必須抓好制度落實，依法實踐，使村民自治活動在制度化、規(guī)范化、程序化上取得新突破。

5.6 不斷創(chuàng)新體制機制,實現(xiàn)自治的生態(tài)發(fā)展

5.6.1建立健全組織，優(yōu)化村級治理結(jié)構(gòu)。

5.6.2制定完善制度，規(guī)范運轉(zhuǎn)程序。

5.6.3培訓(xùn)考核并舉，系統(tǒng)深入推進。

六、結(jié)束語

村民自治是中國農(nóng)民符合探索民主發(fā)展之路的創(chuàng)造性實踐，它有利于廣大村民參與和自已利益密切聯(lián)系的政治過程，有利于在中國農(nóng)村形成良好的政治環(huán)境，并塑造具有積極政治參與意識和認(rèn)同感的現(xiàn)代化民主自治。當(dāng)前，在深化農(nóng)村改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟體制、增加農(nóng)民收入和全面建設(shè)小康社會的歷史進程中，加強農(nóng)村村民自治問題研究，有利于加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村步伐，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進基層民主建設(shè)，參考文獻(xiàn)