第一篇：我國公共危機處理中政府影響力方式分析

我國公共危機處理中政府影響力方式分析

摘要：近年來國內公共危機事件不斷發生，隨著公共管理理論的發展和完善，我國形成了以政府為主導，非政府組織、營利組織、媒體、公眾和國際組織共同參與的危機處理模式。政府處于絕對的的主導地位，因此本文著重分析在我國公共危機處理中政府是如何對其他主體施加影響的，各主體又是為何被影響的。

關鍵字：理論依據； 政府影響力； 方式分析

近年來國內外各種公共危機事件日益頻發，從國內的非典、松花江水污染、汶川地震到玉樹地震，從美國的卡特里娜颶風到日本海嘯，公共危機的形式日益多樣化，公共危機的影響日益嚴重，但是各國應對公共危機的方式卻有著巨大的差異。其中我國也形成了以政府為主導，非政府組織、營利組織、媒體、公眾和國際組織共同參與的危機處理模式。

一.我國公共危機處理模式的理論依據

20世紀90年代以來，我國公共管理的理論和實踐取得了不斷進步，治理理論，公民社會理論、新公共服務理論等蓬勃發展，在此范式和理論的影響下，我國政府改革也正由“全能型政府“向“有限政府”轉變，由“管制型政府”向“服務型政府”轉變，強調分權與服務導向，倡導全社會參與的共同治理，提倡在公共危機的管理中建立以政府為主導、非政府組織、營利組織、媒體、公眾和國際組織共同參與的合作機制。

但是，由于我國公民社會發展的不完善，傳統權力觀念的影響，我國的危機管理體制必須以政府中心，即在保證中央政府在危機管理中的指揮和決策核心地位的前提下，在政府內部，進行縱向的各級政府權責劃分和橫向的部門間權責劃分；在政府外部，要對非營利組織、營利組織、新聞媒體、公眾和國際組織等其他危機管理主體進行權力的制約和影響，力求針對危機事件的突發性、緊急性和危害性等特點建構一個規制性和靈活性、程序性和變通性相結合的多元主體合作機制。政府內部的危機管理與常態管理相類似，要統一指揮、統一領導、各司其職，只是更加注重時效性和創新性。因此本文主要研究政府通過不同的方式影響各外部參與主體，以克服其不足，引導其正確行為，有效地應對公共危機。

二、政府影響力方式

羅伯特達爾說過：“政府是指在一個特定的領土內對合法使用武力之權利成功地保持著排他性管制以實施其統治的任何治理機構。”它包括三層含義：一是“在一個特定的領土內”意味著政府具有一定的領土性和主權性，即政府只能在本國領土內實施其統治，主權至上，不存在所謂的“人權高于主權”；二是“對合法使用武力之權利成功地保持著排他性管制”并不意味著一個國家的政府壟斷武力的使用，而是政府擁有排他性的權威來確定可以合法地使用武力的限度，也就是說其他行為主體要受政府的影響和制約。大多數國家的政府允許私人在某些場合使用武力。拳擊，在許多國家是被允許的；摔跤甚至還是我國蒙古族的民族傳統。三是政府是廣義上的政府，包括一切國家權力機關。

影響力是人類行動者之間的一種關系，即一個或更多行動者的需求、欲望、偏好或意圖，以一種與影響力發揮者的需求、欲望、偏好或意圖在方向上一致（而非相反）的方式，影響一個或多個行動者的行動或行動意向。它是一種積極的影響力，既包括個人影響力，（如領導者對下屬、對組織的影響，家長對子女、對家庭的影響等），也包括組織影響力（如政府對非政府組織的影響，新聞媒介對公眾的影響等）。

影響力方式就是研究影響力如何被運用，以及受到影響的行動者們是為何被影響的。政府影響力方式就是研究政府如何運用影響力，以及受到政府行為影響的行動者們是為何被影響的。具體到我國公共危機處理模式中的政府影響力方式就是研究政府如何運用影響力，以及非政府組織、營利組織、媒體和國際組織是為何被影響的。

二.我國公共危機處理中政府影響力方式分析

毋庸置疑，我國已經形成了以政府為主導，非政府組織、營利組織、媒體、公眾和國際組織共同參與的危機處理模式。政府在危機管理中居于主導地位，通過不同的方式影響和制約著其他參與主體作用的發揮。

（一）非政府組織——權力

非政府組織（NGO），是介于政府和企業之間的第三部門，是不以營利為目的且具有正式組織形式，具有一定的自治性、志愿性、公益性的社會組織。民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性是非政府組織的基本特征，是區別于其他社會組織的本質屬性和主要衡量標準。非政府組織所具有的特性決定了它們在危機處理過程中是重要的參與者。危機事件一旦發生，非政府組織可就近快速發動和組織大量民間專業人員和急需物資，為聚集龐大的社會閑置力量提供支持。在危機得到制止后，非政府組織仍可提供危機后重建和秩序恢復的服務，并且利用其極其廣泛的社會觸角和成員基礎，從更深的精神意識層面上勸說受到危機影響的人群，鼓勵他們對未來生活和工作充滿信心，積極重建家園。

當B按A的要求來做是因為除非B迎合A的意愿，否則A就會剝奪B所看重的某些東西時，才有權力存在。換言之，當服從是通過創造不服從的嚴厲制裁前景來獲得時，權力才起作用。一方面，NGO要成為獨立法人依然需要業務主管單位和行政主管單位雙重審批，同時《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》明文規定:在同一行政區域內,已有業務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業單位,沒有必要成立的,對于社會團體和民辦非企業單位的申請不予批準。也就是說不允許在一個地區出現兩個以上的同一性質的組織，這使得絕大多數NGO無法注冊。法律的地位的缺失，使得許多NGO無法在銀行開設與組織名稱匹配的銀行賬戶，不得不使用個人賬戶開展活動，而這樣的賬戶在開展活動中，往往遭到很多質疑，大大影響了NGO組織募集救災資金的效率。所以政府就可以通過監督檢查其行為是否具有合法性和公益性，而決定是否繼續賦予該非政府組織具有合法性。另一方面，很多非政府部門都是根據政府的需要，由業務主管部門發起成立，而不是根據社會的需要，由民間自發成立。其成員不是基于對組織的理念和使命的認同而參與組織，而僅僅只是將非政府組織作為謀生的手段，他們籌集資金的積極性不足，資金動員能力有限。同時由于非政府組織的非營利性特征，所以大多數非政府組織在財力上主要依靠政府。除非非政府組織能夠按照政府的意愿行事，更好的履行其職能，為公共利益而努力，否則政府就會中斷其資金支持。這兩種情況下政府都在運用權力這種影響力方式。

（二）營利組織——誘導、說服

營利組織在現代社會中以企業為主，它往往具有政府進行危機管理時所需的資源，在專業技術設備，專業人員儲備等方面具有特殊優勢。政府在公共危機管理過程中需要調動各方面的社會資源來應對危機，營利組織所擁有的資源可以在政府公共危機管理過程中發揮巨大作用。但是營利組織最主要的目標還是贏利，承擔社會責任只是自我價值的一種體現，需要政府對其進行引導和影響。

A向B提供B所看重的某些東西，而作為回報B做A所要求的事情，這時誘導這種影響力形式就發生了。政府對企業捐贈的影響首先體現在法律、法規的制定上。2008年施行的《中華人民共和國企業所得稅法》中規定：“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12％準予在計算應納稅所得額時扣除”，取代了原來“在年度應納稅所得額3％以內準予扣除”的條款，就是在提高捐贈者的免稅收益上做出的努力。政府以法律的形式保證企業所看重的利益，企業不會受到利益損失，同時還樹立了積極的企業形象，企業何樂而不為呢？

A對B傳達的關于某事的信息、論點或解釋使B的思想、觀念、行為不同于從前。換言之，當A之理性的或真切的交流導致B去變更他的行動方針和思考路徑時，說服就發生了。在汶川地震中，許多企業表現出來不同的社會責任，而且這種社會責任因企業性質不同出現較大差異。許多捐款大戶都是些國有大中型企業，他們資金雄厚，又有國家的支持，理所當然地承擔起了救助重任。這不利于調動各方面力量積極應對災難，政府應該通過說服的方式調動非國有企業的積極性。如向相關企業傳達這樣一種信息：企業慈善與品牌績效的正相關關系，消費者更傾向于購買與公益緊密結合的產品；另外企業捐贈有利于人才的招聘與激勵，增強組織成員的歸屬感和認同感等。

（三）媒體——說服、操縱

現代媒體既包括傳統的廣播、報紙和書刊，也包括現代的電視、網絡，報道的信息量大，以文字、圖片、視頻、博客等形式，全方位、多角度、立體化的對危機事件進行報道，媒體快速公開的報道，能夠使災情得以全面真實的展現在民眾面前，減少了信息的不確定性，有效地控制社會恐慌，凝聚了全社會的力量,為抗震救災創造良好的輿論環境。媒體是政府危機管理主體的重要組成部分，扮演著政府危機信息代言人的重要角色，被譽為“政府危機管理形象的塑造者"。

如上所述，說服是把與危機相關的真實情況傳達給組織和個人，以改變其行動方針和思考路徑。政府以說服方式對媒體實施影響的特殊性在于，媒體在接受政府影響的同時，會把這種影響傳遞給公眾，也就是說在這一過程中發生著雙重說服，政府影響媒體，媒體影響公眾。一方面在任何一次危機事件中，都會有大量的財政撥款和政治捐款，政府把撥款和捐款的數額向相關媒體公開，說服媒體進行捐贈，同時又通過媒體的報道，調動企業和個人的捐款熱情；另一方面新華網、人民網作為中華人民共和國的官網，在危機管理過程中往往會首先獲得相關的信息，他們對事實進行報道的立場和角度往往會影響其他媒體對該事件的關注，進而創造出相應的輿論環境。

（四）公眾——權威

社會中的公民群眾是公共危機的直接受害者，是財產的直接受損者，公共危機管理管理的重要內容就是保證公民群眾的生命健康和財產安全。同時，在危機應對的過程中，公民群眾的危機意識、應對能力和應對水平直接影響到政府危機管理效率和能力。在政府危機管理中，沒有公民群眾的參與是不可想象的。據相關學者調查：有92．4％的災區群眾認為政府在群眾思想宣傳工作中會起到“很大作用”，當人們在生產生活中遇到困難的時候，最愿意找當地干部當面傾訴的占45．7％，高于“向親朋好友傾訴”的比例，這充分證明了廣大群眾對干部的信賴度。

當B自動地、不假思索地按照A的意愿行事時，權威這種影響力形式就發生了。政治體系中的權力主體力圖使人們確信，不管什么時候政府手段被用于處理沖突，達成的決定都會得到普遍的認可，這不僅出于人們對暴力、懲罰和強制的恐懼，還出于人們對這樣做在道德上具有正確性和適當性的信賴。因此一個政府，只要其治下的人民相信其結構、程序、法案、決定、政策、官員或領袖具有“正確”、適當或道德上的善這類的品質，就可以被說成是“合法的”。一旦獲得了“合法性”，權威就會發生了。在危機事件的處理中，很多情況處于不確定狀態，許多組織處于癱瘓和混亂狀態，大多數公眾會自發地尋找當地的政府，自動地相應當地政府的號召，自覺地接受當地政府的安排，按照其意愿行事。

（五）國際組織——強制

當今世界全球化與信息化的發展，國家與國家之間的交往越來越密切，一國發生危機，如果得到國際組織的援助，就可以大大彌補本國救治能力的不足，國際組織或地區性組織在危機應對方面具有豐富的經驗和優良的裝備，吸納國際組織的參與可以提高危機應對水平，同時國際組織還可以提供物資和資金保障,2004年印度洋海嘯事件，不到四天時間，國際紅十字會就將該組織緊急援助的數額提高到5900萬美元。但是我國對國際組織援助的接受經過了一個漫長的過程，從新中國成立初期的“拒絕外援”到改革開放初期的“被動受援”到80年代末“國際援助政策規范化”到新世紀的“救災外交”。

當B按A的指令做是因為A已確實地發出了如果B不屈從就要使用暴力的威脅時，強制這種影響力形式就起作用了。2008年4月，依據《中華人民共和國公益事業捐贈法》和《國家自然災害救助應急預案》，民政部令第35號發布《救災捐贈管理辦法》，其中專設一章“境外救災捐贈”，就災害發生后，對于國際救災援助的呼吁、接受、備案、管理等問題做出了更加明確和具體的規定。國際組織的捐贈必須符合我國法律的規定，否則中國不會予以接受。任何假借“人道援助”之名，而附帶種種苛刻的政治條件或其他不可告人的目的的國際援助，也不會的到中國政府只認可，甚至會將其驅逐出國。也就是說國際援助應該僅僅是一種道義上的援助，而不應該損害受援國的國家利益。當然利益是相互的，只不過這種利益是有時間差異的，即當中國受災時，受到了日本的無償援助，當日本受害時，中國也會提供無償的幫助。

政府對不同的參與主體采用了不同的影響力方式，但現實中并不僅僅使用一種方式，而是綜合運用多種方式調動各參與主體的積極性，更有效的實現以政府主導的，非政府組織、營利組織、媒體、公眾和國際組織共同參與的危機處理。如政府對非政府組織的影響還可能通過強制方式和權威方式。非政府組織必須為公共利益服務，如果違背公共利益，將受到政府的懲罰，承擔相應的責任。同時非政府組織會自動地、不假思索地響應政府的號召，滿足社會的需要。

結語：在我國危機處理模式中，各主體之間的影響是相互的。政府對各參與主體施加影響力的同時，各參與主體也會運用各種方式對政府施加影響。只不過由于我國公民社會發展的不完善，非政府組織、營利組織、媒體和公眾的獨立性不足，一定程度上處于從屬地位。如非政府組織為了動員政府和各種社會力量對其所從事的公益事業的財力和道義上的支持，往往通過各種途徑影響政府公職人員的決策意向和社會輿論，包括媒體宣傳、組織集會、罷工、游行等等。

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第二篇：淺談我國政府的公共危機管理--論文

簡談我國政府的公共危機管理

專業名稱： 公共事業管理 姓 名： 王 珍 珍 考點名稱： 準考證號： 聯系電話： ***

目 錄

內容摘要??????????????????????????????????????1 關鍵詞???????????????????????????????????????1 前言????????????????????????????????????????1

一、公共危機與公共危機管理的內涵??????????????????????????2

二、公共危機應急管理的目標?????????????????????????????2

三、我國形成公共危機的特點?????????????????????????????2

（一）公共危機的表現形式多樣性???????????????????????????3

（二）公共危機的多發性???????????????????????????????3

四、加強政府對公共危機管理的意義??????????????????????????3

五、公共危機造成的影響???????????????????????????????3

六、我國政府公共危機管理的不足???????????????????????????4

七、我國政府公共危機堅持的原則與處理措施??????????????????????6

（一）我國政府處理公共危機應堅持的原則 ??????????????????????6

（二）我國政府公共危機處理的措施 ?????????????????????????6 結論????????????????????????????????????????9 參考文獻??????????????????????????????????????9

淺談我國政府的公共危機管理

摘要

危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件。近年來,大量公共危機事件的發生在不同范圍內和一定程度上破壞了原有社會的正常秩序,導致了社會經濟的衰退,影響了人們的身體健康與正常生活,同時也對政府的危機管理能力提出了挑戰。我國目前正處在突發公共危機事件的高發時期。隨著城市化的不斷深入和各區域、各城市經濟發展的不斷升級，在未來很長一段時間內，政府都將面臨突發公共危機事件所帶來的嚴峻考驗。應對公共危機事件是一項系統復雜的社會工程,而我國政府在這項社會工程中無疑擔任著主體的角色。政府如何應付各類危機事件,如何進行有效的危機管理,將影響著國家政治經濟的穩定和發展。本文從介紹公共危機管理的內涵與應急管理的目標，闡明了我國形成公共危機的特點，分析了我國政府公共危機管理的不足，并提出了我國政府處理公共危機的原則與措施。因此，我國政府公共危機處理采取的措施對于全面提升我國公共危機管理能力具有重要而深遠的意義。

關鍵詞:政府； 公共危機管理； 原則； 措施

前言

一部人類文明的發展史，可以說是一部不斷應對挑戰、戰勝危機的歷史。隨著城市建設和社會經濟的迅速發展，一些突發性的自然災害和社會災害往往引發危及全體社會公眾生命財產和公共利益的公共危機。自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規模的政府改革。政府管理的運作發生了變化，由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理。

隨著社會經濟的迅速發展，一些突發性的社會災害，如水旱災害，地震、颶風、交通事故、工程事故、食物中毒等。日本新瀉核泄漏到中國大雪災、汶川大地震的爆發，一件件突如其來的自然災害和人為災難接踵而至，讓人們在疲于應對的同時也深切地認識到：在經濟全球化的今天,發展的機遇可能平地而生。例如在2003年歲初的“非典”危機和2004年春季的“禽流感”疫情以及之后的“豬鏈球菌”等事件,對政府和社會應對突發事件的能力進行了全方位考驗,特別是當年的“非典”,據世界衛生組織估計給全球經濟造成300多億美元的損失,給中國經濟帶來的損失超過39億美元。還有人為因素引起的突發性事件。即由社會中的某種對抗因素引發社會沖突行為而導致的社會失衡和混亂，由一定的社會問題引發，如戰爭、暴力對抗、恐怖主義事件等。

隨著社會轉型速度的加快，我國各類突發事件不斷發生，各種矛盾的復雜性增加，社會生活中的不確定因素明顯增多，這對黨和政府及各類社會組織的危機管理能力及其建設提出了很高的要求，同時也對我國危機管理研究提出了很高的要求。由于過去危機管理研究在我國學界幾乎是盲區，所以，不能對政府及各類組織的危機管理實踐提供應

有的知識資源和智力支持。我國政府和社會經受過各種災難和危機的考驗，在危機管理方面積累了一定的經驗。但同時也應看到與發達國家的現狀以及人民的期望相距還較遠，政府危機管理體制和機制尚不盡完善，危機管理能力也有待提高。

縱觀當今世界，在國際局勢變幻莫測、國內改革日趨深化的時代背景下，危機頻發已經成為對各國政府不可避免的重大挑戰。我國正處于跨越式發展與和平崛起的重大戰略機遇期。根據世界發展進程的規律，當一個國家或地區的人均GDP處于1000美元至3000美元的發展階段，往往是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期，也是危機頻發的時期。

加強對危機以及對危機決策的研究，對于我國和平崛起、建設和諧型社會都具有深遠的意義。面對21世紀瞬息萬變的國際形勢及各種不可控災害相繼爆發的局面，我國政府普遍意識到了“公共危機管理”的重要性和迫切性，公共危機管理逐漸成為我國政府關注和耗費人力、物力、精力最多的一個領域。因此,加強政府公共危機管理,對于國家成功避免和駕馭各種風險和危機,保障國家安全、促進經濟社會的健康發展,具有十分重要而深遠的現實意義。

一、公共危機與公共危機管理的內涵

公共危機是指一種突發事件，美國學者羅森豪爾特認為危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關鍵決策的事件。公共危機有多種類型從不同的角度，根據不同的標準可以有不同的劃分，根據主要原因及涉及的領域，有政治危機、經濟危機、社會危機、價值危機、精神危機等。

公共危機管理，其核心理念在于以科技化和專業化為中心，把預警機制與危機管理的物質保障結合起來，標本兼治，實現公共危機的最全面預防，最及時應對，最快速恢復。司格樂認為，公共危機管理是一個完善政策和實施計劃的過程，目的是為了使人們的生命和財產避免自然危險和人為危險的風險或應對這種風險。羅森塞爾和寇自明說道：“公共危機管理的理論和實踐漸次接受了一個更廣泛和更復雜的視角。危機不再看作是有著清晰起點和終點的事件，危機是一個過程，不僅為了獲得‘危機后的危機’或‘災難后的災難’的感覺，而且因為理論和實踐都呈現出一個增長的意識，那就是，危機應該放在一個更長的時間范圍內被認識和管理”。

因此，公共危機管理也稱政府危機管理，是指政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的問題。即政府在公共危機事件產生、發展過程中，為減少、消除危機的危害，根據危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策及管理活動。

二、公共危機應急管理的目標

簡單的說，公共危機應急管理的目標應該有兩個，一是盡快消除危機，二是把損失控制在最小范圍，盡量不侵犯或少侵犯群眾的利益。

應急管理是在危機事件爆發的緊急狀態中進行的。危機事件通常來勢猛，能夠讓人們作出有效反應的時間很短，決策很容易出現失誤和錯誤。而應急管理一旦發生失誤和錯誤，就會給民眾造成極大的損失，政府的失誤和錯誤往往會引起社會輿論的強烈反彈，甚至引發對政府的信任危機。

三、我國形成公共危機的特點

由于我國正處在社會主義的轉型時期，因此，公共危機的形成會呈現出以下一些

特點：

（一）公共危機的表現形式多樣性

過去，危機常見的表現形式比較單一，一般情況下，政府運用原有的應急方案就能夠積極的加以應對，而如今，隨著現代化發展的快速推進，危機的表現形式也呈現多元化發展，如大型的自然災害、流行性的傳染疾病、安全性生產事故以及各種原因造成的群體性事件等。

（二）公共危機的多發性

公共危機的發生并不是偶然現象，特別是一些有組織性、暴力性、危害性的社會群體事件的發生，可能是受到社會人文環境、價值觀念等的綜合影響，因此，政府必須積極介入，采用科學有效的危機管理方式加以應對。

四、加強政府對公共危機管理的意義

加強政府對公共危機管理的意義主要體現在以下幾個方面： 1.危機管理是提高組織管理績效的決定因素。

眾所周知，危機的發生必然會導致政府管理系統內部的無序和系統失衡，從而影響政府的管理績效。實施危機管理可以保證政府組織系統在相對穩定的環境下運行．也可以使政府組織實現漸進式的管理變革，促進社會興旺發達。

2.危機管理是提高政府組織管理水平的必需。

缺乏危機意識，必然會導致管理水平低下。我國的政府組織和企業目前缺乏一種能夠預防、察覺和化解危機的內在機制。危機管理包容了政府組織在順境、逆境之中以及發展過程各階段的管理內容，是一種具有較強操作性的管理思想，因而它是目前較合適的管理模式。

3.危機管理是防止政府組織老化，使政府組織之樹常青的關鍵所在。

在經濟學中，根據“帕金森”定律，即政府組織從成立之日起就日漸傾頹，這也就是說，政府組織存在的最重要職能便是防止老化。隨著社會和經濟的發展，政府組織的生存威脅越來越大，遇到的危機越來越多。因此，要防止政府組織老化，就必需實施和加強政府組織危機管理。

五、公共危機造成的影響

公共危機造成的影響主要體現在以下幾個方面： 1.造成資源的損失。

危機會直接造成人們的生命和財產的損失；破壞基礎設施；由于破壞正常的生產和服務以及增加產品和服務的成本而導致生產和服務提供的損失；間接的損失包括增加債務的負擔、增加財政的支出、減少儲蓄。由此導致的結果是經濟增長的速度降低和發展計劃的延緩。

2.發展計劃的打斷。

危機打斷了政府和社會正常的發展計劃，使發展的資源從所計劃的領域轉移到危機的回應和重建方面，從而使發展從長期的考慮轉到滿足近期的需要。

3.影響投資的氣候和環境。

危機，特別是在短時間不斷出現的危機，以及時間持續較長的危機都會對投資產生負面對影響。投資者需要一個相對穩定和確定性程度較高的投資氣候和環境以降低投資的風險，而危機會引起失業、抑制消費的需求、導致經濟的滯脹等，這些都增加了投資環境的不確定性。

4.政治的不穩定。

危機的出現無疑是對國家政治和政府治理的挑戰，不適當的政府政策、政府管理的失誤、政府對危機缺乏有效的回應、政府和民眾之間缺乏有效的溝通、政府責任的喪失等等皆會造成政府與社會大眾之間的緊張關系，引發政府的信任危機，從而對政治的穩定產生負面的影響。

六、我國政府公共危機管理的不足

（一）應對突發事件的意識淡薄

政府的公共危機管理意識差。以前我們有一些危機性事件，但我們更愿意把它們定位為突發性事件。雖然學術界早就呼吁加強對危機管理進行研究，但是并沒有真正得到政府的呼應。例如，我國政府從SARS危機得到提醒和警示，政府真正地意識到了我們缺乏應對大危機的準備。公眾的公共危機管理意識差。公眾缺乏海難、火災等危機發生時的自救能力和基本常識，更缺乏危機的防范意識。例如，11月24日莫斯科友誼大學學生宿舍火災事故中，中國留學生有11人死亡、46人受傷，致使傷亡的主要原因是濃煙、燒傷、跳樓引起的機械性傷害和急救不力造成的混亂，而同住一樓的日本留學生卻能沉著冷靜地從火中逃生，這就極有力地證明了在危機教育上的重視與否所導致的不同結果。

政府官員、公共管理者以及社會公眾的危機管理意識淡薄,在政府管理過程中對公共危機管理的認識不足。由于突發事件意識淡薄,突發事件出現時就會措施無力,政府和公眾都會存在僥幸心理。在僥幸的過程中,很多機會喪失,突發事件得以蔓延。公眾的僥幸心理一旦被摧毀,由于缺少相應的思想準備,便會變得極度恐慌,這種恐慌引發的破壞性后果往往比突發事件本身更為嚴重。

（二）危機方法應對得不科學

風險管理指運用系統的方法，確認、分析、評價、處理和監控風險的過程，它要求把風險管理與政府公共管理的方方面面有機地結合在一起，在政策、規劃、資源的管理方面有效地實施風險的防范與管理，預防和降低危機所帶來的損失。我國政府管理正缺乏這種全面風險管理，并沒有把危機管理納入經濟社會的可持續發展戰略之中。在政府各種政策制定、規劃、資源管理方面，都沒有把危機風險的分析、確認和評估作為一個重要的方面和環節來做，往往是公共危機管理發生之后才就事論事，頭痛醫頭，腳痛醫腳。

由于過去多年的計劃經濟體制，我國一直采用分部門、分災種的單一災情的救援體制和危機管理模式，大規模地區性自然災害迄今仍使用“人海戰術”，投入最多的是部隊，我們還沒有完全建立起處理不同危機事件之間的協調機制。在公共危機的應對方法上，政府有關部門由于“責權利”等諸多因素，“金字塔”式的行政權力結構使得我們在應對突發事件時往往采取上級拍板的處理模式，延誤了危機處理的最佳時機。

相對于我國，美國等發達國家應對公共危機的方法則更為科學。美國政府于1979年成立了聯邦緊急事態管理局，直接向總統負責，報告并處理災情。多年來，該機構已發展起一整套“綜合應急管理系統”，以應對各種類型和規模的天災人禍。由此可見，科學的應對方法和策略是化解危機的關鍵。

（三）公共危機管理機制滯后

我國在應對“5.12汶川大地震”期間所暴露出來的問題，比如政府的危機管理缺乏系統的預防戰略和政策規劃；缺乏系統化和制度化的教育、訓練、組織保障；缺乏整合和協調的機制，政府與醫療機構之間的協調配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息溝通機制，信息傳播渠道不暢通；缺乏制度化的財政資源保障和人力資源保障等等，都使我們看到了建立健全危機預防與管理機制的迫切性。

事實證明，當出現如地震這樣的突發事件時，一個科學的危機管理機制對國家來說是何等的重要。

我國在應對突發事件時暴露出的問題,比如政府的公共危機管理缺乏系統的戰略和政策規劃;缺乏系統化和制度化的教育、訓練、組織保障;缺乏整合和協調的機制,政府與醫療機構之間的協調配合欠缺;缺乏有效的信息支持和信息溝通機制,信息傳播渠道不暢通;缺乏制度化的財政資源保障和人力資源保障;與國際組織和地區組織的合作有待完善等等,都使我們看到健全公共危機管理機制的迫切性。

（四）科技化和專業化水平很低

綜合非典、地震、雪災及手足口病、甲型H1N1等諸多公共危機的爆發，從預防到處理到善后工作，每一環節都凸現了我國公共危機管理機制的一大缺憾，即科技化和專業化水平很低。以SARS為例。SARS疫情的發生，最早或者第一時間實施應急處理的是醫療衛生部門。但是，醫療衛生部門只能處理已經被感染并且已經發病的患者，無法處理大量已經被感染或可能被感染的潛在患者和受害者，而有效預防和控制疫情真正要解決的是對后者的有效隔離和有效控制，有效阻斷疫情向其他地區擴散。在SARS疫情發生初期，在應對過程中，政府包括其他社會組織和個人對醫療衛生部門的專業責任或職業責任的放大，實際上起著躲避自身責任的作用。

例如2008年5月汶川大地震后那觸目驚心的畫面：北京軍區某兵工團及時反映組隊，救援行動從十二日至二十九日，歷時十七天。先后轉戰都江堰、綿竹、汶川、北川四個市(縣)四十八個作業點，共成功營救出幸存者四十九人，清理遇難者遺體一千零八十具；發現幸存者十二人(交由其他救援隊營救)；幫助確認定位三十六人次。我們為每一次進軍災區而感動，為每一個生命的奇跡歡呼，但同時，剝去媒體的聚焦燈，我們看到的除了現場救援人員的勞累，更多的是一種專業性的缺乏，五六個消防員或是武警戰士在一堆廢墟旁一塊塊地手工翻動著那些殘垣，其效率可想而知，而對于下面的生命來說，時效性又是何其重要。這方面，美俄日等國的專業性和科技化值得我們學習和借鑒，即搭建現代化信息平臺，實現公共危機管理體系的多元化、立體化、網絡化發展。

（五）不夠健全的法律制度

在公共危機管理處理過程中，經常會聽到這樣的說法：“危機時刻一切以應對危機為要，權力可以無限授予，公民應以大局為重，公民權利應讓位于危機管理”等，這些說法看似合情合理，實際說明了危機管理中法制的缺失，無論在正常狀態下，還是在危機狀態下，政府行為法制化都應是政府實施有效治理的基本原則，為解決危機可以凌駕于法律之上，可以不擇手段，最終結果可能會誘發新的社會危機，并對國家的法制進程造成長遠的傷害。從總體看，現行的公共危機管理立法存在著諸多問題，法律分散性、多元性的狀況依然存在。如我國沒有在憲法中規定統一的《緊急狀態法》，也沒有制定各種公共危機事件的“緊急狀態法”，這是其一；其二是缺乏緊急情況下的特殊行政程序規范，很容易為政府隨意擴大行政緊急權力留下法律上的漏洞；其三是緊急狀態下監督機制不完善，問責機制不健全。

要讓政府的應然選擇變成積極負責的必然行動,尚需以法律的形式確定下來。根據近幾年事件處置的教訓,借鑒國外公共危機管理的經驗,針對我國突發事件的特點,亟需建立準備充分、反應快捷、高效控制、信息溝通、保障有力的應急法律制度,在法律層面上明確各級政府在突發事件處理中的責任,用法律保證突發事件處置的高效快捷。我國已經有一套用于突發事件處置的法律文件,但是目前尚無統一、規范和專門針對突發事件處置的專業法律。

因此,我們在大力加強對已有相關法律的宣傳、執行和督察力度的同時,要不斷完善公共危機管理的法律法規,對各種突發事件實行依法管理。只有把公共危機管理法制化，在面對突發事件采取措施時才能有法可依,才具有權威性。

（六）危機事后恢復的不力

在危機事后的處理階段，政府一方面需要妥善應對有關政治影響、經濟損失等恢復性問題。另一方面還需及時總結經驗教訓，以修正組織的日常決策和應急處理系統，因此，需要一個完善的恢復機制。而現階段，我國在這一方面還處于“缺位”狀態。雖然5.12地震后災區基礎設施、過渡安置房的援建工作正在積極有序地展開，但仍可以看出我國危機的事后恢復多依靠單方面的國家財政，缺乏多渠道多方式的恢復動員機制。除此之外，危機決策處理的事后校正機制也不夠健全。

七、我國政府公共危機堅持的原則與措施

（一）我國政府處理公共危機應堅持的原則

1.時間性原則。

采取緊急處置手段，及時控制危機事態的發展是危機管理的第一原則。2.效率性原則。

公共危機蔓延速度很快，要求政府快速反應，有效動員社會資源。3.協同性原則。

參與危機應對的人員和力量來自各個方面,比如交通、醫療、通信、消防、食品等，協同一致動作特別重要。5.12抗震救災開始有個階段出現混亂，之后在綿陽設立了一個統一指揮領導小組，指揮調配各方力量和物資，有效解決了這個問題。

4.科學性原則。

主要針對因工業技術而引起的災害以及由自然災害而造成的危機事件。如應對這類大型事故、地震、海嘯、颶風等不可盲目蠻干，必須注重科學性、技術性，多征求專家的意見。正例：唐家山堰塞湖的處置充分發揮了水利專家的作用。反例：前蘇切爾諾貝利電站核泄漏事故，因為隱瞞真相，造成重大人員傷亡。

（二）我國政府處理公共危機的措施

危機的預防只能減少或預防危機的發生，并不能完全阻止危機的發生。一旦危機發生，原有的社會公共生活秩序被破壞，整個社會處于危機狀態。在這種情況下，政府必須根據預防危機管理程序，立即進人危機處理狀態，采取各種措施解決危機，盡快恢復正常的社會秩序。如果措施不當，不僅會造成經濟損失，更重要的是會造成民眾對政府信心的減弱甚至喪失，由此導致整個社會的動蕩與不安。我國公共危機管理的措施，具體可以從以下幾個方面入手：

1.強化危機意識。

先進的公共危機管理機制是建立在先進的危機管理意識之上的，危機意識是危機管理的起點。在強調危機意識的同時，要轉變公共危機管理觀念，把公共危機管理有機地融合到國家方方面面的發展戰略之中，特別是納入經濟社會的可持續發展戰略之中。SARS危機處理中，我國主要靠的是政治動員機制，靠的是政府行政手段，社會力量的優勢沒有得到有效發揮。要著力培養公民的公共意識，提高公民素質；致力于培育非政府組織，提高社會自治水平，使危機管理中不僅有一個忙碌的政府，也有一個忙碌的社會，從而更好地調動有重大社會影響的社會團體、工會、社區組織、群眾組織、村民自治組織、企業、事業單位等社會自我調節的力量，化解危機。

有效的危機管理需要全社會的危機治理意識，危機意識是危機治理的起點。各級政府必須清醒認識到我國現階段危機管理的重要性，充分認識公共危機對我國社會主義事業的危害性，克服僥幸心理和麻痹大意思想，切實做好公共危機防范工作。

因此各級政府必須樹立起危機管理不只是危機發生后政府的迅速回應和對危機局

勢的嚴厲控制，更重要的是政府要有及時有效解決社會問題、防止危機爆發的意識。換言之，各級政府必須要有憂患意識，要能將危機管理于日常的制度建設和管理之中，優化政府常態管理。在日常的公共決策中，以廣大群眾利益為先導，采取科學民主的決策方式，在源頭上降低危機事件發生的可能。

2.構建完善的法律體系。

依法治國、依法行政是黨領導人民治理國家的基本戰略，政府的所有管理行為，包括危機治理必須依法進行。法治是政府進行危機管理的必由之路。無論是常態還是危機狀態下，政府行為法制化是政府實施有效治理的基本原則，政府在緊急狀態下的行政應急權力也是法律授權的結果。公共危機管理發達國家的成功經驗之一，是他們有比較全面的公共危機管理法律框架，在緊急事態面前，有法律依據，政府應該做什么，公民應該做什么，相關的社會組織應該做什么，法律有基本的甚至是詳盡細致的規定。

一是緊急狀態法律制度不統一，每個單行的法律只能適應一種緊急狀態，一旦緊急狀態產生的原因復雜，就很難有一統一的緊急狀態下的指揮機制；二是有關緊急狀態法對政府可以采取的緊急措施規定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴大行政權力或不作為留下法律上的漏洞；三是公民的權利很容易在緊急狀態時期遭受各方面的侵害，但無法得到法律上的有效救濟。

我國還沒有一部完整的危機狀態管理法則，政府的危機管理權也缺少明確的《憲法》授權。為了使政府的危機管理法制化，使危機管理有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，有必要抓堅涉及危機管理的立法。如：在《憲法》中對危機狀態的確認、實施、政府危機管理權等作出規定；制定危機狀態管理法，明確規定危機狀態的確認和宣布，危機狀態下政府、各種組織及公眾的法律責任；制定應對緊急突發事件的配套法規，保護公民憲法權力；以《緊急狀態法》為龍頭，解決在最嚴重的突發事件發生后，如何通過賦予國家機關和社會組織來行使應急權力，從而保證應急工作的有序開展，最大限度地減少突發事件所造成的損害程度。

因此，針對我國突發性公共危機的特點，亟須建立信息暢通、反應敏捷、指揮有力、責任明確的應急法律制度，滿足法律體系中兩個相互關聯的標準：第一，法律體系的全方位內涵，包括國家安全、經濟、交通運輸、福利保障、新聞輿論等宏觀領域的危機立法，以及具體管理環節的實施細則。第二，法律體系的協調統一，在全方位體系建設的基礎上，憲法、部門法、地方的行政法規等法律條文不得相互矛盾沖突，發現問題能夠及時糾錯和補救。這樣才能在法律上明確各級政府在危機處理中的責任，建立較為完善的公共危機管理法律體系，用法律保證應急減災的勝利。

3.建立官員問責制。

修正考核體系公共危機治理是各級政府部門的職責和責任，一個負責任的政府，是不容許出現不負責任的官員的。在“ 問責制”下，貪贓枉法、失職瀆職與平平庸庸的官員必須引咎辭職或被免職，有利于促進政府官員的責任感、危機感和緊迫感，提高他們的責任心在加強“ 問責制”的同時，要進一步修正考核體系，堅持以科學的發展觀作為衡量政府績效的重要標準，盡快按照公共服務型政府的要求，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系，強化政府的社會服務功能，加快電子政務建設，實現各級政府運作的公開化、程序化、透明化，擴大公民的政治參與，樹立統一的“ 以人為本”的理念，始終堅持最廣大的人民群眾是衡量政府績效的最終標準。

4.建立專業化、科技化的危機管理機制

危機預防管理的一項重要工作就是要對各種潛在危機風險隨時進行評估。專業化危機管理機制的建立不是一朝一夕之事，不可急于求成。針對我國的特殊國情，不但要建立專業化危機管理隊伍和專業化的應急救援隊伍，還要加強對救援人員的專業化技術培

養。與此同時，引入高新科技的網絡、衛星監測、遙感、全球定位系統等一系列技術及其國際前沿的管理方法也是提高危機管理績效的必要手段。鑒于當代直接加害于居民的危機越來越多,俄美兩國都設置了專門負責向受傷害的居民提供救援的機構。這種機構既是危機管理機制體系中一個重要的行政職能部門，又是專業化程度、技術裝備水平都很高的救援行動隊伍。美國的民防搶險救援機構是“聯邦緊急事態管理局”,“該機構通過內部‘綜合應急管理系統’應付各種類型和各種規模的天災人禍,從火警、地震、颶風、爆炸直到危機的最高形式戰爭無所不管。”例如，俄羅斯的民防搶險救援機構的專業性更強，該機構的全稱為“俄羅斯聯邦民防、緊急情況與消除自然災害部”,簡稱緊急情況部。我們需要借鑒美俄政府的經驗,重視危機管理機制的科技化和專業化建設，并加大對國民危機教育的力度和資金投人,增強民眾的危機意識,從而使民眾能以平和的心態來對待突發性災難。

一是評估政府可能遇到的各種危機，把握政府危機的數量、種類、性質、特點及其規律，對危機的形態進行分類，并根據危機的不同性質，對危機劃分等級。

二是為每一類別或級別的危機制定具體的危機處理戰略和戰術，一旦發生危機，可根據危機應急機制馬上進人危機處理。例如美國在“9·11”事件后成立了國土安全部，該部直屬總統領導，專門處理美國國內危機，將美國的安全分為5個等級，并相應做出不同的防御措施。

三是監控危機的發生，注意搜集與危機有關的各種信息，通過對信息的整合、處理、判斷和數據的分析，掌握危機的各種變化和最新信息，監測危機發生的概率和趨勢，分析危機所可能產生的負面影響，對危機作出科學的預測和判斷。

四是預警機制強化政府責任，從地方到中央分別制定出突發事件的應急預案，建立突發事件的預警監測制度，定期、定點對可能的危機范圍進行科學預測，并采取相應防范措施進行避害或將危害的發生減小在最小范圍。在公共危機全球化的今天，危機管理機制面臨著各種新的挑戰和考驗，要充分認識其艱巨性、長期性和復雜性，以適應現代社會新的發展要求。

在危機發生越來越頻繁的今天,一個國家要減少危機的發生,降低危機的損失,提高政府應對危機的效率,必須建立系統的危機管理機制。有效的危機管理機制,能保證政府在危機發生時能在最短時間內有效調動社會資源,將危機帶來的損失減少到最低程度。

5.建立完善的政府新聞發布制度。

公共危機的特點決定政府新聞發布必須及時、客觀、準確、穩定、有序。但是應該準確及時發布的信息卻受以下情況的制約:公共危機的報道,一旦見報,影響安定;事件原因沒有弄清楚之前不能報道;為“安定民心”,報道時有意放大或縮小。所有這一切都與政府新聞發布 的非制度化密切相關。“制度促進著可預見性,并防止著混亂和任意的行為。制度協調人們的各種行動,建立起信任,并能減少人們在知識搜尋上的消耗。”

6.培育健康的人文社會環境。

危機不僅是對一個政府管理制度和應變能力的考驗，更是對一個民族的民族精神和國民心理承受力的考驗。面對突如其來的災難，一個民族能否精誠團結，以健康、積極、樂觀的態度應對危機，是一個民族民族特性的具體體現。危機的預防管理不僅包括制度的預防，還包括人們精神健康和心理的預防。

一是要建立誠信、友愛、信任、關懷的人文社會環境，建立社會的信任機制。當危機來臨時，人與人之間應關懷、友愛、理解、寬容與幫助，而不是冷漠、猜忌與排斥。

二是要培養健康的社會心理，提高公民抵抗危機的心理承受力。危機帶來的不僅是經濟上和身體上的危害，更有心理的考驗，越是對社會公共生活危害比較大的危機，越會造成令人恐懼的效果。危機本身并不可怕，可怕的是對危機的恐懼。危機預防不僅僅

是危機本身的預防，還包括心理危機的預防。

三是要加強對公民危機意識的教育，培育公民健康的心態，提高公民的心理承受力，建立健全社會心理咨詢和精神援助系統，是政府危機預防管理的一項艱巨任務。

結論

中國的現實情況是,從技術上講,在部分技術十分落后的情況下,少部分尖端技術處于世界先進水平從產業的角度講,在整個產業水平工業化程度不高的情況下,少數產業已經進入了信息化。整個國家經濟發展、社會發展的不平衡態勢決定了中國技術發展路徑的復雜性和多變性的特點。所以,加強技術預測,選擇合適有效的促進經濟增長和社會發展的技術戰略,將有助于切實推動我國高新技術的健康、可持續發展,使企業在技術的發展中處于有利地位。雖然技術戰略管理還受許多其他因素的影響,但無疑進行科學的技術預測,對進行有效的技術戰略管理將產生深遠而重大的影響,可以這樣說,沒有準確的技術預測,就談不上進行有效的技術戰略管理。當然，同轉型期其他方面事業的發展一樣，中國危機管理的建設與發展也是一項復雜的系統工程，對其需要做長期的追蹤和認真的研究。對公共危機管理有關問題的研究，相信我國會繼續關注危機管理問題，繼續研究危機管理問題，也相信我國會取得更好的成績。

公共危機的潛伏與不斷爆發促進公共危機管理不斷完善，同時推動著人類社會向更高級、更文明、更理智的新境界發展。應對公共危機，謀求社會的穩定和發展是一切處于現代化進程中的我國政府進行公共管理的重要目標，也是這一時期政府所面臨的最為嚴峻的挑戰、機遇。

綜上所述，隨著現代社會的發展，危機雖然不可避免，但危機卻是可以管理的，有效的危機預防可以減少危機的發生，積極的危機應對則可將危機造成的損失降到最低。我堅信，通過堅持不懈的努力。我國政府一定能找到解決好公共危機的科學的方法。中國人民一定能生活在一個和諧穩定幸福的社會環境中，這是毋庸置疑的。

參考文獻

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[5]李杰.《公共危機管理機制的構建》[J]，哈爾濱商業大學學報(社會科學版)，2005年01期

第三篇：公共危機處理的案例分析（本站推薦）

公共危機處理的案例分析——全國各地PX事件中各地政府應對策略分析

案例背景：

近年來，以引進大型二甲苯化工項目（后簡稱為“PX”項目）而引發的公共危機事件屢次在國內發生。如廈門“PX”事件，6月1日群眾集體和平“散步”，抗議“PX”項目在廈門落戶；2011年8月14日大連市民自發組織到位于人民廣場的市政府進行示威集會，隨后展開游行。2012年10月22日，寧波鎮海灣塘等村數百名村民，以該市一化工企業(PX項目)距離村莊太近為由，到區政府集體上訪，并圍堵了城區一交通路口，造成群體性事件。現在我就以PX系類事件對其中政府公共危機應對策略進行若干簡單分析。

案例分析：

1、各方廣泛參與呼喚制度平臺依然欠缺

各方PX事件中，政府在信息討論上主要采取被動策略，很少主動與群眾交流。大連PX事件以及寧波鎮海事件，都出現了暴力行為的報道。信息不公開透明，導致后續的事件中暴力沖突的隱患日劇突出。這對公共危機事件的處理是極為不利的。2.經濟發展和地方民意的博弈日漸突出

PX事件的發生地，都是在中國經濟相對而言非常發達的地區。這就說明公眾們利益訴求已經從吃飯問題更多地走向了公平公正、知情權、參與權等各種新層次上的問題。這個時候政府仍然只遵循“經濟發展第一位”的思路，必然導致與民意的沖突，使得本來可以進一步推動區域經濟發展的大好機會演變成公共危機事件。3.政府對各種新型媒體和傳播方式應對不足

在PX項目事件中，新型媒體從時間和空間上極大地縮短了人們同公共危機事件的距離。各種新媒體上傳播的消息，可以及時有效地將政府的應對策略傳播給群眾，從而有助于政策的高效性。但是它也對政府處理不同意見的速度與正確性提出了挑戰。當前若干次PX事件的發生，也從一定程度上給政府提供許多寶貴的經驗，特別是應對新媒體上。相信這一點在未來的各種公共危機事件處理中，都會占據極為重要的地位。

第四篇：公共危機處理的案例分析

公共危機處理的案例分析

——廈門市人民政府應對二甲苯化工項目（PX）危機案例分析

2011級MPA班

袁 泉

一、案例背景

一個投資高達108億、年產80萬噸、可能給一座城市帶來800億元年GDP的“手續完備、程序合法”的工業項目，在科學家、政協委員和廣大民意的推動下，最終“暫緩建設”。沸沸揚揚的廈門二甲苯化工項目（下稱“PX項目”）事件于2007年5月30日有了實質性進展：5月30日上午，廈門市文化宮八樓，廈門市常務副市長丁國炎正式宣布了緩建“海滄PX項目”（PX，又稱對二甲苯，化工原料，屬危險化學品和高致癌物）的決定，并稱市政府已委托新的權威環評機構在原先的基礎上擴大環評范圍，進行整個化工區區域性的規劃環評。

二、案例描述

1、PX項目的立項審批

1990年1月，經國家批復，廈門海滄開發區確定了化工產業區。臺商王永慶欲在此投資一電廠，后來幾番論證，因為擔心酸雨造成環境破壞，尤其怕影響以鼓浪嶼為代表的旅游產業，最終投資未能如愿，電廠后來遷到漳州。海滄化工開發區因此在相當長一段時間內處于待開發狀態，僅有翔鷺化纖等少部分化工企業進駐，化工業未充分形成氣候。

2000年前后，海滄成為廈門地產的新熱點，地方政府加速了海滄地塊的地產開發，著力要將其打造成廈門的“浦東”，政府背景的海滄投資發展有限公司開發的“未來海岸”樓盤，直接起了帶動作用。

2001年，翔鷺化纖向廈門市提出在海滄建設80萬噸PX項目，該項目自2004年2月經國務院批準立項后，歷經國土資源部建設用地的預審、國家環保總局于2005年7月審查通過項目的環境影響評價報告，而項目環評期間，廈門市并未進行全市公開聽證，環評也沒有公眾參與。國家發改委將其納入“十一五”PX產業規劃7個大型PX項目之中，并于2006年7月核準通過項目申請報告。2006年11月17日，項目正式開工建設，預計2008年建成投產。

2、政協提案引發的PX項目爭議

海滄PX項目剛剛動工，就遭到了中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬等人的反對。今年“兩會”期間，趙玉芬等105名全國政協委員聯名提交“關于廈門海滄PX項目遷址建議的議案”，對PX項目的選址與安全隱患表示了質疑，這使PX項目進入了公眾視野。這份全國政協頭號議案指出，海滄PX項目離居民區僅1.5公里，距離廈門市中心和國家級風景名勝區鼓浪嶼均只有7公里。作為危險化工原料的PX在距離主城區之近的海滄，如此大規模生產，將會直接影響到廈門的生態環境，必須緊急叫停項目并遷址。政協委員的提案經媒體曝光后，廈門市民開始思考這個涉嫌污染的重大化工項目，究竟為何選址在距離廈門主城區并不遙遠的海滄開發區？為何與公共利益密切相關，卻一直隱而不發？

早在2004年10月，廈門市環保局下屬雜志就曾刊文，指出當時民眾反映日盛的海滄區空氣質量下降源于“海滄區石化工業區與處于其東面的海滄新城在規劃上存在突出矛盾，今后PX項目以及大石化項目上馬后這種矛盾會更加突出”，并建議政府高度重視。

雖然廈門市政府一直以來在環境保護方面做得非常不錯，曾榮獲“聯合國最佳人居城市”、“國家環保模范城市”、“國家園林城市”等稱號，海滄PX項目經過了國家環保總局組織的多次論證評估，有關方面對項目合法性作了權威解讀，但這無法打消市民對PX項目建成后的污染問題的擔憂。海滄區近年來環境惡化的既有事實足以說明一切：（1）2005年9月，海滄區一家制藥廠發生爆炸，索性未造成重大損失；（2）“翔鷺化纖”公司附近時常彌漫著刺鼻的氣味，公司雖然宣稱此味道對人體無害，且符合國家排放標準，但民眾疑慮依然存在；（3）2007年3月，一則“2006廈門空氣質量由原福建省九地市排名第一，降為倒數第三”的新聞，很多人本能地將矛頭指向海滄化工區高聳的煙囪。（4）2007年4月，福建省重點辦常務副主任龔友群帶隊對廈門在建省重點項目檢查，指出PX項目還存在問題，區域規劃環評還未完成，需有關部門進一步協調解決。這一系列問題并未引起當地政府的足夠重視，PX項目建設仍在穩步推進之中。

3、PX項目危機升級

2007年5月底，一條關于PX項目危害的短信迅速在廈門市民手機上傳播，造成廈門市民對PX項目的種種安全和環保危害的揣測。此前，在廈門著名的網絡社區小魚社區、廈門大學公開BBS上，關于PX項目的帖子，吸引了數以萬計的點擊率。廈門網民的郵件、MSN、QQ等也收到了與反PX相關的信息。6月1日，廈門萬余市民舉行了“保衛廈門、還我藍天”的游行，以此表達自己抵制PX項目的意愿。

隨著短信引發的“PX恐慌”情緒加劇，廈門市政府開始應對這場公共危機。5月28日，《廈門晚報》刊登了一篇該市環保局負責人就“海滄PX項目”答記者問的萬字長文，還以《海滄PX項目已按國家法定程序批準在建》為題，被輿論普遍視為政府強勢推進的信號。項目投資方翔鷺集團亦在其網站顯要位置刊登該公司總經理答記者問，內容也多為澄清坊間傳聞，平息爭論。作為重要內容被提及的是，該項目已經經過了國家規定的各類審批，一切手續齊備。此舉雖被認為遲到，但在關鍵時刻卻起到了安撫民心的作用。

5月29日下午，廈門市主要領導赴福州向福建省領導匯報PX項目進展以及近期在民眾中的反應。5月30日上午，廈門市常務副市長丁國炎正式宣布了緩建“海滄PX項目”的決定。6月1日，廈門市政府舉行新聞發布會，公開向廣大市民群眾征求意見和建議。6月3日，廈門市政府新聞發布會稱截至中午12點整，共收到意見和建議1557條。當日晚，政府散發的傳單開始進入廈門千家萬戶，而坊間談論反對PX項目的聲音逐漸變得平和。

三、案例分析

1、政府評估決策機制缺位，民意廣泛參與呼喚制度平臺 政府在對涉及經濟社會發展全局、與群眾利益關系密切相關的重大事項的規劃和決策過程中，提供政治參與的權利與機會，健全重大事項決策的專家論證、技術咨詢、決策評估、公示聽證制度，不僅有利于獲取社會公眾和相關利益群體的意見，而且可以推進行政管理決策的科學化、民主化。

廈門PX項目在事前環保評估期間，市政府并沒有對該項目在全市公開聽證，咨詢、論證也不充分。盡管市環保局和項目業主都堅稱在環評報告書編寫期間，開展了大量的現場調查和公眾參與工作，但環評報告卻始終未向社會公布。信息資源的不對稱，造成在缺少民主制度約束和公眾參與機制的情況下，出臺的政策引發種種猜測和質疑，最終導致一場**，使政府處于尷尬境地。

任何一項公共政策都應是以公共利益的最大化為基本追求目標。尊重民意，是制定公共政策的社會基礎。只有廣納民言，決策才能科學化，才能盡可能地降低建設成本，使政府決策得到共識。廈門市政府在尊重民意的基礎上，決定緩建PX項目，也反映出政府的積極態度。當然，在重新進行規劃環評的過程中，必須充分考慮民意的訴求，使公眾切實參與到政府的決策中來，避免該危機的再次發生。

2、新媒體的出現，構建政府與公眾的雙向溝通平臺

在ＰＸ項目事件中，手機短信成了公眾發表意見的新途徑，一定程度上起到了抵制ＰＸ的作用。同時，政府也不失時機地用短信的形式作出了回應，構建了一個雙向溝通平臺。

普通民眾通過短信表達和匯聚民意，公共管理者有意識地利用它疏導和化解民眾情緒，將短信等新媒體工具納入民意表達的制度性平臺，將大大拓寬民眾的參政渠道，并使政府決策更符合民意。民眾和公共管理者在此基礎上的快速反應，將大大有利于和諧社會的建立。

公眾參與政府決策的制定，需要獲得公共媒體的代言性表達，因此需要一種比較多元的、通過媒體發表各種不同聲音的平臺，對社會政策提出建議或給予批評，以利于政策的完善。

3、處理好經濟發展和環境保護的利益平衡

在利益沖突的情況下作出決定，是地方政府決策面臨的一個復雜而現實的問題，市場經濟帶來利益分化，利益的沖突增加了政府決策的難度。

如果放棄ＰＸ項目，對廈門的經濟是一個很大的損失，不僅失去了發展石化重鎮的絕佳機會，而且喪失了每年可能帶來的800億元的GDP貢獻，以及相伴而生的就業機會等。

政府以發展經濟為主的政績訴求和普通民眾維系一個優美生存環境的愿望之間產生的利益沖突如何取得平衡，考驗著政府的決策能力。

透過廈門PX項目事件，我們看得出廈門市民環保意識的增強。廈門是中國最適宜居住的城市之一，擁有“聯合國人居獎”、“國家環保模范城市”、“中國十佳人居城市”和“全國人居環境獎”等殊榮。這樣一個充滿誘惑的工業項目，在其他城市，也許引不起如此反應，尤其是因環保問題。廈門市民濃厚的環保意識，使得他們熱愛自己的家園。一條短信、一條黃絲帶，萬余廈門市民游行叫停PX充分體現出對這個城市的熱愛，的確難能可貴。

第五篇：公共危機與政府財政支出關系分析

公共危機與政府財政支出關系分析

近年來，隨著我國企業、個人等微觀經濟主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風險。所以當公共危機發生后其快速蔓延和嚴重的破壞，決定了市場機制和民間部門不可能在干預危機和消除危機的影響方面承擔主要責任。

現代政府應該是公共物品的提供者，我國近年來也大力推進服務性政府的建設。公共安全是一個至關重要的公共產品，保護公民生命財產安全是服務性政府必須具有的一項基本職能。從政府的經濟責任來看，政府在公共危機中承擔大量的經濟責任，包括預防、治理和救助支出。作為現代政府唯一合法來源的公共財政在應對公共危機時起著至關重要的作用。政府財政能力的大小，直接關系到政府在應對公共危機時能否發揮應有的作用。

財政學的基本原理表明：民間部門、慈善機構等組織采取一定程度內的集體行為，提供一些公共產品和服務，這種行為是值得稱道的，但卻有限度的，政府主體之所以能提供公共產品和服務，是由于它能夠憑借其企業的投資有帶動作用，其投資到預防和控制公共事件和公共危機方面的資金必然也會帶動私人或者企業跟進，由此帶來的效應也會分擔其公共事件發生后帶來的治理成本，而各級政府用于投資的資金主要來源于各級政府的財政收入或是發行政府債券，這其中，我國明顯以政府的財政支出為主。因此綜合以上分析可看出，公共危機與政府的財政支出有著緊密的聯系，公共危機的發生到結束都與財政支出緊密聯系在一起。

一、我國公共危機的財政支出評價

1、支出狀況評價。近年來我國經濟持續發展，我國中央政府和地方政府的財政收入雖然每年大幅度增加，但是各級政府用于預防應對公共事件和公共危機的預備費用所占本級政府預算支出比例卻沒有獲得相應的增長，中央政府在2002—2006年這5年間所提取的預備費所占中央政府本級預算支出的比例呈逐年下降的趨勢。

與中央政府的預備費提取相比，地方政府（主要指省一級）在預備費的提取上存在著更多問題。一是有的省份在預算草案中根本沒有將預備費用單獨列支，二是有的省份即使是單獨列支，其提取數額和比例也不容樂觀。以山東和四川為例，2006年山東省省級預算支出為278.69

億元，提取預備費為2.4

億元，僅占本級預算支出的0.86%；同一時期的四川，本級預算支出為225.53

億元，提取的預備費為2.5億元，占本級預算支出的1.1%。

這說明我國各級政府對于公共危機的預防和控制重視不夠，往往重視危機的事后處理，而忽視了公共危機的事前準備和預防，很多危機在開始之初情況并不嚴重，甚至談不上是危機，但由于一些政府決策者的錯誤估計或者錯誤選擇，使得本不應該發生成公共危機的事件愈演愈烈，最終對本地區的經濟和社會發展都造成重大的損害，這其中與各級政府對于自然災害、重大衛生事件等公共危機的事前財政準備不足有很大關系。

2、到位及使用狀況評價。政府的公共財政是抗擊公共危機最后的財力保障，公共危機中的資金管理，應該做到防治資金的及時到位，對支出資金進行有效管理。

（1）財政資金的是否到位直接關系到應付公共危機的成效。第一，影響了居民的個人行為。公共危機的事后處理成本是巨大的，信息的流通性以及財政資金的到位狀況對于居民的選擇至關重要，在2003年的非典中，我們就受到這方面的教訓，由于個別地方政府對治療sars資金支出的到位狀況不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫院去尋求治療，非典疫情進一步擴散，導致更大的事后處理成本。第二，影響了醫院的行為。仍以非典為例，非典肆虐期間，由于政府的資金遲遲不到位，醫院成了潛在的埋單者，承擔著巨大的風險，因此有個別醫院出現了不積極接收病人的現象。這些都影響了防治sars的效果。財政資金的不及時到位，一方面說明了政府部門對危機的反應遲緩，另一方面也跟地方政府的財政能力有關。如作為疫區的太原市在防治sars過程中政府支出6034

萬元，而本級政府在2003

年的預備費僅為2000萬元，經過轉移支付、捐贈等途徑籌集資金，尚有1155萬元的缺口，縣級以下的財政更是靠財政吃飯，無力承擔巨額的防治資金。但在中央安排的20

億sars防治基金中，向中西部的24

個省份各預撥了1000萬元，這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。

（2）財政資金的使用效率。非典的教訓使得舉國上下開始重視對公共危機的治理，各級政府也開始編制應急預案，成立專項資金來預防和處理公共危機。但無論是非典還是之后的一些公共危機，我們不得不承認，各級政府財政資金的使用效率還有待提高。首先，很多應急預案容易受到人為的打斷，很多特事特辦影響了應急預案的運行效率。其次，很多專項資金由于沒有或者缺乏有效的監管，使得個別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過度支出影響了資金的使用效率。

二、提高我國應對公共危機財政能力的建議

1、各級政府完善應對公共危機的財政預算制度。《國家突發公共事件應急預案》（以下簡稱《預案》）中明確提出，要保障所需突發公共事件應急準備和救濟工作資金。因此，各級政府和部門要在建立健全突發公共事件管理機構體系和對相關職能部門進行整合及機構調整的基礎上，把應急管理部門工作正常運轉所需的經費納入政府財政預算體系之中，并建立相應的財政應對公共危機管理預算，可按照項目支出滾動管理的要求，每年編制、滾動修改。既能保證支出項目的連續性和之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機狀態下的安排。針對目前有的省份沒有將預備費在預算中單獨列支的現象，要進一步強化預備費預算約束力度，發揮預算資金管理的應有作用。

2、加大應對公共危機的財政投入，調整財政支出結構，提高資金使用效率。從前面的分析來看，當前我國應對公共危機的財政能力面臨著投入不足、財政保障水平偏低等問題。目前，隨著我國財力不斷增強，有必要也有可能加大這方面的財政投入。以預備費為例，預備費是預算規模按比例提供的一部分資金，主要用于難以預料、預算執行中需要安排的支出事項，從目前的情況來看，由于投入比例偏低，預備費并沒有發揮在應對公共危機過程中應有財力支撐的作用。筆者建議，各級政府應該按照《預算法》規定的上限（3%)足額提取預備費，并擴大預備費來源，如預算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取適當的預備費。防災勝于救災，如果能最大限度的防止公共危機的發生，必然能夠降低因為公共危機發生之后的重大損失。

3、加強各級別政府與各地方政府的協調。按照屬地進行危機管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法，但由于一些公共危機如瘟疫具有傳導性和流動性，因此在屬地管理的基礎上還要多加強各地政府的協調，處于危機始發地周圍的其他地方政府不僅要積極預防危機的進入，同時還應該在力所能及的范圍內對始發地政府進行幫助。中央政府也應該協調各地的關系，幫助地方政府盡快走出公共危機。

4、加強政府應對公共危機專項財政資金的透明度。我國各級政府的政務透明程度向來不高，這一方面影響了資金的運作效率，使得一些領導隊伍中的害群之馬有機可乘；另一方面也使得人民對于政府的信任度下降。因此，加強專項財政資金的監管，使應急資金在陽光下運行有很大必要。可以采取多方參與制度，引入媒體或者是專業的非盈利機構進行監督，保證各項應急資金能夠物盡其用。