第一篇：“省直管縣”改革績效、問題及對策研究

“省直管縣”改革績效、問題及對策研究

摘 要：隨著經濟的逐步發展，“市管縣”體制暴露出加劇市縣矛盾、增加行政成本、影響行政效能、制約縣域經濟發展等問題。與“市管縣”體制相比，“省直管縣”體制改革在減少行政層級、降低行政成本、發展縣域經濟等方面具有重要作用。近年來，在國家政策的導向下，“省直管縣”財政體制改革在我國逐步推廣，已成為我國深化財稅體制改革的重要內容。以廣東省為例，在全面分析“省直管縣”改革績效的基礎上，剖析改革存在的各種阻力，積極探索改革實現路徑，從而構建符合國情的地方財政管理體制。

關鍵詞：省直管縣；績效研究；阻力分析；實現路徑

中圖分類號：F224.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）11-0262-04

引言

中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”作為深化財稅體制改革的重要內容之一，“省直管縣”財政體制改革是建立現代財政制度的重大實踐。在國家“十二五”規劃綱要中也明確要求穩步推行“省直管縣”改革試點。

2009年7月，財政部公布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預[2009]78號），明確提出“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區推行的實施目標。在該意見的主題思想引導下，全國各地推行了一股“省直管縣”改革的浪潮，并成為中國地方政府改革的一項重要內容。

一、研究背景

作為改革發展的前沿和傳統經濟大省的廣東，在2013年全國省域宏觀經濟競爭力綜合排名高居第二位，整體經濟實力雄厚。但與之形成鮮明對比的是，2013年第十三屆全國百強縣評選中廣東地區只有增城和博羅2個縣（市）進入百強名單，而江蘇省、山東省和浙江省則分別有超過20個縣域進入百強名單。這充分表明了廣東縣域經濟與全國部分省區相比，發展滯后和縣域競爭力較弱的現實，可見廣東省縣一級的發展已經嚴重制約到了廣東省整體的發展（王麗婭，2010）。

自1987年廣東省取消地區一級行政建制，全面實行“市管縣”體制后，地市級在行政、財政等方面確立了領導地位，在促進城鄉發展，密切城鄉聯系，做大做強中心城市，推動區域城市化方面具有積極的作用。但隨著廣東經濟快速增長和改革步入新時期，“市管縣”體制的弊端逐漸顯現，主要表現在：

1.地市管理權限集中，負責管理和配置縣級的資源和資金，使得地市為發展城市對縣級的資源和資金進行截留，將優勢資源集中于城市。例如，廣東省規定，“四稅”分成比例省縣為4：6，而有的地方將這一比例變成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的轉移支付規定市里的配套比例卻又不能兌現（李文彬，張玲玲，2009），這削減了農村基礎設施和公共服務的投入，削弱了縣級發展的自主權，嚴重制約縣域經濟的發展。

2.部分地級市的經濟拉動和輻射作用不明顯。我國實行“市管縣”體制原本的初衷是希望發揮城市的中心作用，以城市為依托，充分帶動縣鄉經濟社會的發展。但是，在實踐中卻存在“小馬拉大車”的現象，有些中心城市不具備經濟能力，或者領導的縣過多而超出自身實際能力。如1988年汕尾市由海豐小鎮升級為地級市，但由于本身經濟基礎和城市建設相對落后，難以帶動所轄縣經濟的發展，造成“小城區、大農村”的現狀，無法發揮城市的帶動作用與輻射作用。

3.行政層級過多，行政運行成本增大。市領導縣體制增加了市一級的行政管理層級，行政編制、政府機構隨之擴大，而維持一個地級市的正常運行每年需要數億元甚至十幾億元的行政費用支出，增加了政府行政運行成本。廣東省多數地級市只管4、5個縣，平均為3.6個，這種過小的管理幅度，無疑降低了管理效應，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管縣體制將市一級政府由虛變實，省縣之間的政策性或是業務性問題，本可以直接溝通解決的問題，都需要通過市一級，這無疑降低了行政效率和信息的傳達效率。

大量問題和矛盾更加凸顯了改革現階段“市管縣”體制的必要性和緊迫性。為消除“市管縣”體制的種種弊端，從2003年起我國許多省份開始根據本省的具體情況，進行財政體制上的“省直管縣”探索和試點工作。一些省份還將部分經濟管理權與社會管理權下放到縣級。經過多年的實踐表明，“省直管縣”財政體制改革在促進縣級經濟發展方面的成效是顯而易見的。一方面，加強了省級財政的統籌能力，減少市級對縣一級財政資金的截留，增強縣級政府的財力，增強經濟發展的動力和提高基層的公共服務能力；另一方面，提升了縣域經濟的完整性和綜合性，增強縣級政府的調控能力，有力推動縣域經濟的發展。

廣東省早在2003年就開始了“省直管縣”的探索工作，并于2009年正式啟動綜合改革試點工作。對于此次改革財政收支和經濟增長產生了怎樣的影響，取得的成效如何，需要采取實證分析的方法對這些問題進行探討。不僅有利于我們深入認識廣東“省直管縣”體制改革的經濟績效，為下一步改革政策的制定提供有用參考，同時對全國范圍內進一步推廣的“省直管縣”財政改革也有著積極的借鑒意義。

二、廣東“省直管縣”改革的績效分析

本文通過對廣東省“省直管縣”財政體制改革基本情況進行了調研認為，此次“省直管縣”財政體制改革通過財政上的分配關系調整以緩解縣域財政資金壓力，促進區域發展，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。“省直管縣”改革推力作用主要體現在以下幾個方面。

（一）促進了縣域經濟發展

自實施改革試點以來，財政資源直接向基層市、縣下移，減少了資金截留，可以將更多的公共資源和財政資金被投入到經濟建設中，有利于提高縣級政府規劃和發展本區域的自主性，促進縣域經濟的發展。

廣東省目前有67個縣（市），縣域面積達14.58平方公里，占全省總面積的六成。改革實施5年來，廣東省縣域經濟的受重視程度不斷提高，縣域工業拉動作用和經濟發展活力等也不斷得到增強，各項經濟指標穩定增長。然而在2008年廣東縣域生產總值僅為6 601億元，占全省GDP比重不足18%。實施“省直管縣”改革后，縣域經濟進一步發展。到2012年縣域生產總值將近1.7萬億元，同比增長了150%。縣域生產總值占廣東全省比重也上升至29%，提高了11個百分點。與此同時，廣東省縣域GDP增速連續5年均保持10%以上，超過了珠三角以及廣東全省的平均水平。2012年，在67個縣域單位中有60個縣（市）的GDP增長率超過10%，比2008年的42個多了18個。

從縣域工業化指標來看，全省縣域產業結構已穩定在“二三一”格局，第一產業比重繼續下降，第二產業比重快速上升，工業化進程加快，第三產業比重也在緩慢提升。目前，第一產業比重不斷下降，從2004―2012年9年間下降11個百分點，第二產業比重快速上升，9年間提高了9個百分點，工業化進程加快。第三產業比重也在緩慢提升，9年時間僅上升1.93個百分點。總體上看，廣東省縣域經濟已進入快速發展的階段。

（二）降低行政運行成本，提升行政效能，推動服務型政府建設

“省直管縣”改革的最終目標是減少行政層級，精簡機構，降低行政成本，提高行政效能，擴大縣級經濟管理權限，帶動縣域經濟快速發展（孫超，2011）。實行“省直管縣”財政體制，減少了財政運轉的層次，縣級政府直接接受省的領導增強了縣級財力的支配度，提高了財政運轉的效率，提升了縣域財政的自給率。同時也使政策直接向縣級政府傳達，促進縣級政府行政管理和決策更貼近于縣域經濟發展的實際，進而推動縣域經濟的協調發展。

以廣東省順德區為例。2009年廣東省順德啟動了“省直管縣”綜合改革試點工作，其改革配套措施之一便是“簡政放權”，實行“大部制”改革。經過改革，順德區黨政機構加起來才16個“大部門”，比改革前壓縮了2/3。所謂，一個縣區除了黨委、紀檢、司法等職權外，經濟、社會、文化等領域都賦予地級市管理權限，放權到縣區。實現工作職能、工作方式、工作作風的轉變，提高行政工作質量和效率，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，起到了積極的推進作用，對于加快政府由管理型向服務型轉變具有重大意義。

（三）提升縣級政府財力，促進公共服務均等化

“省直管縣”是在現行行政層次結構下，通過省級將財力性轉移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣（市），從而減少地市一級的截留，進一步加大對縣級的幫扶力度。改革帶來的效果是，有效的緩解了基層政府的財力緊張問題，直接增強了基層政府的公共服務職能，保證了基層政府在基礎教育、衛生保健、社會保障等方面的最低公共服務需求，促進了基本公共服務均等化。

經過省直管縣改革，廣東省縣域經濟社會在得到高速發展的同時，政府的各項公共服務事業也取得了一定的成績。2012年廣東縣域公共財政預算收入544.50億元，同比增長16.5%，占全省地方公共預算財政收入的8.7%，高于全省增速3.5個百分點。相比2008年243.69億元，縣域一般預算收入占全身總量的7.36%，有大幅度的提升。縣級財政具有巨大的信息優勢和調控靈活性。隨著縣級政府財力的增強，便于地方政府集中財力辦大事，更能充分發揮財政資金的使用效率，從而能夠有重點在支持縣級地區養老、醫療、義務教育等一系列公共服務也得到了更強的支持。

三、廣東省“省管縣”改革阻力分析

財政體制上的機制創新，實質上是進行既得利益的調整，不可避免的會因改革而發生一些新的問題和新的矛盾，這些矛盾如果得不到正確的處理，這些問題如果不能及時的解決，就會與舊問題、舊矛盾交織積累，制約改革的進行（金德萬，2007）。因此，必須充分注意和認識“省直管縣”改革實行過程中存在的突出問題和矛盾。廣東在推行“省直管縣”的過程中，存在以下問題：

（一）廣東省區域、縣域經濟發展差距大，難以形成統一的改革意見

廣東省縣域經濟發展雖然已經取得長足的進步，但從總體來看，縣域經濟實力仍較薄弱，各大區域之間經濟發展不平衡，各縣市內部也發展很不平衡。廣東省大部分實力較強的縣（市）主要集中在珠三角地區，這些地區整體上受珠三角的產業和經濟資源外溢影響大，經濟實力雄厚。山區縣域的面積占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基礎設施、產業基礎等客觀條件，縣域經濟總體上還是比較落后。2012年這些地區所創造的地區產值僅占全省產值的16%，公共預算收入只占全省市縣級收入總額的21%，同時仍有9個縣（市）財政收入不足3億元。珠三角地區公共財政預算收入總額占全省市縣級收入總額的78.89%，分別是東西兩翼和粵北山區的8.7倍和6.55倍。省、市、縣三級發展呈現“兩頭小、中間大”，分布不夠合理均衡。

各縣（市）間經濟發展水平差距、所處的地理位置不同、區域面積和人口規模的不同，決定了各縣（市）對改革的實際需求不一致的狀況。對于五華縣、資金縣、封開縣等經濟落后、地理位置偏遠的山區縣（市），需要更多的財政資金促進當地的經濟發展，改善基礎設施。而相對于順德等經濟發達的地區，則需要更大的管理權限。

（二）出現事權與財權新的不匹配

根據實際調研的情況顯示，廣東省實行“省直管縣”改革后，雖然減少了政府層級，但卻沒有清晰劃分省、市、縣之間的事權與財權（劉文娟，2012）。預算內外資金的管理改革和事權財權的劃分沒有同步進行，一些資金進行的市縣上劃和補助事項尚未清理規范，市級事權與財權出現新的不對稱（魏向前，2010）。改革后，縣級財政資金越過市一級直接通過省財政劃撥，而市級財力縮減的同時還要承擔縣（市）公共管理和公共服務的支出責任，如抗旱排澇、農田水利建設和社會保障等。同時，對縣（市）而言，財政隸屬關系由原來的地市級一個“婆婆”，變為省市兩個“婆婆”，在一定程度上反而增加縣（市）的工作難度。

（三）加劇地方“諸侯經濟”的現象，造成縣域無序開發和重復建設

在廣東省經濟發達的地區尤其是珠三角，部分發達縣（市）在經濟實力方面可以和地級市平起平坐，甚至更勝一籌。分權后，縣域自主權擴大，但受“縣、市平級”思想的影響，市縣各自為政，可能影響生產力布局、出現新的“開發熱”和“建設熱”，導致各縣之間盲目攀比、重復建設，甚至引發惡性競爭，導致資本投入的浪費（孫學玉，2013），降低了區域發展的整體實力。據相關數據顯示，2013年順德區、南海區占佛山市GDP比重分別為35%和30%，而市區僅為18%，相互之間產業結構、產品技術趨同，經濟摩擦與競爭激烈，不利于改革的整體規劃。

四、推進廣東“省直管縣”的政策性建議

（一）推進改革應從實際出發，采取分類實施的模式，循序漸進，不宜“一刀切”

部分省市在改革試點效果尚不明確的之前，就直接把改革推廣到全省或全市的范圍。但由于本級財力的有限和配套政策跟進不到位，反而增加巨大的財政壓力和難度，擾亂正常的省域整體發展戰略規劃。廣東省域遼闊，各大區域、各縣市的發展不平衡，使得改革意見難以統一。已有教訓表明，在推進“省直管縣”改革的過程中，不能脫離實際的省情而盲目推進。一方面，對于經濟實力較強的縣市優先下放部分權力，實行市縣分治，打破原來的隸屬關系，直接由省統管縣，重新定位市縣的職能，減弱地市一級的職能，擴充縣級的職能；另一方面，對經濟實力不足的各縣市要有耐心，采取現行試點的模式，逐步下放權力，防止權力下放后產生混亂。同時，在改革中要謹慎處理市級政府及相關利益集團的矛盾，避免社會混亂；要重視權力下放后的政府職能的轉變，以充分發揮政府作用（王麗婭，2010）。

（二）進一步明確省、市、縣政府間的職責權限范圍

省、市、縣的層級權責分工問題是“省直管縣”領域中重點討論的問題。由于目前“市管縣”體制下，已經形成了固有的行政權力運行機制，各層級之間的事權、財權都是基于此體制形成了套路化的固有模式（林建設，2011），因此，在推進“省直管縣”的改革進程中，需要解決的首要問題是重新明確各級政府的事權和財權，使得各級政府各司其職、各盡其責，解決好市級政府將事權和支出責任下壓給縣級政府的矛盾。

事權劃分的合理化和清晰化要求結合廣東省的實際情況，根據效率最優原則，具體規定省、市、省直管縣各自專有事權和共有事權。各級政府在以建設服務型政府為目標的指導下，對行政管理、社會事務管理事權進行合理劃分后，還應重點對基礎教育、醫療保障、基礎設施建設等公共服務事權加以明晰。根據事權的劃分的結果，合理界定各級政府間的財政支出責任和規范收入劃分權限。完善不同層級政府事權和財權法律制度，以法律形式對各級政府的事權、財權加以規范和固定，規避事權安排的隨意性和偶然性。

（三）進一步完善轉移支付制度

在省管縣體制下，省級財政的管理對象倍增，省級政府對縣級政府分類指導政策的適應性不如“市管縣”強（駱祖春，2010），容易造成效率缺失和發展失衡。因而，建議省級政府參考“省管縣”制度改革前的指導政策，動態分析和調整，因地制宜地對不同的縣市實行特色化管理。

目前，廣東省生產總值和財政收入主要集中在珠三角地區，東西兩翼財力薄弱。在市管縣財政體制下，縣域的財權有限，縣域在財政資金的分配中缺乏自主地位。為推進解決地區間公共服務不均問題，協調地區間發展，還要進一步完善轉移支付制度。“省直管縣”改革應從減少行政管理層級入手，取消市與縣之間的資金往來關系，財政資金由省級政府在全省范圍內實施有效的轉移支付，確保財政資金直接由省下達到縣級政府。從轉移支付的途徑方面來看，轉移支付、稅收返還、所得稅返還等應由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助應由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣（周波，2010）。其次，從轉移支付的方向來看，建設多維度的轉移支付制度，可以細化到經濟社會的各個領域，如保護生態環境的轉移支付、支持基礎教育的轉移支付等。

（四）允許和鼓勵市縣構建合作型財政管理關系

實行省管縣財政體制改革后，隨著財政權力和行政權利的逐步下放，市縣之間漸趨于平級關系，甚至出現激烈的經濟摩擦，不利于地區整體的協調發展。市縣的之間社會經濟聯系密切，應充分利用改革前“市管縣”的合作優勢，互利共贏。允許和鼓勵構建合作型財政管理關系，鼓勵市縣間互動與互助關系。

參考文獻：

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[責任編輯 李 可]

第二篇：壟斷行業改革問題及對策研究

通過多年努力 ,我國經濟體制改革取得重大進展 ,社會主義市場經濟體制初步建立 市場體系逐步完善 ,市場在資源配置中的基礎性作用正在加強。但是 ,經濟體制改革還需

要打一些攻堅戰 ,而壟斷行業的改革就是其中之一。中國壟斷行業改革回顧()一 20世紀 80年代中期的改革

我國在 20世紀 80年代中期和 90年代中后期 ,對壟斷

行業先后進行了兩次改革。80年代中期的改革 ,源自對建設 資金的需求。電信業率先為自籌資金放松價格監管、增加收 費項目 ,允許市話企業收取電話安裝初裝費及在長話、電報 等業務上收取附加費 ,并允許地方政府參與電信投資 ,國家 和地方政府共同建設、分層管理 ,對解決投資不足和調動企 業積極性起到了一定的效果。電力工業為解決長期的電力

短缺 ,緩解制約我國經濟發展的“瓶頸 ”矛盾 ,結束了沿用 30 多年之久的計劃經濟體制下“獨家辦電 ”的局面 ,在一定程度 上開放了發電市場,引入了新的投資和經營主體,從而推動了 行業的快速發展。民航業也實行放松準入監管,調動地方積 極性,使一大批地方航空公司應運而生。同時,鐵路等行業也 有一些改革舉措,如支持和鼓勵地方籌資參與鐵路建設、允許 鐵路部門發行建設債券和以提價方式籌資加快建設等。這次改革較好的消除了上述行業的資金供給瓶頸 ,但同

時也暴露和加劇了長期存在的體制矛盾 ,這些行業的壟斷并 未被打破 ,相反 ,壟斷利益卻在某種程度上得以合法化和進 ①

一步強化。從這個意義上說 , 80年代的改革并不是本文所 要論述的“改革 ”,把其作為 90年代中后期至今這次壟斷行 業改革的背景更為合適。()二 20世紀 90年代初開始至今的改革

20世紀 90年代初開始 ,我國逐漸探索以打破壟斷為目 的行業改革 ,并且各行業都取得了一定進展。1994年 7月由 當時的電子部、電力部、鐵道部三家發起組建的“中國聯合通

信有限公司 ”正式成立 ,注冊資本十億元 ,標志著我國政府放 松了對郵電行業準入的控制;1995年 4月 ,原電信總局變更 為企業法人;1998年成立了信息產業部作為電信業的管理機 構 ,中國電信成為獨立的運營主體 ,并且將郵政業務和電信 業務分離;2000年 ,又對中國電信進行分解 ,并為網通、吉通 和鐵通 3家頒發了電信運營許可證 ,形成了中國電信、中國 聯通、中國吉通、中國移通、中國網通、中國鐵通多家電信企 業競爭的格局;2002年 ,中國電信再次進行南北拆分 ,重組后 形成了中國網絡通信、中國電信、中國移動、中國聯通和鐵通 五家電信企業,固定電話被中國電信一家多年壟斷的歷史至 此結束。2008年 6月 2日,電信重組塵埃落定,正是實施“五 合三”方案:聯通 C網賣給電信, G網與網通合并,移動與鐵通

合并,形成中國移動、中國電信、中國聯通“三足鼎立”的局面 電力行業方面 ,1995年初 ,為了方便對外融資 ,國家成立 了中國電力投資有限公司 ,并在香港設立中國電力國際有限 公司;1997年為了更好地使中國電力建設和管理順應市場經 濟規律 ,國家決定在成立了中國國家電力公司的基礎上 ,撤 銷電力部 ,有關職能由國家經貿委行使 ,中國電力公司在全 國范圍內對電力調運進行安排 ,并監管跨地區電力運輸;2002年 ,國家電力公司被拆分成 11家公司 ,包括 2家電網、5 家電廠和 4家電力輔助公司 ,并組建電力監管委員會 ,實行 電力競價上網。

民航業也在 2002年進行了改革 ,通過行業重組 ,合并成

立了 5大集團 ,包括 3家航空公司 , 1家航空保障公司 , 1家 航空信息服務公司。同時 ,外資投資航空公司和機場股份比 例放寬至 49%以上 ,民間資本可投資民航業。

油氣方面 ,1998年 7月 ,在原中國石油天然氣總公司的()基礎上 ,分拆成立了“中國石油天然氣集團公司 中石油 ②()和“中國石油化工集團公司 中石化 ”。

2005年 9月下發的《國務院郵政改革方案 》明確提出了 “一分開、二改革、四項措施 ”的方案:“一分開 ”及重組國家 郵政局;“二改革 ”一為改革郵政主業 ,二為改革郵政儲蓄 ,由 中國郵政集團公司控股 ,將來不排除有上市的打算 ,其改革 內容包括如何分拆普遍服務業務和競爭性業務、中國郵政集 團公司與社會上的快遞公司之間業務如何劃分、郵政儲蓄銀 行的轉型將遵循怎樣的步驟 ,具有一定貨幣價值的郵票如何 處理等等 ,郵政改革逐漸鋪開。

從上述各壟斷行業改革歷程我們可以看到 ,這一階段的 改革成績是非常突出的。但是 ,我們也應該清醒地認識到 , 雖然經過多年改革 ,我國壟斷行業仍然存在很多問題 ,壟斷 行業改革任重而道遠。

中國壟斷行業改革存在的問題()一 行政壟斷仍是頑疾 ,并與自然壟斷相互糾結

壟斷主要有以下三種形式:經濟壟斷、自然壟斷和行政

壟斷。行政性壟斷是一種政企合一的體制 ,政府既是管制的 政策制定者 ,也是所有者 ,又是監督者 ,政府運用各種行政手 段構筑進入壁壘 ,維護本系統企業的壟斷地位 ,甚至用某些 法規將其合法化。自新中國建立以來 ,我國長期實行計劃經 濟體制 ,用行政命令配置市場資源 ,雖然已逐漸向市場經濟 轉變 ,但舊體制的影響仍然且必將在相當長時間內存在 ,行 政壟斷的毒瘤難以根除。

在行政權力的庇佑下 ,壟斷行業或企業不用依靠技術創

新和資本投入 ,便可憑借壟斷地位制定壟斷價格獲得壟斷利

潤 ,導致后繼發展乏力 ,服務質量不高等問題。更有甚者 ,打 著“維護國家經濟安全 ”和“提高國家競爭力 ”等旗號保護行 業和部門利益 ,嚴重影響了自由競爭、擾亂了市場秩序。此 外 ,行政壟斷還阻礙統一、開放、競爭、有序的現代市場體系 的形成 ,使地方保護等現象時有發生 ,市場壁壘重重 ,商品及 要素流通受阻。腐敗也容易因此滋生 ,據統計 ,從 1998年到 2001年 ,我國部分壟斷行業違法收取的各種費用高達 530億 ③

元人民幣。

更為棘手的是 ,我國的電信、電力、油氣、自來水、鐵路運 輸等自然壟斷行業 ,都無一例外地與行政壟斷相互糾結:它 們大多是國有獨資或國家絕對控股企業;由政府直接經營 , 在人事、分配、經營等諸方面受制于政府;壟斷市場力量來源 的行政合法化和法律合法化;———這些特點正是行政壟斷的 ④

主要特點。根據相關理論 ,政府對于自然壟斷和行政壟斷 的措施應是不同的。行政壟斷作為一種制度性的缺乏競爭 的體制應該堅決抵制 ,而自然壟斷因為具有規模經濟的特 征 ,對其應該采取適當的政府管制。如何處理兩者關系 ,拿 捏正確的管制力度 ,無疑需要在以后的改革中繼續探索。()二 方法較單一 ,多用分拆的方法

如前所述 ,目前我國壟斷行業已實行或將要實行的改革

模式 ,基本上都是采取“開放競爭性業務市場 ,由政府管制或 國有企業獨家壟斷基礎網絡 ”的分割式改革。從已有的改革

實踐來看 ,在促進競爭、改善服務質量、提高產業績效等方面 取得了較大成就 ,但由于這類改革模式本身存在的不足與我 國長期計劃經濟遺留下來的體制缺陷 ,使得現行改革模式難 以滿足徹底打破壟斷的需要 ,甚至在某種程度上制約了產業 的發展。主要表現在:第一 ,分拆很多時候只是使完全壟斷 變成了寡頭壟斷 ,雖然引入了一定程度的競爭 ,但相對外部 來說 ,進入壁壘仍然高立 ,無法形成真正的潛在競爭者 ,從而 對行業內企業缺乏激勵機制 ,這方面比較明顯的例子是石油 行業 ,至今中石化和中石油仍維持著對石油行業“二分天下 ” 的局面。第二 ,分拆后的行業內部也可能繼續存在壟斷勢 力 ,無法公平競爭。比如電力行業 ,電網企業在行業中顯然 處于壟斷地位 ,各電廠不排除使用尋租等方法“競爭上網 ”。第三 ,對網絡型自然壟斷行業的簡單分拆 ,有可能帶來互聯 互通的問題 ,使運行效率降低。網絡型行業具有全程全網 , 聯合作業的特點 ,作為一個系統 ,整體大于部分之和。這就 要求在分拆成幾個網絡之后 ,各網絡業務的運營商必須通力 配合 ,互聯互通 ,才能實現最大的網絡價值。然而實踐中 ,當 分拆為不同網絡運營商后 ,出于各自利益考慮 ,這一點很難 做到 ,使得分拆后的效率降低。()

三 政府定位不準 ,職能不明

在我國壟斷行業 ,政府扮演著一般社會管理者、市場管 制者和企業所有者三重角色。壟斷企業集政府公共管理職 能和企業功能于一身 ,政府不像政府 ,企業不像企業。有的 行業性集團公司雖然進行了改革 ,但它們多是由政府部門或 行政性行業公司演變而來的 ,角色沒有轉換 ,還沒有成為真 正的企業 ,習慣于用行政辦法對業內的企業進行管理。在轉 軌時期 ,這些角色之間的沖突就顯露出來。事實上 ,政府在 這種情況不能擔任好任何一種角色 ,于是管理中的“越位 ”、“缺位 ”、“錯位 ”現象圖生 ,“該管的不管 ,不該管的亂管 ”。此外 ,在我國 ,政府還通常擔當著市場監管者的職能。監管 機構由于與原政府部門千絲萬縷的聯系 ,使監管作用大打折 扣。政府既是裁判員又是運動員的情況在很大程度上阻礙 了改革的進程。()四 監管制度尚未真正建立

雖然在電力行業設立了電力監管委員會 ,其他壟斷行業

如電信、石油、自來水、鐵路等都未成立獨立、專業的監管機 構。多數時候 ,實施監管和促進競爭是同一主體進行的 ,即 由握有實際權力的行政機構進行實際控制和具體操作。同 時 ,政府對相關監管機構缺乏有效的監督和制約 ,許多領域 的監管職能沒有得到法律和政策的明確授權 ,監管無規可 循 ,人為因素大 ,決策過程透明度低。此外 ,社會監督機制也 沒有形成。廣大的消費者缺乏“代言人 ”。現行的聽證制度 由于缺乏廣泛性、代表性和反饋性亦無法起到監督的作用。()五 注重打破壟斷 ,對發展缺乏關注

發達國家反壟斷多是針對經濟壟斷 ,目的在于通過禁止

個體壟斷、對貿易的不合理限制以及不公正的商業行為 ,組 織經濟權力過度集中 ,以及通過消除對生產、銷售、價格、技 術的不合理限制 ,還有類似的其他的不正當的、通過聯合、協 議和其他方式對商業活動的限制 ,鼓勵自由和公平競爭 ,建 立自由競爭的市場環境。

我國作為發展中國家 ,具有與發達國家不同的要求 ,其

中很重要的一點就是要解決發展問題。目前 ,鐵路、電信、民 航等行業都存在繼續發展的問題 ,因此對這些行業除了要進 一步打破壟斷 ,還應考慮到后繼發展 ,不能為打破壟斷而打 破壟斷。隨著我國依照 WTO協定開放的市場越來越多 ,競 爭越來越激烈 ,通過建立有效的激勵機制 ,提高上述行業國 際競爭力才是根本。

轉變經濟發展方式 ,深化壟斷行業改革

根據黨的十七大要求 ,當前必須把經濟結構調整和經濟 發展方式的轉變作為關系全局的重大任務。而經濟發展方 式轉變的前提和關鍵是經濟體制轉變 ,因此 ,作為經濟體制 改革的一方面 ,深化壟斷行業改革 ,堅持政企分開、放寬準 入、引入競爭 ,推進壟斷行業管理體制和產權制度改革對全

面貫徹落實科學發展觀 ,加快轉變經濟增長方式 ,推動我國經濟平穩快速增長有著重要的意義。結合國外經驗及我國實際情況 ,筆者認為應從以下幾方面著手:()一 對壟斷加以區分 ,實行分類改革 區分行政壟斷與自然壟斷

行政性壟斷是指國家經濟主管部門和地方政府濫用行(政權力 ,排除、限制或妨礙企業之間的合法競爭 王保樹)1990。我國的行政壟斷又往往和經濟體制、國家的經濟安 全和國防安全緊密聯系在一起。總的來說 ,這些壟斷都是應 當加以反對和打破的 ,但打破這種壟斷則有一個時機選擇問 題 ,這大概也是反壟斷法制定過程中一個比較棘手的問題 筆者認為 ,這類壟斷應根據我國改革開放的進程以及國家經 濟安全和國防安全的需要逐步加以打破。具體來說 ,打破行 政壟斷的前提條件首先是實行政企分開 ,隔斷政府與企業的 連帶關系 ,使企業真正成為市場競爭的主體。然后有兩條路 徑選擇:一種是拆分。將一個行業性的總公司分解成兩個或 兩個以上的公司 ,然后對其內部業務進行重組。兵器工業

核工業、船舶工業、航天工業、電力工業等都是采用這種方式 進行改革的。另一種是對兩個或兩個以上的行業性公司的 業務進行重組。中國石油天然氣行業、中國石油化工行業 中國電信行業、中國航空行業等就是通過這種方式進行改革 ⑤ 的。

自然壟斷是由于某些行業生產的規模經濟效益需要在

一個很大的產量范圍內和相應的巨大的資本設備的生產運 行水平上才能得到充分的體現 ,以至于整個行業的產量只有 由一個企業來生產時才有可能達到這樣的生產規模。其特 點決定了不能簡單用分拆等方法來解決問題 ,而只能對其加

以管制。然而根據世界各國的做法來看 ,對傳統的自然壟斷 行業放松管制是一個趨勢。這是因為自然壟斷行業是有可 能變化的 ,過去被認為具有自然壟斷特征的行業 ,由于技術 等因素的變化 ,現在變成了競爭性行業。一個比較常見的例 子是電信業 ,原來被看作是自然壟斷行業 ,但隨著光纜技術 的發展和通信衛星的出現 ,有線電視網絡、無線通訊網絡迅 速發展起來 ,形成了新的通信系統和方式 ,改變了有線通信 公司對電信業的獨家壟斷。放松或解除管制的關鍵是讓新 企業進入該行業 ,形成有序的競爭局面。在我國 ,這些行業 要逐步對民間資本開放 ,也要有限度地對外資開放。2.區分壟斷行業的非壟斷性業務

這在傳統的自然壟斷行業中有較明顯的體現。大部分

自然壟斷行業是通過物理網絡將生產者和消費者連接起來 的 ,連接網絡投人了高昂的固定成本 ,巨額的固定成本是規

模經濟產生的主要原因 ,也是潛在競爭者的進入壁壘。但是 部分產業鏈卻有可能具有競爭性的特征。比如電網公司是 壟斷性的 ,而電廠企業卻是充滿競爭。此時 ,應該對壟斷性 業務和非壟斷性業務進行區分 ,對于自然壟斷性業務采取在 政府控制下壟斷經營的方式 ,在滿足社會需要的前提下實現 “規模經濟 ”;在非壟斷性業務領域引入競爭機制 ,促使企業 提高效率、降低成本。()二 理順產權關系 ,建立現代企業制度

推進壟斷行業改革必須與對國有企業進行規范的公司

制改造、建立現代企業制度緊密結合起來進行。這些行業要 按照建立現代企業制度的要求 ,把大多數國有大型企業改組 成股權多元化的股份公司 ,有條件的企業要盡快整體上市。要嚴格按照《公司法 》的相關規定設立股東大會、董事會、監 事會 ,明確各自的權利和責任 ,處理好相互的關系 ,建立起規 范的法人治理結構 ,通過人事制度、分配制度等改革 ,建立有 效的高層人員的激勵與約束機制。大型企業集團 ,必須理順 內部的產權關系、人事關系和財務關系 ,形成規范的母子公 司體制和管理方法。同時通過引進外資和民間資本等 ,加快 多種形式的產權制度改革。()三 明確政府在壟斷行業改革中的職能

目前 ,我國政府在推進壟斷行業改革中要發揮了主導作

用。無論進行拆分、改組 ,還是放松和解除管制 ,引進競爭機 制 ,起關鍵作用的都是政府。這樣改革的好處在于:縮短了 改革的時間和過程 ,節約改革的直接成本。由于這種改革是 出自政府的決策 ,是自上而下的行政行為 ,企業不需要花很 大財力、人力和時間去協調政府各個職能部門的關系 ,從而 縮短了改革的時間和過程 ,節約了改革成本。但是我們也應 認識到這種做法的局限 ,要打破壟斷 ,真正形成公平競爭的 環境 ,過于依賴政府的行政權力絕不是長久之計 ,相反 ,很可 能延緩打破行政性壟斷的改革步伐。因此 ,從長遠看 ,政府 應該作為“公共服務者 ”,制定規則并維護規則的公平性 ,只 要沒有行業或企業違反規則 ,政府就不應該過多加以干涉。由此 ,應切實轉變政府的管制職能和方式 ,放松經濟性

管制 ,加強社會性管制 ,凡是市場機制已經有效發揮作用的 領域 ,就應當放松甚至取消經濟性管制。重點對壟斷環節的 價格和公平接入進行有效的監管 ,對競爭環節的市場秩序進 行旨在維護公平競爭環境的監管。()四 加快推進壟斷行業分配體制改革

理順收入分配關系 ,建立公平分配制度 ,逐步緩解地區

和部分社會成員收入差距擴大趨勢 ,是當前分配體制改革的 主要任務之一。壟斷行業尚未建立有效的工資形成機制和 工資增長機制 ,普遍存在職工收入水平偏高、工資收入水平增長過快、工資外收入水平居高不下、壟斷福利問題嚴重等

⑥

現象。近年來 ,壟斷行業與其他行業收入差距過大的問題 已引起了人們越來越多的詬病 ,成為威脅和諧社會穩定的不 利因素。2006年勞動保障部的報告披露 ,電力、電信、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業職工的平均工資是其他行業 的 2倍至 3倍;加上福利待遇 ,實際收入差距可能在 5倍至 10倍之間。因此 ,必須加強對壟斷行業收入分配的監管 ,特 別是對工資福利過高、增長過快行業職工收入的調控。政府 應制定工資指導線使壟斷行業職工工資保持社會平均工資 中等偏上的水平。對一定時期內仍然存在的行政性壟斷行 業 ,通過征收資源稅、環境補償稅、特許經營費等手段將行政 性壟斷所得收歸國有 ,調節壟斷行業的過高收入;對留歸企 業的壟斷收益 ,政府要嚴格監督管理;對某些自然壟斷性行 業實行高于一般行業的稅率 ,將其獲得的超額利潤收歸國 有。此外 ,壟斷性行業提供的產品或服務 ,應通過舉行價格 聽證會定價。()五 推進投資主體的多元化

壟斷行業改革的最終目標之一 ,是要逐步實現壟斷行業 的投資主體多元化 ,這將對打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本 ,優化資源配置 ,構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的市場體系產生重要作用。十六 大提出:要充分發揮個體、私營等非公有經濟的重要作用 ,放 寬國內民間資本的市場準入領域 ,實現公平競爭。我國政府 也將遵守加入世貿組織的有關承諾 ,有步驟地允許國外資本 進入相關領域。各種所有制經濟將在壟斷行業的市場競爭 中發揮各自優勢相互競爭、共同發展。

遵循 WTO有關協議 ,我國目前比較注重壟斷行業對外 資的開放 ,但對民營經濟的進入實際上仍有較高的壁壘。應 該認真、徹底地貫徹“非公經濟 36條 ”,為民營經濟創造公平的競爭環境。同時也應該認識到:壟斷行業改革不是簡單地 實現私有化 ,而是在引入競爭機制的同時 ,加強對這些行業 經營情況的監督和管理 ,以保證為社會提供更好的服務。()六 加快相關法律立法進程 ,建立獨立監管體系

要盡快制定和完善相關法律法規 ,明確規定和約束壟斷

行業中政府參與的依據、具體的參與形式、監督機制、退出機 制以及相關的權利和義務。將壟斷行業改革納入法制化軌 道。建立獨立的專門的監管機構 ,其職能、管制方式、決策過 程要有法律授權 ,提高管制機構的透明度和公眾參與程度 , 實行規范的聽證制度等。關于管制壟斷行業政府參與的專 門立法應該實現以下目標:第一 ,各個管制壟斷行業的政府 參與要有法可依 ,其目的和方式都應該是在法律規定范圍內 的 ,且要通過必要的審定程序;第二 ,各個管制壟斷行業的政 府參與行為要明確規定有效的監督機制 ,賦予特定組織和群

體抗議、申訴的權利 ,并規定有效的程序保證這種權利的主 張;第三 ,要對各個管制壟斷行業的政府參與規定相應的義 務和責任 ,對于政府的不當行為要制定合理的處置條款。首先要加快相關立法。依法禁止和防止壟斷 ,是市場經 濟下形成公平有效的競爭制度和秩序的根本性措施。鑒于 在壟斷性行業的改革過程存在著原行政性壟斷的體制有可 能被新的市場壟斷所替代的危險 ,迫切需要制定和實施《反 壟斷法 》。依法規范和約束企業間的競爭和交易關系、競爭 方式、管制機構的行業和決策過程等。同時 ,對相關部門的 法律法規及時進行修訂。值得慶幸的是: 2007年 8月 30日 , 十屆全國人大常委會第二十九次會議經表決通過《反壟斷

法 》,該法已自今年 8月 1日起施行。其次 ,要改變過去部門 立法的做法 ,避免部門利益被法制化 ,全國人大以及政府立 法部門要在立法的過程中扮演主導角色 ,并充分發揮專家的 作用。最后 ,是加快《電信法 》的立法進程 ,特別是對互聯互 通以及接入定價方法等問題做出詳細的法律規定;修改現行 的《電力法 》等相關法律 ,使之與改革的要求相適應 ,對管制、(競爭模式、價格形成機制以及有些行業存在的調度指揮 如)電力調度、鐵路調度等 等方面也要建立法律規范。注 釋

①肖興志.中國壟斷行業改革的整體評價 [M ].2005.②③朱澤.加快壟斷行業的改革步伐 [M ].2006.④臧傳琴,劉相,打破行政壟斷———當前我國壟斷行業改革的重點 [M].2006 ⑤王新富.壟斷行業改革的意義及思路 [M].2006.⑥張本波.壟斷行業改革———分配制度改革的難點和突破口 [M ].2006.參考文獻

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第三篇：公務員績效管理存在的問題及對策研究

公務員績效管理存在的問題及對策研究

績效管理是現代政府管理的前沿課題，也是國內外研究的熱點問題。作為政府的職能部門，如何科學建立以績效考核為目的的公務員管理新模式是面臨的新課題，也是加強干部隊伍管理，提高工作效率的一種有效途徑。近年來，國內各級在這方面相繼做了一些有益的探索和嘗試，也取得了一些成效和經驗，但總體上還處于摸索和起步階段，并存在許多問題，需要改進和完善。筆者結合工作實際，對公務員績效管理存在問題分析基礎上，談點對策。

一、當前公務員績效管理存在問題

當前，各級，特別是高層已充分認識到績效管理的重要性，并相繼進行了一些探索，取得了一些成效，但是受多種原因的影響，各地進展不一，在考核內容和模式上也不盡相同，還需不斷改進和完善。

（一）當前公務員績效管理存在的問題

1、績效考核的模式比較籠統。對本部門的公務員進行考核，首先必須遵循《公務員法》，但是《公務員法》沒有規定具體的考核標準，各級機關雖然制訂了相關的績效考核實施辦法，但共同的缺點是內容含糊，可操作性不強：

（1）在考核內容上，只有原則性規定，缺乏細化指標。公務員考核內容都以“德、能、勤、績、廉”為評價標準，考核內容非常模糊籠統，如“德”和“廉”就很難評估，而且過于公式化，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核的最終結果是否“客觀公正”基本依據主管人員和考核官員的主觀判斷。

（2）在考核層次上，沒有考慮級別和部門差異，缺乏針對性。人員雖然都是國家公務員，但是各個部門、不同級別的人員工作職責不一樣，所擔負的責任不一樣，考核的內容也應不一樣。但目前基本都采用一樣的標準進行考核，忽視了部門的差別、層級的差別、職務的差別，缺乏針對性。

（3）在考核時效上，以考核為主，日常考核不到位。雖然在開展績效考核時，也強調考核與平時考核相結合，“考核應以平時考核為基礎”，但在實際操作中，往往停留在年終的一次性考評上，而忽視了日常考核，致使考核依據不全，考核結果不全面、不準確、不真實，缺乏權威性。

2、績效考核的指標設置不科學。績效考核是否公平、科學、合理，考核指標的設置非常關鍵，從目前績效考核的指標設置來看，還很不科學，主要表現在：

（1）考核指標設置存在兩級分化。要么過于簡單，指標設置過粗，共性指標多，個性指標少，沒有體現差別，易使考核流于形式，難以發揮激勵作用；要么過于復雜具體，指標體系龐大，落實起來難以操作，而且工作量大。

（2）考核指標設置上存在不公平和不合理性。由于的各個崗位工作職責不盡相同，在反映工作實績的指標設置上就不一樣，有的雖然考慮了這一點，但是存在不公平和不合理性，易量化的崗位指標較細、較嚴，不易量化的崗位指標較松、較模糊，帶來事實的不公。

（3）定性考核指標與定量考核指標沒有很好的結合。我國公務員考核雖然明確強調采取定性與定量相結合的原則，但在公務員績效考核的工作實際中，往往是單一的強調定量分析或定性分析，使二者割裂開來，失去其互補性。比如，在年底績效考核中會得出大量的定量數據，而這些數據只是簡單的羅列并沒有進行全面細致的定性分析，這樣得出的考核結論不僅會有偏差，也違背了公務員考核的公正性、公平性。

3、績效考核的手段和形式相對單一。目前的績效考核在手段和形式雖然不盡相同，但總體來看還比較單一，變化不大，而且輻射面有限，主要表現在：

（1）在考核手段上，以手工考核為主，主觀色彩較濃。由于缺乏統一的考核平臺，目

前都基本采取人機相結合的考核方式，但絕大部分基礎性考核都以手工考核為主，計算機考核為輔，不僅工作量很大，而且受人為因素影響大，主觀色彩較濃。

（2）在考核設計上，一般注重內部考核，缺少外部參與。當前的績效考核無論在指標設置上，還是在考核形式上，都只注重內部，以內部考核為主，缺少公眾和納稅人的參與，考核結果不全面。

（3）在內部考核上，以上級對下級的考核為主，干部群眾參與度低。由于目前政府部門的考核往往以上級評定為主，由上級說了算，所以在開展績效考核時，也大都采取以上級考核下級為主，圍繞著上級的指揮棒轉，下級只有被動服從和落實，在考核內容和指標設置上沒有上下互動，難以引起干部的共鳴，致使干部的參與積極性不高。

4、績效考核的結果運用和功能作用發揮不足。績效考核是否真正發揮作用，對人員是否真的起到了激勵作用，考核結果的運用非常重要，它本應成為人員獎懲、升遷的依據，然而在實際操作中卻受到傳統行政體制的制約，其功能作用沒有得到很好的發揮，主要表現在：

（1）績效考核的結果反饋不到位。考核結果的反饋是績效管理過程中非常重要的環節，它既是考核者與被考核者互動的過程，也是檢驗整個考核體系是否科學、合理的過程，所以不能走過場，更不能省略。而目前在對人員反饋考核結果時，有的只反映考核等次，有的只反映領導的評語，沒有考慮被考核人的反應，有的甚至不反饋，被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。

（2）績效考核的結果運用不科學。有的僅作為人員等次評定和評優評先的依據，有的僅作為年終發放獎金的依據，沒有將考核結果與人員的晉職、晉級和工資晉升以及考察學習、工作調動等方面結合起來，考核結果沒有得到科學運用。

（3）績效考核的激勵作用發揮不足。正因為考核結果沒有得到很好的運用，所以它的激勵作用也非常有限，特別是只將考核結果作為等次評定的，優秀等次的有比例限制，不稱職的由于種種原因總是極少數，絕大多數被考核者都集中在稱職這一等次上，忽視了個人之間能力、實績的差別，不能對人員的貢獻大小予以準確的評價，這樣就難以達到獎優罰劣的激勵效果，使得考核激勵功能弱化。

二、完善公務員績效管理的基本對策

如何進一步規范和完善績效管理，更好地發揮它的激勵作用，是擺在各級面前的重要課題。筆者就如何進一步完善公務員績效管理談談自己的看法，提一些不成熟的意見和建議。

（一）創新績效管理機制，增強績效考核的權威性。政府績效管理要想真正有突破，取得實質性的成效，還必須從體制、機制入手，為績效管理的順利推行營造好的法律環境、體制環境和制度環境。開展公務員績效管理同樣受到體制、機制的制約，需要改革和完善，同時還需創新考核方式。

1、改革現有管理體制，為績效管理提供環境支持。當前影響和制約開展公務員績效管理的體制、機制主要是兩個方面：一個是我國公務員管理體制；一個是內部的管理體制。

（1）改革公務員的現行管理體制。公務員管理體制屬行政管理體制改革的范疇。要改善目前我國政府績效管理的現狀，就需要進一步深化政府行政管理體制改革，特別是在國家公務員管理上，可借鑒西方國家的管理模式，逐步建立政務類公務員與事務類公務員相對分離的管理體制，對不同類型的公務員實行分類管理，便于分類考核。

（2）改革的現行管理體制。目前既屬“垂直”管理，又接受“雙重”領導，這種管理體制不僅增加了運轉成本，而且“人、財、物”的垂直管理，束縛了人員和基層的手腳，特別是沒有“橫向”交流，人員流動性很差，要提升沒有位置，要改善待遇有政策限制，年年唱現歌，做現事，干部的工作激情不高，難以發揮更好的成效，所以需要進行相應的改革：一是建議實現兩家合并。分稅制實施十多年來，中央的調控能力已經增強，分稅制的作用已逐漸弱化，當務之急是如何依法行政、規范執法、服務經濟，而從目前管理現狀來看，不僅

兩家管理水平不一，而且在管轄范圍、所管稅種方面，你中有我，我中有你，既不便于規范管理，又給納稅人增加了不必要的負擔，通過兩家合并，既有利于增強的整體管理水平和調控能力，同時也為推行績效管理搭建一個統一的平臺。二是在“人、財、物”的管理上適當放權，為績效管理的推行在政治上和經濟上提供支持，特別是下級可制定更多的激勵措施，進一步擴大績效考核在結果運用上對干部的激勵空間。過來“人、財、物”的決定權基本在上面，使用權又在下面，這種相對分離的管理現狀看起來似乎很合理，實際上不利于基層對“人、財、物”的管理，特別是用于對干部的激勵措施非常有限，建議適當放權。三是建立“橫向”交流機制，增加人員的進出通道。通過績效管理，可將連續幾年考核排名靠前又有能力的干部推薦到其他部門任職，多次考核不合格者可實行待崗或淘汰，其他部門的公務員也可參加的職位競爭，積極構建人才流動和循環機制，這樣既有利于增加現有人員的責任心和緊迫感，同時也拓展了績效考核的結果運用。

2、加強制度建設，為推進績效管理提供制度保障。政府公務員績效管理除了在體制、機制上進一步改革和完善外，還需有相應的制度作保證。從目前狀況來看，需要建立和完善的公務員制度主要有兩個：

（1）要盡快建立公務員分類管理制度。建立公務員分類管理制度就是要探索對不同類型公務員的管理模式，其前提是要實現政務類公務員與事務類公務員的相對分離，并通過制度的建立來保證政務類公務員和業務類公務員的分別管理，改變當前這種“政事一體”的混合管理所呈現出的種種弊端。如對政務類公務員要嚴格按照憲法和組織法進行管理，實行任期制，可根據公務員分類管理制度的有關規定，結合部門特點，正確定位，搞好人員的角色劃分。

（2）要將公務員績效管理法制化。即國家必須通過強制手段，以法律的形式來推進公務員績效管理。當前我國《公務員法》雖然規定了要對公務員實行考核，進行等次評定，但是很籠統、很模糊，需要進一步探索和完善公務員績效管理的實施細則，如對公務員績效管理的考核體系、考核主體、考核對象、考核內容、考核方式、考核結果等基本要素做出詳細的規定；探索建立專門的、獨立的績效考核機構，配備專業的考核人員，最好是能通過立法的形式予以確認和保證，以增強績效管理的權威性和規范性。

3、創新考核手段，減少考核中人為因素的影響。創新考核手段就是要實現以人或人機相結合的考核方式向以計算機考核為主的方式轉變。過來的績效考核基本以手工考核或人機相結合的方式來進行，人為因素影響比較大，隨著近幾年信息化建設的不斷加強，的各項工作基本上都是依托計算機系統來完成的，各項稅收管理活動可進行全過程監控，工作的事務是可以記錄與衡量的，各崗位具有明確的規章制度，工作有時間和質量標準，建立一套科學有效的績效管理系統，是有條件的，這樣既避免了考核統計口徑不一致的問題和人為的影響因素，又可以節省考核時間和人力，還可以體現計算機考核的機動性和靈活性，且考核結果相對公正。重點是如何解決好“規范流程、遵章守制、落實責任、實施考核”相統一的問題。

（二）創新績效考核內容，增強考核指標的科學性。績效考核在內容和指標設置上要圍繞“干什么就考什么”的原則來制定，把握了這個原則，可在一定程度上彌補體制、機制和制度建設不完善帶來的不足。當前在績效考核內容和指標設計上還欠規范、欠科學，需要從以下幾個方面去改進和完善：

1、完善的崗責體系，為考核指標設定提供依據。崗責體系的建立和完善是開展績效管理的基礎工作，也是設定考核指標的前提，只有每個崗位職責明確了，才能依據工作職責制定考核指標進行考核。可根據《稅收征管法》和《稅收征管操作規程》的要求，圍繞管理、稅款征收、檢查等方面，細化每個部門和崗位的工作職責，并通過制度的形式予以規范。

2、堅持定性與定量考核相結合，減少定性考核指標的設置。作為考核的基礎，沒有量化考核肯定不行，考核指標的量化有助于考核工作的規范化，便于考核人員進行考核，也便

于被考人員比對，從而提高績效考核的準確性。當然，純粹的量化考核也不行，有些崗位、有些工作既有定量的內容，也有定性的內容，這就要堅持定性與定量考核相結合，而且只有定性與定量考核的充分結合，才能使績效考核的公正性、公平性、科學性得到充分的體現。

3、突出崗位特點，注重個人工作實績，增強考核指標的針對性。部門多，各崗位的職責不盡相同，既有公共部分，又有個性特點，在設置考核指標時，一定要突出崗位特點，合理安排做到共性考核指標和個性考核指標相結合，增強考核指標的針對性。只有堅持共性考核指標和個性考核指標的有機統一，才能既確保共同的工作、全局性的工作能夠落實，又能確保本職工作、部門的工作能夠完成。同時，在考核指標設置上要注重個人實績，要把工作實績擺在第一位，真正讓實績來評價干部。

（三）創新績效考核形式，增強績效考核的公信力。的公務員績效考核除了要進一步完善考核內容，更新考核手段外，還需要創新考核形式，拓寬考核的輻射面，增強績效考核的公信力。在創新績效考核形式上要從以下幾個方面去努力：

1、堅持領導考核與群眾考核相結合，增加群眾考核的比重。一般而言，效率最高的就是來自上級的績效考核，也是當前政府部門用得做多的考核形式，但是有其特殊性，既是“垂直”管理，又是“雙重”領導，同時又面對廣大納稅人，單純依靠領導和上級考核是不夠的，至少是不全面的，很可能形成“對上負責，對下不負責”的狀況，堅持領導考核與群眾考核相結合，增加群眾考核的比重，讓廣大干部也成為考核的主體，積極引導他們參與績效考核，發揮他們對績效考核的監督作用。

2、內部考核測評與外部意見相結合，保證考核結果的全面性。面臨是廣大納稅人，既要“收好稅”，又要“服好務”是人員的職責和使命，所以對人員的績效考核光有上級、同級和下級的參與還不完整，還需引入納稅人等服務對象和外界部門的參與，聽取他們的意見，把他們的意見納入到績效考核范圍，作為考核的依據之一，才能更準確、更全面地反映干部的工作實績。

3、日常考核與考核相結合，增強考核結果的時效性。績效考核結果能否客觀、公正，在考核的頻率和時間點的把握上也很關鍵，既要有平時既日常考核，也要有年終總結性的考核，要堅持平時考核和考核相結合，才能保證考核結果準確有效。日常考核可以按月、按季，也可按半年，主要考核人員在日常工作中的政治態度、思想表現以及完成工作任務的情況、取得的成績和造成的失誤。年終考核是總結性考核，具有權威性，它必須以平時考核為基礎，體現考核工作的持續性與階段性的統一，通過年終考核形成考核意見，得出被考核者的考核結論。

（四）創新考核結果運用，增強績效管理的激勵作用。績效考核結果運用，是公務員績效管理中非常重要的環節，也是績效考核的目的所在、動力之源。考核結果運用的好不好，直接關系到考核激勵作用的發揮和績效管理的成敗。過來，在考核結果運用方面不是很到位，沒有很好的發揮考核激勵作用，需要從以下幾個方面去創新和完善：

1、建立健全監督和反饋機制，增強績效管理的互動性。績效管理要求將考核情況和考核結果進行及時反饋，績效反饋也即績效面談，是考核主體與被考核者間的一個溝通和互動的過程，既有利于被考核者及時了解到自己的考核結果，存在的不足，便于考核者之間比對分析，使其改進和提高，同時也是被考核者對績效管理過程的監督，使績效管理得到不斷的完善與發展。在進行公務員績效管理過程中要進一步建立健全考核反饋機制，就反饋內容和反饋形式進行界定，在反饋內容上可重點考慮考核過程情況、整個考核結果情況及個人考核情況，聽取被考核者的反饋意見，對考核工作進行跟蹤和評估；同時大力推行政務公開，建立民意測驗、考核問責制，把考核反饋延伸到對考核工作的事前、事中和事后監督之中，拓寬干部的參與渠道，提高他們的積極性。

2、拓寬績效考核的結果運用，提高公務員參與績效管理的能動性。建立健全公務員績

效考核的結果運用制度，是績效管理價值實現、行為推動的根本保障，也是干部對績效管理認不認同，感不感興趣的關鍵所在。在這方面可采取：一是考慮將部分獎金與考核結果掛鉤，體現“按勞分配、多勞多得”的原則；二是對連續幾年評分結果始終考前的可考慮授予“崗位標兵”、“崗位能手”、“工作帶頭人”等榮譽稱號，或在公務員年終考評時直接定為“優秀”等次，體現物質獎勵與精神獎勵并重的原則；三是對考核靠前的或評分上升較快的，可以考慮優先給予參加相應培訓和學習考察的機會，將干部的培養與自身的工作態度達成關聯，使其知識水平和工作能力得以持續提升；四是可考慮將職務升遷、晉職晉級和績效考核得分掛鉤，使職務提升與工作實績之間形成直接的關聯關系；五是對考核靠后或居末者，要進行相應的問責，體現獎勤罰懶、獎優罰劣的原則。通過以上結果的運用，要逐步形成一種競爭向上、爭先創優的激勵氛圍，讓能干事、會干事、干成事的干部有所為、有其位；讓無為者感到有壓力，迫使其去想事、去做事，以充分調動干部的工作積極性，最大限度地挖掘干部的潛力。

3、加強配套制度建設，進一步增強績效考核的激勵作用。雖然是“垂直”管理，但目前還沒有一個統一的考核模式，再加上由于各地的發展狀況、管理水平不同，要全系統“一盤棋”，自上而下設定相同的考核指標，按一個模式進行考核還不現實，所以還需走“先行試點、積累經驗、逐步推廣”的路子，在這種背景下，就需要有相應的制度和政策進行配套和支持：

（1）可將共性指標結合崗位職責先行在中進行規范，并在績效考核中占有一定的權重，具體指標可由各級根據各地的實際情況自行設定，這樣既保證了系統上下全局性工作的開展，又可充分發揮地方參與的積極性，增強他們對考核工作的調控力度。

（2）適當下放權力，讓下級特別是基層在績效考核過和結果運用中有更多的操作空間，以進一步增強績效考核的激勵作用。在這方面除了前面所說的在“人、財、物”的管理權上適當下放外，還包括對干部子女、家屬的關心和管理。

（3）制定配套政策，完善績效考核結果的運用制度。一是建議取消公務員評優評先指標的制度設計，采取評先評優直接與考核結果掛鉤。先行確定評優指標的做法既不科學起不到激勵作用，相反還容易產生矛盾等負面效應。因為公務員崗位不同，無法橫向比較，按一定比例評優，最直接的后果就是導致各單位各部門層層按比例分配評優指標，再優秀的部門與再差的部門都是一樣的指標比例，導致評出來的“優秀”并不優秀的情況很普遍，評優失去了應有的激勵效應不說，還可能打擊那些真正優秀但由于指標限制而未被評上優秀的人的積極性，給各單位內部帶來許多矛盾和弊端。二是要將考核結果與加薪、晉級掛鉤，把考核結果作為人員加薪、晉級的重要依據，而不僅僅依靠年齡、資歷去加薪、晉級。三是要制定配套政策，對那些業績突出、品行良好的公務員不僅要加大物質激勵，還要給他們更多的精神激勵，提供施展才能的平臺；對那些不作為、亂作為甚至違法亂紀的公務員，要嚴格懲處力度，確保績效考核不變味，真正發揮績效管理的導向和激勵作用。

第四篇：江蘇省直管縣財政體制改革成效問題及對策上

江蘇省直管縣財政體制改革成效、問題及對策

（上）

駱祖春

摘 要：江蘇省三年來的實踐表明，省直管縣財政體制改革取得了“擴權強縣”的初步效果，但財政省直管縣體制與行政市管縣體制之間體制性摩擦造成一些新的矛盾與問題，原市管縣體制所固有的區域協調發展的功能在快速萎縮，省對縣、市對縣管理和協調既存在交叉重疊又存在真空。出路關鍵在于科學、有序地推進省直管縣行政管理體制改革。

關鍵詞：省直管縣，財政體制改革，行政管理體制改革

財政管理體制是國家經濟管理體制的重要組成部分，是調節國家、企業（單位）與個人以及中央與地方的收入分配和經濟利益關系的重要制度安排。進入新世紀，特別是“十一五”計劃實施以來，中央倡導地方財政管理體制從市管縣到省直管縣的改革。江蘇從2007年起全面實施省直管縣財政體制改革。近三來，這一改革已收到了“擴權強縣”的初步效果，但在實施中也存在一些矛盾與問題，必須采取切實的政策措施，以促進改革的完善和深化。

一、江蘇省直管縣財政體制改革實施過程與成效

（一）改革前的準備工作

江蘇省政府在2005年就開始準備實行省直管縣財政管理體制，下發了《省政府辦公廳關于做好市縣財政管理體制穩定工作的通知》（蘇政辦發[2005]68號）。2006年年初，“強縣擴權”的提法出現在了江蘇省政府工作報告中，明確表示在“十一五”期間推行省直管縣財政體制，強力推動縣域經濟發展。2006年出臺的《江蘇省“十一五”規劃綱要（草案）》，第一次明確提出“加快縣域城市化進程，有條件的縣城向中等城市發展，賦予縣級政府更大更多的經濟、行政管理權限，實行省直接對縣的財政管理體制”。

到2007年，江蘇省實行“省直管縣財政體制改革”條件已比較充分：包括欠發達地區在內的縣域普遍具備一定的自我發展能力，加快發展的需求相當強烈；省級財政調控能力明顯增強，具備了進一步加大對后進市和縣支持力度的能力；為了保證省直管縣體制全面推開后市有足夠的發展空間，對部分市進行了區劃調整，擴大了城市發展空間；省直管縣的財政管理基礎、技術條件已經基本成熟，省財政轉移支付補助先前已直接計算到縣，覆蓋到縣的“金財工程”建設步伐加快等等。

（二）省直管縣（市）財政體制改革的主要做法

2007年3月，江蘇省出臺《省政府關于實行省直管縣財政管理體制改革的通知》（蘇政發[2007]29號），決定從2007年1月1日起實行省直管縣財政管理體制，標志著江蘇省直管縣財政管理體制改革全面推行。

1.調整財政體制關系。保持各市、縣分稅制財政體制和政策規定范圍內的合理既得利益，建立省與市、省與縣直接聯系的財政體制。核心是統一收支劃分，除省級收入外，市級與縣級財政收入按收入屬地原則統一劃分。根據“一級政府、一級財政、一級事權”的要求，明確市級與縣級財政支出責任；其次是確定劃轉基數，改革前各市對所屬縣的財政體制性集中和財力補助、專項補助等基數，以2005年為基期年，經市和縣共同確認后，按省財政要求辦理劃轉。各項稅收返還數等按實際計算確定。

2.改革財政預決算制度。取消市與縣之間的原預決算制度，建立省與市、省與縣之間的財政預決算制度。一是市縣各自確定收支預算，省對各市、縣不再下達指令性財政收入計劃，由各市、縣根據全省財政收入預期增長幅度和本地經濟社會發展目標，自行確定本級的財政收支預算。二是統一直接辦理結算，各類財政結算事項一律由省財政直接與各市、縣辦理，市、縣之間的結算事項一律通過省財政辦理。三是直接報送財政報表，各市、縣財政預算編制、調整、執行和決算，統一按照省財政要求辦理，直接報送省財政。各縣有關財政統計報表同時抄送所在市財政。

3.改革財政往來管理制度。取消市與縣之間的財政往來制度，建立省與市、省與縣之間的財政往來制度。一是直接報解財政收入，各市、縣人民銀行國庫根據改革后財政管理體制規定，直接向省級報解財政庫款，直接報送有關收入報表。各市、縣財政收入金庫留解比例由省財政直接確定。二是直接下達專項資金，省對各縣各類專項補助和專款不再經過市，由省財政直接分配下達到各縣。市原對

縣財政專項補助通過省財政下達到縣。三是直接辦理資金調度，省財政直接辦理對各縣財政資金往來和資金調度及其結算。

4.嚴格分配制度。實行省直管縣財政管理體制后，市不得將應屬于縣級收入范圍內的收入劃歸市級；不得以任何方式集中縣級財政收入（包括單項稅種或單項收入）和資金；不得下放或轉嫁應由市級承擔的支出責任。按照財權與事權對等的要求，今后省級在對縣安排項目資金或出臺政策時，一般不要求市級配套；市對縣不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣出臺增加支出政策時要相應安排補助資金。

5.充分發揮省級財政調節作用。完善加快縣域發展、促進市縣共同發展的激勵機制。加大轉移支付力度，緩解縣鄉財政困難，逐步提高經濟相對薄弱縣鄉基本公共服務保障能力，推進縣域間基本公共服務均等化，促進區域協調發展。

（三）省直管縣（市）財政體制改革的配套措施

1.2008年8月，江蘇省委、省政府聯合下發《關于調整分稅制財政管理體制的通知》（蘇發[2008]15號），按照財權與事權平衡的原則，重新劃分了省與市縣之間地方共享稅的分享范圍與比例，擴大了縣級財政的分成比例，從而使縣級政府有了更多的稅收支配權。例如，規定地方營業稅、個人所得稅、城市維護建設稅、印花稅、資源稅、車船使用和牌照稅增量和預算內非稅收入增量，省均不再集中，除營業稅外5個稅種，預計未來五年省財政將少收地方財力300多億元。

2.出臺了相關的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出臺了《關于調整分稅制財政管理體制的通知》的同時，出臺了《關于建立科學發展評價考核體系的意見》、《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》等5個指導性政策性文件。在考核導向上，制定了5大類28項科學發展評價考核體系，建立了引導領導干部牢固樹立科學發展觀和正確政績觀的領導干部考核評價機制。落實并細化、完善與省直管縣財政改革相關的考核體系，這對于保障財政“省直管縣”改革是非常必要的。

3.加強省對市縣財政領導。省對市縣如何處理好既得利益問題、如何規范新增利益問題做了明確的規定和要求，特別是在市財政對縣域發展的責任上，明確提出“省進、市不退”原則，要求各市要繼續履行統籌協調區域發展的職責。省財政建立了縣聯絡員制度。各縣聯絡員由一名處長（主任）及其本處室（中心）的一名處級或科級干部兩人組成，負責對某縣的聯絡工作。聯絡員主要任務是及時上傳下達，服務指導縣。聯絡員制度對于密切省廳與基層的聯系，提高省直管縣財政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江蘇省直管縣財政管理體制改革已平穩運行三年，進展較為順利，省直管縣體制的正面效應顯現出來。通過對南京、高淳、蘇州、昆山、揚州、江都、宿遷、沭陽等市縣的調查，實施效果主要體現在以下方面：

1.縣級財政留成比例有所增加。實行新的省直管縣財政體制，市級財政通過財政體制對縣統籌一定比例財力的權限取消了，縣級財政留成比例增加，實力有所增強。與此同時，省對欠發達的縣地方財政收入增量實行集中與等額獎勵返還政策，省財政還通過預算內專項轉移支付方式對包括貸款貼息、星火計劃項目、新產品開發、技改與創新、節約能源等各類項目實行補助，為縣級財政創造了增收空間。

2.縣級財政收支快速增長。從調查縣2001年-2008財政總收支、本級一般預算收支、上一級財政集中收入、來自上一級財政的轉移支付等的相關數據顯示：2007年改革后，調查縣各項財政收支指標的年均增長率呈現出兩位數的高速增長，欠發達縣的財政收入增幅尤為明顯。

3.財政資金運轉效率提高，縣級財政理財能力增強。實行省直管縣財政體制后，中央和省對各縣的補助資金由省財政直接撥付到縣，縮短了時間跨度，減少了市級環節，資金運作更加快捷及時，便于縣級財政部門即時根據國庫資金存量，測算安排各類支出，整個體系的財政資金運行效率得到明顯提高。縣級政府與市級政府一樣享有同等的權限，可自主決定過去需要由市批準的事項，實現了“指標下達快，資金調度快，項目申報快”，與擴權強縣的其它經濟社會管理的自主權下放改革一起，進一步激發了縣域經濟的活力。

4.省級直接調控能力有所增強。財政省直管縣后，由于加大了縣級財政稅收分享比例，同時省財政直接結算到縣，避免了市級截留的可能，有效地緩解了縣級財政的困難，特別是省級財政對欠發達縣的大額轉移支付，對實現全省公共服務均等化、城鄉區域協調發展有很強的促進作用。

5.促進縣級財政管理水平提升。實行財政省直管縣后，縣級財政工作得到了省、市兩級財政的指導和幫助，省里的很多會議、培訓班都直接到縣級，使縣級更及時、更全面了解各種財政信息，對各種財政政策的理解和掌握也更加到位。省級財政在預算審查、預算管理、數據報送等方面對縣財政要求明顯提高，從而促進了縣級財政管理人員業務素質和工作水平的提高。

6.推動縣域經濟向內尋求發展動力。“省管縣”，作為一個有效的制度框架，推動縣域經濟向內尋求發展動力，強化了發展區域經濟制度導向，有效地促進了區域內三次產業的發展。

二、省直管縣財政體制改革進程中的主要問題

“省直管縣”財政體制改革是整個省直管縣體制改革的重要組成部分和先行部分，它和現行的市管縣行政體制并存，不可避免地產生體制性摩擦，在初期的磨合階段，主要出現以下問題：

（一）市縣間財權與事權新的不匹配

調研的情況顯示，市級事權與財權不對稱，市、縣事權、財權未能理清，市、縣的管理關系不順，是現階段“省直管縣”財政體制改革中最大的問題。從市的角度看，省直管縣的財政權與市級行政權存在匹配錯位，市級履行綜合平衡本地區發展的職責，市縣政府領導層認同的一些區域性政策行動，由于市縣財政的分離與管理權力限制，在落實當中存在一些難以調和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權在全市域內的實施，長此以往，市級黨委政府的權威性受到挑戰。從縣的角度看，縣級財政實行省直管后，財力和資金都由省統一對其結算、撥付，但其它的行政體制如人事任免權卻歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持，縣級的工作難度增大。面對省市兩個“婆婆”，有些關系不好處理，造成行政資源的額外浪費。（作者單位：江蘇省社會科學院）

來源：《地方財政研究》2010年第4期

第五篇：國有林場改革問題及對策

國有林場改革問題及對策

摘要：國有林場改革是形勢所迫，具有迫切性和重要性的特點。中央高度重視國有林場改革，先后下發了多個文件指導改革，分階段逐步推進國有林場改革，為國有林場改革發展指明了方向和注入了動力。本文首先說明了國有林場現狀，然后分析了國有林場發展中存在的問題，最后詳細闡述了國有林場改革的對策。

關鍵詞：國有林場;改革;管理體制;產業結構;經營

一、國有林場現狀

截至 2012 年底，全國共有國有林場 4855 家，其中，貧困林場數量達 3485 家，占總數的 72%。貧困林場總人口 233 萬，占國有林場總人口的 83%。4855 家國有林場分布在 31 個省（區、市）的 1600多個縣，其中省屬國有林場占 10%，地市屬國有林場占 15%，縣屬國有林場占 75%。林地面積 8.7 億畝，現有職工 75 萬人，其中在職職工 48 萬人，離退休職工 27 萬人。有 236 家貧困林場場部不通公路，里程達 2.6 萬公里，3163 家貧困林場 8.6 萬公里斷頭路急需維修。1595 家貧困林場場部及 6474 個護林站吃水困難，涉及總人口達 150 萬。170 家貧困林場場部及 6474 個護林站不通電，涉及 10 萬職工。360 家貧困林場場部及 10 150個護林站不通電話。還有不少林場不能按時足額發放工資，目前沒有參加基本養老、醫療和失業保險的在職職工人數分別達到 15 萬、25 萬和 30 萬。

二、國有林場發展中存在的問題

新時代的經濟發展突飛猛進，隨之而來的環境問題也引起了人們的重視。林業的發展面臨著新的機遇和挑戰，人們在大力發展經濟的同時，不能忽視對林業的保護和管理。林場是我國林業管理中的重點場所，應該按照現代化林業建設方針，對其的保護與管理要體現生態建設的理念，力爭提升林場資源的質量，使其環境效益得到充分發揮。眼下在國有林場發展過程中出現了一些問題，主要體現在以下方面：

（一）配置落后

1、從交通運輸方面看，許多國有林場周邊交通不發達，不能滿足林業發展的需要，從而對林場的運營帶來不便。

2、從生產資源來看，一些國有林場無法保證有自來水供應，致使林場用水質量得不到保證，影響林場的生產和運營。

3、還有一些林場處于偏遠地區，電力設備不完善，無法保證正常用電，減緩了林場的運營效率。

（二）林業結構不完善

現如今國有林場的運營主要還是依靠木材銷售，經濟來源單一，且效益不高，與木材相關的低層次產品容易受到市場的影響，出現價格波動，進而影響林場的長久經營。此外，由于國家經濟建設和城市化發展的需要，一些林場用地被城市規劃或鐵路建設征用，造成林場資源的不斷縮減，從林業的長遠發展來看，國有林場用于經營銷售的部分所占比例較小，創造利潤的空間有限。由于林場的地理位置特殊，工作人員無法享受正常的醫療待遇，林場不能吸引更多的優秀人才，導致現有人員工作效率偏低，無法保證林業的持續化發展。

（三）糾紛問題難解決

在國有林場發展的過程中，存在著許多糾紛，比如在利益方面的糾紛。隨著國家發展林業政策的不斷改動和完善，林地的價值在逐漸提升，一些鄉村貪圖更大的經濟利益，試圖對林地加收高額賠償，這對木材的銷售效益有著直接影響。此外，關于林地權利的糾紛也在近年來頻繁出現，一些村民以不合理的理由要求林場讓出林地所有權，并且借助相應政策對農民的鼓勵和扶持提出苛刻要求，使林場的發展舉步維艱。

（四）資源維護效率較低

為了林場的發展，防止火災這一項工作需要引起相關人員足夠重視。但是許多農民對于災害的認識還比較膚淺，肆意使用野外火源的現象時有發生，加上林場氣候較為特殊，容易引發森林火災。此外，對于林場資源的治安管理也需要進一步加強，隨著木材價值的不斷走高，一些不法分子將林場資源作為謀取暴利的主要來源，導致林場內不少樹木被盜竊。對此，相關治安部門應該加大打擊力度，杜絕類似案件再次出現。

三、國有林場改革的對策

（一）抓好分類經營改革，理順管理體制

一是實行事社分開，分離林場辦社會職能。把目前由林場承辦的學校、醫院等社會服務機構從林場剝離出去，交由當地政府管理。一方面，使林場職工及子女能夠享受社會公共服務，另一方面，也從根本上減輕林場辦社會的負擔。

二是理順管理體制，合理設置內部管理機構。按照 “精簡、高效、協調”的原則，結合國有林場實際，合理設置內部管理機構，強化資源資產、計劃財務、生產經營等基礎管理制度，嚴格考核機制。將國有林場改革與國有事業單位改革、行政管理體制改革相結合，改革國有林場人事勞動制度，規范國有林場職工工資

制度，各場重新核定編制后，納入公益型事業單位管理的在職職工，應執行事業單位的工資制度。

（二）完善社會保障體系，維護國有林場穩定

一是規范國有林場養老保險制度，國有林場應全部執行事業單位性質的養老保險制度。

二是切實維護職工的其他社會保障權益，積極按規定參加工傷、生育、失業等社會保險。

三是按有關規定，將符合低保條件的林場職工及其家屬成員納入當地城市居民最低生活保障范圍，做到應保盡保。

（三）創新經營機制，調動廣大職工的積極性

一是堅持 “宜統則統，宜分則分”的原則，對林場所辦的多種經營項目、商品林及苗圃、經濟林園等實行產權制度改革，按照股份合作、合資、承包、租賃、拍賣、出售等方式進行優化配置，實行“國有民營”，盤活國有資產。

二是認真落實森林資源管護承包責任制，穩定所有權，放活使用權，加快森林資源流轉進程。在不破壞森林資源和不改變林地用途的前提下，林場職工可以承包國有荒山造林、中幼林撫育、低效林改造、育苗等生產經營項目，可以發展種植業、養殖業、小型加工及旅游服務等多種經營項目，取得的收入歸職工所有，這樣既能有效保護森林資源，又能確保勞動者經營自主權并使其獲得應有的收益。

三是深化勞動用工合同制，干部管理聘用制和按勞分配為主體、效率優先、兼顧公平的工資分配制等 “三項制度”改革，繼續推行場長目標管理責任制、全員勞動合同制、干部聘用制及崗位與績效工資制，建立起 “干部能上能下、職工能進能出、收入能高能低”的運行機制。

四是改革生產經營方式，組建營林生產專業隊或專業戶，各項生產任務公開招標，取消國有生產組織形式，保證各項生產任務順利完成。

（四）調整產業結構，提高國有林場自身效益

一要積極探索公益林經營模式。在確保不降低防護功能的前提下適度撫育、改造、引入闊葉樹種，以提高生長量，穩定林分結構，具備條件的可以增加珍貴樹種種植。這既能增加調節氣候、提高固定二氧化碳的能力，也可更好地滿足社會經濟發展需要。

二要科學培育商品用材林。在立地條件好的林地上發展綠化苗木和工業原料林等，提高經濟效益，壯大林場經濟，增加職工收入。

三要調整產業結構。在保護好森林資源的前提下，根據林場自身資源優勢，發展林下經濟，如種植森林藥材、森林蔬菜，進行林下養雞、養羊、養牛等綠色養殖，積極發展名特優新經濟林、花卉苗木、森林旅游等新興產業，培養新的經濟增長點。

（五）研究制定國有林場森林持續經營的規劃和措施

要根據生態優先的原則和森林分類經營的要求，進一步研究確定林場林業建設的目標和任務，并從優化森林結構、提高林分質量和林地生產力出發，編制森林培育發展規劃和森林經營方案，使林場的技術規程及標準逐步建立起考核、監管制度，林場科學經營和合理利用森林資源走上規范化、制度化軌道。同時，要發展珍貴優質高效森林，調整不合理的林種、樹種結構，改善森林環境，提高林分質量和效益，確保國有林場森林生態建設的可持續發展。

結語

綜上，我們要清楚地認識到國有林場發展中存在的問題，并且運用現代化的科學技術與管理意識加以創新和改革，使國有林場在環境資源經營等方面得到全方位改善，為國有林場的健康發展打下堅買的基礎。

參考文獻：

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[2]邱加榮.淺析加快國有林場發展的對策[J].綠色財會.2010（08）