第一篇：地方政府機構改革文獻綜述

有關地方政府機構改革的文獻綜述：

新一輪地方政府機構改革的特點與對策

【參考文獻：領導科學 2011年 05期王振海;劉文儉;青島行政學院;青島行政學院管理學教研部;】

根據此篇文章，與前四次改革相比，新一輪地方政府機構改革具有的鮮明時代特點：

特點一是鼓勵地方因地制宜、大膽探索。在機構設置方面，中央對機構具體設置形式、名稱、排序等，不統一要求上下對口，有條件的地方課加大機構整合力度，合并一些職能相同相近的部門，甚至允許一個部門對應上級幾個部門。

特點二是以轉變政府職能為核心。機構改革在職能定位、理順體制、機構設置、責任界定、層級分工等各個環節，都緊緊圍繞并體現政府職能轉變的要求，突出強調地方政府要更好履行職責和服務于經濟社會發展。

特點三是責任被提到了前所未有的高度。中央關于地方政府機構改革的意見要求，在賦予部門職權的同時，明確其承擔的責任，要通過“三定”（定職責、定機構、定編制）工作，實現權責統一，有權必有責、用權受監督、違法要追究，推動責任政府建設。

特點四是首次提出機構編制備案制度個層級調劑制度。中央要求，要嚴格執行機構編制審批程序和備案制度。改革過程中，人員編制雖然總額不得突破現有規模，但是在同一層次內，可以根據職能的調整，對人員編制實行動態管理，實現有增有減，優化結構；如需跨層級調整必須按程序報批。這在歷次地方政府機構改革是首次，是針對新一輪改革的特別創新之舉，充分體現了原則性與靈活性的結合。

推進新一輪地方政府機構改革要體現：

1、城鄉一體原則。地方政府機構改革應當遵從“城鄉一體化”發展原則，在機構設置和職能整合上要體現土地利用和城鄉規劃、城鄉產業發展、城鄉基礎設施建設和公共服務、城鄉勞動就業的統籌，以更好地促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。

2、滿足需要原則。一要滿足市場經濟發展的需要；二滿足社會發展的需要；三滿足利益多遠的需要（充分考慮地方利益、地區利益、行業利益、階層利益的平衡，既要構建合理的利益配置機制，又要防止追逐違法利益）；四要滿足技術發展需要（轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，整合政府資源，再造工作流程，減少管理層級，實行扁平化管理）

3、統籌兼顧原則。統籌兼顧職能設置、權利配置、府際改革（即統籌上下級政府機構改革，以利于形成上下合力1。使得行政成本1+1<2,行政效率1+1>2）各種內外上下級關系。1 石亞軍，施正文.探索推行大部制改革的幾點思考[J].中國行政管理，2008（2）：9-11

4、系統整合原則。整合職能、權責、機構（“堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確前有部門，分清主次責任，避免職能交叉重疊，政出多門；著力解決權責脫節、、推諉扯皮等問題”）?、機制

5、制約性協調原則。一是政府整體和部門之間決策權、執行權和監督權的制約性協調；二是部門內部的決策權、執行權和監督權的制約性協調。三是上下級政府之間的決策權、執行權和監督權的制約性協調。

6、分步實施原則。

一、總體設計地方政府機構改革方案，形成包括市、縣及鄉政府近期元氣改革目標的整體方案。

二、分類分層對待，對省、市、縣、鄉政府改革和不同類型機構的改革，既要明確共同性，又要體現差異性，照顧到各層級和不同類別的不同特點。三是要穩步推進，盡可能減少改革多帶來的負面效應和消極成本。

推進新一輪地方政府機構改革的對策思路

1、以中央的總體戰略部署新一輪的對策思路。（中央下發的《關于地方政府機構改革的意見》的八個方面）

2、既注重與中央的對應性，又體現自身特色。在省級政府層面，應盡量與中央大部制同構，體現對應性；省級政府以下的地方政府，除必須上下對口的部門以外，根據自身特點建構組織體系，實現異構化，可能更助于大部制改革效用的發揮。可以根據自身實際情況，各有側重地設置政府機構和配置只能，如，海南省立足本省實際，將省旅游局更名為省旅游發展委員會，并由省政府直屬機構調整為組成部門，部門排序也靠前，并且突出其節慶、文化、和會展、規劃項目建設、人才教育培訓、旅游監制等職能；

3、注重從國家權力結構上推進改革。要把地方政府機構改革方案納入政治體制改革方案中，從國家權利結構上進行調整，要明確劃分黨的職能權限，通過完善黨委常委會的組成結構2，適當擴大黨領導成員交叉任職，減少領導職數，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，有的可以實行“兩個牌子，一套人馬”切實解決機構重疊問題，以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源。

前幾年，紀委與監察部門通過改革合署辦公、聯動作戰，成效顯著，為下一步在大部制改革中整合地方黨政部門提供了有效借鑒。

4、科學合理地設計部門調整思路。（“加減乘除法”可參考【《領導科學》2011年5月下，第464期；32~33，王建中】）

5、借鑒國內先行地區的成功經驗。例如：深圳市的大部制改革意在尋找部門規模與職能的平衡點，成都市大部制表現為向“重點部門”開刀，浙江富陽的大部制改革則以“專門委員會”打破部門利益。主要經驗包括：一是領導重視、上級推動；二是努力減小改革阻力；三是正確處理編制和職能的關系；四是有效實施部門整合；五是清晰界定各部門的職能權限。

縱向政府間關系調整：地方政府機構改革的新視野

關于深化行政管理體制改革的意見[N].人民日報，2008-03-05（1）李瑞昌.大部制改革中地方政府面臨的挑戰與應對策略[J].嶺南學刊，2008（3）：4-9 【參考文獻：張緊跟.縱向政府間關系調整：地方政府機構改革的新視野.中山大學學報（社會科學版）2006年第二期第46卷】

根據此文章，從一些典型個案來看，當代政府機構改革陷入困境的深層原因在于沒有理順縱向政府間的關系，形成了縱向政府間機構設置整齊劃一的結構。

改革開放以來，我國地方政府機構改革采取“先試點、后推廣”辦法取得了明顯成效。但從20世紀80年代確立的縣級綜合改革試點來看，許多地方后來都不同程度地陷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的困境，或成效一般，或收效甚微。

如何改革能走出困境呢，本文認為，要調整中國縱向政府間的關系：

首先文章以福建石獅縣、內蒙古自治區卓資縣、陜西省黃龍縣、海南省等地區的地方政府機構改革為例，分析了導致這些類型的地方政府機構改革陷入困境的原因：

除了市場經濟體制不健全使得政府職能沒有轉變到位、行政機構在缺乏有效制度約束下具有自我擴張的本性等一般層次原因外，更深層次的原因在于縱向政府間關系沒有理順，傳統體制下形成的“職責同構”模式仍然得以保留，即縱向的、不同層次的政府在職能、職責和機構設置上高度統一和雷同。簡單地說，就是在當代中國，每一級政府幾乎都管理相同的事情，中央政府和各級政府之間事權不明、職權不專3。除了少數如外交、國防等專用有事權屬于中央政府外，地方政府所擁有的事權幾乎完全是中央政府的“克隆”。職責上的同構，必然導致在縱向政府間的機構設置上，過分強調政府管理的統一性而忽視了不同層級和不同地域地方政府管理的多樣性，往往將政府職能配置與機構設置的上下對口作為一個先決條件。

而造成中國縱向政府間“職責同構”和地方政府機構設置雷同的原因是：

1、這一模式是中國自秦朝以來歷代王朝中央集權傳統的歷史遺傳（中國地域廣闊，交通不便和信息阻滯的背景下，中央對地方的控制力、中心權利對全國的輻射力都會漸次減弱；

2、在體制轉軌時期，強調縱向政府間機構對口設置的做法并沒有隨著體制改革而發生根本性變化（原因：一是由于傳統體制形成的路徑依賴和政府運作的慣性，使得這一傳統體制下的制度性安排仍然被保留下來；二是由于縱向政府間關系由“動員型體制“轉變為”壓力型體制“后，為了實現經濟趕超和完成上級政府下達的各項指標。各級政府不得不將各種任務和指標層層量化分解，下派給下級政府，并責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟的獎懲。

從西方發達國家的實踐和國內深圳、順德的實踐來看，地方政府機構設置的多樣化與國家制度統一性、與中央統一性的原則規定在各地區的貫徹實施是不矛盾的。所以地方政府有因地制宜地設置機構和配置職權的權力；從職能上看，發達國家的地方政府有權根據本地區的事跡需要，自行決定其具體管理權限，法律有特別規定的除外。從組織結構上分析，發達國家的地方政府機構設置是從本地區事跡情況出發來設計的，不具有完全的結構模式。比較成功的案例有深圳和順德（有關這兩個地方改革的具體內容，參見汪玉凱主編：《中國行政體制改革20年》，中州古籍出版社 1998年版，第126~130、182~192頁）

總結改革開放以來中國地方政府機構改革的經驗教訓，我們認為單一制和計劃經濟傳統等導致的地方政府機構設置同構化是“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹“的深層次原因。進一 3 劉靖華，姜憲利，等.中國政府管理創新（施政卷）[M].北京.中國社會科學出版社出版社.2004 步改革的基本思路應該是在轉變職能、厲行法治等的基礎上調整縱向政府間的關系，給予地方政府在機構設置上的自主權，轉變傳統觀念，不必強求縱向政府間在機構設置上的整齊劃一。

廣東省高州市政府機構改革向縱深推進

關于地方政府機構改革，廣東省高州市2011年3月底初步完成市級政府機構改革任務，市政府工作部門原有29個，調整與設置為26個。按照打造服務型政府要求，該市繼續將改革向縱深推進，形成“調研－改革－評估－再調研－再改革”的良好格局。其改革具有很多可借鑒之處：

(1)加強領導，周密部署。從2009年12月25日成立政府機構改革領導小組到通過《高州市人民政府機構改革方案》，至2010年12月24日召開政府機構改革會議，要求在2011年1月進行機構掛牌、領導班子任免等工作，所有機構按新“三定”規定開始運作。（2）制定政策，深入調研。該市改革方案確保市政府機構個數、人員編制總量兩個“不突破” 規定的前提，按照統一的原則、標準和尺度，實現“轉變政府職能，理順職責關系，進一步調整組織結構、合理配備編制，推進政府高效協調運轉”的改革目標。改革前，市編辦對市直部門的工作量大小和職能增減以及原有編制數、在職人員數等情況進行認真分析和研究，直接深入到涉及機構和職能調整的市直相關部門召開座談會，廣泛聽取各部門對改革的意見和建議，并加強與兄弟市縣之間的聯系，學習和借鑒他們的經驗做法。對涉及多個部門的職責分工問題，主動牽頭，召集部門面對面協商，最終形成一致意見

（3）合理“三定”，理順職能。一是嚴格執行省、市規定的機構限額數量，清理和規范議事協調機構；嚴格核定編制和領導職數，實現全市行政編制總數只減不增；采取擠、壓、調的辦法，調劑盤活行政編制；實現后勤服務人員社會化。二是理順部門職責關系8項，解決多頭管理問題。三是取消行政審批事項23項，將30項職能轉移給事業單位或中介組織承擔，使政府職責由管理型向服務型轉變，解決職能“錯位”問題。

（4）科學評估，深化改革。部門“三定”后，圍繞深化改革目標，涉及社會管理和公共服務事項，該辦通過科學的評估、調研等工作，增加其相應職能。目前，該市機構改革繼續縱向深化，已調整有關部門多項社會管理和公共服務職能，切實為經濟中心建設提供了行政體制保障。

【參考文獻：中國機構編織網

廣東省高州市編辦

時間：2011-07-19】——青年網

地方政府機構改革意義何在

【參考文獻：郭巍青.我們應當積極推動地方政府機構改革.2010-07-15】 作者:郭巍青，中山大學行政管理研究中心教授、政務學院教授，博士生導師

[新聞背景：廣東省政府日前召開省市縣政府機構改革工作電視電話會議，貫徹落實黨中央、國務院關于地方政府機構改革的精神，動員、部署廣東地方政府機構改革工作。廣東這次政府機構改革的特點體現在突出探索推進大部門體制、突出轉變政府職能這個核心、突出強化部門責任、突出先行先試等“四個突出”上。（詳見羊城晚報3月25日A1版、3月31日A1版）] 轉變職能的意義就是進一步理順政府與市場、政府與社會的相互關系。所謂理順，指標是“四個分開”，即政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。應該承認，轉變職能與政企分開，是喊了很多年的口號。民間有戲言，抗日戰爭八年都勝利了，怎么這政企分開分了30年還不成呢？然而另一方面又必須看到，制度建設注定是一個漫長的過程。從大的尺度上看，中國還是屬于現代管理制度并未完全健全的國家，還需要持之以恒的努力。以改革開放30年為基礎而向前展望，政府職能轉變事實上面對新的挑戰，也具有新的內容。這主要包括兩個方面：一方面，我們已經擁有了產能巨大、多元成分的市場經濟，而且日益與全球經濟體系相互交織。怎樣既能靈活駕馭并合理監管這樣的經濟體系，又能防止巨大的商業利益對公共機構與公職人員的腐蝕？這就要求在政企分開和政資分開方面有更加完善的制度建設。另一方面，科學發展觀的實現，光靠政府與市場的“二人轉”還不夠，還需要“三腳架”，即需要發育良好的社會。因此，通過政事分開、政社分開而理順政府機構與事業單位、政府機構與社會組織的關系，就變得非常重要。

推進大部制改革，則是這次地方政府機構改革的一個鮮明特色，它的意義在于進一步提高政府機構本身的能力與效率。由于國務院機構已經按照大部制原則實行了機構改革，所以省一級政府也就需要按同樣原則向上對接。因此，省級政府機構改革最為明顯可見的內容就是某些機構部門的調整合并。例如，重慶加大整合力度，將原有的市農辦、市農業局、市農機局、市農綜辦4個部門資源整合，成立新的市農委。此過程中還相應地減少了一些處室與人員，也就是同時具有精簡機構的效果。不過還有另外一個方面需要注意。大部制是一個方向性的原則，各個省、區、市的改革，還是擁有根據實際情況與實際需要而靈活安排的自主空間。這就會出現一種情況，省級政府與中央政府之間，各省級政府之間，有些機構的名稱和權限并不是一一對應的。由此會帶來哪些優劣利弊，對于政府間關系會有哪些影響，可能還需要實踐的檢驗。體現自主靈活性的機構安排，是否有利于調動地方積極性，促進各項事業又好又快發展，則考驗主政者的智慧。

地方政府機構改革的第三個重要內容是推進省管縣體制的改革與完善，它的意義在于理順省級以下的機構關系、權力關系以及財政關系，強調擴權強縣。從廣東省以及其他一些省份的情況來看，這的確是有必要的。隨著經濟社會的發展，縣域經濟和縣級治理能力問題變得突出，原有的市管縣體制已經不能適應新的發展要求。通過省管縣體制的完善，將會有利于加大對落后地區與基層的扶持力度，從而有利于縮小地區差距，實現均衡發展。

可以將以上三個方面的內容歸納為理順關系，提高效率，強化基層，它們同時也是衡量這次政府機構改革成效的重要指標。最后需要強調的一點是，國際金融危機的出現，對政府的治理能力提出了新的更高的要求。恰逢此時的政府機構改革，可以看作是政府的自我調適與積極學習。中國已經開始在全球治理層面上承擔更大的責任了，這不僅意味著中國的經濟實力具有全球影響力，而且意味著，中國應當具有與這樣的實力相稱的治理經驗與治理模式，包括國家層面的治理與地方層面的治理。它應當是可以仿效、可以分享的。因此，我們應當積極推動政府機構改革，向著更高的目標走。

廣東省市縣政府機構改革將有六大動作 雖然是2004年的新聞報道，估計對于老師或多或少也有一定的作用 【參考文獻：東北網.2004-3-3】

核心問題是轉變政府職能, 這次市縣政府機構改革總的精神是“大穩定、小調整”，有三大原則：一是因地制宜，二是權責一致，三是依法行政，改革主要內容涉及六個方面。這次改革的重點是整合部門職能，理順關系，集中力量解決行政管理體制中的一些深層次矛盾和問題。一是要實現公共行政體制的創新，二是要解決政府職能轉變這一核心問題，三是要為后續的行政管理體制改革奠定基礎。這次改革還鼓勵各市、縣積極探索，大膽推進，適當加快行政管理體制改革步伐。配套改革須跟上會議還要求各市縣要結合政府職能調整和轉變，按照必要集中和適度分散相結合以及權力責任相一致的原則，合理劃分市與縣區、縣區與鄉鎮的職能和權限，處理好垂直管理部門與當地政府的關系。此外還要抓好綜合行政執法試點、電子政務建設、城鎮行政管理體制改革、鄉鎮機構改革、事業單位管理體制改革、機關后勤體制改革等各項配套改革工作。

市縣機構改革六大動作

一、國資委將可組建到市

目標：深化國有資產管理體制改革，規范國資委的職能定位、運作機制和管理方式。動作：國有企業較多、國有資產規模較大的市可參照省的做法，組建市政府國有資產監督管理委員會；國有資產較少的市不單獨設立國有資產管理機構，縣原則上不設立國有資產管理機構，但均要明確相關機構履行出資人職責，承擔國有資產管理職責。

職能：市設立的國資委為市政府特設機構，列入市政府工作部門序列，市政府授權市國資委代表國家履行出資人職責，實行管資產與管人、管事相結合。

二、發展計劃局改組為發展與改革局

目標：加強地區經濟社會發展的綜合協調，一手抓發展，一手抓改革，以改革推動發展，以發展促進改革。

動作：參照省的做法，將市縣發展計劃局改組為發展和改革局，市縣發改局、經貿局、外經貿局理順職責關系，進一步解決職能交叉、工作扯皮的問題。

職能：把改革和發展密切結合起來，使改革更好地為發展服務，進一步提高綜合協調區域經濟社會發展的有效性。

三、鹽業公司改為經濟實體

目標：繼續推進流通管理體制改革，理順鹽業行政管理體制。

動作：參照省的做法，保留市、縣經濟貿易局和對外貿易經濟合作局。將市、縣鹽業公司改為經濟實體。職能：不變

四、單設部門重點監管食品藥品

目標：加強食品安全和安全生產監管體制建設。動作：在藥品監督管理局（分局）的基礎上，組建市、縣食品藥品監督管理局；市、縣安全生產監管機構的設置維持現狀，不單獨設置，因當地安全生產形勢確需單設的，在上級批準的機構限額內設置。

職能：市縣藥品監督管理局仍實行省以下垂直管理體制，繼續行使藥品監管職能，劃入衛生部門的保健品、化妝品的安全監管、行政執法職能，增加對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織開展對重大事故查處的職能。

五、重計生也重人口工作

目標：加強人口與計劃生育工作，促進人口與經濟、社會協調發展和可持續發展。動作：將市、縣計劃生育局更名為人口和計劃生育局。

職能：綜合協調人口和計劃生育工作，加強人口發展戰略研究，推動人口和計劃生育工作的綜合治理。

六、綜合設置城市管理機構 目標：加快城市管理體制改革。

動作：在整合現有城市規劃、建設、國土資源、房屋管理、市容環境衛生、城市綠化、市政園林等部門職能的基礎上，進一步綜合設置機構。職能：不斷完善職能配置，理順工作關系。

第二篇：地方政府機構改革工作宣傳計劃

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市地方政府機構改革工作宣傳計劃

為營造我市政府機構改革良好輿論氛圍，推動地方政府機構改革順利進行，參照我省其他市州作法，結合本市實際，制定如下宣傳計劃。

一、宣傳時間

2010年元月—5月。

二、宣傳載體

中央編

辦《機構編制工作動態》、中國機構網、省政府門戶網、荊楚網、湖北日報、湖北人民廣播電臺、《湖北人事》雜志、湖北省人事編制信息網、市委市政府信息刊物、鄂州日報、鄂州電臺、電視臺、鄂州人事人才網

三、宣傳內容

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，黨中央、國務院有關地方政府機構改革的安排部署和政策要求，中央編委和中央編辦領導同志的講話精神，省委省政府批復的《鄂州市人民政府機構改革方案》及我市制定的實施意見，市領導在政府機構改革動員大會上的講話精神，市委、市政府和省編委領導講話、批示及改革進展情況等。

四、方法步驟

1、動員階段（月日—月日）：主要任務是，宣傳市政府機構改革動員大會情況，政府機構改革的重大意義、重要舉措、指導思想、改革原則、改革內容、機構調整等。在全社會營造理解改革、參與改革、支持改革的良好氛圍。

2、實施階段（月日—月日）：主要任務，一是圍繞機構變動和調整情況，宣傳新組建部門的掛牌和調整部門的整合情況，重點宣傳新組建部門的名稱變化、職能配置、運行情況和機關新氣象等。二是圍繞各部門“三定”擬訂工作，宣傳制定和修訂完善部門的“三定”工作的進展情況。就部門“三定”工作，市編辦主任方明同志接受鄂州日報等新聞媒體的專訪。

3、總結階段（月日—月日）：主要任務是，市政府機構改革完成后，對各部門改革的總體情況進行回顧和總結。

五、組織實施：

（一）信息報送：

1、中央編辦《機構編制工作動態》、中國機構網、湖北省人事編制信息網相關宣傳信息由編辦負責報送；

2、省政府門戶網、荊楚網、《湖北人事》雜志、市委市政府信息刊物、鄂州人事人才網相關信息由局辦公室負責報送。

（二）新聞宣傳：省市各級新聞媒體的新聞宣傳由辦公室統一組織協調、策劃和實施

1、動員大會當天的消息由辦公室負責聯系省市新聞媒體現場采訪；

2、改革實施階段在鄂州日報專版登載政策解讀、方局長接受新聞媒體專訪相關稿件由編辦負責提供；

3、改革過程中相關進展情況報道由局辦公室根據改革進程和領導安排負責策劃、組織相關媒體采訪。

市人事局

市編辦

2010年 元月20日

第三篇：關于地方政府機構改革的意見

中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見

（一九九九年一月五日）

進機構改革是黨的十五大提出的戰略任務，是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求。當前，國務院機構改革順利進行，取得了重大成果，必須抓住有利時機，適時進行地方政府機構改革。這不僅有利于同國務院機構改革相銜接，保證政令暢通，而且有利于促進地方經濟發展和維護社會穩定。為此，現就地方政府機構改革提出如下意見。

一、地方政府機構改革勢在必行。

改革開放二十年來，特別是黨的十四大以來，在鄧小平理論和黨的基本路線指引下，地方機構改革取得了積極進展。但是，目前地方政府機構設置的基本框架，是在計劃經濟體制的條件下逐步形成的，由于歷史條件的制約和宏觀環境的限制，一些深層次矛盾和問題雖經多次改革仍未得到根本解決，機構設置、職能配置與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出。

一是政企不分，政府直接干預企業的生產經營管理活動，不能形成科學決策的投資體制，容易造成責任不清和決策失誤，難以發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

二是政事、政社不分，一些應由社會自我管理或主要由社會中介組織和事業單位解決的問題，也由政府部門包攬起來，把過多的社會責任和矛盾集中在政府身上。

三是政府部門管理體制不適應社會主義市場經濟的要求，部門權力利益化的傾向，造成一些部門、地區、行業之間的分割和封鎖，加劇了部門、行業和地方的保護主義，阻礙了公平競爭和市場體系的培育、發展。

四是地方各級政府機構龐大，職責交叉，人員臃腫、結構不合理，財政負擔沉重，尤其是貧困、邊遠地區的財政更是難以為繼。

這些矛盾和問題的存在，不僅滋生官僚主義和文牘主義，助長貪污腐敗和不正之風，影響黨和政府與人民群眾的關系，而且直接妨礙經濟發展和社會穩定，必須下決心進行地方政府機構改革。

二、改革的目標和原則。

地方政府機構改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的地方行政管理體制。

實現上述改革目標，必須堅持以下原則：

——按照社會主義市場經濟和社會發展的要求，轉變政府職能，實現政企分開。把政府職能切實轉變到經濟調節、社會管理、公共服務等方面上來，把企業生產經營和投資決策權真正交給企業，把社會可以自我調節與管理的職能交給社會中介組織。

——按照精簡、統一、效能的原則，調整政府組織機構，精兵簡政，裁減冗員，優化結構，提高效率。

——按照權責一致的原則，合理劃分事權，理順條塊以及行政層級之間的關系。界定部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。

——按照實事求是、從實際出發的要求，結合地方各級政府行政管理和地域特點、經濟社會發展水平、市場發育程度、人力資源狀況，制定具體方案，進行分類指導，因地制宜地推進改革，在實踐中補充完善。

——按照依法行政的要求，加強行政管理的制度化、規范化和法制化建設，逐步由行政手段管理轉向依法管理；加強機構編制的管理監督，建立機構編制管理與財政預算管理相互配套協調的約束機制。

三、職能轉變和部門調整。

省一級政府要切實履行區域經濟調節和社會管理的職能，按照國家法律、法規和方針、政策，制定區域性的經濟社會發展規劃，加強社會主義精神文明和物質文明建設，創造公平、公正、公開的競爭環境，維護市場秩序，打破地區、條塊分割；政府機關不再辦經濟實體，已經辦的要限期脫鉤，解除政府主管部門與國有企業的行政隸屬關系，主管部門不再直接管理企業，切實落實企業經營自主權，深化企業改革，加快企業改組；加強對農業和農村工作的領導與協調。調整省級政府機構設置，建立與國務院機構框架大體協調的省級政府組織結構。

1.需要加強的部門。省級政府綜合經濟部門要強化區域經濟調節職能，發展

計劃、經濟貿易以及財政部門的主要任務是，貫徹執行國家關于國民經濟和社會發展的方針政策和發展戰略，以市場為導向，對本地區經濟社會發展實施區域調節與管理，保證國家宏觀調控順利進行并促進地區經濟社會發展。

加強執法監管部門。全國大中城市所設的區工商行政管理局、質量技術監督局逐步實行省以下垂直管理體制。環境保護部門領導管理體制改為雙重領導，以地方政府為主。將藥政、藥檢和藥品生產流通監管職能集中起來，組建藥品監督管理部門。

農業、水利、林業行政管理部門保持基本穩定，林業部門的職能要轉到保護和發展森林資源上來，封山育林、種草種樹，擴大林草植被，綠化國土，改善生態環境，林業資源較少的省（自治區）可將林業部門與農業或環保部門合設。

2.不再保留的部門。地方各級政府不再設置工業、商業、物資管理部門和各種行政性公司，其政府職能并入經貿部門。行政性公司按照政企分開、公平競爭、自主經營的要求進行改組。省級政府對國有重點企業的監管，可以采取派出代表參加監事會的方式，也可以采取派出稽察特派員的方式進行監管。

水產（海洋水產）、畜牧、農墾、農機等機構改建為經濟服務實體，實行政企分開，其政府職能并入有關部門。

3.需要調整的部門。有條件的省（直轄市）組建信息產業機構，按照設計、生產、開發、使用相結合的原則，實行統一規劃、統一布局、統一管理，防止重復建設，促進信息產業發展。

四、精簡機構和人員編制。

省級政府工作部門分為組成部門和直屬機構。省級政府組成部門的設置應與國務院組成部門基本對口，以利于工作的銜接。地方各級政府一般不設置與國務院辦事機構對應的機構和部門管理的機構。國防動員的辦事機構設置由省一級政府在制定地方機構改革實施方案時通盤考慮。

將省、自治區政府工作部門由現有的五十三個左右（含委、廳管理機構）精簡為四十個左右，經濟不發達、人口較少的省（自治區）精簡為三十個左右；直轄市政府工作部門由六十一個左右（含委、廳管理機構）精簡為四十五個左右。省（自治區）政府組成部門一般稱委、廳，直轄市稱委、局，直屬機構一般稱局。省級政府機關人員編制精簡幅度原則上參照國務院精簡比例進行，逐步、分期達

到精簡一半左右，新組建的重慶市根據具體情況，區別對待。

五、需要注意的問題。

1.堅持既要積極又要穩妥的方針。這次地方機構改革，是改革開放以來機構變化較大、人員調整較多的一次，加上下崗職工的問題比較突出，一些地方去年遭受了歷史罕見的水災，今年又要慶祝建國五十周年和對澳門恢復行使主權，所以，保證安定團結尤為重要。必須注意把機構改革同推進社會經濟發展、保持社會穩定結合起來，避免出現大的震動。要切實加強組織領導，做耐心細致的思想政治工作，做到思想不散，秩序不亂，人員妥善安排，國有財產不流失，工作正常運轉。

2.注意與國務院機構改革相銜接，確保中央政府政令暢通。這次國務院的機構改革，在各部門主要職責的界定中，把應由地方政府承擔的職責切實下放給地方。地方各級政府特別是省一級政府，要注意進行配套改革，使各項職責切實得到落實。凡屬于省一級政府的職權，要在確定省級政府有關部門的職責中予以明確；凡屬于市、縣政府的職權，要交給市、縣。

3.（略）

4.結合實際，做好人員分流工作。基本要求是：帶職分流，定向培訓，加強企業，優化結構。各地要根據當地的實際情況，積極探索人員分流的具體途徑和辦法。人員分流的時間，可用三年左右；貧困、邊遠以及少數民族地區可以適當延長。通過人員分流，優化機關公務員隊伍和基層工作人員隊伍結構，提高整體素質。

5.切實改進工作方式和工作作風，提高辦事效率。地方各級政府機關要進一步完善行政運行制度，規范行政領導職權，避免扯皮推諉，嚴格行政紀律，監察失職瀆職行為。所有機關工作人員，都要忠于職守，勤政廉政。

6.在改革的同時加強管理，逐步實現政府機構、職能、編制、工作程序的法制化。為確保機構改革順利進行，鞏固改革成果，各地要建立機構編制管理預算約束機制和監督懲處制度，加大管理的力度和權威性。凡違反規定擅自設立機構、自行增加編制、超編進人、超配領導職數，中央和地方各級政府要按照管理權限從嚴查處。

機構改革涉及改革、發展和穩定的大局，涉及部門權力和干部的切身利益，各級黨委和政府要在以江澤民同志為核心的黨中央領導下，按照統一部署、分級負責的原則，加強對機構改革工作的領導，研究制定方案，按程序報批后，認真組織實施，保證機構改革任務的順利完成。

注釋

〔1〕這個文件在收入本書時作了刪略。

第四篇：地方政府機構改革綜述

地方政府機構改革綜述

在21世紀來臨之際, 我國的政府機構改革進入最后攻堅階段———地方政府機構改革階段, 其成敗將最終決定這次改革能否最終圓滿完成。由于地方政府機構改革有其特殊性和復雜性,難度更大,困難更多, 因此引起不少學者和實際工作者的關注與重視.在研究地方政府機構改革的重大意義時, 大家認為: 目前地方政府機構設置的基本框架, 是在計劃經濟體制的條件下逐步形成的, 一些深層次的矛盾和問題雖經多次改革仍未得到根本解決。其存在的突出問題如權力過分集中, 機構臃腫龐大、人浮于事, 行政管理層次不夠明晰, 機關領導集體多頭, 機構編制法制不健全等越來越明顯地暴露出來。機構設置、職能配置與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出, 政企不分、政事不分、政社不分使大多數的社會責任和矛盾集中到政府的身上, 導致政府工作陷入了紛忙無序狀態。與市場經濟不相適應的地方行政管理體制, 嚴重地制約了地方經濟的發展和改革開放的深入。地方政府機構改革已到了非搞不可的程度。響應黨中央的號召, 加快地方政府機構改革的步伐, 有利于建立社會主義市場經濟新體制, 完善社會主義行政管理體制, 推進政治體制改革;有利于提高地方政府機關人員素質, 建立優化、精干、高效的公務員隊伍;有利于克服官僚主義, 密切黨和政府與人民群眾的關系, 保證國家的長治久安。

一、機構改革應堅持的原則 戴均良分別撰文對減少地方政府機構改革發表了看法。戴均良認為我國行政區劃依憲法為三級制和四級制并存, 其中的四級制僅指設有自治州和地級市的地方, 但近年來過去虛的一級地區已逐漸由不得虛轉實, 還出現一些憲法規定之外的新情況, 如市管市、市和市轄區管鄉鎮等問題。在1980 年至1997 年的17 年間,全國共新增地市縣區117 個,近20 萬個行政編制, 再加上新增的事業編制(一般是行政編制的3 —4 倍)和超編問題普遍存在, 這117 個地市縣就總計增加了上百萬吃“皇糧”人員。因此作者提出下一階段的地方政府機構改革要根據實際需要,嚴格控制地市縣區數量,防止因行政區劃調整而增加機構和人員編制,同時,針對縣的規模過小帶來加大行政管理成本, 增加財政負擔;整體經濟能力弱,難以集中財力物力搞大項目的經濟建設;不得于中心城鎮建設,形成區域經濟中心等問題, 應在這次地方政府機構改革中適當撤并一些規模太小的縣, 這樣有利于精減機構, 減少人員,減輕群眾負擔,促進地方經濟發展。

二、如何實施政府職能轉變吳知倫提出要把轉變職能這一理論層次上的概念落到操作層次的具體實施上, 關鍵是看政府職能部門原有的審批事項減少和規范了多少, 并公之于眾,接受監督,此其一;其二,在設計改革措施時,不能只看它能否對不合理的政府機構有所沖擊, 而要看政府機構的管理社會事務時具體行為能否改變,把企事業單位和老百姓是否滿意作為落腳點。

李章澤認為在具體操作上關鍵是要大力培育社會中介組織,順應“小政府,大社會”的改革趨向,吸納和承接從政府分離出來的部分職能, 與政府一道共同對社會生活各個領域進行管理。中介組織的發育程度是政府職能確定的一個重要參數, 在一定程度上制經約著機構改革的深度與進程,同時,中介組織還可及時填充政府撤離的空缺,防止產生社會失控現象。

肖巧云則認為轉變職能首先要科學理解政府職能的基本含義,在此基礎上明確促進政府職能轉變的主要力量是國家通過法律授權, 縣級政府機構改革的前提條件應是能過上級授權, 并通過法律賦予行政權力而實行的政府職能轉變。沒有這個前提,縣級政府的職能是不可能轉變的, 也就沒有真正意義上的機構改革。其次,要明確在經濟體制轉軌時期縣級政府最大的職能就是為市場主體提供平等競爭, 有序發展的經濟環境,促進縣域經濟發展。其三是要明白在政府基本職能之間,應強化管理運行職能。在管理運行職能的計劃、組織、控制三項職能之間, 應強化控制職能;在基本職能的政治、經濟、文化、社會四項職能中,強化政治和社會兩項職能,尤其要加強其中的民主職能、環保職能、社會保障職能, 削減經濟職能,從而在此基礎上,制定政府機構的規模、層次、數量、運行方式等改革方案,積極穩妥進行機構改革。

毛世清認為此次地方政府機構改革的重點是轉變經濟職能。我國政府的經濟職能主要是:“統籌規劃,掌握政策,信息引導,組織協調,提供服務和檢查監督”。這一職能的實現,主要是通過對經濟事務實施公共管理,而不是從事經濟活動來完成,主要職責在于管理,主要是維護本地市場的正常秩序,維護本地消費者的利益。必須緊緊抓住政企分開這一核心,解決好兩個層面上的分開。一個層面是把政府的社會經濟管理責任和政府的國有資產管理責任分開, 通俗地說就是把官員的角色同老板的角色分開;另一個層面是把出資者的所有權與企業的法人財產權分開。從而建立一種政府與市場、企業三位一體的有機協調的三者之間的雙向互動機制,使政府能把主要精力放在經濟的宏觀調控、建立并維護市場規則、進行社會公共服務和管理國有資產上。

張國慶認為,地方政府機構設置上,應遵循實事求是原則, 對于必設機構, 要堅決執行,“自行確定”機構就是各級地方政府根據自己實際情況來確定,要以客觀需求和自身條件為準則.對精簡指標,也應實事求是,如果一個地方市場發展不健全,生產力和社會發展水平比較低,精簡機構和分流人員的指標就要酌情考慮,不必“一刀切”,否則就會影響到社會的安定團結。根據政府在市場經濟條件下的三項職能, 首先要加強宏觀調控部門,提高人員素質。其次要設立基礎建設、社會保障、資源保護、資訊傳播部門, 最后是大力壓縮和精簡專業經濟管理部門,留下少數人實施行業規劃,制定行業政策,進行微觀規制。

三、突破舊有觀念,推進機構改革

? 李梅從治道變革的角度認為中國縣級政府的機構改革需要與治道變革相適應, 著眼于治道變革的過程,來實施中國縣級政府的機構改革,為此要實現四個“相應”。第一, 地方政府機構改革與市場政府的進程相適應。縣政府的工作重點是抓好農業,同時抓好鄉鎮企業和第三產業。縣級機構改革, 總的方向是走“小機關、大服務”的路子,減少對企業和基層的行政干預,進一步發展服務體系,逐漸從單純的管理職能更多地轉化為服務職能。第二, 地方機構改革與中國民主政府的進程相適應。改革的直接目標可以主要是改善行政績效, 但也要與政治體制改革相適應, 以完善公共行政政治權威基礎和政治責任制度為目標,來建設政治體制的基本框架,進一步加強縣級政府、人大及其常委會對縣級政府領導班子的監督, 并切實落實縣級政府領導班子的個人責任及集體責任。第三, 地方機構改革與中國多中心自主治理政府的進程相適應。首先, 縣政府應進一步理順與省、地、市政府及鄉鎮政府的關系, 真正把決策權力落實在最小權力單位, 即在成本效益完全內部化的最小單位上。其次, 還需進一步注意多樣化,在過去劃分縣級政府機構類型指標人口、工農業總產值、土地面積的基礎上, 進一步增加一些變量,使分值更能反映中國各個縣的多樣性。第四,地方政府機構改革與中國法治政府的進程相應。在行政行為的基礎上,逐漸依法進行機構改革,與中國法治政府的進程匯流條件成熟時不妨制定《縣級政府組織法》, 然后由各縣人大制定實施細則, 使兩者共同成為縣級政府機構設置、變更的章。

? 顧杰以突破論從五個方面指出此次政府機構改革的突破點,一是突破舊觀念,盡快走出地方政府機構改革的認識誤區。這些誤區是先改革先吃虧;機構改革難以走出“怪圈”,“改也白改”;機構改革就是減人,“只要人減了,機構改革就成功了”。二是突破理想模式,立足現階段,努力探索轉型期地方政府機構改革的規律。處于轉型期、新舊體制交替期、磨合期的地方政府機構改革, 必然帶有一定的過渡性和不確定性,因而改革不可能一蹴而就,不能用將來要實現的成熟的市場經濟條件下的政府職能模式來裁決和要求今天的地方政府機構改革。三是突破簡單的“上下對口論”, 堅持“一地一策”的改革思想。四是突破“單兵獨進”的觀念,應多管齊下、整體配套,追求綜合改革效益。主要是黨政改革配套、政企改革配套、政事改革配套三個方面。五是突破“瓶頸”,拓展分流渠道,擴大吸納空間,實現更多更好的安置。為此可采取“退、轉、斷、輪、派、培”的六字方針。

? 大家重點討論了以下體制的改革問題:專業經濟管理部門體制的改革問題。專業經濟管理部門的改革是行政管理體制改革的重要組成部分,也是改革的難點之一。其管理體制主要存在政企不分、條塊分割公司機關人員老化、人員經費難落實和體制難建立、職能難轉變、人員難分流的問題。解決這些問題要按照社會主義市場經濟的要求, 轉變政府職能, 實現政企分開, 把企業生產經營管理的權力切實交給企業, 調整和減少專業經濟部門, 逐步把現有專業經濟管理部門撤銷或改組為不具有行政職能的經濟實體, 或改組為政府授權的經營國有資產的單位和自律性行業組織。關鍵是加速現有職能的轉移, 將行政和行業職能移交給政府和綜合經濟部門, 社會管理職能移交給社會, 國有資產監管職能移交給政府國有資產管理部門,技術性和服務性職能移交給社會中介織。同時, 組建重點企業集團并授權經營國有資產;下放權力, 大力發展區域經濟;剝離工業公司的行政和行業管理職能, 組建行業管理辦公室;組建國有資產經營司。? 我認為目前機構膨脹、人員超編、機構編制反彈的主要原因在于“事業發展、派個人管”,“發下一個紅頭文, 又添機構又添人”, 過分強調上下對口, 編制觀念淡薄、管理失控、監督檢查不利等。要推進機構改革順利進行, 鞏固機構改革的成果, 防止機構編制工作中的不正之風, 必須理順上級政府與下級政府之間的關系，最大限度地淡化部門職能利益化傾向，盡快研究制定機構編制法規, 對機構編制管理的基本原則、內容、程序、權限、紀律等作出明確規定, 確立各級機構編制部門執法主體地位, 建立健全必要的執法監督制度, 逐步實現地方政府機構、職能、編制的法治化。

第五篇：大部制及地方政府機構改革的思考

大部制及地方政府機構改革的思考

摘要：改革開放以來的六輪的機構改革，今天中國的政府機構與編制設置狀況以及政府過程本身都已經發生了巨大的變化。在服務市場經濟建設、機構改革思路、公務員規模控制、制度化和改革技術細節等方面取得了顯著成績。如何做好地方政府機構改革、黨群機構改革、事業單位改革、公務員內部結構調整、政府過程完善和行政區劃調整等都是當前中央及地方政府面臨的問題與考驗。因此，本文從大部制改革的本質及內涵開始，結合我國地方政府大部制改革的現狀，并作思考。

關鍵詞：大部制 機構改革 市場經濟

改革開放以來，中國政府已經進行了六次大的機構改革。“政府機構改革”早已成為了中國社會中頻繁出現的一個“關鍵詞”，這反映了社會各界對政府機構改革問題的期待與關注。對30年6輪政府機構改革做全面而具體的分析，梳理問題，掌握規律，把握趨勢，在切實轉變政府職能和建設服務型政府的大背景下對推動政府機構改革邁向更具實質的階段具有重要意義。

所謂大部制,是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，通過流程再造和機制創新，以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理、從而降低行政成本、增強政府履職能力的一種政府組織結構形式。黨的十七大報告和十一屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》都特別提出要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。

一、我國改革開放以來政府機構改革的成就

（一）政府機構改革的持續推進，使中國政府基本適應了社會主義市場經濟體制建設的要求

雖然從表面來看每一次政府機構改革，都是為了適應經濟體制改革的深入而提出的，機構改革的啟動似乎也都是下一步經濟體制改革的前奏，但實際上機構改革對經濟體制改革的推動和保障作用十分突出。早在1986年，鄧小平就對二者的關系有闡釋，他提出不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進。①從改革的實踐看，政府方面不只是“適應”，而是有大量的主動作為。比如，1982年的政府機構改革，雖然沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制，政府職能也沒有轉變，但是它還是有效地控制了機構規模的膨脹，加快了干部隊伍年輕化建設步伐，而且在廢除領導干部職務終身制方面也發揮了重要作用。因此，每次政府機構改革基本上都是針對當時行政管理體制所面臨的主要矛盾而進行的，或者是破除舊的經濟體制遺留的政府機構利益，或者是建立適應新政府職能的機構，或者是主要解決人員膨脹問題等。應該說，基本上適應了這些年經濟發展的需要。

（二）政府機構改革的思路逐漸明朗化，由被動調整變為了主動改革

從政府機構改革的歷程來看，雖然改革在具體操作、細節上有反復，但改革 ① 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994:176-177.的大方向是正確的，即轉變政府職能是機構改革的關鍵。1993年以后，這一思路更為明朗，并成為后續改革的基礎。具體來看，1988年首次明確提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”的核心思路。1993年，建立社會主義市場經濟體制成為了中國經濟體制改革的目標，相應地，政府機構改革的目的是要適應建設社會主義市場經濟體制的需要，進一步推動政府職能轉變。1998年的機構改革，政府職能轉變有了重大進展，其突出表現是撤銷了幾乎所有的工業專業經濟部門。2003年政府機構改革，繼續推動政府組織調整，同時深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設，進一步轉變政府職能。2008年初，在原有改革的基礎上，為進一步深化行政管理體制改革，中央探索實行了大部門體制改革，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。政府機構改革的核心思路逐漸明朗化以后，機構改革才可能擺脫錯誤的輿論帶來的政治壓力，不再簡單地把機構精簡、人員裁撤作為機構改革成敗的唯一標準，從而促使被動調整轉變為主動改革。

（三）政府機構改革對于公務員規模的控制有顯著作用近幾年，在國內的學術界和輿論界興起了一場關于中國的政府官員規模“大”還是“小”的討論，關注的焦點是一組差異很大的“官民比”數據。雖然各類觀點都存在，但是主流的看法仍然是“過大”，需要大幅精簡。2008年大部門體制改革推動之初，中組部副部長張柏林建議，為改革能順利進行、平穩過渡，編制不縮減。這一言論立刻引發了各方面的質疑。普通公眾對官員規模“臃腫”的批評以及不斷縮減的要求，主要是由于當前行政管理成本過高，擠壓了政府在社會管理和公共服務方面的供給能力。從歷次機構改革的實踐來看，中央都把精簡機構、裁減人員做為改革的首要目標，甚至做為衡量改革成效大小的標準。雖然這種簡單的思維方式值得慎重考慮，但是在一定時期內又必須這么做，因此，從客觀的效果來看，機構改革還是有效地抑制了公務員規模的快速擴張。據統計，1988年以后公務員規模快速增長的趨勢得到了控制，擴張速度放緩，1992年到2002年，中國的公務員的絕對量只增加了約45萬人，“官民比”基本穩定。應該說這與歷次機構改革的精簡努力有直接的關系。同時，持續精簡的壓力，促使政府公務員不斷改進工作作風，提高工作效率，改善工作流程，也就促進了政府自身的建設。

（四）政府機構改革開始進入制度化階段，改革成果逐步法制化 我國傳統上習慣于用政治和行政手段來推進政府機構改革。這樣的方式固然比較便捷，糾紛較少，在一個階段內改革的強度也很大，但是，改革中出現反復和回潮的問題也多。主要是因為改革沒有達到制度化的水平，隨意性過大。針對這一問題，近幾次的機構改革中，中央已經開始有意識地推動制度化的嘗試。比如1997年國務院出臺了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，2007年國務院又頒布了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，兩者相配套，標志著中國政府的機構和編制管理步入法制化階段。1998年開始在機構改革中出臺“定職能、定機構、定編制”的“三定方案”，雖然它是由編制部門制定的，介于規范性文件和政策之間，但是仍然對國務院各部門的機構設置、人員編制有很強的規范作用。另外，作為行政組織法重要組成部分的《國家公務員法》也于2006年開始實施，自此公務員管理步入了法制軌道。這些方面都是使改革成果制度化的努力。

貳

（五）政府機構改革在努力堅持中國特色與合理吸收西方發達國家行政體制改革經驗方面進行了有益的探索，積極但不冒進

政府機構改革的技術設計和細節很大程度上會關系到改革的成敗。中國政府在這方面不僅大量地學習了其他國家的成熟經驗，而且能立足于中國的現實國情，態度越來越務實，積累了大量的政治經驗。比如，2008年初中央的政府機構改革，主要是參考了日本、英國等國家的已經比較成熟的大部門管理體制，但在部委的組建、合并上存在一定的保留或者余地。這樣做，可以比較穩妥地解決推進改革與平衡一些歷史遺留問題的關系，即成熟一個，調整一個，應該說是我國政治經驗與智慧的結晶。②③同時，在即將推動的地方政府機構改革上，中央也明確表示，地方政府可以從實際出發，不搞“一刀切”，不設時間表。顯然，與以往的幾次機構改革整體推進思路相比，此次改革更加務實，更有助于降低改革的成本和風險。

二、我國地方政府推行大部制改革的現狀與發展

（一）地方政府推行大部制改革現狀——注重民生的服務型政府構建期

我國地方政府機構改革的大方向是實行大部制，實行大部制有利于深入落實科學發展觀，有利于解決長期存在的職能過度交叉問題，有利于行政組織決策、執行、監督的分離，有利于降低行政成本，有利于轉變政府直接進行經濟干預和市場管理的傳統做法。地方政府大部制改革應與持續的外力推動相結合，與進一步加強和完善監督體制相結合，與建立和健全法制相結合，與地方實際相結合，并采取自上而下的方式進行。

經過改革開放三十年來五輪的政府機構改革，我國基本建成了與市場經濟相適應的行政管理體系。然而在新時期面對新情況，歷史將更加重要的任務交給了行政管理體制改革。未來的行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴大對外開放的關鍵，我國的改革重心將逐步從市場經濟體制改革轉向行政管理體制改革，改革的焦點落到政府身上。政府機構改革的目的已不僅僅是為了適應社會主義市場經濟發展的需要，而是朝著更高的目標，即通過政府自身的改革，充分發揮上層建筑對經濟基礎的能動作用，發揮政府在構建和諧社會中的主導作用。政府自身改革的成敗關系重大、影響全局。胡錦濤書記在十七大報告中提出的“深化行政管理體制改革，建設服務型政府”寓意深刻。十七屆二次全會議研究了深化行政管理體制改革問題，提出《關于深化行政管理體制改革的意見》，2008年3月11日第十一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革方案》拉開了新一輪行政管理體制改革的序幕，代表著新一輪的政府機構改革從中央層面正式、全面展開。從對前面機構改革的經驗總結來看，這又是一輪從中央到地方自上而下的機構改革。

我國地方政府如：湖北隨州大部制改革、深圳大部制改革、廣東順德大部制改革都是地方政府機構改革的典型案例，他們都是在順應社會主義市場經濟的前提下，有效的整合政府機構部門，提高了政府機構的工作效率，加大了對服務型政府的建設力度，提高政府透明度，進一步完善了公務員管理模式，提高政府機 ② 周志忍.大部制溯源:英國改革歷程的觀察與思考[J].行政論壇,2008（2）.③ 南開大學周恩來政府管理課題組.大部門體制的國際借鑒[J].瞭望,2008（5）.叁

構注重民生問題等。這些地方政府機構改革不是簡單地完成地方機構改革任務，而是著重解決制約當地經濟社會發展中的深層次矛盾和問題。既著重解決行政運作不協調、效率低下的問題，又進一步明確新形勢下政府定位，建設人民滿意的政府；既強調完善經濟管理，又把加強城市管理、社會管理、公共服務職能放到突出的位置；既著力優化行政管理體制機制，又重在解決特區內外二元化發展問題,促進城市發展水平的全面提升。

（二）大部制下地方政府機構改革的原則

按照大部制改革的要求和方向進行地方政府機構改革，要體現以下原則：

1.滿足需要原則。一是滿足市場經濟發展的需要。科學宏觀決策，加強市場監管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業發展、有效管理骨干國企的需要。二要滿足社會發展的需要。擴展社會管理職能,保障基本公共服務的均等化，充分培養社會的自治精神和能力。三要滿足利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區利益、行業利益、階層利益的平衡，既要合理配置各方合法利益機制，又要防止追逐違法利益。四要滿足技術發展的需要。適應信息技術發展帶來的由傳統職能導向型政府轉向流程導向型政府，整合政府資源，再造工作流程，減少管理層級，實行扁平化管理，為公眾提供便利和高質量的公共服務。

2.總體統籌原則。一要總體統籌職能設置。構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等職能錯落有致的服務型政府架構。二要總體統籌權力配置。既要加強地方政府領導層對各部門的統籌能力，又要合理劃分上下級政府人權、財權、事權的界限。三要總體統籌各種關系，以利于科學發展觀的真正落實。四要總體統籌府際改革。即統籌上下級政府機構改革，以利于形成合力。總體統籌的最終目的在于公共治理結構的改善：化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突；減少和規范行政審批，簡化公務手續和環節，提高政策執行效能。

3.系統整合原則。一是整合職能，通過有機合并相近職能，以避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責，通過健全政府權責體系，以形成部門間和層級間合理的權責構成，實現政府各部門及部門內部各機構之間職能統一、權責明確、關系協調。三是整合機構，通過對部門內部機構的整合,減少管理環節和層次,理順部門職責關系。四是整合機制，通過整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。按照系統整合原則，地方政府的大部制改革，可以在理順關系的基礎上，以地方政府的職能定位為基礎整合部門資源；相對集中行政監督和行政處罰權，設置執法部門；對社會和文化事務進行綜合管理，探索大系統管理模式。

4.制約協調原則。一是城市政府整體和部門及部門之間決策權、執行權與監督權的制約性協調。有效的途徑是強化政府和行政首長權威，強化辦公廳(室)的協調職能和督查室的督察職能，對現行行政資源進行整合，在部門間進行溝通機制建設、業務銜接與配合機制建設、行政資源整合機制建設等，并在這些方面進行切實的制度創新，以克服多頭管理、各自為政的現象。二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制約性協調。在大部門內建立相應機制，以協調部門內部工作。三是上下級政府之間的決策權、執行權與監督權的制約性協調。這就決定了大部制可以有兩種路徑：一是在部門與部門之間，讓有些部門專門行使決策權，有些部門專門行使執行權，有些部門專門行使監督權。二是在一個大部門內部，機構的功能要進行分化，有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執行權，有些機構專門行使監督權。這實際類似于國外政府機構實行決策權和執行權的分

肆

離，執行機構內部可以引入市場機制，實行彈性管理。另外,要切實加強來自行政權力外部的約束，特別是立法機關、司法機關、新聞媒體、紀檢審計等對政府部門的監督制約和問責。

5.總攬分別原則。一是要總體設計地方機構改革，形成包括市和區政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要體現分層要求，對省、市、區(市)、鎮(街)政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要分步實施,既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可能性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本④。

（三）大部制下地方政府機構改革的思路

1.從國家權力結構劃分層面,推進地方機構改革。

大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬于政治體制改革。大部制改革使黨政權力配置中存在的兩個問題凸顯出來：一是如何實現大部制和大黨委制之間的制度整合問題；二是如何解決同一事務由黨政分別設置機構管理的“雙頭制”和權力雙軌制的相互扯皮、效率低下、成本過高等問題。而破解這兩個問題的根本性辦法是政治體制和政治結構的變革。因此,應該把地方政府機構改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權力結構劃分層面進行調整，特別是有關權力分離和制約問題，需要與黨政體制、司法體制、人大體制相結合，要考慮黨的權力和政府權力的對接問題。因此，地方政府機構改革，應當按照黨的十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

在地方經濟和社會事務管理中，黨委與政府類似于公司治理結構中的董事會和總經理班子，黨委書記好比是董事長，市長則處于總經理的角色；人大、政協好比是監視會和工會。地方黨委可以直接領導政府，但是黨委所設的農業、財貿、金融、交通等各類工作委員會只是黨委的參謀職能部門，不直接領導相應的政府職能部門。在領導經濟的工作中，黨的職能主要是“把握方向、謀劃全局、提出戰略、制定政策、推動立法、營造良好環境”。政府職能主要是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。這種帶有規范性的職能定位，有利于克服黨政不分、以黨代政的弊端，逐步形成既適度分權又形成合力的黨政關系。同時按照管理學中組織機構設置的一般原則，規范黨政機構設置。通過完善黨委的組成結構,適當擴大黨政領導成員交叉任職，減少領導職數，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，有的可以實行“兩個牌子、一套人馬”，切實解決分工重疊問題。

2.既體現與中央大部制改革的對應性，又體現自身特色。

“根據各層級政府的職責重點,合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內，需要統一設置的機構應當上下對口，其他機構因地制宜設置”。這既可以體現上下組織的同構性，也保留上下組織的異構性，體現地方發展的地域性、特色化。因為，不同層級政府的職責重點是不同的。如中央政府宏觀調控的職責比較重要，但是到了市級、縣級政府，可能服務民生、改善民生的社會管理、公共服務職能就比較重要。在對應性和特色化上，總的原則是要處理好地方特色執政與依據中央要求統一行動之間的平衡。在省級政府層面應盡量與中央大部制同構，體現對應性；省級政府以下的地方政府除必須上下對口的部門以外，根據自身特點建構組織體系，實現異構化，可能更有助于大部制改革實質功能發揮。一 ④ 劉文儉.大部制下的地方政府機構改革初探:以某沿海城市為例[J].北京行政學院學報,2008（5）.伍

是省級以下(不含省級)地方政府機構，可以實行更加寬泛的大部制，即一個部門管理的范圍可以更加寬泛；二是可以根據自身特色、實際情況，設置政府機構和配置職能。例如，沿海城市可以設立海洋與漁業局。前提是要保持不同層級政府間信息互通、資源共享。⑤

三、順應大部制的路徑選擇

加強政府自身改革，必須堅持以人為本、執政為民,把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點；必須堅持從國情出發，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一；必須堅持不斷完善社會主義市場經濟體制，促進經濟社會全面協調可持續發展；必須堅持創新政府管理制度和方式；提高政府工作透明度和人民群眾的參與度。政府機構改革的目標是，建設一個行為規范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設一個人民群眾滿意的政府。當前和今后一個時期,要以轉變政府職能為核心，規范行政權力，調整和優化政府組織結構與職責分工，改進政府管理與服務方式,大力推進政務公開，提升公務員隊伍素質，全面提高行政效能，增強政府執行力和公信力，完善公共財政模式，提供更多的公共福利與公共產品。

（一）機構改革要以嚴謹的科學態度推進

政府是執行國家意志，處理國家公共事務的組織，是國家機構中十分重要的部門，從事內政、外交、財政、國防、交通、教育、警衛、公共事業、社會治安等活動，任務繁重，范圍廣泛。新中國從成立到“文化大革命”，全國嘗試過幾次較大規模的精簡機構，基本不成功。改革開放以來，我國政府機構改革幾乎從未停止，其間有過5次較大范圍的改革高潮，然而事實上改革始終未能走出“精簡—膨脹—再精減—再膨脹”這樣一個怪圈。每一次“精簡”差不多都以機構的再度膨脹，“吃皇糧”人員再度增多而告終。直到2008年的第6次改革后，政府機構存在的諸多問題仍不能說得到了根本性的解決，機構設置與社會主義市場經濟發展的矛盾依然存在。“以史為鑒,可以知興替”，為此，我們一定要有嚴謹的科學態度，深刻認識改革的長期性、復雜性、艱巨性，要懂得“改革是中國的第二次革命”，“精簡機構是一場革命。對于機構改革這樣事關全局的大動作，必須納入科學的軌道,首先要組織專門力量對它進行廣泛、深入的科學研究,以取得理性認識；然后按照社會主義社會科學管理的規律和原則，統盤考慮，制定切合實際的方案，積極推進。那種認為改革能立竿見影，沒有什么阻力，不須做長期艱苦努力的觀點，只能是幻想。如1982年的機構改革，沒有進行充分的調查論證，不重視行政管理科學的指導作用，主觀隨意性大，導致改革不成功。⑥

（二）機構改革要緊緊抓住職能轉變這個關鍵

政府的職能同政府機構密切相關,有什么樣的職能就有什么樣的機構。政府機構的設立與整體配置，集中體現了政府對經濟和社會的管理體制。職能是機構設置和改革的重要依據，判斷一個政府機構是否應該撤銷、合并、調整，主要看其是否承擔行政管理職能，只有分清職能和明確職能，才有可能對政府機構進行科學的調整和改革。只要抓住了轉變職能和職能明確這個關鍵，政府機關改革就 ⑤ 劉文儉.大部制下地方政府機構改革的思路[J].經濟研究參考,2009（24）.⑥ 邵萍英.中國政府機構改革的歷史回顧及基本經驗[J].池州師專學報,2005（6）.陸

能順利進行，而不會出現新的反復。因此，職能轉變與機構改革必須結合進行。當前，隨著社會主義市場經濟的發展與完善，政府職能必須徹底轉變。政府職能應該進一步轉換到作為規則的制訂者，即明確各級政府的真正職責并以此作為考核和評價政府的標準,相應降低政府干預經濟活動的激勵。⑦政府職能要轉變為管理與服務,體現在政治職能上是保障人民民主和維護國家長治久安的職能，在經濟職能上是組織社會主義經濟建設，在文化職能上是組織社會主義文化建設，在社會職能上是提供社會公共服務。特別是在經濟管理職能的行使上，必須堅決貫徹政企分開的原則，要由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主，由直接管理和微觀管理為主轉向以間接管理和宏觀管理為主。

（三）機構改革只能選擇漸進式改革方式推進

改革有激進式與漸進式兩種。中國是一個發展中的大國，人口眾多，經濟不發達且發展不平衡，社會主義改革又是一場沒有先例可循的全新的事業。比起經濟體制改革來,機構改革屬于政治體制改革的一部分。鄧小平指出:政治體制改革非常復雜,“每一個措施都涉及千千萬萬人”，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙,因此需要更加審慎從事，必須在黨的領導下分步驟、有領導、有秩序地進行，“要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那樣就亂了。”⑧所以，中國的政府機構改革只能選擇漸進式改革，這樣才能既推進改革，又避免改革過程中出現不必要的社會震蕩，有效地防范改革的風險。

（四）機構改革是一個系統工程,必須與其它改革配套進行

我國多次進行政府機構改革不成功的一個重要原因，就是改革不配套。具體地說，一是機構改革了，但舊的觀念還沒有改變。陳舊的、習慣的、世俗的、落后的思想觀念繼續影響和支配人們行為。因此，一遇合適的機會，某些人和某些組織就要假借各種名義將已經改掉的東西重新恢復起來。二是機構改革了，但管理體制和管理職能沒有根本改變。在政府部門管理體制沒有根本改變的狀況下,政府不但仍然大量包攬企事業單位事務和社會性事務，而且在新的名義下越管越多。大量的直接管理需要大量政府機關和人員，因此，精簡只是暫時甚至形式上的，不可能長久、穩定。三是領導制度和干部制度沒有改變，因而國家行政人員的素質提高的不快，工作缺乏制度化的保障，影響行政效率的全面發揮，也影響干部的情緒和積極性，一旦遇到變革就會人心浮動,妨礙改革的順利進行。所以，行政機構改革必須與領導制度和干部制度配套進行。四是工作制度和工作方法依然如故，不盡合理的工作關系和工作程序浪費了許多時間和精力；不思進取的工作方式和文牘主義使機關成天陷入文山會海之中，除增加機構和人員外難以應付日常工作。五是由于社會保障機制不健全，干部擔心失去飯碗，所以明里暗里抵制機構改革的人太多。

（五）機構改革要立足中國國情,堅持因地制宜區別對待的原則

鄧小平指出，政治體制改革，一定要“根據自己的特點，自己國家的情況，走自己的路”，“既不能照搬西方資本主義國家的做法，也不能照搬其他社會主義國家的做法，更不能丟掉我們制度的優越性”。中國幅員遼闊，人口多，而且是發展中國家，人均國內生產總值還比較低，仍處于社會主義初級階段；中國實行的是以公有制為主體的社會主義經濟制度，政府承擔著對公有制財產的保值增值責任等職責，這決定了我國政府的職能比西方國家要復雜得多,決定了我國政府 ⑦ 蔡昉.中國特色的政府職能轉變:新的轉折點[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報,2008（10）.⑧ 鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.柒

機構改革必須從國情出發。此外，還要看到，中國的經濟發展有很大的不平衡性,其發展水平由沿海到內陸，從東部到西部呈階梯狀態，且每個地區、每個縣市之間的發展水平也有很大差異。必須注意照顧各地的特殊情況,使具體政策有一定的靈活性。因此，中國在推進政府機構改革的過程中，十分注重從各地實際出發，不搞一刀切，允許各地在遵守改革總的原則和方針的前提下，在改革的具體步驟方法方面因地制宜。中央政府則根據各地不同情況實行分類指導，使改革更符合各地的實際。

（六）機構改革要堅持依法進行 建立健全一整套法律法規

以往的機構改革走不出“怪圈”，一個重要的原因是沒有過硬的約束機制。即使精簡了，由于缺乏明確的法律依據，也沒有以法律制度形式固定下來，因而領導人一句話，機構和人員又因某種理由增加了，被精簡了的可以輕易恢復。應當堅決貫徹依法治國、依法行政的原則,杜絕行政不受法律約束的行為。政府機構的設置與編制，以及財政費用支出，都由相關法律、制度加以嚴格的規范和監督,“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。⑨只有建立起法律約束、財政約束等硬機制，機構改革的成果才能得以保持。

（七）機構改革要勇于吸收借鑒 與時俱進 大膽創新

行政管理體制不僅是對現有權力格局和利益關系的調整 而且是一場深刻的思想革命和觀念變革 創新是行政管理體制改革的靈魂。我們應該以辨證的歷史唯物主義態度，吸收借鑒中國歷朝歷代行政改革的經驗和世界各國在長期的行政管理實踐中積累的優秀成果，總結新中國以往改革的經驗教訓，與時俱進，大膽創新，在改革目標上不斷明確，在改革方式上不斷改進,在改革領域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深,從而不斷取得新的突破。

（八）機構改革要貫徹落實科學發展觀

提升公共服務理念,打造公共服務型政府政府機構改革的關鍵是轉變觀念，即將管制型管理轉到適合市場經濟的服務型管理上來。公民和社會處于主導地位，要實現由管理本位、政府本位向社會本位、公民本位轉變。要根據公民社會發展的需要來提供公共服務，由包攬一切的全能管理轉變到滿足社會公共需要的公共管理，由直接管理轉變到間接管理。要以強化服務意識、增強服務效能、提高服務水平為中心，樹立科學行政、民主行政、依法行政的理念。當前，要明確強化政府公共服務職能,切實按照科學發展觀的要求，“統籌規劃、因地制宜；增加投入、健全體系；改革體制、整合資源；城鄉兼顧、重在農村”。要堅持從實際出發,區別不同情況，不搞一刀切;堅持充分利用現有資源，吸引社會資金,避免盲目投資和重復建設；堅持把加強基礎設施建設、公益事業建設和公用事業建設同完善運行機制結合起來；堅持借鑒國外企業化管理、社會化服務等做法，不斷提高政府公共服務的質量和水平，建設真正的公共服務型政府。

⑨ 鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.捌

參考文獻

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