第一篇：農村稅費制度改革的難點與思路

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農村稅費制度改革的難點與思路

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近年來，雖然中央三令五申要減輕農民負擔，但是農民負擔仍然屢減屢重，已經成為影響農村經濟發展以至農村社會穩定的重要因素。農民負擔問題的核心是現行的農村稅費制度。為解決這個問題，多年來各地也進行了各種各樣的改革試驗，但是農村稅費制度改革的總體思路始終未能明確，改革的方案始終沒有出臺。為深入探討農村稅費制度改革的有關問題，中國社會科學院農村發展研究所鄧小平農業思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學者有：中央財經領導小組的唐仁健、國務院研究室農村組的李炳坤和葉興慶、農業部農村經濟研究中心的朱守銀、財政部財政科學研究所的蘇明、中國社會科學院財貿經濟研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學院農村發展研究所副所長韓俊主持。現將研討會的主要觀點綜述如下。

一、不同方式農村稅費制度改革的探索

（一）不同方式的探索

1993年以來，為規范農村各種收費，減輕農民負擔，全國大約有7個省的50多個縣市進行了稅費制度改革的探索，積累了不少經驗。比較典型的方式有：①湖南省武岡市“費改稅”的改革；②河北省正定縣“公糧制”的改革；③安徽省太和縣“稅費合一”的改革；①河北省魏縣“稅費合一、人地分攤”的改革；⑤貴州省湄潭縣“稅費統籌”的改革；③湖北省棗陽市楊擋鎮“土地負擔大包干”的改革。

（二）以上幾種方式的異同

總的來看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標準，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監督管理等方方面面，只是各自的側重點有所不同。農村稅費制度改革的目的概括起來講有4個：一是減輕并穩定農民的負擔，二是規范各種收費的管理，三是降低稅費征管的成本（包括直接的征管成本和間接的社會成本），四是達到公平負擔。從各地的實踐看，達到這些目的涉及到這樣幾個問題：第一，是開征新的稅種，還是將稅和費合一？第二，是征收貨幣，還是征收實物？第三，是以地為稅費負擔主體，還是以人為稅費負擔主體？第四，如何穩定？第五，由誰證收？第六，何時征收？第七，如何減免？第八，如何監管？比較以上6種改革方式的異同，可以把這8個問題分為3類：

1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費的穩定、稅費的減免、稅費的監管 3個問題。在稅費的穩定問題上，所有的改革方式。致地確定·，稅費，定三年不變”；在稅費的減免問題上，也一致地確定對受災的農戶和農村的生活困難戶予以照顧。在對稅費的監管問題上盡管具體的方式有所區別，比如，有的把村提留轉為鄉鎮對村的撥款，有的對村提留實行“村有鄉管”，但在總的趨勢上，所有的改革方式都加強了對稅費使用的監管。

2．不一致但并非關鍵的問題。這包括稅費征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上，大多數試點采取了財政部門委托糧食收購等農產品流通部門在農民出售農產品時代扣稅費的辦法，但也有個別試點直接在鄉鎮糧站設點征收。在證收時間上，多數試點采取了分夏秋兩季征收的辦法，但也有幾個試點采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。

3．存在重大分歧的問題。這包括稅和費的關系、稅費的形態和稅費負擔主體的選擇3個問題。在稅和費的關系上，只有湖南武岡采取設立新的稅種的辦法，其他試點部采取將稅和費合并征收、然后再按其性質分流的辦法。在稅費的形態上，湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式，貴州湄潭采取實物形式，其他試點則采取實物與貨幣相結合的形式，但多以實物為主，只是對耕地過少或沒有耕地的農戶才征收代金。在稅費負擔主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費負擔主體，其他試點均采取“人地結合”的辦法，一般都是農業稅收以土地www.tmdps.cn

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為負擔主體，而“三提五統”以人為負擔主體。

（三）農村稅費制度改革的成效 面臨當前農民負擔日趨加重的態勢，一些地方在尚無全國統一政策要求的情況下，積極探索，率先改革農村稅費制度，這種改革探索的精神是應當予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效，而且為下一步我國整個農村稅費制度改革提供了有益的經驗與啟示。這些成效包1占：第一，減輕了農民的負擔；第二，提高了農民負擔的透明度；第三，壯大了集體經濟實力；第四，促進了農村社會福利事業的發展；第五，改善了農村干群關系；第六，穩定了農村家庭承包經營制度。正因為取得了上面的成效，農村稅費制度改革的試驗得到了廣大農民的擁護。楊地鎮 1998年 5月對全鎮 29個行政村144戶農民進行了抽樣調查，結果是 99％的農戶對這項改革表示完全滿意。

（四）農村稅費制度改革的不足

從征收的方式看，現在各地進行的稅費制度改革的思路大體有3種。第一，針對農民負擔設立新的稅種，其典型是湖南武岡。第二，將農民負擔與現有的農業稅收合并征收，其中，根據具體征收方式的不同可分為以征收實物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現金為主的方式，其典型是湖北棗陽的楊擋；以征收實物與征收現金相結合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三，將農民負擔作為農業稅附加征收，其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。

1.稅和費的性質不同，不能合并在一起。第一，農業稅收和農村統籌資金的對證基礎不同，不能簡單合并。第二，各項農業稅收的功能作用不同．也不能簡單合并。我國長期以來對農業稅實行增產不增稅的政策．其主要作用是減輕農民負擔，鼓勵農民發展農業生產；農業特產稅是對待定的農產品的征稅，其主要作用是合理調節衣林牧漁各業收入，促進農業生產全面發展。將征收對象不同的稅收合并，不利于發揮各自的調節作用。第三，稅費合一并且一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，違背了國家的有關稅收法現。第四，有的地方只按土地分攤稅收和鄉統籌、村提留，從而加重了種地農民的負擔。現行稅法規定，除農業稅按土地常年產量計征外，其他農業方面的稅收都是行為稅．沒有應稅行為的不納稅。“三提五統”也應根據農民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗中，有的已經注意到這個問題，并有針對性地采取了措施。

2。鄉統籌和村提留是性質不同的資金，也不能混在一起、鄉鎮“五統籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質上說是純粹地向農民征收的稅，但實際上又常常被稱為為農民集體承辦公益事業而收的費。鄉統籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業，是社會共同需要的事務，屬于典型的財政職能的內容。所以，“五統籌”從性質上講屬于財政性資金。村提留用于農民集體舉辦的，主要是為本村農民利益服務的公益事業，具有一定的排他性，大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍，這部分資金有財政資金的性質。所以，總體上看，“三提留”從性質上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質不同，如果合并征收，就容易出現鄉鎮挪用、平調村集體資金的情況。

3.征收農業稅附加有量的限制。按照現行的稅法，附加不能超過正稅的15％，但據統計，目前鄉統籌費的數額已經接近農業稅總額．很難成為附加。例如，1996年全國農民負擔的鄉統籌費為 234.1億元，而當年農業稅為 251億元，前者為后者的 93.3％。

4.設立新稅種與現行稅收制度有矛盾。在農村稅費制度改革中設立的新稅種，無疑屬于地方稅范疇。當前，在分稅制體制下，中央稅、地方稅已經大致劃分清楚，但地方對地方稅享有哪些管理權限，并非十分明確。實際上，目前地方稅的稅權仍然過多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數稅種的實施細則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權限及制定一些具體的征收辦法和補充措施的權限。這為地方設立新稅種設置了障礙。

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5．折實征收容易受到糧價波動的影響。在折實征收的改革試驗中，折實證收的實物（糧食）量是按照核定的負擔總額和核定時的糧價或定購價折算出來的，而實物又要以出售時的市場價格出售以折成統籌資金的款項。在收購糧食以后，如果糧價上升，就會產生比按原糧價計算的稅費總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價下跌，實際的稅費總額就會不足．那么，或者完成國家稅收和定購糧任務無法保證，鄉鎮政府和村級組織不能提供充足的公共物品，村級集體經濟組織不能順利實現再生產；或者農民的負擔又要增加，以保障完成上述職能。

二、農村稅費制度存在問題的深層原因

（一）農村公共物品決策機制不能反映農村公共物品的需求狀況，現階段農村公共物品供給與需求不適應，極易導致供給過度等問題。現行農村公共物品供給的特證有：①強制性。目前，農村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應的，其供給總量和供給結構多數是由鄉及鄉以上組織以文件和政策規定的形式下達的，帶有很強的指令性。②統一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結構，對不同類型、不同條件、不同發展水平的地區，都是相同的，都是上級按統一要求下達的。③主觀性。遠離農村社區的各級組織不可能完全、準確地了解和掌握農民對農村公共物品的需求狀況，因此往往根據各自“政績”的需要做出供給的決策；同時，決策者也往往無法嚴格監督公共物品的供給過程，更無法準確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益。

現階段農民對農村公共物品需求的特征有：①實用性。農民對公共物品的需求，都會根據各自的資源狀況．以對自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境有利為條件。②多樣性。由于農民有了流動和選擇就業的權力．從事不同產業和不同工種的農民，對公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產業如農業生產的農民，由于種植結構、勞動環節的不同，對公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農村公共物品能夠為農民提供高質量的服務、公平的市場環境、明晰的產權制度、嚴格的法律制度，以保證農民人身自由、生產活動、生活環境和私有財產的安全。④成本的可承受性。對農民來說，任何超越經濟發展水平的公共物品供給，都會造成極大的浪費；任何超越農民實際承受能力的公共物品成本的分攤，都會遭到農民的反對。⑤決策的參與性。這不僅是因為農民有了私有的財產和行動的自由，而且是因為農民對其自己對公、共物品需求的數量、結構和承受能力比較了解。從以上農村公共物品的供給和需求兩方面的特征看，供給與需求之間很容易出現矛盾，不但公共物品的供給總量和結構不可能真正滿足農民的實際需求，而且還可能超越農民的實際承受能力；由于供給的決策者分散在不同的權力機關，還容易出現各部門之間的相互攀比。

（二）對農村公共資源的使用過程監督不力 對農村統籌資金監督不力，主要原因在于：第一，預算外資金大部分分散在各行政事業單位，各單位作為被監督者對本單位的預算外資金的收支掌握完全信息，而審計和農民負擔管理部門作為監督者對各單位的預算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣，監督者和被監督者信息不對稱，增加監督努力的成本很高。第二，預算外資金的收支不向同級人民代表大會和村民報告，缺乏社會監督；而且，社會單個成員監督預算外資金的激勵不足。單個成員去監督，監督的成本由自己承擔，監督的收益卻由本社區全體成員分享．因此，除極個別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風險的成員去獨自監督外，多數成員因激勵不足而不去監督。

監督不足的結果是公共資源的使用效率低下。這主要表現在以下幾方面：首先，部分公共資源用于維持提供公共物品的機構的運轉，用于人頭費開支。目前，多數地方鄉級行政事業機構急劇膨脹，嚴重超編，因制度內財力不足，就向農民攤派。農民交錢沒有買來公共物品提供機構的產品，而是買來公共物品提供礬構本身。第二，部分公共資源被揮霍浪費、貪污挪用。第三，部分公共資源被用于與農民無關或并非農民獨享的事項，如道路、電話線路等。

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（三）不清晰的農村集體產權制度為侵害農民的利益提供了可能 按照現行法律制度的規定，包括土他在內的集體資產屬農村社區集體公有。在這種規定之下，農村集體資產的產權至少存在兩方面的問題：一是集體資產究竟屬于哪一級集體所有，實質上模糊不清；二是集體資產所有權的代表不明確。這種農村集體資產的產權制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權行為不可避免。一方面，集體資產所有權出現上移的趨勢。據調查，自農村改革以來，土地所有權屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面，農民承包經營集體資產的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區間”，并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權力主體比較有利的利益分配結溝二第二，農民承包經營集體資產的稅、租、費的分配關系混亂。從理論上講，集體所有的資產，由農民承包經營，農民只需要向資產所有者交納租金（或稱承包費），然后由資產所有者作為納稅主體向政府納稅，農民不應該與政府及其部門發生“費”的關系；農民向作為所有權主體代表的集體組織交納的租金的標準．應由雙方協商而定，而不應由所有權主體或上級政府單方面制定，更不應隨意增加；社區范圍內所需的公共物品的開支，應該由社區自治組織根據農民的承受能力和農民的意愿去解決。但實際情況是，農民不僅要無條件地承擔各權力組織自上而下強制性分灘的公共物品的成本，而且要超社區范圍向鄉村集體組織交納承包費、“三提五統”，還要向政府納稅，并且要承擔來自上級各權力部門的亂收費、亂集資、亂攤派而無任何討價還價的余地。

（四）農村基層組織管理出現“過度組織化”問題

在家庭承包經營體制長期不變的制度下，政府如何面對經營規模狹小的2．4億農戶，有效地實現其獲取糧食和參與農業剩余分配的目標呢？事實上，政府實行的是強化農村基層政權組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農村基層組織管理框架，繼續實行鄉（鎮）、村、組三級組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉鎮人民政府，使鄉鎮政府與鄉鎮集體經濟組織合一，而且不斷擴張其內設機構和干部隊伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉鎮的派出機構，并不

斷通過擴張權力，代表上級政府和部門完成各種政務性工作;四是通過行政手段將鄉鎮政府的政務性工作向村級組織分解下達，不斷使村級組織的村務工作政務化;五是采取嚴格的“上級任命下級”和“下級服從上級”的組織管理規則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個龐大的、自上而下的政績考核體系。這樣一種農村基層組織和官埋的制度安排，雖然加強了農村基層組織的管理程度，但同時也產生了農村基層“過度組織化”的問題：一是農村基層組織機構林立，干部隊伍龐大，人浮于事；二是農村基層出現了較為嚴重的政企不分、政經不分；三是農村基層各組織之間財權、事權不統一；四是在政府與農民的交易過程中，農村基層組織的運行成本大幅度提高，在上級政府和部門無法全部支付農村基層組織的管理費用時，向農民分攤這種成本就在所難免；五是在自上而下的政績考核制度的約束下，受“升遷”和“增收”的雙重驅動，農村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法，從而提高作為衡量農民負擔標準的基礎的人均純收入的水平。

三、農村稅費制度改革的思賂。

（一）農村稅費制度改革應遵循的原則

1．要有利于穩定和減輕農民負擔，為農村社會公共事業發展提供適度的資金來源。由于我自仍是一個發展中國家，在今后一個相當長的時期內，國家對農村興辦一些公益事業不能采取完全包下來的做法，而只能“靠兩條腿走路”，即國家支持一點，向農民集資一點，這是符合我國國情的一個正確選擇。農村稅費制度改革的根本目的是整頓農村的分配秩序，堅決取www.tmdps.cn

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消不合理的收費、集資和攤派，解決農民反映強烈的收費過多、過濫問題，逐步理順農村的分配關系，把農民過重的負擔降下來。

2．既要規范稅費制度，又要照顧現實。一方面．市場經濟從某種程度上說是一種法制經濟，農村稅費制度改革要充分體現這一要求。目前農村稅費制度的主要弊端是“一事一費一制”，不符合市場經濟規范化分配的要求，也不利于穩定和減輕農民負擔。農村稅費制度改革要實現稅費制度的法制化、規范化，消除彈性政策，堅持依法管理，促進公平競爭。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農村稅費制度改革并沒有十全十美的方案。最明顯的是，“稅”和 “費”不論是合在一起征收還是分開征收，都有矛盾。對于把“費”中的鄉統籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對于把“費”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質不同，二者很難合一：即使合一，也很難保證村提留能返還農村，農業特產稅就是一個例子，該稅收上來后并沒有返還農業。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個“漏斗”，各方面都會打它的主意。

3.不能為農村其他改革設置障礙。農村稅費制度涉及農村統籌資金制度、農業稅收制度、糧食征購制度，這都是關系國家利益和農民利益的重大問題。因此，農村稅費制度改革應該瞻前顧后，彼此促進，決不能因為其中一項內容的改革而影響其他改革。

（二）農村稅費制度改革的方向

考慮到改革的現實可能性，農村稅費制度改革宜以“費改稅”為核心，與其他方面的改革配套進行。其主要依據是：第一，向農民籌集的資金，實質上是一種具有公共性質的資金，已經具有稅收的一些性質。第二，稅收要經過一定的立法程序，其最大的優點在于嚴格、規范；而收費則具有較大的彈性，缺乏內在的控制和約束機制。第三，“費改稅”涉及面窄，改革的重點明確，即主要涉及鄉統籌和村提留的改革，基本不影響現行農業稅收政策的執行，也不對現行的糧食收購政策產生沖擊，因而難度相對較小，便于實際操作，不但農民容易接受，而且為今后農業稅制改革創造了條件。

（三）農村稅費制度改革的對策選擇

1．按照職業身份將農村居民分為幾種類型，分別確定“費改稅”的計稅標準，做到公平稅負。可將農村居民分為三類：農業戶、兼業戶、專門從事工商業的個體戶和私營企業主。一般地講，由于農業戶的收人低于其他職業類型農戶的收入，計稅標準可低一些；而由于工商個體戶和私營企業主的收入要高干前兩類型農戶的收入，計稅標準可高一些。對干完全經營種植業的農戶，還可根據土地面積的多少及其收益情況，再具體確定不同的計稅標準。另外，為了穩定農民負擔，也為了減輕征管工作量，上述稅收負擔可一定幾年不變。對于一些困難戶、遭受重大自然災害的農戶、優撫對象等，可酌情給予一定的稅收減免，這實際上也是公平稅負的一種必然要求。需要指出的是，由于我國各地農村的生產力發展水平差異很大，全國難以形成一個統一的“費改稅”辦法，應當允許各地制定不同的計稅標準。

2．適當改革現行稅制。從我國的國情出發，針對當前的！司題，應逐步建立起一套適應市場經濟要求的既有全國統一、又有適度分散的政府間稅權劃分的新體制。具體的政策包括：一方面，中央稅、共享稅和全國統一實行的地方稅主要稅種，其稅收立法權都要集中在中央，不得向地方分散。但地方擁有對地方稅的征收管理權以及部分的政策調整權。這主要是指地方可在國家規定的范圍內，選擇或調整其地方稅稅率；甚至對一些地方小稅種，如果征收成本高、征收數額小，地方有停征的權限。另一方面，地方也應擁有一定的稅收立法權，即地方有權在全國統一征收的地方稅以外，結合其實際情況，單獨開征區域范圍內的某些稅種。就農村“費改稅”而言，可考慮由省一級進行稅收立法，縣一級制訂具體的實施細則。可以設想，將與農村經濟密切相關的農業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉級財政的主體稅種；同時，將鄉統籌和村提留改為“農村公益事業建設稅”，也將其劃為鄉級財政的主體稅種。

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3．“費改稅”的稅收收入分為兩部分，并實行嚴格的支出管理。“費改稅”的稅收收入應該分為兩部分：相當干過去鄉統籌部分的稅收歸鄉鎮政府所有，納入鄉鎮財政預算范圍，由鄉鎮財政結合其他資金進行統籌安排使用；相當于過去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財務狀況必須納入鄉鎮財政預算外資金管理。還需要特別指出的是，村級提留的使用在由鄉鎮財政管理的同時，還必須實行村務公開，即定期向村民公布財務狀況，接受其監督。這是“費改稅”的重要內容。如果村級財務管理混亂，脫離財政部門和村民的監督，“費改稅”很難成功。

4.調整和清理農業的各項稅收。在摸清現有耕地狀況、重新評定常年產量的基礎上確定 新的農業稅稅率。農業稅是對糧、棉、油等大宗農產品生產征收的一種商品稅。鑒于我國的工業化程度已有很大提高，糧食生產又是需要政府給予重點照顧的特殊環節，現行15.5％的稅率確實太高，可調整為5％，但要足額征收。農業特產稅稅率1993年調整過，現在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復征稅、按人口或田畝平攤。對于耕地占用稅和契稅，需要做的主要是擴大征收范圍，調整征收標準，縮減優惠政策，完善征管辦法。5．改革鄉鎮行政管理體制。解決“三亂”問題的難點在鄉鎮及鄉鎮以上。因此，必須改革鄉鎮行政管理體制。這包括幾個方面：一是精簡機構和人員。目前，不少鄉鎮干部超編嚴重，有的地方甚至教師比學生還多，60％～80％的鄉鎮財政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉鎮的各種達標升級活動，往往是上級安排下來的。如果不改變現有體制，鄉鎮的干部會擔心，如果抵制上級安排的任務，他們會被“穿小鞋”。三是改進工作方法。鄉鎮政府在向農民收取稅費時，不能采取簡單、粗暴的辦法。四是鄉鎮政府要帶頭守法。鄉鎮政府不但不能“亂開口子”，還要加強對鄉鎮財務狀況和資金使用情況的監督。

6．加快農村政治體制創新步伐。其目的是實現農村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，達到由社區內部對公共物品的需求來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點：第一，實行村務公開、政務公開，建立公共物品的需求表達機制和決策、監督機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進一步要求：①推進農村基層民主制度建設。可以在村民委員會制度和鄉人民代表大會制度下，讓農民充分反映其意見。②由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行投票表決，凡未經投票表決而動用本社區籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。第二，改革社區領導人的產生辦法。村級領導人和鄉級領導人應真正由本社區居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責，對社區負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社區領導人相信，他們的當選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素無關。這樣，社區領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統出臺的收費規定。

7．實現國家宏觀經濟政策的戰略性轉變。改變我國長期以來實行的重城市、輕農村的政策，真正把農村發展作為國民經濟發展的戰略重點，不但有利于國民經濟的持續、穩定增長，而且也只有農村經濟發展起來，鄉村兩級也才會有充足的財力進行農村公共事業建設。國家應加大對農村的資本與政策投入，特別是加強和加大對農村基礎設施和文化教育事業的投入。為減輕農村經濟和社會發展的負擔，隨著國家稅收狀況的改善，國家可考慮加大對鄉鎮財政的轉移支付額度，或將從農業和農村非農產業獲得的稅收按一定比例留給鄉鎮財政，至少將農業稅部分留給鄉鎮財政，以使鄉鎮財政有足夠的資金用于農材社區基礎設施建設和文化教育事業。

總之，農村稅費制度改革不能單兵突進，必須協調一致；不會一蹴而就，應該從長計議；不應操之過急，只能循序漸進。

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第二篇：深化干部制度改革的難點、 思路與對策

深化干部制度改革的難點、思路與對策徐洪波

[摘要] 本文通過對目前我國干部管理制度上存在問題的分析 ,指出深化干部制度改革的重點在于擴大干部工作中的民主導向 ,完善干部考察工作 ,建立法制完備、紀律嚴明的約束機制。

[關鍵詞]干部制度改革干部考察責任制多年來 ,我國的干部制度改革取得了重大進展。但是 ,由于新的科學的干部制度尚未建立起來 ,干部管理制度還存在著某種程度上的漏洞和不完善的地方 ,存在許多亟待研究和解決的問題。權力過分集中 ,家長制、特別是對某些 “ 一把手”所實際擁有的 “ 絕對用人權”的監督缺乏有效的手段。權力過分集中 ,就會妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行 ,造成個人專斷 ,破壞集體領導。鄧小平曾對造成這種現象的原因作過深刻的分析: “ 在加強黨的一元化領導的口號下 ,不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委 ,黨委的權力又往往集中于幾個書記 ,特別是集中于第一書記 ,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導 ,往往因此而變成了個人領導。”①現在 ,黨內不再有 “ 第一書記” 這一稱謂了 ,但在現在的黨委班子中 ,相對于副書記、常委 ,書記作為 “ 一把手”的地位和分量與稱 “ 第一”時沒有大的不同。權力過分集中而且又往往集中在 “ 一把手”手里 ,自然就會形成家長制、“ 一言堂”等現象 ,這與干部工作的民主化、科學化、法制化肯定是格格不入的。黨的十一屆三中全會后 ,家長制、一言堂的現象有了較大改觀 ,但黨的領導人權力過分集中、不受制約的現象并未從根本上得到改變。在我們現行的領導體制和制度建設中存在的另一個大問題 ,就是對 “ 一把手”的用人權缺乏有效的監督。前段時間中央先后查處了原貴州省委書記劉方仁和原河北省委書記程維高的腐敗案。他們的共同之處是在用人上都擁有絕對的決定權 ,以至程維高的秘書李真竟然也能借其影響操縱和決定很多地市級干部的升遷命運。讓人更感無奈和困惑的是 ,這兩個高官在行使用人權的過程中 ,并沒有直接違反 《條例》 規定的那些程序 ,卻能達到他們任用私親的目的。目前 ,對于包括省委書記在內的主要領導在選人用人方面的制度應該說已經定了不少 ,但真的要使這些制度落到實處恐怕沒那么簡單。因為在一個整體上對省委書記、市委書記以至縣委書記諸如此類的 “ 一把手”沒有形成剛性的制度約束的框架下 ,一些個別的、局部的制度是很難發揮大的作用的。我們黨的用人路線、用人標準包括用人程序都是非常明確的 ,關鍵在于我們的領導干部特別是 “ 一把手”是否真正堅持立黨為公的思想 ,在用人上帶頭堅持標準、堅持條件、執行制度、出于公心。否則 ,再好的制度也會變成一堆廢紙。近幾年 ,黨內文件和新聞媒體披露了不少用人上的腐敗典型 ,在一些集體領導、民主制度遭受嚴重踐踏的地方和單位 ,選人用人上確實成了時下人們議論的 “ 一把手工程”。

“ 一把手”在用人上擁有這么大的權力 ,可他們在運用權力的過程中卻又往往得不到應有的監督和制約。從干部監督的方式上看 ,我們雖然有上級監督、黨內監督、群眾監督、輿論監督等多種形式 ,但由于 “ 一把手”是一個地方或一個單位的最高決策者 ,一切工作的開展實際上都要靠“ 一把手”來領導和推動 ,特別在一個縣這樣的區域內 ,主要干部的進退留轉 ,在很大程度上由 “ 一把手”來掌握 ,從而造成班子內部監督、紀律監督、群眾監督、輿論監督都得不到真正落實 ,形成不好監督、不便監督、不愿監督的局面。從上級監督看 ,縣(市)委書記是上一級黨委任命的 “ 一方諸侯” ,縣(市)的工作得靠他來主持和推動 ,加上一些縣市 “ 山高皇帝遠” ,很容易形成疏于監督的實際情況。跑官要官之風繼續蔓延 ,拉票賄選、民意失真等問題越加嚴重。隨著 “ 票數”對決定干部升降去留的分量和作用的增大 ,一些人為了達到升官的目的 ,開始在票數上下功夫、做文章。個別心術不正的人 ,甚至不擇手段地到處拉推薦票、拉選票。每當領導班子換屆、班子調整或選拔后備干部需要進行民主推薦時 ,總會有一些人忙得不可開交有人拉票拉到不要人格、不要臉

皮的地步。為了多渠道、多方式地考察了解干部 ,減少拉推薦票對干部考察真實性的干擾 ,近年來 ,組織部門在考察干部時同時采用談話推薦的方式 ,而且把談話推薦的分量看得比無記名投票推薦還重 ,這也不失為考察干部的一種必要的方法和手段。不容忽視的是 ,由于受不良社會風氣或感情、利益因素的驅動 ,在談話推薦中 ,一些談話人往往存在許多復雜心態和失常心理:1.功利取向心理。由于市場經濟的負面影響 ,一些黨員干部在評價干部、反映情況時 ,對黨的事業負責、對組織負責的意識漸漸淡漠了 ,功利取向日益增多。2.保全自己心理。這種談話人主要怕講真話走漏出去遭打擊報復 ,于是敷衍應付 ,多摘花 ,少摘刺。3.送走瘟神心理 ,也有甩包袱之意。談話人明知被考察者存在嚴重缺點或重大問題 ,但怕反映后不起作用 ,采取 “ 送走瘟神”心理 ,唯心地向組織上推薦提拔。這些問題的出現與現行的干部考察方法、手段、程序等不夠科學嚴謹有很大關系。11 考察方法和手段老套單一。現在干部考察普遍實行的是任前考察 ,即領導班子需要換屆和補充成員時進行任前考察 ,一般采取歷時一個星期至一個月不等的駐地考察。這種方式的弊端:一是不適應市場經濟條件下對干部工作圈以外的生活圈、社交圈等 8 小時以外活動的全面考察 ,很難把握住考察對象全部真實的活動和表現 ,難免失真失實。二是采取 “ 駐地式”、“ 程序化”的個別談話 ,被談話者往往情緒緊張 ,心態復雜 ,難以全部講真話。21 確定民主推薦和個別談話的范圍也不盡合理。在組織民主推薦和談話時 ,往往存在著不分對象、不分系統 ,不管熟悉與否 ,所有具有被推薦資格的干部統一由同樣的 “ 群眾”給予推薦或測評的現象 ,又往往規定參加推薦和談話的“ 群眾”在某個級別范圍 ,如推薦局級干部必須是處級以上 “ 群眾”參加 ,這些人只能算作 “ 職務人”而不都是知情人 ,而真正的 “ 知情人”卻沒有資格參加民主推薦和個別談話 ,即使參加了由于人數過少也左右不了大的局勢。31 任前考察時間不足 ,不能與平時考察有機結合。現在干部考察工作存在著三種定式:不換屆不考察、不提拔不考察、不調整不考察 ,往往到了換屆、提拔、調整時進行任前考察 , “ 一次考察定終身”。事實上 ,在短短的任前考察時間內 ,不可能了解一個干部的全部情況。解決干部 “ 下”和 “ 上”的問題沒有取得實質性進展 ,正常退出機制尚未形成。不論是委任制干部 ,還是選任制干部 ,都沒有任職期限的限制 ,領導職務 “ 終身制”問題沒有徹底解決。干部 “ 下”的方式主要是到齡退休和改任非領導職務。我們歷來較重視 “ 進”的問題 ,通過選舉、任命、考核、聘任等方式培養和儲備了一大批各級干部 ,但對 “ 出”的問題卻重視不夠 ,沒有形成成熟的做法 ,致使干部出口不暢 ,干部隊伍日漸龐大。而且由此也在廣大干部中形成了一種思維定式 ,即升職皆大歡喜 ,去職悶悶不樂 ,甚至抬不起頭來 ,這種思維方式不轉變 ,干部隊伍的良性循環就不能建立起來。解決這個問題的關鍵在于建立一種正常的 “ 下”的制度 ,使領導干部在任職期滿后解聘成為一種正常而普遍的事情 ,從而緩解領導干部的心理壓力。干部考核評價標準不具體 ,崗位職責不規范、不明確 ,干部的使用和管理缺乏科學依據。這些年 ,各地圍繞建立科學的考核評價機制 ,進行了許多有益探索 ,但始終沒有取得實質性突破。目前 ,考核內部仍然過于籠統抽象 ,以實績為核心的考核指標體系尚未建立起來 ,考核結果常常難以準確、全面地反映干部的德才素質和工作實績。被考察者的政績往往是根據談話人說的事例 “ 整理”和從個人述職報告中 “ 摘錄”出來的。考察中談話人對考察對象的敬業精神、決策水平、組織協調能力、自身形象等情況 ,描繪的較多 ,但一往深處細過問 ,如 “ 決策水平高” ,到底怎么證明 ?“ 組織協調能力強” ,怎樣體現 ? 有什么特點、風格和優勢 ? 一般說不具體 ,造成不少考察材料千篇一律 ,千人一面 ,聽后僅僅形成個大致印象。深化干部制度改革的思路與措施。深化干部制度改革 ,建立新的選人用人機制是一個復雜而艱難的過程 ,涉及到人們心理的變化、觀念的更新、職業的轉換、利益的調整等許多方面 ,會遇到許多來自各方面的困難和阻力。其中 ,利益障礙是深化干部制度改革的主要阻力。干部制度改革從一定意義上講是權力和利益的再分配。從長遠意義上講 ,改革旨在謀取黨和國家的長遠發展 ,為人民謀取更大的利益 ,但改革總是要意味著一部分人

權力和利益的喪失或消弱。愿不愿推進干部制度改革 ,愿不愿弱化自己手中那份本應受到有效監督和制約的用人權力 ,是對一個領導干部的胸懷、境界和黨性覺悟的嚴竣考驗 ,是評價一個領導干部在用人上是堅持立黨為公還是立黨為私的分界線。在這個問題上 ,我們的領導干部必須有高度的政治覺悟和高度的歷史責任感 ,自覺掃除思想上、心理上的障礙 ,過好名位關、權力關。干部制度改革涉及很多方面 ,就領導干部和組織部門而言 ,應重點思考、研究、探索和推進干部選任方面的改革 ,著力在三個方面取得新的突破。1.以擴大干部工作中的民主為導向 ,落實黨員、干部和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權;本著科學、嚴謹、客觀、求實的原則 ,進一步完善民主推薦、民主測評制度。民主推薦、民主測評、民主評議是擴大民主、落實群眾公認原則的有效形式 ,是選拔任用干部必經的程序和重要依據 ,對于增加干部工作的透明度 ,加強群眾監督 ,突破 “ 由少數人選人和在少數人中選人”等用人上的局限 ,確立正確的用人導向 ,具有十分重要的意義。對于近年來在實施過程中出現的拉推薦票、投 “ 唯心票”等問題 ,既不要繞道走 ,更不能退回去 ,而是要以實事求是的態度 ,認真加以研究和解決 ,使這項制度在改革中得以健全和完善。古人講 , “ 得人在慎舉 ,慎舉在核真”。解決民主推薦中的民意失真問題 ,既要加強教育 ,不斷強化領導干部和人民群眾的責任意識、民主觀念 ,又要嚴肅紀律、加強監督 ,抓一些典型進行嚴肅處理。最根本的還是要在認真落實干部選拔任用工作條例的基礎上 ,改進和完善民主推薦辦法。一是采取署名推薦與無記名推薦相結合。二是投票推薦和談話推薦相結合。三是集中推薦與平時推薦相結合。四是適當擴大推薦人的范圍 ,讓更多的 “ 知情人”而不僅僅是 “ 職務人”參加推薦。還可以吸收部分人大代表、政協委員、群眾代表參加推薦。五是增加民主推薦的輪次 ,實行多輪推薦。推薦輪次視具體情況而定 ,在多輪推薦、多層次推薦的交叉點上選定優勝者作為進一步考察的人選。2.完善干部考察工作 ,客觀辯證地識別和評價干部,使干部考察工作步入科學化、規范化的軌道。知人 ,方能善任。做好對領導班子和領導干部的考察工作 ,是選好用好干部的關鍵環節。解決好這個問題 ,一是盡快研究制定一套科學的考核指標體系和評價標準。二是拓寬考核渠道 ,充實考核內容。要堅持客觀辯證的原則 ,對干部的德、能、勤、績、廉進行全面細致的考察。三是建立健全干部考察責任制。要明確考察者的責任 ,規范考察工作程序 ,嚴肅考察紀律 ,把考察工作置于干部和群眾的監督之下。對在考察工作中不堅持原則、不認真負責、甚至有意隱瞞事實真相 ,造成考核結果嚴重失真的 ,要追究考察者的責任。3.以加強監督為根本保證 ,建立法制完備、紀律嚴明的約束機制。監督機制是科學的干部制度的有機組成部分。我國現行干部制度中存在的突出問題之一 ,就是缺乏強有力的監督機制。干部監督制度不健全、不配套 ,存在操作和落實上的 “ 盲區”;制度制約機制不完善、不健全 ,形成監督上的難點;特別是對 “ 一把手”缺乏監督 ,直接構成了腐敗現象屢禁不止的制度根源。鄧小平同志指出: “ 要有群眾監督制度 ,讓群眾和黨員監督干部 ,特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化 ,經過批評教育而又不改的 ,人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免。”江澤民同志也指出: “ 要針對已暴露出來的問題 ,完善已有的制度 ,逐步建立新的制度。成熟一個頒布一個 ,逐步配套 ,為實施有效監督提供制度保證。”我們的干部制度必須大力加強監督機制 ,大力加強干部監督工作 ,堅決杜絕干部工作中的循私舞弊等違紀行為。對違法亂紀者 ,不管涉及到誰 ,都要一查到底 ,嚴加懲治 ,決不手軟。為此 ,應著力做好以下幾個方面的工作:一是加強對領導干部的監督管理。通過定期談心、談話誡勉、函詢回復、述職述廉等手段 ,使監督約束經常化 ,并注意把組織部門與紀檢監察機關和審計、信訪等部門的干部監督結合起來。二是強化對干部選拔任用工作的監督。尤其要加強對《黨政領導干部選拔任用工作條例》 貫徹執行情況的檢查監督 ,把監督的關口前移 ,變注重事后檢查為強化事前、事中監督 ,變被動督查為主動防范 ,變亡羊補牢為未雨綢繆;把普遍檢查與重點抽查結合起來 ,把上級檢查與自我檢查結合起來 ,使對 《條例》 執行情況的檢查、監督經常化、規范化。堅持公道正派地選用干部 ,僅靠個人的覺悟和自覺是遠遠不夠的 ,還必須有嚴格的監督和外在的約束。要內外制約 ,多方監督 ,使歪門邪道走不通 ,公道正派暢其行。三是健全用人失察失誤責任追究制度。要明確干部推薦、考察、決策各個環節的責任主體和責任內容 ,切實解決責任不明確和用人失察失誤無人負責、無法追究的問題。應實行干部推薦責任制。四是堅決查處用人上的不正之風。目前 ,跑官要官、買官賣官、拉票賄選之風之所以得不到有效遏止 ,一個重要原因就是對用人上的不正之風和腐敗現象查處不力、懲處不嚴。因此 ,對用人失察失誤的責任人應實行連帶責任追究制度。發現跑官要官買官的 ,一經查實 ,除追究其本人責任外 ,還要追究賣官者和有關領導的責任;對賄選拉票者 ,一經查實 ,除嚴肅追究其本人責任外 ,還要追究受賄者及組織不力者的相關責任。總之 ,對違反 《條例》 的行為 ,對在用人上搞不正之風的人 ,不管涉及到什么人 ,都要勇于斗爭 ,一查到底 ,追究責任。要在選人用人上叫響一個口號:發現問題就是水平,解決問題就是政績 ,揭露問題就是黨性 ,掩蓋問題就是失職。(作者單位 :河南省委黨校)(責任編輯 :張文鏑)

第三篇：淺議我國農村稅費制度改革

淺議我國農村稅費制度改革

孫

煒

農村稅費制度改革是建國以來我國繼農村土地改革、家庭聯產承包經營之后的又一次重大變革和制度創新。它是在農民收入增長緩慢、農民負擔日益加重和農村社會矛盾日益突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農民負擔過重問題，規范農村分配關系。同時也是“統籌城鄉發展”、貫徹落實“科學發展觀”的一項重要內容。由于農村稅費改革涉及的利益關系十分復雜，對農村經濟和社會生活的影響極其深遠。因此，對這一改革的認識和推進有一個逐步深化的過程。從２０００年安徽省開展農村稅費改革試點以來，現在全國農村已全面推開這項改革。但是，不少地方上陣仍顯倉促，人們的思想準備仍然不足，不僅對改革的實質和要達到的政治目的認識不夠，而且對改革的復雜性和改革涉及的重大問題也缺乏深入了解。從近幾年來的農村稅費改革試點情況看，我國農村稅費改革雖然取得了很大成效，但因為其重點總在治理鄉鎮的“三亂”問題上做文章，因而改革力度不大，沒有從根本上解決農民負擔問題。為此需要更好地理解、推進和深化農村稅費改革，努力解決改革過程中的有關重大問題。

一、我國農村稅費改革進展順利、成效明顯

根據中央提出的“積極穩妥，量力而行，分步實施”的農村稅費改革方針，２０００年，國務院決定在安徽全省開展農村稅費改革試點；２００１年，國務院決定在江蘇全省和其他省市區的１０２個縣（市）也開展農村稅費改革試點工作；２００２年，進一步擴大農村稅費改革試點范圍，國務院決定將這項改革試點的擴大到河南、河北、內蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、浙江和上海等十八個省（自治區、直轄市）；２００３年，國務院決定在全國各省全面推進農村稅費改革試點工作。目前改革工作總體運行平穩，進展順利，取得明顯成效。

1、農民負擔明顯減輕，初步遏制住了農村的“三亂”。

從目前農村稅費改革試點和執行情況來看，農民負擔確實大大減輕。據統計，２００２年２０個全面試點省份（自治區、直轄市）農民負擔平均為７３.７元，比改革前減少４７元；畝均負擔為５３.６元，比改革前減少３４.１元，減負率一般在３０%左右。農民從改革中得到的好處一年在３００億元以上，如果再考慮治理農村亂收費、亂集資和各種攤派因素，實際減負效果更加明顯［1］。例如，改革后山西省五個試點縣的農業稅及其附加金額為７７６８萬元，比改革前的１２７８４萬元減少５０１６萬元，減少３９%，加上屠宰稅和教育集資等收費的取消，農民負擔總額減少了１１２５２萬元，減幅達５９%。人均負擔由１２６.8元減少到５１.８元，人均減少７５元，農民減負效果明顯［2］。另據有關部門對20個省（自治區、直轄市）40個縣80個鄉鎮160個村八百的農戶的問卷調查，農民滿意率在９８.７%以上［1］。

2、確立了新的農村稅費制度框架，初步理順了農村分配關系

長期以來，農民負擔居高不下，減負后出現反彈，一個非常重要的原因就是農村稅費制度不規范，項目繁多，地方、部門和單位都可以隨意向農民伸手。這次農村稅費改革試點工作，按照“減輕、規范、穩定”的原則，積極穩妥地貫徹實施“四取消、一調整、一改革”政策，并在此基礎上，努力做到“三個確保”。這次改革試點基本確立了新的農村稅費制度框架，運用法制手段，逐步理順國家、集體和農民的分配關系，逐步將農民負擔管理納入法制化、規范化軌道。

3、促進了農村機構調整和職能轉變，加強了農村基層政權組織建設和農村民主政治建設 農民負擔沉重的另一個重要原因是當前我國基層政權機構膨脹，冗員過多問題十分突出。這次農村稅費改革有力地推進了農村上層建筑變革。試點地區為了切實做好鄉村機構調整和職能轉變工作，加快了鄉鎮機構改革、村級組織改革步伐，加強了農村基層政權組織建設，有組織、有步驟地推進村級撤并工作，降低村級運行成本。這次試點工作將有利于建立與社會主義市場經濟相適應的農村行政管理制度。

同時，稅費改革的一系列配套措施的落實，極大地推進了農村政務、村務公開，建立健全了“一事一議”制度和財務等各項監督制約機制，促進了基層民主政治的建設。

4、推動了農村教育管理體制改革和縣鄉財政體制改革 在這次農村稅費改革試點工作中，還有效地推動了兩項改革: 一是農村教育管理體制改革，二是縣鄉財政體制改革。這次改革，明確了農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，從根本上改變了農村義務教育長期依靠向農民收費集資辦學的不規范做法。按照“財力向下傾斜，經費缺口上移”的要求，試點地區積極調整縣鄉財政體制，完善村級收入管理。對鄉村財力缺口，上級財政通過轉移支付給補助，從制度上保證了鄉村公益事業正常發展所需經費。

5、改革了農業稅征管機制，維護了農村社會穩定 這次試點工作通過規范農村稅費制度，改革農業稅征管辦法。試點地區初步形成了農業稅征機關負責征稅，聘請協稅員協稅的農業稅收征收管理機制，征收期比過去大大縮短。減少了鄉村干部的工作量及干群之間的直接摩擦，使農民的納稅意識明顯增強。鄉村干部只是協助做好征管基礎工作，但不行使執法權。這從制度上促進了基層黨風廉政建設，有效減少了干群矛盾。黨和政府在農民群眾中的威信進一步提高。

6、促進了農村經濟的發展

一是農村稅費改革從根本上減輕農民負擔，相對地增加了農民的收入，使農民有更多的資金用于擴大再生產，促進了農村生產力的發展。二是農業稅收政策的調整，促進了農村種養結構的調整，有利于農村產業結構的優化。三是歷史遺留的占地不公、有地無稅和有稅無地現象進行了糾正，農民從事農業開發的積極性普遍提高。四是進一步完善了二輪土地承包工作，鞏固了基層政權，摸清了農村基本情況，為今后調整產業結構、培植地方財源打下了基礎。

二、后應當前我國農村稅費改革試點中存在的問題

我國農村稅費改革是個復雜的系統工程，涉及面廣、難度大，已進行的農村稅費改革試點工作不可避免地存在一些問題。當前各試點地區還不同程度地存在基礎工作不扎實，政策選擇不深入，執行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題。特別重要的是，目前農村稅費改革力度不夠，沒有從根本上解決農民負擔問題。

1、農村稅費改革試點的改革力度不夠大

現行的農村稅費改革依然沒有改變城市偏向的國民收入分配格局。保留著城鄉稅收負擔的不公平。根據現行稅制規定，城鎮居民年收入在９６００元以下不納稅；城鎮居民工薪階層年收入在１５６００元以下，個體工商戶年收入在１４６００元以下，其稅收負擔率不超過２%。而在農村，即使實行了農村稅費改革方案，農業稅及其附加綜合負擔的大體為８.４%［］，而且農民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉居民稅收負擔相差四倍以上。況且農民稅收負擔的８.４%，是以農業總收入作為計稅依據，若以純收入作為計稅依據，則農民實際負擔率將要更高。由此可見，在現行稅制規定下，城鄉稅收負擔嚴重不公平、不合理。這次農村稅費改革并不徹底，城鄉分配關系和工農分配關系依然扭曲。

2、農民種田積極性未能最大限度地調動起來

現行的農村稅費改革方案以土地作為唯一的稅收負擔依據，農業稅收由改革前的按田畝和按人口雙重承擔改變為單純按土地負擔后，農業稅直接與田畝掛鉤，使稅收負擔由不種田b的農戶向種田的農戶，由種田少的農戶和向種田多的農戶轉移，種田越多負擔越重。農業稅完全以田畝多少來確定稅收任務不僅不公平，而且會降低農民經營土地的積極性、阻礙農業規模經營、甚至導致土地拋荒。農村稅費改革的初衷就是要減輕農民負擔，提高農民種田積極性。然而在當前種植業收入低于林牧漁業、更明顯低于其它非農產業的情況下，這種制度安排會挫傷農民種田積極性，導致部分農戶將土地拋荒來減輕負擔。同時也不利于提高農戶規模經營的積極性，增加農戶之間土地使用權流轉困難，制約了農業規模經營，阻礙了農業勞動生產率的提高。此外，對農業特產稅只進行政策調整，沒有取消，這與當前農業和農村經濟發展要求是不相適應的。

3、沒有從根本上解決向農民亂收費和減負反彈問題

農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，加重了鄉村兩級債務和財力缺口，使農村組織運轉困難增大，農村公益事業發展受到影響。資料顯示，由于歷史和客觀的原因，目前我國鄉村兩級債務總額超過２０００億元，再加上縣級負債，整個基層總負債保守估計在６０００億元---８０００億元［3］。另一方面，農村財政收支缺口突出，由于“三提五統”的取消和稅費項目的減少，導致鄉村可用財力進一步縮小，農村原來依靠“三提五統”支持的事業，如五保護贍養、計劃生育、民兵訓練、鄉村道路建設等基本上都轉移到鄉鎮政府的預算開支中，加劇了收支的矛盾。稅費改革減少了鄉村財源，基層工作難以順利開展，農村教育和公益事業因缺少資金發展受阻。缺口資金在依靠上級財政轉移支付不現實的情況下，基層政府為正常運轉，很有可能將現有的財政收支困難問題及歷史債務包袱轉移給種田農戶，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現減負反彈現象，無法完成稅收改革的既定目標。

三、農民負擔過重原因的理性分析

盡管我國農業的市場化、社會化和產業化有了顯著提高，但長期以來農民負擔過重問題一直沒有得到很好的解決，農民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距不斷擴大，農民積極性難以調動起來，嚴重制約農村經濟的快速、健康發展。近年來，農民負擔過重問題被凸現出來，減輕農民負擔成為當前推進經濟體制改革、完善市場經濟運行機制的一個重要的課題。農民負擔過重的根本原因不在鄉鎮政府部門亂收費，而是有其深層次原因。

第一、農民負擔重就重在城市偏向的國民收入分配政策上。表面上看，農民負擔過重問題是鄉鎮政府亂收費侵犯了農民合法權益，實際上卻是國家實行城市偏向的歧視農業和農民的國民收入分配政策的結果［4］。現行財政支出的城市偏向是顯而易見的。如公共事業建設的財政撥款，城市和鄉村有著天壤之別。鄉村的教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、道路建設等公共事業全由鄉鎮政府稅外收費自籌資金安排支付，甚至連工作人員的部分工資也要自籌解決。實事上，農村公用事業的資金十分匱乏，難以滿足鄉村公共部門的基本需要，鄉鎮政府只好將應由財政預算內資金舉辦的公共事業經費轉移到農民頭上。此外，鄉鎮政府“搭車”收費現象屢見不鮮，再一次加重農民負擔。鄉鎮政府的亂收費直接原因主要是鄉鎮政府的財政資金不足，但本質上是由國家財政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、農民負擔重就重在負擔不合理上，表現為國家過度提取農業剩余，農民承受著與政府提供的公共產品不對等的沉重負擔。一方面，政府通過工農業產品的價格剪刀差、農業稅和農業收費的方式，使得大量的農業剩余從農業農村部門流入城市工業部門，轉變為工業利潤和城市居民福利補貼。如１９７９--１９９４年，政府通過工農業產品價格剪刀差取得了１５０００億元收入，同期農業征稅1755億元，各項農業支出３７６９億元，國家提取農業剩余凈值約１２９８６億元，每年從農業部門流出資金凈額８１1億元［5］。１９９４---２０００年，國家向農業投入5986億元，農業交納稅金和地方費用９７３３億元。［6］另一方面，國家對鄉村財政轉移支付額度、對鄉村兩級教育以及其他農村公共事業的投資和公共物品和勞務的提供與政府提取的農業剩余不成比例，國家財政支出帶有明顯的城市偏向。

第三、農民負擔重就重在城鄉居民之間負擔不公平上。目前，城市居民月收入超過800元的部分才交稅，而農民不管收入多少都要交稅，而且稅率高。在農民收入普遍低于城市居民收入的情況下，農民反而承受著比城市居民更重的稅費負擔。建國初期，為了優先發展重工業，我國推行城鄉隔絕的二元稅制結構。國家一方面實行占有工農勞動者全部剩余價值，并將其投入以重工業為主擴大再生產的高積累分配政策；另一方面實行過度提取農業剩余為工業積累資本和對城市偏向的分配政策。這一時期的城鄉二元稅制結構就是政府實行這兩種政策的具體制度安排。從上世紀五十年代建立的二元稅制到現行工商稅制為一元、農村傳統稅制為另一元的新的城鄉二元稅制，對中國經濟的影響是非常巨大的，并越來越有利于城市工商業和城市居民，而對農業和農村居民確實越來越不利。全國城鄉居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8擴大到２００１年的2.9，其中西部12省（區、市）２００１年城鄉居民家庭人均收入比達到3.5，部分省份高達4.5以上［7］。

四、深化我國農村稅費改革的建議

整體而言，目前主張通過“費改稅”的制度改革來制止農村亂收費以減輕農民負擔是遠遠不夠，其改革思路局限在農村稅費制度之內，其性質只能是改良性的并非改革。稅費改革的預期設計，只是想在保留現有行政管理體制、財政體制及土地制度的前提下，通過農村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度的變遷，以此來減輕農民的負擔，緩解干群矛盾，保持農村的穩定。同時稅費改革只是稅收體制內部的一種改革，并沒有改變目前市場存在的城鄉二元稅收體制和分配體制，也沒有打破這種不合理的稅收和分配格局的愿望。因此當前中國農村的稅費改革只能僅僅看作是一個初步的開始，我們應該有更長遠的目標和更高的追求，應該為稅費改革的未來方向作進一步的規劃和準備。

令人可喜的是，溫家寶總理２００３年4月3日召開的全國農村稅費改革試點工作電視電話會議上指出：取消農業特產稅應該成為推進農村稅費改革的又一項重要措施，現在大部分地區已經具備取消農業特產稅的條件，這些地區可以取消農業特產稅。在今年召開的全國人大會議上的，溫家寶總理再次承諾：到明年底全國全部取消農業稅。這些論述明確地強調了農村稅費改革要進一步深化，同時也為深化農村稅費改革指明了方向。因此，必須深入認識農村稅費，從更廣泛的意義上科學地分析農民負擔過重的問題，深化農村稅費改革，探尋減輕農民負擔的治本之策。

首先，重新構建農村稅費體系

1、調整稅費改革的目標，建立稅費改革的前期、中期和遠期三級目標體系。減輕農民負擔作為稅費改革的前期目標和當前目標，從各地稅費改革的實踐看已初步實現；稅費改革的中期目標是對前期改革的成果進行鞏固，對改革措施進行完善，對改革經驗進行總結，建立稅改向遠期目標過渡的機制；稅費改革的遠期目標即最高目標是在全國最終建立起城鄉統一的稅費制度，這一制度應與我國社會的經濟發展的總體戰略目標具有一致性，到２０１０年這種城鄉統一的稅費制度應初步建立起來。建立稅費改革的中長期動態目標體系，一方面可以避免政策實施的短期效應，從根本上規范基層政府行為，另一方面不至于使稅費改革游離于整個國家市場經濟制度建設的系統之外，使之成為規范農村利益分配關系的長期穩定的制度。

2、積極推行城鄉統一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉負擔、國民平等納稅角度出發，積極推行城鄉統一稅制改革，使城鄉居民的稅收權力與義務平等，消除不應由農民承擔的稅負份額，讓農民享受到應該享有的平等的國民待遇，使城鄉居民得到大體平等的公共服務，從而最大限度地提高稅費制度改革設計的社會使用效率和制度收益。

現階段，我國農業稅制的改革方向應是取消單獨設立農業稅制，將其并入國家整個稅制體系之中。從世界農業稅制的設置來看，像我國這樣單獨設立農業稅制的情況是罕見的。國外稅收制度的基本框架是這樣的：一是在流轉稅方面，主要是商品說，包括關稅、增值稅、營業稅、消費稅；二是在收益稅方面，主要有個人所得稅和公司所得稅；三是在財產稅方面，主要有土地稅、遺產稅、贈與稅及對個人和公司專門征收的財產稅等。從這里我們可以看出，國外的農業稅并不是作為一個獨立的稅種來設立的，而是將其分解為經濟活動的各個環節，依次進行征稅。并且，絕大多數國家在對農業進行征稅過程中，都采取了相應的優惠政策，以保護和促進本國的農業發展。比如，絕大多數國家為了促進和支持本國農業的發展，對農產品實行關稅保護政策。歐洲有的國家對于自己不生產的農產品，關稅可以為零，而自己能生產特別是有優勢的農產品，關稅則高達百分之幾百。又如，美國政府對農業生產者征收的遺產與贈予稅，也給予以下兩方面優惠：一方面農業生產者過世時，其擁有的土地按該土地的農業價格而非標準市價（后者大大高于前者）計算遺產稅；另一方面土地繼承者在滿十年后出售繼承土地交納所得稅時，還可按照標準市價而非接受遺產或贈與時計算遺產稅的農業用途價格計算成本。

一般國家對農業與其他行業征納稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區別。在經濟全球化大趨勢下，國內經濟發展與國際經濟聯系越來越密切，對各國稅制建設均產生不同程度的趨同性影響。我國農業稅制的設計要全方位地適應開放經濟環境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經濟發展總趨勢看，全國統一大市場的建立，舊經濟結構的打破與調整，不同行業之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內面向整個國民經濟領域，建立一個統一的、公平的稅制體系。農業稅制長期游離于整個稅制體系之外是不符合公平稅負的稅制建設要求的。統一城鄉稅制不僅為各級政府與農民之間形成規范的分配關系奠定了制度基礎，也為徹底解決農民負擔過重問題提供了制度保障。

統一城鄉稅制的具體設想是:(1)普遍征收土地資源稅，取消現行的耕地占用稅和城鄉土地使用稅及農業稅。對于土地資源占有和使用者，根據不同用途采取差別稅率。對農用土地征土地資源稅是市場經濟條件下理順土地產權關系、調節土地級差收入、緩解土地資源分配矛盾、實行土地資源的合理流動和優化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數國家的通行做法。(2)擴大增值稅征收范圍。對在市場上出售農產品普遍在銷售環節征收增值稅，稅率可從低確定，而且比較城市個體工商戶交納增值稅的做法，規定起征點。這樣一般收入低的農戶都達不到起征點，無須繳納增值稅。(3)適當調整高收入農戶的個人所得稅。這些設想將使我國農業稅制完全與國際接軌，同時又達到公平稅負，、減輕農民負擔、促進農村經濟和農業生產發展的目的。

3、完善征管措施，規范征管行為。現行農村稅費體制需要的是一次根本的革新。但就目前現實而言，統一城鄉稅制、均等化賦稅的設想在短期內難以實現。當前應著重從以下幾個方面加強征管，鞏固稅費改革成果，建立稅改向遠期目標過渡的機制。一是對稅改中所造成的計稅土地不實、計稅常年過高、計稅價格過高等問題積極加以糾正。二是建立規范的征管制度，實行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對違反制度的人和事應建立懲罰機制。三是應規范征管行為，建立社會監督機制，對所征稅費應實行歸口管理，杜絕一切變相侵害農民利益的行為。

第二，實行地方政府的職能轉換

目前中國的五級政府在財政職能分配上有一個明顯異于發達國家的特性，即越低級的政府所承擔的社會公共服務職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財權的不斷上移和事權的不斷下移，縣鄉財政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農村義務教育經費短缺、地方公共產品供給能力弱化和農民負擔累年加重的重要制度原因。目前稅費改革的最大矛盾是減輕農民負擔的同時也減少了政府的財政收入，使得地方政府機構的正常運轉面臨嚴重困難。從表面上看，地方基層政府正常運轉的困難是忽視農村稅費改革直接造成，但從深層次上看到，恰恰反映了基層政府機構臃腫、人浮于事的不合理狀況。到縣鄉政府機構設置和人員安排上的弊端是導致其運轉困難的根本原因，也是農民負擔不斷加強的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農村稅費改革與政府機構改革與行政體制改革結合起來，在積極推進稅費改革的同時，大力推進政府機構改革，轉換政府職能。因此，應結合農村稅費改革試點精簡政府級次，進一步轉換政府職能，按照社會主義市場經濟發展要求，科學界定鄉鎮政府職能范圍，加快鄉鎮機構改革，合理設置機構，歸并過多過散的事業單位，壓減鄉鎮行政和事業單位人員編制，堅決清理編外和臨時招聘人員。甚至可以考慮將鄉級政府轉為縣級政府的派出機構，以求大量精簡非必要的機構和人員。同時大力發展農村經濟，開辟鄉鎮財源。應積極調整農業農村經濟結構，積極發展第三產業，增加農民收入；大力調整產業結構，培植優勢產業、區域支柱產業和農業產業化經營龍頭企業，提高農產品質量和效益，推動農業向規模化、產業化、現代化發展，增加鄉鎮可用財力。

第三、建立和完善政府間轉移支付制度

當前地方基層政府的收入問題已成為農村稅費改革的最大障礙。稅費改革通過利益關系的重新調整，在使農民較大幅度減輕負擔的同時，必然會導致其他利益主體受損。一方面，縣鄉財政增長無望，平衡困難。另一方面，縣鄉財政支出卻呈現剛性增長的態勢。近幾年，國家關于財政支付人員的工資增長和福利改善的政策不斷出臺，客觀上加大了財政平衡的難度，這一矛盾如果不能得到及時有效的解決，農民負擔反彈的可能性就會存在，減輕農民負擔就成為一句空話。

我國農村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉移支付制度來解決。要求轉移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地。例如義務教育的外溢性極強，很多在農村接受教育的孩子目的就是為了擺脫農村貧困落后的環境背景，進入發達省市就業生活，使得地方政府承擔的義務教育的成本卻無法獲取相應的教育收益。而農村稅費改革后由于取消了教育費附加和教育集資，切斷了縣鄉政府教育經費的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務教育更是難以為繼。因此中央和省級政府對農村義務教育負有極大的責任，加強中央和省級政府對義務教育財政轉移支付是解決農村教育經費短缺問題的根本途徑。同時，轉移支付還可以調節地區間發展的不平衡，實現地區間的均等化。

第四，切實執行中央減輕農民負擔政策，建立健全有效的農民負擔監督管理機制。減輕農民負擔的長期性、艱巨性，決定了要鞏固農村稅費改革取得的成果，必須進一步建立健全農民負擔監督管理機制，加強對農民負擔的監督管理工作，防止農民負擔反彈：一是要嚴格規范農村稅費征管行為；二是強化專項治理，如規范農村中小學收費、農民建房收費、農業生產用水用電收費，禁止報刊攤派等；三是規范農村“一事一議”的程序，明確村內議事程序、管理方式、監督措施，嚴格控制籌資籌勞的上限，嚴防村內“一事一議”成為新的亂收費口子；四是建立責任追究機制，制定并嚴格執行對農民亂收費、亂罰款、亂集資和各種攤派及搭車收費等加重農民負擔行為的處分規定；五是建立健全農民負擔的情況監測、信訪舉報、檢查監督、案件查處等工作制度，明確各方面的責任和工作程序；六是建立健全農民負擔監督管理工作機構和隊伍，從組織上保證執法有力，防止農民負擔的反彈。

第五，加強農村財務管理，妥善解決鄉村不良債務。解決鄉村不良債務問題應從以下四點出發: 一是要核實情況，全面清理核實債權、債務，搞清債權、債務的數額及形成原因；二是要界定責任，分清債務責任界限，將債務具體落實到債務人；三是劃分類型，根據債務形成的不同性質，明確劃分出哪些是由鄉鎮形成的債務，哪些是由村和農民形成的債務；四是分類處置，對不同性質的債務要用不同的方式解決。對由鄉鎮負擔的債務，可根據鄉鎮財力狀況，分年逐步還清；對該由村負擔的債務，可由村集體經濟收入分期、分批償還。如果是因為公益事業建設所形成的、又確實沒有償還的債務，建議由國家和資金投放單位承擔，以減輕村級壓力；對于該由農戶承擔的債務，應根據農戶的不同經濟狀況采取不同的處理方式，對有能力償還的，應加大催收力度，對償還確實有困難，可視情況分年收取；對確實無法收回的呆帳、壞帳、應按規定核銷。今后要嚴格控制新增債務，鄉村興辦公益事業，必須考慮鄉村經濟發展水平和承受能力，防止新的債務產生。

［1］ 國務院農村稅費改革工作小組辦公室。鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈。人民日報，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。農村稅費改革是減輕農民負擔的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陳斐況學文。深化我國農村稅費改革的探討。南昌大學學報。2004(3)［4］ 《了望》新聞周刊2005年第十一期 ［5］ 劉書明。統一城鄉稅制與調整分配政策:減輕農民負擔新論。經濟研究，2001(2)［6］ 農業投入課題組。保護農業的現狀、依據和政策建議。中國社會科學，1996(1)［7］ 蘇明劉家凱。農村稅費改革難點問題研究。經濟科學出版社，2003 ［8］ 魏遙。農村稅費改革的理性思考。阜陽師范學院學報。2002(6)

第四篇：中國農村稅費制度改革經驗及建議

中國農村稅費制度改革經驗及建議

中國農村稅費制度與土地制度高度相關。以土地占有關系為主的財產關系變遷是農村稅費制度改革的依據。

中國農村稅費問題與農民負擔高度相關。農民負擔現象上看是征收多少的問題，本質上是政府既不可能對農村提供公共品，也無法與高度分散的9億農民進行交易。亦即：政府為了維持農村

現行管理體制而支

付的制度成本太高了。這當然不是通過立法或加強教育能夠解決的。

因此，對中國農村稅費問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會基礎上的稅費概念；也不能寄希望于傳統的政治手段。本文總結的試驗區經過實踐檢驗的教訓是：切不可脫離其他制度環境的約束單純進行稅費制度改革。

一、背景說明

歷史上由于農村人口龐大、農業剩余少，農民作為納稅主體數量多而且過度分散，政府征收農業稅費的交易成本高到無法執行的程度。因此，統治者才允許農村基層長期維持“鄉村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權只設置到縣一級。這是我們這個農業剩余太少的農民國家能夠維持數千年的最經濟的制度。

解放前的地主占有約50土地，收取50地租，占人口約10的地主既是農村的主要納稅人，又是農村實際上自然產生的、起管理作用的社區精英。所以，“鄉村自治”其實是“鄉紳自治”。政府既不必要對全體農民征稅，也不必要直接控制農民。因此國家對農村的管理成本也較低。

解放初期地主消失了，農民按社區人口平均分配了對土地的占有和收益權利，這本來應該使得政府管理成本上升。但當年鄉鎮不設政府，只設立由上級政府派駐并支付開支的鄉（區）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農民之間的交易成本卻大幅度增加。于是土改完成之后緊接著就出現了1953年嚴重的糧食供給短缺。這個時期，政府征收農業稅費的實質不是參與地租分配和為公共品開支提供財政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

1958至1978年的集體化時期，由于政府已經通過推行統購統銷和人民公社這兩個相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農業剩余，因此縣以下也不設立政府，相當于鄉鎮政府的人民公社實行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對較低。

改革近20年來，中國農村實行了以農民平均占有土地產權為實質內容的“家庭承包制”以后，多數地區實行按照土地面積攤派大部分稅費任務的實際辦法，因此，直到這時，農村稅費制度才與土地收益分配和鄉村公共品開支與管理制度發生比較明顯的相關。

1984年以后，由于以原來的人民公社為基礎改制成立的鄉鎮政府都設立了本級財政，1994年的分稅制又進一步強化了地方財政，使約2800個縣市、5萬個鄉鎮政府必須增加農業稅和農林特產稅等地方稅、并把本來屬于村級占有、使用的“三提五統”足額收取到鄉鎮才能保證基本開支。因此，不僅農民負擔問題日益突出，而且農村稅費也逐漸演變成為對收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

二、“稅費征收辦法”改革的經驗教訓

農村改革是農民對原來人民公社集體所有制的財產關系的突破。農民在20年“承包經濟”的制度作用之下，事實上已經逐漸占有了94的農村資產，成為相對獨立的財產主體。農民在維護自己財產權利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準則，政府的稅費征收至少在理論上也逐漸傾向于調節收益分配。正因為有這種轉變，歷史上任何政府對農民征收稅費的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

因此，我們在國家批準的農村改革試驗區進行了與糧食購銷體制相聯系的“稅費征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發，對農戶按照承包的土地面積合并計算所有稅費，折抵征收一定數量的糧食實物。這個改革試驗使我們得到一些經驗，但主要的是教訓。我們認識到：只有解決基層政府和準政府的行政村在現行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農民的經濟關系。

三、下一步稅費制度綜合改革的建議

在農村建立約5萬個鄉鎮級政府、70萬個行政村和400萬個自然村的村民委員會來對9億農民進行控制和管理，這種制度的運行成本高到“史無前例”的程度。

鄉村基層組織制度不適應家庭承包制的問題，至今仍是農村可持續發展的重大的制約性障礙。考慮到在全面進入市場經濟的條件下，寄希望于國家財政對鄉村公共品開支負責，或對弱質農業和低收入農村人口予以較大幅度補貼，都是不現實的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調整部門利益關系，則可能是徹底解決農民負擔問題，改善政府宏觀調控的必要前提。好范文版權所有

今后的設計是與基層組織建設和農村政治體制

改革相結合。針對多數傳統農區特別是貧困地區農民負擔屢治屢發，而農村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項農村基本經濟制度建設、充分發育農村經濟主體的前提下，進行“撤鄉并鎮”，鄉級政府改制為不設立財政的鄉公所，原來鄉級政府所屬的經濟部門及其資產通過“清財轉社”，劃歸鄉級農民合作經濟組織。村級開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時，明確規定鄉、村兩級合作社作為財產主體和納稅主體進行工商、稅務登記，農民在社區內的農業生產只向合作社繳納地租（承包費）、不再承擔其他稅費；最終通過夯實基層自治形態的組織制度基礎，來保證國家長治久安。

第五篇：中國農村稅費制度改革經驗及建議

·中國農村稅費制度改革經驗及建議

中國農村稅費制度與土地制度高度相關，中國農村稅費制度改革經驗及建議。以土地占有關系為主的財產關系變遷是農村稅費制度改革的依據。

中國農村稅費問題與農民負擔高度相關。農民負擔現象上看是征收多少的問題，本質上是政府既不可能對農村提供公共品，也無法與高度分散的9億農民進行交易。亦即：政府為了維持農村

現行管理體制而支付的制度成本太高了。這當然不是通過立法或加強教育能夠解決的。

因此，對中國農村稅費問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會基礎上的稅費概念；也不能寄希望于傳統的政治手段。本文總結的試驗區經過實踐檢驗的教訓是：切不可脫離其他制度環境的約束單純進行稅費制度改革。

一、背景說明

歷史上由于農村人口龐大、農業剩余少，農民作為納稅主體數量多而且過度分散，政府征收農業稅費的交易成本高到無法執行的程度。因此，統治者才允許農村基層長期維持“鄉村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權只設置到縣一級。這是我們這個農業剩余太少的農民國家能夠維持數千年的最經濟的制度。

解放前的地主占有約50土地，收取50地租，占人口約10的地主既是農村的主要納稅人，又是農村實際上自然產生的、起管理作用的社區精英。所以，“鄉村自治”其實是“鄉紳自治”。政府既不必要對全體農民征稅，也不必要直接控制農民。因此國家對農村的管理成本也較低。

解放初期地主消失了，農民按社區人口平均分配了對土地的占有和收益權利，這本來應該使得政府管理成本上升。但當年鄉鎮不設政府，只設立由上級政府派駐并支付開支的鄉（區）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農民之間的交易成本卻大幅度增加。于是土改完成之后緊接著就出現了1953年嚴重的糧食供給短缺。這個時期，政府征收農業稅費的實質不是參與地租分配和為公共品開支提供財政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

1958至1978年的集體化時期，由于政府已經通過推行統購統銷和人民公社這兩個相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農業剩余，因此縣以下也不設立政府，相當于鄉鎮政府的人民公社實行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對較低。

改革近20年來，中國農村實行了以農民平均占有土地產權為實質內容的“家庭承包制”以后，多數地區實行按照土地面積攤派大部分稅費任務的實際辦法，因此，直到這時，農村稅費制度才與土地收益分配和鄉村公共品開支與管理制度發生比較明顯的相關。

1984年以后，由于以原來的人民公社為基礎改制成立的鄉鎮政府都設立了本級財政，1994年的分稅制又進一步強化了地方財政，使約2800個縣市、5萬個鄉鎮政府必須增加農業稅和農林特產稅等地方稅、并把本來屬于村級占有、使用的“三提五統”足額收取到鄉鎮才能保證基本開支，范文《中國農村稅費制度改革經驗及建議》。因此，不僅農民負擔問題日益突出，而且農村稅費也逐漸演變成為對收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

二、“稅費征收辦法”改革的經驗教訓

農村改革是農民對原來人民公社集體所有制的財產關系的突破。農民在20年“承包經濟”的制度作用之下，事實上已經逐漸占有了94的農村資產，成為相對獨立的財產主體。農民在維護自己財產權利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準則，政府的稅費征收至少在理論上也逐漸傾向于調節收益分配。正因為有這種轉變，歷史上任何政府對農民征收稅費的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

因此，我們在國家批準的農村改革試驗區進行了與糧食購銷體制相聯系的“稅費征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發，對農戶按照承包的土地面積合并計算所有稅費，折抵征收一定數量的糧食實物。這個改革試驗使我們得到一些經驗，但主要的是教訓。我們認識到：只有解決基層政府和準政府的行政村在現行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農民的經濟關系。

三、下一步稅費制度綜合改革的建議

在農村建立約5萬個鄉鎮級政府、70萬個行政村和400萬個自然村的村民委員會來對9億農民進行控制和管理，這種制度的運行成本高到“史無前例”的程度。

鄉村基層組織制度不適應家庭承包制的問題，至今仍是農村可持續發展的重大的制約性障礙。考慮到在全面進入市場經濟的條件下，寄希望于國家財政對鄉村公共品開支負責，或對弱質農業和低收入農村人口予以較大幅度補貼，都是不現實的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調整部門利益關系，則可能是徹底解決農民負擔問題，改善政府宏觀調控的必要前提。本網版權所有

今后的設計是與基層組織建設和農村政治體

·制改革相結合。針對多數傳統農區特別是貧困地區農民負擔屢治屢發，而農村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項農村基本經濟制度建設、充分發育農村經濟主體的前提下，進行“撤鄉并鎮”，鄉級政府改制為不設立財政的鄉公所，原來鄉級政府所屬的經濟部門及其資產通過“清財轉社”，劃歸鄉級農民合作經濟組織。村級開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時，明確規定鄉、村兩級合作社作為財產主體和納稅主體進行工商、稅務登記，農民在社區內的農業生產只向合作社繳納地租（承包費）、不再承擔其他稅費；最終通過夯實基層自治形態的組織制度基礎，來保證國家長治久安。

·制改革相結合。針對多數傳統農區特別是貧困地區農民負擔屢治屢發，而農村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項農村基本經濟制度建設、充分發育農村經濟主體的前提下，進行“撤鄉并鎮”，鄉級政府改制為不設立財政的鄉公所，原來鄉級政府所屬的經濟部門及其資產通過“清財轉社”，劃歸鄉級農民合作經濟組織。村級開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時，明確規定鄉、村兩級合作社作為財產主體和納稅主體進行工商、稅務登記，農民在社區內的農業生產只向合作社繳納地租（承包費）、不再承擔其他稅費；最終通過夯實基層自治形態的組織制度基礎，來保證國家長治久安。