第一篇：我國養老保險制度的改革和完善

目 錄

一、我國養老保險制度的發展歷程....................................2

二、我國養老保險制度的發展現狀....................................3

（一）國家機關和事業單位工作人員的養老保險制度....................3

（二）企業職工的養老保險制度......................................4

（三）農村的養老保險制度..........................................5

三、我國養老保險制度存在的問題....................................6

（一）養老保險制度不統一........................................6

（二）企業養老保險金收繳困難....................................6

（三）國家對企業養老保險只出政策不出錢..........................7

（四）養老保險基金保值增值能力低................................7

（五）養老保險金支付的正常調整機制還不完善......................7

（六）養老保險管理體制混亂......................................8

四、我國養老保險制度的改革和完善的建議............................8

（一）我國養老保險制度改革的整體思路和重點......................9

1.實行城鎮統一的養老保險制度...............................9 2.采取多層次的退休養老保險措施.............................9 3.實行國家、單位、個人三方共同負擔養老保險費用............10 4.以改革基本養老金計發辦法為重點..........................10 5.確立退休人員部分分享社會發展成果的調整機制..............11

（二）我國農村養老保險制度的改革和完善.........................11 1.各級政府齊抓共管制定出臺指導性文件......................11 2.加大宣傳力度逐步擴大覆蓋面..............................12 3.建立多層次全覆蓋的農村養老保障制度......................12 4.妥善解決與其他社保政策的接續轉移問題....................13 5.切實解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題..............13 6.加強農村社會養老保險制度監管............................14 7.健全農村社會養老保險組織機構............................14 參考文獻.........................................................16 我國養老保險制度的改革和完善

一、我國養老保險制度的發展歷程

養老保險是一種社會保險，是根據國家法律規定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。我國的養老保險制度是50年代初期建立的，在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區為適應經濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統籌為主要內容的改革，制定了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》和《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》等文件，中國社會養老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了 “社會統籌與個人賬戶相結合”的籌資模式，為提高統籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養老保隊省級統籌。養老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發展和社會穩定都具有十分重要的意義。

養老保險是我國社會保障制度的重要組成部分，是我國社會保險五大險種中最重要的險種之一。當前，我國的人口老齡化問題日趨嚴重，因此，改革和完善我國的養老保險制度，對于保障社會發展和國家安定起著至關重要的作用，由于我國的經濟體制仍處于城鄉二元制，導致現階段我國的養老保險制度采取了城鎮和鄉村不同的制度模式和管理方式。在城鎮企業、國家機關和事業單位分別實施不同的養老保險制度；在農村家庭養老養是老保險的主要形式。

國家機關和事業單位的養老保險制度為現收現付制。養老費用完全由政府財政或單位統包，實行待遇確定型養老金計發辦法。職工退休時按照本人退休前最后一個月基本工資的一定比例計發，退休人員養老金調整與在職人員調整工資同步進行。

企業養老保險由三個層次組成：第一層次是基本養老保險，又稱國家基本養老保險，是按國家統一政策規定強制實施的為保障廣大離退休人員基本生活需要 的一種養老保險制度，在多層次的養老保險體系中，基本養老保險既是第一層次的，也是最高層次的制度，在財政上，國家對基本養老保險負有最終的責任；第二層次是企業補充養老保險，企業補充養老保險是由企業根據自身經濟實力，在國家規定的政策和實施條件下，為本企業職工所建立的一種輔助性的養老保險； 第三層次是個人儲蓄性養老保險，個人儲蓄性養老保險是我國多層次養老保險體系的一個組成部分，是由職工自愿參加、自愿選擇經辦機構的一種補充保險形式。

農村養老保險制度在我國農村以傳統的家庭養老為主，近些年來，在沿海一些發達地區的農村，在政府的引導下正在試辦農村養老保險。

近年來，我國養老保險改革按照黨中央、國務院的部署和要求，在應對制度運行中的各種困難，維持企業職工基本養老保險制度正常運行方面做了大量工作。國務院提出多項發展完善企業職工養老制度的對策，要確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，切實保障離退休人員的合法權益；統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策，不斷擴大養老保險覆蓋范圍，保障勞動者的合法權益；逐步做實個人賬戶，真正實現由現收現付制向部分積累制的轉變；為進一步完善鼓勵職工參保繳費的激勵約束機制，相應調整基本養老金計發辦法；積極發展企業年金，建立多層次的養老保障體系；加強基本養老保險基金征繳，加大財政投入，完善多渠道籌資機制；加快提高統籌層次，增強基本養老保險基金的抗風險能力。同時，我國政府積極探索規范化的養老保險基金籌集方式，努力調整政府社會保障財政支出結構，直接加大對社會保險特別是養老保險資金的投入，確保養老金正常發放。

二、我國養老保險制度的發展現狀

（一）國家機關和事業單位工作人員的養老保險制度

國家機關和事業單位工作人員的養老保險經歷了建國初期的分開、1958年的合并、改革開放又分開的調整變化以后，基本固定下來，即使在企業職工養老保險制度進行大刀闊斧改革時，國家機關、事業單位工作人員的養老保險制度基本沒有涉及。

現行退休制度是1978年全國人大常委會通過的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》。國家機關、事業單位工作人員的退休年齡為男60歲、女55 歲。退休待遇是，離休金為離休時工資的100%；國家機關工作人員退休以后，其基礎工資和工齡工資按本人原標準的全額計發，職務工資和級別工資兩項之和按規定比例計發，即工作年限滿35年的按88%計發，滿30年不滿35年的按82%計發，滿20年不滿30年的按75%計發；事業單位工作人員退休以后，按本人職務工資和津貼之和的一定比例計發，即工作年限滿35年的按90%計發，滿30年不滿35年的按85%計發，滿20年不滿30年的按80%計發。

這個在計劃經濟時代建立、實施了20多年的退休制度，在今天市場經濟的形勢下，已不能適應社會發展的要求，它的弊端日益顯露出來。第一，覆蓋范圍太廣，將國家公務員以外的黨派團體、事業單位等不應包括在內的人都包括了進來，這無疑加重了國家財政負擔，1993年國家機關、事業單位的退休費用高達222億元；第二，養老金待遇明顯高于企業職工，為勞動力合理流動設置了障礙；第三，離退休人員仍由原單位管理，這樣在成立比較早、離退休人員數量比較多的單位，增加了單位的工作負擔，影響單位工作效率。基于此，也必須進行改革。但是，到目前為止，國家尚未出臺總體改革方案，只有一些省市按照中央有關精神，進行養老保險改革探索，只能說是為以后的改革積累了一點經驗，而且各地進展也不平衡。所以，真正的改革只能在中央有關法規出臺以后才能開始。

（二）企業職工的養老保險制度

傳統養老保險制度中的國營企業職工退休金可以達到退休前工資額的70%左右，集體企業職工退休金為退休前工資額的40%-60%，國家機關、事業單位工作人員的退休金為退休前工資額的60%。在當時人們的生活水平普遍比較低的情況下，領取到的退休金解除了人們在養老方面的后顧之憂，基本保證人們能夠頤養天年。而且當時的養老保險制度能夠得到切實地貫徹實施，人們能夠及時足額地領到自己的退休金。這種立而有信的養老保險制度不僅使得社會保障制度作為一種穩定機制的內在功能得到了有效發揮，而且極大地體現出社會主義制度的優越性。但是，這種完全由國家和企業承擔養老保險責任、由單位和企業辦養老保險事業的制度安排，不僅使企業背上了沉重的經濟負擔，而且將職工與企業死死地捆在了一起，職工將終身在一個企業工作和在退休以后從這個企業領取退休金。結果，在企業不斷吸收新職工的情況下，職工隊伍越來越龐大，退休職工的 4 隊伍也越來越龐大，使得企業不堪重負，生產成本增加，競爭力減弱，傳統養老保險制度的弊端在經濟體制改革開始以后日益顯露出來。國有企業的改革是我國經濟體制改革的重點，為了推動國企改革，國家必須對傳統的養老保險制度進行改革。

（三）農村的養老保險制度

我國現行的農村養老保險制度還有待完善，存在著農村養老保險制度與農民群體多樣性、農民日常支出、用資需求、養老支出四個不匹配的問題。制度設計的不完善是造成農民參保人數逐年下降的根本原因。

1.現行制度設計未考慮到農民群體角色的多樣化的問題。由于農民的身份、職業、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農村養老保險主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內容規定滯后、不完善，已不適應市場經濟發展的要求。

2.現行制度設計與農民現實的日常支出預算有差距。《基本方案》規定，農村養老保險基金籌集是以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持。在實際運行過程中，集體補助幾乎落空，政府扶持缺乏強制性，國家和集體的責任義務不明確，最終使保障變為一種“個人儲蓄保險”。而在農民現實的日常家庭預算支出中，養老保障并非是大多數農民目前最緊迫的需要，發展生產、子女教育、疾病治療等項目支出均位列養老保險之前。

3.個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配。《基本方案》規定，實行個人賬戶儲備積累制，農民個人繳納的保險費和集體補助全部記在個人名下，個人養老賬戶屬于農民個人所有。但實際情況是，參保農民對賬戶資產的控制權極為有限。除個別特殊情況(如死亡等)，在達到規定年齡之前，參保農民只有繳費的義務。并無實質的控制權力和投資選擇權。在一個相對長的時期內，農民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態。

4.農保資金增值有限，到期領取的資金難以滿足農村農民“養老”支出。一是農保資金增值有限。按照現行制度設計，農保基金保值增值方式為存入銀行和購買國債兩種方式，資金增值有限；二是到期兌付的農村養老保險資金難“養老”。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、5 6元、8元……20元等10個檔次繳費。但受多種因素影響，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。這點錢對于農民養老來說，幾乎不起作用。

三、我國養老保險制度存在的問題

（一）養老保險制度不統一

不僅表現在地區與地區之間的制度不統一，也表現在行業與行業之間的制度不統一，養老保險制度的不統一，又集中 表現在養老保險基金的繳費率與支付標準上不統一；我國現階段各地區、各行業養老保險基金繳費率在20％－30％之間不等，例如，煤炭部門繳費 率高達24.5％，各省之間繳費率差別也較大，廣東省為19％，湖南省則達 25％，養老保險金支付標準上基本采用按職工退休前月工資的一定比例計 發辦法，但計發比例各地相差較大。這種制度的不統一，也帶來了一些不良的后果，一是制度不統一，使制度本身缺乏嚴肅性，使人們產生養老保險是地區或行業的政策，而不是國家政策的錯覺，影響養老保險事業的順利進行；二是同一行業的不同企業，由于屬于不同地區，養老保險金的繳費率不同，生產的產品成本費用不等，競爭能力不同，使養老保險制度給企業人為創造了一個不公平競爭的場所；三是由于各地區、各行業養老保險金的籌集和支付水準不統一，給勞動力在不同地區、不同行業之間的流動帶來困難，使勞動力資源不能得到有效的配置。

（二）企業養老保險金收繳困難

足額征收養老保險金，是養老保險制度能否正常運作的關鍵所在，而企業養老保險金收繳極其困難，表現為拖欠企業戶數多，拖欠金額大，拖欠時間長，致使許多地方養老保險金收不 抵支，嚴重影響養老金的發放。分析其原因，一是少數效益好、離退休人員少的企業領導對養老保險的認識不足，不從長遠利益出發，不從大局出發，不愿交納，甚至有些企業領導短期行為嚴重；二是少數企業有能力繳而不繳，認為離退休職工保險費直接由養老保險機構發放，離退休職工領不到退休金只會找養老保險機構，不會找企業，所以對養老保險金的繳納采取 拖、欠政策，而養老保險部門則缺乏制約手段，無法收取；三是企業虧損較大，職工工資都無法發放，更無力承擔養老保險金繳納的義務；四是 企業負擔過重，影響養老保險金的繳納，據有關資料表明，一些地區企業需要繳納的養老保險基金、失業保險基金、醫療保險基金和工傷基金等占整個職工工資總額的60%左右，企業難以承受，而職工個人繳納的養老保險基金和醫療保險基金等則僅占個人工資收入的6%左右，這不僅沒有達到養老保險要消除企業包袱的目的，反而增加了企業的負擔，增加了企業的當期投入。

（三）國家對企業養老保險只出政策不出錢

養老保險基金應是由國家、集體、個人三方面共同負擔，但現實情況是三方出資都較困難，而國家財政出資更加困難，這是由于近十年來各地財政收支狀況較差，財政入不敷出，財政收入都難以維持經常性支出，不少地區自開辦養老保險業務以來財政未曾向養老保險基金投入一分錢，致使養老保險基金收不抵支，更有甚者，一些地方政府利用對養老保險基金的自主管理權，將養老保險基金用于投資于地方性建設項目，效益低，回報率低，或者干脆將養老保險基金用來暫時彌補財政資金的不足，使養老保險基金不斷地被蠶食。

（四）養老保險基金保值增值能力低

一方面，現階段養老保險費幾乎被用于支付現期的退休金，因通貨膨脹使養老保險金結余所獲取的利息也是名義的，這種狀況導致養老保險金個人賬戶大多數是空賬戶，賬戶上幾乎沒有什么實際資產，這種空帳戶不能使養老保險金能有所積累、有所保值增值；另一方面現行制度要求養老保險金余額除滿足兩個月的支付費用外，80％左右要用于購買政府債券或存入銀行，由于近期銀行存款利息率低于通貨膨脹率，導致養老保險金的結余在不斷地貶值，這勢必加重未來時期養老保險的負擔，也會增加國家在養老保險方面的支出負擔。

（五）養老保險金支付的正常調整機制還不完善

合理的養老保險金計發辦法應該建立在一個規范的養老金調整機制上。我國現行制度雖然在這方面取得了重大突破，建立了以職工平均工資增長率為參數的 7 正常調整機制，但也存在著兩個方面的問題。一是反映在養老保險金計發調整參數選擇上，通常養老保險金調整參數主要由職工平均工資增長率、生活費價格指數和綜合指數三種；單純用平均工資增長率作為參數來調整養老金計發，不能解決養老金保值問題，也難以保障退休人員的基本生活，單純地用生活費價格指數作參數來調整養老保險金計發，雖然解決了養老金保值問題，保障了退休人員的基本生活，但不利于處理工資收入與養老金的分配關系，在物價指數較高時，對養老金基金壓力過大，為了吸收這兩種指數的優點，克服其缺點，通常將這兩種指數進行綜合考慮，計算出一個綜合指數對養老金進行調整，而我國現行制度單純以職工工資增長率為參數，未將生活費價格指數進行綜合考慮。二是反映在養老金調整機制的口徑不統一，根據現行制度規定，“養老金可按當地職工上一年度平均工資增長率的一定比例進行調整”，而“當地職工”究竟是指全省范圍的職工？是市或縣范圍內的職工？是全體職工還是僅指企業職工？由于理解不一致，各地方案各異，導致地區間的養老金水平出現不平衡。

（六）養老保險管理體制混亂

主要表現在：一是養老保險管理體制不統一，我國現行的養老保險管理是按照養老保險的不同對象分部門、分行業進行，既有勞動部門、人事部門、民政部門進行管理，也有煤炭部門、郵電部門、金融部門以及供電部門等分行業進行管理，使養老保險政出多門、多頭管理，政策不協調現象極為嚴重，也使養老保險資金分散，調劑性較差，不利于充分發揮養老保險的作用；二是養老保險機構既是行政管理機構，又是經辦機構和監督機構，集三權于一體，不利于我國養老保險事業的健康發展。

四、我國養老保險制度的改革和完善的建議

養老保險制度改革，要從我國人口多、底子薄、生產力水平和人口老齡化發展迅速的國情出發，兼顧國家、集體和個人三者利益，兼顧目前利益和長遠利益，既要保障職工退休后的基本生活，又要有利于生產發展和社會安定。本文除了對我國養老保險制度的總體改革思路進行論述之外，特別對農村養老保險制度的改革提出有效的建議。

（一）我國養老保險制度改革的整體思路和重點 1.實行城鎮統一的養老保險制度

在市場經濟中，勞動力的流動要受價值規律和市場供求關系變化的影響。無論機關、事業單位還是企業招用人員和勞動者自主擇業都通過市場進行選擇。正是價值規律的作用和競爭機制的功能，把勞動力吸引到效益較好的單位和崗位上，從而提高了整個經濟運行的效率和活力。這種以市場經濟機制為基礎的勞動力管理方式，可以使各類人員在不同地區、不同所有制之間，在企業、事業單位和機關之間合理地流動。尤其是計劃經濟向市場經濟過渡時期，重新選擇職業以及勞動力的合理流動將十分普遍。這就迫切需要建立起一個覆蓋城鎮所有企業、事業單位和機關各類職工的統一的養老保險制度，保證城鎮所有職工享受養老保險的權利，以解除職工的后顧之憂。

實行統一的養老保險制度不僅是必要的，而且是可能的。目前，養老保險已覆蓋全部職工的90.7%，只有不到10%的私營企業和區縣以下集體企業職工還沒有養老保險。在區縣以下集體企業中，有相當一部分職工是回城知青和保留全民或區縣以上集體職工身份，他們已經實行或參照實行了養老保險制度。從數量上分析，建立統一的保險制度是可行的，如果我們不抓住現在的有利時機，若干年后這個問題將更加難以解決，統一制度難度會更大。

2.采取多層次的退休養老保險措施

從我國是一個發展中國家、經濟還不發達的國情出發，為了使養老保險既能發揮保障生活和穩定社會的作用，又能適應不同經濟條件的需要，以利于勞動生產率的提高，宜實行國家基本養老保險、單位補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體制。在多層次的養老保險體制中，基本養老保險是核心，由國家立法在全國統一強制實施，適用于城鎮各類職工。第二層次是單位補充養老保險，即根據單位的經濟實力確定待遇水平和發放方式，經濟效益好的多補充，以體現不同單位在經濟條件上的差別。第三層次是職工個人儲蓄性養老保險，個人根據經濟能力和不同需求自愿參加，國家在政策上應給予引導，在儲蓄利率上給予相應的優惠。實行多層次養老保險意義十分重大：一是可以適量控制國家法定基本養老保險待遇水平的增長。我國的生產能力和經濟水平還很 低，與此相適應，養老保險待遇的水平不可能很高。實行多層次養老保險可以使職工在整個工作期間逐步積累基金，以保持退休后的生活水平不降低，又使基本養老金水平得到控制。二是可以增加企業的凝聚力，促進勞動生產率的提高。市場經濟的主體是平等競爭，單位之間經濟條件的差別是必然結果，單位為了增強凝聚力，吸引優秀人才，除了對在職期間給予優厚報酬之外，還會靠長遠的吸引手段來穩定所需人員，手段之一就是為職工舉辦補充養老保險。這樣做，有利于企業經濟效益的提高，激勵職工多做貢獻。三是可以為經濟建設積累資金。補充養老保險和個人儲蓄性養老保險基金大多是完全積累的方式，一般儲蓄數十年后才支付，這一方面可以抑制消費基金的膨脹，另一方面可形成一筆數量可觀的長期可運用資金，支援國家經濟建設。

3.實行國家、單位、個人三方共同負擔養老保險費用

實行個人繳費，是深化改革養老保險制度的重要內容。隨著經濟體制改革和養老保險制度改革的不斷深化，人們對個人繳費已有所認識，考慮到這一制度的實施與職工直接的利益關系，在實踐過程中應注意以下幾個方面的關系：一是在國家統一養老保險制度范圍內的所有職工都應實行個人繳費制度。目前，各地在試行個人繳費過程中，只在企業職工中進行，機關、事業單位職工不實行，這一做法，已引起企業部分職工的抵觸情緒。為了避免在企業和機關、事業單位職工之間出現不平衡，機關、事業單位的個人繳費應盡快實行。二是考慮到目前職工的工資收入還不高，開始時可以在增加工資的基礎上實行，以后隨著經濟的發展和職工工資的調整再逐步提高。三是個人繳費要進入基本養老保險基金，統一調劑使用，否則就不能體現三方負擔，起不到個人繳費應發揮的作用。

4.以改革基本養老金計發辦法為重點

基本養老金計發辦法是養老保險制度改革的核心問題，主要涉及到兩方面的內容：一是計發基數；二是計發標準。隨著經濟體制和工資制度改革的不斷深化，企業內部分配自主權的確立，出現了分配形式的多樣化，打破了以標準工資為主體的等級工：資制的分配格局，改革基本養老金的計發基數已成為當前養老保險制度改革所面臨的迫在眉睫的任務。

改革基本養老金計發辦法的原則：一是基本養老保險是國家法定的養老保 險，必須實行統一的計發基數、計發標準。因此，選擇的計發基數應適應各種工資分配形式。二是要全面客觀地反映職工一生對社會所做出的貢獻，以體現權利與義務的對應關系。三是要兼顧公平與效率相結合，使市場經濟體制下的分配差別過大和不公因素能夠盡量縮小，以利于生產，保障生活。

5.確立退休人員部分分享社會發展成果的調整機制

我國目前的基本養老金在職工退休時一經確定就不再變動，受物價的影響很大，退休人員生活水平逐年下降。為解決因物價上漲而導致生活下降問題，國家采取定額物價生活補貼方式。從實行的結果看，這種辦法在一定程度上保障了退休人員的生活，穩定了社會。但這種辦法利少弊多，其弊端主要表現在：一是物價生活補貼不規范，補貼額度隨意性強，而且往往滯后，群眾意見大。二是各種補貼名目繁多，執行起來十分困難，不同時期、不同金額、不同名稱，人們很難分清楚。三是平均主義傾向嚴重。由于各項補貼都按人平均發放，表面上看很公平，其實蘊藏著很多不合理因素，基本養老金低的成倍增長，基本養老金高的補貼量相對不足，退休人員的養老金逐漸形成了一個很大的平臺，一些退休時待遇較高的同志反映強烈。四是補貼量相對偏低，趕不上物價的增長水平，更無法解決分享社會發展成果的問題，形成退休人員生活水平下降較多。

（二）我國農村養老保險制度的改革和完善 1.各級政府齊抓共管制定出臺指導性文件

如何實現新農保制度的長期有效運營和管理，這是難度最大的問題，尤其是農村人口眾多，居住分散，流動性大，新農保又與其他制度相交織的情況之下，其管理的難度更不應當低估。需要強化新農保的繳費管理、賬戶管理、基金管理、信息數據管理等等。明確政府責任，形成各級政府共同推進農村養老保險事業的格局。為此，要做到：第一、各地細化制度設計，精心組織，積累經驗，穩步推進。新農保制度的實施是一項利國利民的重大民生工程，又是一項非常復雜的社會系統工程，應當根據試點的指導意見、指導原則和國家總體方案的精神，各地需要進一步優化制度設計，制定具體實施方案，實施分類保障，分級補貼，分層管理，穩步推進，需要強調政府扶持，農民自愿參保的原則，精心組織方案實施，11 努力構建新農保制度的長效機制。第二、需要強化制度創新、機制創新、管理創新，努力突破實施難點，推進新農保制度需要在財政補貼方式、管理體制和管理機制，農民繳費機制，制度的有效銜接機制等方面勇于創新，積極探索，積累經驗，尤其需要強調政府財政補貼的可持續，農民長期參保意愿的可持續，管理運行的可持續，農民滿意的可持續。

2.加大宣傳力度逐步擴大覆蓋面

要結合農村養老面臨的實際情況，加強宣傳解釋工作，做好示范，讓農民充分理解參加新農保的好處，見到實實在在的利益，不搞強迫命令，不片面追求參保率。在制度推進過程當中，要強調組織動員、優化管理和服務，通過各種方式向廣大農民充分展示新農保制度的優越性，提升并穩定農民的參保意愿，通過制度和管理機制帶來的優越性來吸引越來越多的農民自愿參保，逐步擴大新農保的覆蓋范圍。當前，要特別注意向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養老保險金的預期收益，特別注意向農民說清楚社會養老保險是對家庭養老的有益補充。

3.建立多層次全覆蓋的農村養老保障制度

建立農村社會養老保險制度的關鍵是要根據農村現狀建立適合中國國情的農村養老保險體制，新型農村社會養老保險必須同我國經濟發展水平相適應，同農村實際情況相適應，同農民的承受能力相適應。試點階段，應根據不同地區的發展水平，因地制宜，按人群和農村區域差異分類設計，制定具體辦法和試點實施方案。在制度設計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度將來接軌問題。制度的設計要針對三類對象：

一是農民工的養老保險問題。農民工是我國工業化、城鎮化進程中出現的一個特殊群體，目前農民工已超過2億人，妥善解決農民工養老保險問題，關系到統籌城鄉發展戰略的實施，要盡快出臺能與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。同時鼓勵相對穩定就業的農民工直接融入城鎮職工的養老社會保險體系之中，享受與城鎮職工相同的養老保險待遇。

二是鄉鎮企業職工的養老保險問題。鄉鎮企業中勞動密集型企業和農副產品 加工型企業多，中小型企業多，原始積累少，經濟基礎相對薄弱。在鄉鎮企業養老社會保險體系建立過程中不搞“一刀切”，各地根據自身的情況制定具體實施辦法。

三是農民的養老保險問題。對這部分留在農村從事農業生產的勞動者，養老保險基金可以由參加保險者交納的投保費和政府補助金共同構成。考慮到我國農村農民的收入難以確定，農民家庭與家庭之間的收入有差異的現實，對于要求農民個人交納的養老保險費部分可以根據該地區上年農村人均收入水平按一定比例等額上繳，繳費的比例可以根據各個地區經濟發展水平的高低而不同。由于我國農村人口多、人均耕地少，加上近幾年農產品價格的影響，純粹的農業收入水平普遍不高，對于農民的養老問題政府應該承擔責任，給予農民補貼，政府對收入水平不同地區的農民補貼水平應有區別，政府通過加大轉移支付的力度，使貧困地區農民養老有保障。

4.妥善解決與其他社保政策的接續轉移問題

隨著城市化進程的推進，要及時實現現行農村養老保險與新型農村社會養老保險接續并軌，解決地區間因利益關系而影響社保關系接續轉移等問題，制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、接續的操作辦法，解決不同地區間的基金結算問題。同時要加快全國社會保險信息化聯網建設，農保關系接續轉移提供技術支持，出臺“社會保障全國一卡通”相關政策，提供繳費、支取、記錄、轉賬、管理、信息查詢等一系列功能，卡隨人走，方便管理。

5.切實解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題

新型農村社會養老保險制度作為一種保障農村老年享受社會養老待遇的保險制度，離不開資金的支撐。為此，要妥善解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題，中央財政和地方財政補貼要及時到位。政府資金的投入主要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導機制，即為了鼓勵農民參加養老保險，應由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼。二是建立養老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平基本同步發展。對于經濟發展水平較低的地區，應由中央財政通過轉移支付的辦法給予資金支持。農村社會養老保險基金的集體負擔部分，可在鄉村所辦企業的利潤、公益金和管理 費用中提取；沒有集體經濟的鄉村，要根據統分結合、雙層經營的原則發展和壯大集體經濟，以不斷提高經濟效益來解決農民繳納一部分養老保險費的問題；特別困難的農村地區，農村社會養老保險基金的集體負擔部分應由地方政府財政解決。

6.加強農村社會養老保險制度監管

作為農村社會養老保險，從開始繳費到領取養老金，實際上是一個跨度很長的制度安排，在當前金融危機的背景之下，如何加強農村社會養老保險制度的監管，實現農保基金的保值增值，有效抵御通貨膨脹的風險值得認真研究。農村社會養老保險基金是農民的血汗錢、養命錢，既要確保安全，又要確保合理增值。農村養老保險實行“基礎養老金加個人帳戶”的模式，基礎性養老金為非繳納性養老金，由財政支付，60歲（或65歲）以上達到一定繳費年限的農民，加發一塊基礎性養老金，以體現參保優于未參保。個人帳戶基金由個人繳費、集體補助、財政補貼、投資收益構成，最終實現基礎養老金由中央負責、個人帳戶養老金由地方管理的格局，省級統籌基金缺口主要由省政府負責，中央對困難省份提供補貼，提高統籌層次，集中管理運營基金，改變現有縣級統籌，縣級管理的模式，以市或省為統籌管理單位，省或市級建立基金運營中心，國家制定基金運營管理辦法，運營管理農村養老保險基金并對統籌單位負責。要切實維護參保農民的切身利益，農村社會養老保險經辦機構要健全基金的財務、會計、統計和內部審核制度，基金監督機構和政府行政主管部門要加強對基金收繳、管理、運營、支付監督檢查，確保基金專戶儲存、專賬管理、專款專用。

7.健全農村社會養老保險組織機構

要確保農村社會養老保險責任主體到位，將非城鎮戶口的農村居民全部納入社會養老保險覆蓋范圍，促使農村社會養老保險工作健康有序發展，應盡快健全新型農村社會養老保險組織機構，理順農村社會養老保險管理體制。在此基礎上，重點加強履行政府社會保險職能的農村社會養老保險經辦機構建設，合理設定農村社會養老保險經辦機構的編制，配備與其業務相適應的管理和經辦人員。

總之，改革和完善農村社會養老保險制度，各地區、各部門要充分認識建立新型農村社會養老保險制度的復雜性、艱巨性和長期性，切實加強組織領導，扎 實搞好試點工作。構建新農保制度對于有效應對金融危機，擴大國內消費需求也具有重要的現實意義。通過建立完善新農保制度，使更多的農村居民能夠納入到制度化的保障軌道，對于穩定社會公眾的預期，減少對未來保障不確定性的壓力，對于應對儲蓄向投資的轉化，對于拉動國內消費需求，促進經濟的平穩發展都具有積極的政策效益。所以，構建新農保制度，不僅有利于和諧社會的構建，而且有利于提振國際金融危機背景下的農村消費者的信心。

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第二篇：完善我國農村養老保險制度改革探討

完善我國農村養老保險制度改革探討

摘要：我國自20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度，至今已有20多年的歷史。從我國農村養老保險改革的發展情況和實施情況入手，分析了改革中面臨的突出問題，提出了一些創造性的解決對策，并指出了有待進一步研究的問題。

關鍵詞：農村養老保險；問題；對策我國農村養老保險改革發展的歷程

我國政府從20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。

第一階段：1986～1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在“全國農村基層社會保障工作座談會”中根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作，一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農村養老辦公室制定《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，1992年起農村社會養老保險制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機構改革以后，農村社會養老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區的農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區的農村社會養老保險工作陷入了停頓階段。

第四階段：2005年至今，為政策轉向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協調發展的重視，尤其反映了領導層對農民等弱勢階層的生活質量下降和收人差距擴大的關注。新政策綱領的價值取向對農民養老保險制度具有重要的指示和促進作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農村養老保險制度，觀念上正從以城鎮和城鎮職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉居民的社會保險制度轉變。農村養老保險制度改革的實施情況

本文選取了1999～2007年城鎮和農村地區參加社會養老保險基本情況的數據，通過城鎮和農村地區的對比，揭示農村養老保險制度改革的實施情況。

從以上圖表我們可以看到：

(1)農村參保人數不僅沒有上升，反而呈現逐年下降的趨勢，近年來，農村參保人數一直在5000萬人左右停滯不前。相比較而言，城鎮參保人數一直在平穩上升，且遠遠高于農村參保人數。兩者的差距越拉越大。

(2)農村參保人數在2000年出現一個陡然的下滑，參保人數比上年減少22.90％，這是由于官方對農村社會養老保險工作的態度發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務。

(3)社會養老保險在城鎮地區的覆蓋面遠遠大予農村地區。以2007年的數據為例，2007年全國總人口132129萬人，城鎮人口59379萬人，占總人口44.9％，鄉村人口72750萬人，占總人口數55.1％。根據以上數據，可算出，2007年社會養老保險對城鎮居民的覆蓋率為33.9％，而農村居民僅為7.1％，兩者差距非常大。

(4)農村養老保險基金在逐年增加，截至2007年底已達412億元，基金的管理和運作也成為一個重要的問題。我國農村養老保險面臨的突出問題

我國現行的農村養老保險制度還有待完善，存在著農村養老保險制度與農民群體多樣性、農民日常支出、用資需求、養老支出四個不匹配的問題。制度設計的不完善是造成農民參保人數逐年下降的根本原因。

(1)現行制度設計未考慮到農民群體角色的多樣化的問題。由于農民的身份、職業、收入水平的差異性，不可能推行一套整體劃一的制度方案。迄今，農村養老保險主要適用的仍是1992年民政部頒布的《基本方案》，其內容規定滯后、不完善，已不適應市場經濟發展的要求。

(2)現行制度設計與農民現實的日常支出預算有差距。《基本方案》規定，農村養老保險基金籌集是以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持。在實際運行過程中，集體補助幾乎落空，政府扶持缺乏強制性，國家和集體的責任義務不明確，最終使保障變為一種“個人儲蓄保險”。而在農民現實的日常家庭預算支出中，養老保障并非是大多數農民目前最緊迫的需要，發展生產、子女教育、疾病治療等項目支出均位列養老保險之前。(3)個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配。《基本方案》規定，實行個人賬戶儲備積累制，農民個人繳納的保險費和集體補助全部記在個人名下，個人養老賬戶屬于農民個人所有。但實際情況是，參保農民對賬戶資產的控制權極為有限。除個別特殊情況(如死亡等)，在達到規定年齡之前，參保農民只有繳費的義務。并無實質的控制權力和投資選擇權。在一個相對長的時期內，農民個人賬戶上的資金長期處于閑置狀態。

(4)農保資金增值有限，到期領取的資金難以滿足農村農民“養老”支出。一是農保資金增值有限。按照現行制度設計，農保基金保值增值方式為存入銀行和購買國債兩種方式，資金增值有限。二是到期兌付的農村養老保險資金難“養老”。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但受多種因素影響，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元。這點錢對于農民養老來說，幾乎不起作用。解決的對策

(1)對不同層次、不同類別的農村勞動力養老保險，應當根據經濟水平和負擔能力采取不同的解決方式，實行分層分類解決。中國農民可分解為四個群體，如鄉鎮企業農民職工、城市流動人口、被征地農民和純留地的職業農民。對于鄉鎮企業農民，由于從事非農業生產活動，收入和消費高于農村人口的平均水平，因而其養老保險需求也較高，他們的養老保險問題可以部分由鄉鎮企業來解決；對于城市流動人口，其參加社會養老保險有兩種思路，一是與城鎮職工適用同一的制度模式(廣州、北京、南京等中心城市)，二是單獨為農民工設立新的綜合社會保險制度(上海、成都、大連等市)；對于被征地農民，家庭養老的物質基礎與功能因土地被征用而弱化甚至崩潰與喪失。而征地補償標準又偏低，因而對其要區別對待；對于純留地農民，他們以土地收人作為自己生活的主要來源，發達地區和貧困地區的農村可采取不同的制度安排。

(2)針對現行制度設計與農民現實的日常支出預算不匹配的問題，應加大對農村社會養老保險的扶持。建議根據地方經濟、財政情況，在條件許可的情況下，逐步推進適當的公共財政投入。地方財政預算每年要確定一定的比例，充實農村社會養老保險基金，而且要隨經濟的發展同步增長。

(3)針對個人賬戶資金長期封閉閑置與農民個人用資需求不匹配的問題，可推行農村養老保險抵押小額信貸業務。當參保農民因各種原因需要資金時，可以用參加農村養老保險的有效證書作為抵押，向養老保險基金申請借款。這種創新制度不僅滿足了農民的個人用資需求，也是將農村資金真正留在農村、為農業經濟和社會發展服務的最佳方式。

(4)針對農保資金增值難的問題，應該促進兩個價值增值循環：一個是對農村社會養老保險基金進行經營性價值增值管理，可以由商業性機構競爭農村養老保險基金的管理與運作。在商業性機構對養老保險運作的整個過程中，政府主要通過專門的管理部門對基金以及運作狀況進行監督。另一個是非經營性價值增值循環，通過利用國家政策和社會宣傳，不斷增加政策性收入，捐贈和贊助收入以及其他各種非經營性的收入等來輔助養老基金增值。需要進一步研究的問題

(1)城鄉養老保險的銜接問題。

我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深人，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。

(2)農村養老保險改革的方向問題。

改革大體有兩種方向：一是限制或控制各地的制度差異，以在全國層面構建一個由中央和省級政府共同負責的同一的國民社會養老保險計劃；二是繼續維持和創新目前各地主要由市縣地方政府負責的多樣化和漸進式發展的新型農村社會養老保險模式。

第三篇：我國城鎮職工養老保險制度改革回顧

我國城鎮職工養老保險制度改革回顧

養老保險制度是社會保險制度的一部分，主要是指國家和社會根據一定的法律和法規，在勞動者達到國家規定年齡退出勞動崗位后，給以一定的物質保障，以維持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后自動發生作用。目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源，以社會保險手段來達到保障的目的。養老保險制度一般分為城鎮職工養老保險制度和農村養老保險制度。我國的城鎮職工養老保險制度從無到有，從計劃經濟模式轉變到市場經濟模式，從“摸著石頭過河”到一步步推進，再向縱深發展，經歷了一系列艱辛的過程。在改革開放30年之際，我們有必要對此做一個簡單的回顧，以達到檢驗成果、總結經驗、認識不足的目的。

一、新中國成立后城鎮養老保險制度的模式

中華人民共和國成立以后，城鎮企業職工的退休辦法是按照1951年2月政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，國家機關工作人員的退休由1952年10月頒布的《中央人民政府人事部關于頒發各級人民政府工作人員退職處理暫行辦法的通知》所下達的辦法進行的。當時的職工，大多是解放后招收的，全國只有企業職工800萬名。1952年全國退休人員僅有2萬名，平均400名職工才相應有一個退休者，因此實行的是現收現付制的勞動保險模式，并且是具有全國范圍內的跨企業統籌養老保險的形式。

1955年12月國務院頒布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，分別規定了男女職工的退休年齡、退休工資的領取等問題。根據這一辦法，50年代退休人員基本上領取的退休金大多相當于工資的50%左右。這與世界大多數國家的養老金與工資之間的比例相仿。這一基本制度一直延續到1966年“文革”開始之前。

“文革”開始不久，財政部在有關文件中規定：“國營企業一律停止提取工會經費和勞動保險金，企業的退休職工、長期病號和其他勞保開支，改在企業營業外列支。”這樣，已經開始社會化的勞動保險又走上了企業包辦的回頭路，社會保險倒退為企業保險和單位保險。

二、“文革”結束后養老退休制度的演變

“文革”后，國務院于1978年5月頒布了《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》。根據新辦法的規定，不僅退休年齡明顯放寬，領取養老金的標準比50年代的規定也提高了，這實際上使養老金與工資的替代率大幅度提高，并成為養老金負擔逐年加大的重要原因。另外，該辦法存在著明顯的鼓勵早退休的傾向，以便使大批反城待業青年盡早進入工作崗位。這樣，退休人員從1978年到1985年增加了4倍，養老金費用從占城市職工工資的2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，國務院頒布了一系列關于干部退休、新中國誕生前參加革命工作的老干部離、退休制度的規定，又使全國養老金替代率大幅度提高。在此影響下，一些有特殊貢獻的老專家、學者、醫生和教師也都提高了養老金與工資的替代率，這部分人的退休費與解放后參加工作的人員退休費懸殊，為了縮小這種差距，國家又對后者給以補貼。這樣我國養老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代養老保險制度的改革

80年代養老保險制度的改革從退休基金統籌開始。1983年，全國退休職工達1300萬人，其中全民單位的1015萬人，相當于在職職工的11.2%，比1978年的314萬增加了近1000萬人。退休費用87億元，其中全民單位的74億元，相當于工資總額的9.3%，比1978年的17億元增加了70億元。如何籌集和使用好這筆巨額費用，靠企業保險的模式難以完成，實行改革勢在必行。

1984年中央在廣東東莞、江門等地首先試點，在試點的基礎上勞動人事部于1985年1月發出了《勞動人事部保險福利局關于做好統籌退休基金與退休職工服務管理工作的意見》。這個意見規定了統籌的范圍為全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體。統籌的項目包括所有用于支付退休職工的各項費用、退休基金的提取，企業單位在“營業外支出”項 列支。機關、團體、事業單位從行政、事業費中列支，也可采取編造預算辦法，從財政統一撥專款。退休基金的管理，存入銀行，利息轉入退休基金，不征稅費。同時建立社會保險事業管理局，隸屬勞動部門，管理費由退休基金提取。這個《意見》基本上奠定了養老金統籌的政策框架。1986年國務院又頒布了77號文件，建立了市一級的國有企業養老金統籌機制。企業保留實際發放養老金的職能，通過對參加統籌的企業統一規定一定的繳納率建立統籌基金，實行差額上繳或下撥，基本上為企業公平競爭建立了良好的社會環境。

在80年代，與養老退休金社會統籌改革相提并論的還有一項重大的改革，這就是建立了勞動合同制工人的養老保險制度。1986年國務院發布改革勞動制度四項規定，決定國營企業所招工人一律實行勞動合同制，徹底打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”。規定中明確了合同制工人退休養老保險辦法，企業按照勞動合同制工人工資總額的15%左右，勞動合同制工人按照不超過本人工資3%繳納退休養老保險基金。這是我國養老保險制度改革的重大突破，打破了養老費用由企業全部包攬的舊模式，開創了個人繳納部分養老金加以儲存的新模式。到1991年底，有近1600萬勞動合同制工人參加了養老退休保險，并積累了近70億養老保險基金。少數達到退休年齡的勞動合同制工人開始按月領取基本養老金。這對鞏固和發展合同用工制度起了積極作用。

四、90年代初期養老保險制度的第一次改革

80年代的養老保險制度改革取得了一些成績，但更大的問題也逐漸顯露出來。由于退休人數的激增，養老金替代率的上升，使養老負擔日益沉重，90年代初期養老保險面臨的形勢與體制的弊端集中體現出來。據聯合國預測，中國人的平均年齡到2050年將達到45歲，這是一個很高的數字。中國靠獨生子女政策控制了人口增長，人口年齡結構的發展趨勢已越來越像發達工業國，只不過，德國和美國在步入老齡化社會時已達到了比中國高得多的生活水平。聯合國的一份報告強調說，從沒有一個國家尚處在中國這樣的發展階段便開始老齡化，這將給中國的養老制度帶來巨大挑戰。德意志銀行估算，若中國不改變退休年齡，則2050年，每100名勞動者就要供養79名退休者。另外，現行養老制度覆蓋面小，不利于勞動力的流動。我國的養老退休制度僅限于國家機關、事業單位、國營企業和部分集體企業的職工，3/4左右的老人沒有實現養老退休，不利于社會的安定。不同單位之間，養老待遇差別狠大，許多人為了保持固定的養老退休待遇不愿流向更能發揮作用的崗位，浪費了人力資源。還有一個棘手的問題就是養老基金籌措渠道單一，給付制度有待完善。現行退休費的籌措渠道比較單一，從本質上來說基本由國家負擔，長此以往，肯定難以承擔。在給付制度上也不夠完善。養老保險金的發放、退休人員的管理服務大部分地區還以企業為主，社區功能發揮不夠。最后不容忽視的一點是獨生子女政策動搖了大家庭養老的傳統，將來一個孩子要贍養父母2人和祖父母4人，養老負擔非常沉重。

針對這些問題，國家對養老保險制度進行了一系列改革，其中有兩件大事對改革起了很大的作用，一是國發1991年33號文件；二是國務院總體研究小組組織的社會保障體系的研究。

1991年6月26日，國務院頒布了《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，即國發1991年33號文件。這個決定全面總結了我國養老保險制度改革的經驗，為90年代的改革指明了方向。其要點如下：確定了我國要建立基本養老保險與企業補充養老保險及職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度，基金由國家、企業、個人三方共同承擔。企業繳納的基本養老保險費在稅前提取，個人繳納標準從3%標準工資起步，設立養老保險基金專戶，積累基金的一部分購買國家債券，基金由勞動部門管理，補充養老保險基金記入個人帳戶。個人儲蓄性養老保險由職工個人自愿選擇經辦機構。本決定適用全民所有制企業，城鎮集體所有制企業參照執行。33號文件在許多方面對養老保險制度改革進行了開拓性的突破，構筑了改革的宏觀框架。

第二件大事是國務院于1991年9月3日成立了國民經濟和社會發展總體協調小組，開展了國民經濟和社會發展的總體研究工作。其中第五課題小組全面研究了我國社會保障體系的總體框架，社會保障制度的歷史沿革和建立與完善我國社會保障體系的基本思路。這項研究的成果對整個90年代我國社會保障制度改革提供了理論上的支撐和政策性的建議。

五、90年代中期養老保險制度的第二次改革

1991年33號文件發布之后，勞動部大力推廣新的養老金計發辦法，同時對退休人員的退休費不斷進行補貼，大力推進退休人員的社會化管理體系，總體趨勢是好的，但隨著宏觀經濟形勢的變化，這項改革在激發企業上繳養老統籌金的動力和監督機制上的欠缺顯露出來。1994年，中央財經領導小組組織了大型調研活動，按照黨的十四屆三中全會精神，研究和制訂社會保險體系具有可操作性的實施方案。調研重點是城鎮職工養老、失業保險制度改革以及破產企業職工保障和再就業問題。

調研組通過到上海、煙臺等地重點調研，又搜集了全國有代表性地區的實踐經驗，對國際上一些國家養老制度進行對比研究，并對改革方案中的有關數據進行了測算，9月8日向中央領導做了匯報。朱總理指出，必須注意三個問題：（1）保險水平不能太高；（2）不能吃“大鍋飯”，個人交費不能進社會統籌，應該記入個人帳戶，社會統籌的一部分也應撥入個人帳戶，個人帳戶應占主要比重，這樣有利于個人繳費，有利于職工督促企業繳費；（3）社會統籌的比例不要過高。朱總理同時還指出，要成立社會保障的統一機構，現在就應研究和探討這個問題。10月25日，國務院第45次總理辦公會議原則上通過“基本養老保險實行社會統籌和個人帳戶相結合”的改革方案。1994年12月由國務院主持召開了全國城鎮企業職工養老保險工作會議。1995年3月國務院頒布了6號文件《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，最大的突破是把“基本養老費由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人帳戶相結合”寫進了文件，不僅如此，而且對已經進行行業統籌的11個行業也要求按照社會統籌與個人帳戶相結合的原則進行改革。文件還明確了應當建立基本養老金正常調整機制，與當地職工上一平均工資增長率一定比例進行調整，而不是與物價或其他指標掛鉤。文件指出，企業按規定繳納基本養老保險費后，可以為職工建立補充養老保險。企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，由企業和個人自主選擇經辦機構。這一點為今后的改革指出了一個方向，在逐步降低養老金替代率的情況下，企業建立補充養老金不僅是可行的，而且是應當的。此外，文件還明確了提高養老保險管理服務的社會化程度以及政事分開、加強監督等重要問題。

當然，改革是漸進式的，任何文件都有局限，6號文件因為提供了兩個基金使用辦法，在以后的實踐中，各個地區的方案變得五花八門，并沒有完全達到當初以統一模式為目標的初衷。而且，文件雖然對于養老金的保值增值提出了要求，但是并沒有找到能保值增值的辦法。這些問題都有待于進行進一步的改革。

六、90年代后期養老保險制度的第三次改革 養老制度改革進入90年代后期，目標主要是由全國散亂的養老保險模式走向一體化，統一養老保險辦法。

根據國家勞動部公布的資料，截止1996年6月，全國已有61.7萬戶各類企業的8738.2萬職工和2241.2萬離退休人員參加了地方退休費用社會統籌，占城鎮企業職工的76.9%和離退休人員的94.7%。此外，還有鐵道部、郵電部、水利部、中國建設工程總公司、中國電力企業聯合會、煤炭部、中國有色金屬總公司、交通部、民航總局、中國人民銀行、石油天然氣總公司等11個行業統籌的職工人數已達1400.1萬人，其中離退休人數為359.38萬人，總覆蓋面約1.23億人。據國家財政部統計，1995年全國共收繳基本養老保險基金943億元，支出830億元，歷年滾存節余約441億元。

由此可以看出，養老保險制度經過近20年的改革歷程，已由企業保險走向社會保險。但最大的弊端是統籌主體太散，多數地區以縣市為統籌級別，加上十幾個行業各自統籌，再由于個人帳戶和企業繳費的比例五花八門，造成了全國養老保險模式空前的散亂。由于全國各地、各行業的標準各

一、自成體系，阻礙了勞動力的合理流動。因為統籌層次過底，導致互相攀比待遇水平，有的地區替代率甚至高達110%，企業上繳統籌金負擔沉重，造成收繳率下降，同時無法進行企業補充保險。全國現在雖然滾存節余440多億元，但分散在7000個社會保險管理機構內，形不成資本優勢，很難抵御資金的貶值。養老保險分別由勞動部、人事部、民政部、商業保險公司和幾十家行業管理，造成政出多門，企業面對不同的管理部門，造成運營成本上升，工作效率下降。

在這種情況下，從1996年開始，由勞動部和國家體改委牽頭，國務院7部委組成統一養老金保險制度聯合調研組，經過幾個月的調研，于8月向國務院提交了《關于統一企業養老保險制度的匯報提綱》，提出了統一養老保險制度的方案框架，并得到國務院的原則同意。

統一養老保險制度方案的要點是，按職工工資的11%建立個人帳戶。其中個人繳費8%，目前先從3%交起，今后每兩年提高1%，企業繳費劃入3%，現在先從8%劃起，以后逐年降低。從未來看，個人繳費比例逐步上升，企業繳費逐步下降，體現以企業包攬的計劃經濟模式向個人承擔和企業負擔相結合的市場經濟模式推進。

提綱還建議，養老金的支付分為兩部分：（1）基礎養老金。標準不超過當地平均工資的25%，可以依據繳費年限的長短劃分若干檔次，支付金額與繳費年限成正比；（2）個人帳戶養老金。月發放標準為個人帳戶累計儲存額除以120。現在各地所實行的辦法在今明兩年內要向統一方案過渡，1998年低完成過渡，最后從根本上改變全國養老保險制度散亂的現象。

根據以上方案，1997年國務院發出了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，確定了我國城鎮職工養老金制度從過去現收現付的企業養老制度向社會統籌與個人帳戶相結合的基本養老保險轉變。

七、新世紀城鎮職工養老保險制度改革綜述

（一）繼續深化基本養老保險制度。2005年12月，國家發布了《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，養老金問題再次引起社會關注。如果從上個世紀８０年代我國開始對城鎮企業職工養老金制度進行改革算起，中國的養老保險制度改革已經進行了２０多年時間。在這２０年里，中國初步建立起一個擁有1．7億參保職工的基本養老保險體系，為多數城鎮企業職工建立了退休后基本滿足生活需求的來源渠道。但是，這個體系顯然還不夠完善。該決定的出臺，是在１９９７年的改革方案基礎上進一步完善與深化，提出了１０個方面的改革意見，應該說是“十一五”規劃在社會保障領域中的一個體現。

該決定首先對現行養老保險制度的發放力度、范圍、計發方法等方面提出了改進辦法，在擴大基本養老保障的覆蓋范圍、做實個人賬戶、建立基礎養老金的激勵機制、讓養老金與物價變動掛鉤等方面提出了實質性的舉措。目標是在人口老齡化、就業方式多樣化和城市化到來時，完善和建立養老保險長效機制。

此決定的另一個亮點是擴大了養老保障的覆蓋面。當前參加養老保險體系的勞動者只相當于勞動力人口的四分之一。其中，除了機關事業單位人員外，大部分是城鎮國有或集體企業職工，在１．２億個體工商戶等靈活就業人員中參保人數只有１２００萬人，絕大多數沒有參加養老保險。此次擴大覆蓋面重點就明確指出“個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。”并重申了與之配套的社會保險補貼政策，幫助就業困難人員參保繳費。

（二）進行繳費制度改革探索。2005年10月，勞動和社會保障部官員向媒體指出，從2006年起，個人養老帳戶的規模將由本人繳費工資的11%調整為8%，今后養老保險帳戶中的個人帳戶將由“個人繳費”形成，“單位繳費”不再劃入個人帳戶，但職工的利益并不會因此減少。企業職工的養老待遇并不由單一帳戶資金解決，職工養老保險帳戶的管理是一個系統工程，其中包括基礎資金、帳戶資金以及過渡資金等，這項改革措施絕不會以犧牲職工待遇為代價，職工退休后領取的養老金標準不會降低。雖然對于企業職工養老制度變革這一重大事項，還有待國務院和各相關部門召開會議，目前還未定論，但此項變革仍不失是一次有益的嘗試。

（三）更加重視養老資金的儲備。２０００年以來，我國建立了社會保障基金。到2005年１１月底，社保基金資產規模已經達到１９００多億元。這個數字看上去不算小，但是與我國養老缺口相比，差距還十分巨大。１９００多億元的基金儲備規模實際上只有人均１００多元，只能滿足不到半年的養老金發放需要。社保基金理事會有關責任人稱，社保基金理想的規模至少應當在１萬億元左右，只有這樣才能為我國社會保障體制改革提供較為堅實的資金基礎，關鍵就是做大做強社保基金儲備。對此，財政部表示，“十一五”期間國家將把公共財政更多投入到社會保障中，通過收入分配的調節促進社會公平。同時還強調了政府在養老保險中承擔的責任，除了發揮加強征繳的主渠道作用外，中央和地方還將積極投入資金支持養老保險。勞動和社會保障部也表示，目前社保基金作為一項戰略儲備，在短期內不會動用，做大這個儲備與完善養老保險制度是緊密相關的，這將是我國養老保險制度改革過渡的穩定資源。

（四）事業單位職工養老保險改革提上日程。2008年3月“兩會”召開前夕，一份意義重大的改革方案，即《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》獲國務院原則通過。據此，山西、上海、廣東、重慶等五省市將啟動有關試點。

改革開放初期，企業職工和事業單位工作人員的退休金水平曾經在同一個起跑線上，但到目前為止，兩類單位的退休制度已形成巨大差異。企業在上世紀90年代建立的社會統籌帳戶和個人帳戶相結合的制度框架下，職工的養老金替代率目前大約是60%左右。事業單位中大部分由財政全額撥款和差額撥款的單位仍按原來的養老制度運行，退休金由國家統包，列入財政預算，實行現收現付，未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據。根據目前規定，退休金替代率高達90%。從各地情況看，事業單位工資連續上漲，退休人數不斷增加。據勞動和社會保障部的資料顯示，十幾年前，全國機關退休費總額為59.5億元，目前已超過千億元，猛增了20倍，導致財政和用人單位負擔成倍增加。事業單位工作人員的養老退休制度到了非改革不可的地步。

和企業職工養老保險改革的進程相比，事業單位這項改革晚了10多年，但改革思路非常明確。設定的事業單位養老保險制度，其籌資模式、計發辦法等都與目前的企業職工養老保險制度模式一致，并可銜接。這次改革的重點，在于建立新的機制。主要內容包括：養老費用由單位和個人共同承擔；退休待遇與繳費相連系；基金逐步實行省級統籌；建立企業年金制度；實行社會化管理服務等。其核心內容就是要使企業和事業單位的養老保險制度框架相互銜接。在統籌模式上，事業單位養老保險制度仍將采取企業職工養老保險制度的“統帳結合”的思路，制度適用范圍涵蓋事業單位的各類人員。

方案公布后，勞動和社會保障部以及各試點省市，將就各地如何分別制定實施細則作進一步討論和測算。國務院常委會指出，事業單位工作人員養老保險制度改革涉及面廣、政策性 強，必須先行試點，積累經驗，積極穩妥地推進。可以預見，此輪改革的“過渡期”必將十分漫長，但畢竟邁出了可喜的一步，結果如何，我們將拭目以待。

回顧過去，我國城鎮職工養老保險制度的改革受過挫折、走過彎路，但也取得了不俗的成績，現在正朝著越來越科學的方向發展。展望未來，我們相信，在我國經濟實力不斷增強的背景下，在黨的正確領導下，在中央的英明決策下，我國的養老保險制度一定會不斷改革，日益完善，最終取得令人滿意的結果。愿全國人民都能頤養天年。

第四篇：我國會計制度改革不足與完善

我國會計制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會計改革是一個內涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會計制度改革是會計改革的實質和核心。我國會計制度改革不足之處主要表現在行業會計制度的具體行為規范不適應企業改革的要求，現行會計制度在構成上缺乏完整性和系統性，國際化進程緩慢，規范的協調性差等方面。應按市場經濟發展的要求構建企業會計制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會計制度，加快我國會計規范的國際化進程，強化約束和監督機制。

[關鍵詞] 會計制度；改革；不足；對策

自20世紀90年代初期開始，我國在會計領域邁出了改革的步伐。會計改革是一個內涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會計制度的改革、會計手段的改革、會計管理體制的改革、會計教育的改革以及會計觀念的變革等，其中會計制度改革是會計改革的實質和核心，它不僅是會計改革成敗的決定性因素，而且反映著會計改革成效的優劣。

一、我國會計制度改革的不足

（一）行業會計制度的具體行為規范不適應企業改革的要求

1.不能適應企業經營多元化發展的要求。隨著市場機制的日益完善和風險機制的日益形成，多元化經營將成為企業經營的必然趨勢和戰略選擇。多元化經營必然使企業涉足于各不同行業、不同性質的經營業務，而執行現行會計規范要求企業對不同行業、不同性質的經營業務分別設置賬戶，并采用不同的會計程序與方法進行會計處理，這不僅增加了多元化經營企業會計核算的工作量，影響核算效率和質量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財務會計信息。

2.不利于會計信息的行業比較和分析。執行行業會計制度，使得不同行業、不同企業會計處理所依據的原則、程序、方法各不相同，這就必然導致會計信息在行業、企業之間失去可比性，不便于投資主體對潛在投資對象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優化配置。

3.不便于投資主體對企業實施有效的財務監督。企業各投資主體對企業實施財務監督的主要依據是財務會計信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風險的考慮，會不斷的改變投資對象，使資金經常性地從一個行業轉向另一個行業，或同時分布于若干不同行業；另一方面不同行業又執行不同的財務會計制度。在這種情況下，投資主體要實施財務監督就必需熟悉不同行業的會計處理原則、程序和方法，這無疑加大了財務監督的難度，影響財務監督效率。

（二）現行會計制度在構成上缺乏完整性和系統性

完整性和系統性是現代會計制度應具備的基本特征。所謂“完整性”是指會計制度應包括和覆蓋全部會計實務，使每一會計行為，每一會計事項都有相應的制度予以規范；所謂“系統性”是指現代會計制度應是在會計目標統一約束下，由相互聯系、相互依存的多分支、分層次的會計制度構成的有機體系。然而，我國現行的會計制度基本上是圍繞企業常規會計事項由國家統一制定，在構成上缺乏完整性和系統性，具體表現在兩個方面：

1.一些現代會計分支尚未納入會計規范體系。近年來，隨著會計領域的改革開放以及會計理論研究的深化，一些新的會計分支，如人力資源會計、質量成本會計、物價變動會計、金融工具會計等早已為人們所熟悉，然而，有關這些會計分支，我國目前尚無具體的制度或準則規范，使得現行會計規范在內容上殘缺不全，盡管一些企業認識到需要通過會計系統確認和計量人力資源的耗費，需要核算與報告物價變動對企業財務狀況和經營業績的影響，也需要核算和報告金融資產、金融負債及其對股東權益的影響等等。但由于缺乏這方面的準則、制度，使得企業會計人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規范的會計處理。

2.許多企業缺乏健全、完善的內部核算制度。完善的會計規范體系不僅包括國家統一制定的各個層次的會計規范，而且還包括企業根據其經營特點和管理要求制定的內部核算制度和辦法、會計核算的基礎管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內部財務成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業只執行統一層次的會計規范，而無完善的內部核算制度與辦法，不但損害了會計制度的完整性和系統性，而且往往導致企業成本不實、賬目不清、數據不真。

（三）會計制度改革的國際化進程緩慢

《企業會計準則》的頒布實施，標志著我國會計在國際化進程中邁出了關鍵的一步，但其進展不盡人意。現行會計規范在許多方面與國際會計準則尚未協調，甚至差異較大。例如有關固定資產折舊、存貨計價等會計方法，國際會計準則規定在保持一致性的前提下，企業可以自行選擇，而在我國的會計準則和制度中，有關這些方法的選擇作了較嚴格的限制，因此，一些在國外被廣泛使用的會計程序和方法，在我國尚未應用或受到嚴格限制。

由于這些差異的存在，使得我國的會計信息缺乏國際可比性，不能充分發揮其“國際性商業語言”的功能，這正如我國的涉外企業需要按照我國會計準則與上市地或子公司所在地會計準則編制兩套口徑不同的會計報表，并分別由不同國別的注冊會計師進行審計。這充分表明，由于會計規范的差異，一方面使我國涉外企業的會計工作量增大，會計信息成本上升，不利于這些企業的國際性競爭，另一方面有礙于我國市場經濟的國際化發展和企業經營的國際化拓展。

（四）現行會計規范的協調性差

在我國，自《企業會計準則》出臺后，分行業、分所有制頒布了一系列會計制度，對相關事項的核算與報告作了許多規定。如《公司法》第六章對公司制企業的財務會計作了一系列規定，《公開發行股票公司信息披露實施細則》第三章對上市公司財務報告的編制和披露作了若干規定。這些規定從基本面看，與會計制度的規定是一致的，但也存在諸多不協調的方面。以報表種類的設置為例，工商企業會計制度規定應編制的財務報表主要是資產負債表、損益表、財務狀況變動表、利潤分配表和主營業務收支明細表（商品銷售利潤明細表），而《公司法》規定企業除編制幾個基本財務報表外，還應編制財務情況說明斗書，對主營業務收支明細表（商品銷售利潤明細表）則沒有明確要求。新近出臺的假份有限公司會計制度變則規定企業須編制資產負債表、損益表、現金流量表、股東權益增減變動表、應交增值稅明細表、利潤分配表以及分部營業利潤和資產表等。由于相關法律規定不一致，導致企業會計人員在實務操作中無所適從。比如一個從事產品制造的股份有限公司，是應執行《工業企業會計制度》還是按《公司法》規定處理，是無從明確的，結果可能導致同一類型企業按照不同的規定進行處理，損害會計信息的可比性。

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第五篇：國外養老保險制度改革及其對我國的啟示

國外養老保險制度改革及其對我國的啟示

根據聯合國老齡化社會標準，一個國家65歲以上的人口占總人口比例超過7%便稱為“老年型”國家或地區。截至2009年底，我國老齡人口已達1.67億，占總人口的12.5%，表明我國開始進入“老年型”國家，并且社會老齡化趨勢不斷加劇。養老人群的擴大，給我國養老保障帶來了前所未有的挑戰。

一、國外養老保險制度改革概要

目前，有代表性的養老保險模式有四種，即美、德、法等國的傳統型養老模式，英國、日本、瑞典、加拿大等國的普惠制福利型模式，俄羅斯、東歐諸國的國家型保險模式，智利、新加坡和瑞典等國的儲蓄積累模式。

1.傳統型養老保險。傳統型養老保險以美、德、法等國為代表，選擇性覆蓋部分社會成員參加保險，強調待遇與工資收入及繳稅相關聯。德國作為現代社保制度發源地，一直備受國際社會關注，其養老保障體制發展時間較長，已形成較為完備的養老保障制度體系。德國養老保險目標在于保障退休者及其配偶生計，維持其購買力。目前，其法定養老保險覆蓋率已達從業人員的85%左右，包括年老養老金、職業康復待遇、職業能力或就業能力喪失養老金及遺囑養老金。法定養老保險機構共27個，具有獨特法律地位并享有資金管理權，與國家公共預算相脫離。

2.福利型養老保險。福利型養老保險以英國、瑞典、日本、澳大利亞等國家為代表，貫徹“普惠制”原則，基本養老保險覆蓋全體國民，所需資金完全源于政府稅收。但是，其保險水平偏低，退休者必須同時加入其他養老保險計劃，才能維持基本生活支出。日本是世界上人口老齡化程度最高、速度最快的國家之一，老齡化形勢極為嚴峻，低迷的經濟形勢、過高的保障水平以及家庭結構變化等因素，使得日本必須對現收現付為主、基金為輔的“跨代撫養”制度進行改革。

3.國家型養老保險。國家型養老保險制度曾在多數計劃經濟國家實行，前蘇聯、波蘭、匈牙利、捷克等東歐國家實施“國家統包”原則，由用人單位繳費，國家統一組織實施，工人參與管理，待遇標準統一，保障水平較高。我國在計劃經濟時代也曾采用。隨著市場經濟的發展“，國家統包”的社保體系已逐漸退出國際社保領域。

4.儲金型養老保險。隨著經濟社會的發展，儲金型養老保險制度在一批發展中國家實行，以新加坡、智利等新興市場經濟國家為代表，強調“自我保障”原則，實行積累基金模式，建立了不同類型的個人養老保險賬戶或“公積金”賬戶。該模式保險費用由雇主和雇員共同分擔，在參保人退休或有特殊需要時，將個人賬戶基金定期或一次性支付給個人。但是，這一制度無法充分發揮社會保障的互濟互助功能，同時存在基金保值增值壓力，在出現持續通脹和金融危機時將面臨困難。

二、我國養老保險制度現狀分析

1.養老保險制度。目前，我國基本養老保險采取社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累模式。隨著老齡化趨勢的加劇和制度的缺陷，社會統籌賬戶的資金已不足以支付老年人的工資費用，以致將大量個人賬戶資金挪用，個人賬戶“空賬”現象嚴重，據統計目前我國養老保險個人賬戶“空賬”規模已達1.3萬億元；由于統籌資金不計入個人賬戶，有些人會認為自己在職時繳納的養老金沒有記錄、沒有憑證，將來也不會得到保障，從而引發繳費者的“不信任感”，以至拒絕繳費。同時，企業作假賬、拒不繳費和欠費現象頻發，以上種種問題導致養老保險資金“缺口”越來越大。

2.資金管理與運作。目前，我國養老保險的資金管理缺乏相應法規，資金的收繳、管理和支付環節不規范，無章可循，再加上社會保障資金由隸屬于政府部門的機構負責增值和營運，難免會在運營過程中摻雜政府部門行政干預因素。根據勞動與社會保障部會同審計署、財政部對1986～1998年間社會養老保險基金和失業保險基金的清查結果顯示，12年間僅僅基本養老保險資金被擠占挪用部分高達100多億元，其中已核準損失的達2 000多萬元。近年，各地養老保險資金被挪用、擠占、透支現象時有發生，管理不善導致社保資金損失慘重。同時，由于養老金管理統籌層次低所引發的系列問題層出不窮。經濟實力較弱、財政相對困難、收支有缺口的地區無法足額發放養老金，而經濟實力較強的地區養老金數額較大；行政事業單位和企業退休職工的養老金待遇差距明顯；各自為政的養老金管理體系嚴重影響勞動力流動和養老保險覆蓋面的擴大，無法彰顯養老保險的“社會公平”作用。國外養老保險制度改革及其對我國的啟示

3.養老方式和養老設施建設。我國主要實行的是以“家庭養老”為主的模式，然而面臨人口眾多、老齡化加劇的嚴峻趨勢，社會養老是政府必須承擔的責任，應確保養老設施投入跟上現實步伐。同時，很多民營養老機構收費水平很高，普通老人根本無法入住，經常出現養老機構“一床難求”和“床位空置”現象。所以，發展全新的家庭養老模式，建設配套基礎設施成為必需。

4.財政投入。我國的社會保障支出占中央財政的比例不高，近兩年中央財政對社會保障的投入占財政收入比重僅3%～4%，而加拿大是39%，日本是37%，澳大利亞是35%。截至2008年底,全國城鎮基本養老保險覆蓋2.19億人（含0.5億退休金領取者）、農民工參保人數0.18億、農村參保人數0.52億（含0.04億養老金領取者），減去養老金領取者，全國參保人口合計2.35億，按全國勞動人口7.7億計算，其覆蓋率僅為31%。中國的社會保障投入和養老保險的覆蓋率偏低，與很多發達國家政府“高投入”、養老保險“全覆蓋”相比，我們確實還有很長一段路要走。另外，養老保險體制不健全、管理運作比較混亂、養老產業和設施建設較為落后等問題也很突出。

三、國際經驗借鑒

1.理清思路，明確養老保障發展模式。各國構建養老保障體系的出發點不同，如日本強調受益人對社會貢獻的大小，而瑞典強調以公民權平等為基礎，美國則更注重效率。社會公平與互助是建立養老保障制度的基本目標，我國必須根據不同職業和不同階層的勞動者設立養老保險，理清養老保險發展思路，建議發展以家居養老為主、設施養老為輔的養老模式。借鑒日本介護制度，發展適合中國國情的家居養老模式。政府可發行養老國債，建設圍繞家居養老、社區養老所需的組織和設施，建設專門的老年人護理學校，培訓專業護理人員，使“家護事業”走向職業化。政府可采取價格補貼方式，吸引社會資金投資養老產業，逐步將其轉讓給民營企業承辦；集中社會慈善資金和閑散資金，投入養老事業；出臺維護老年人權利的相關法律措施，建設老年維權、心理診室等機構，興建老年大學、老年活動場所，提供適合老年人發揮余熱的就業崗位等，為老年人的生活增加保障、增添樂趣。

2.規范管理，完善養老保險制度。統賬結合仍然是我國養老保險制度的改革方向，借鑒智利賬戶管理方式，科學設計制度層次，在每個層次上實行社會統籌和個人賬戶整合記賬模式，對各個層次重新定位功能，相互配合，構建多元化的功能豐富的養老保險制度。同時，逐漸增大個人賬戶資金比例，最終將社會統籌和個人賬戶都納入個人賬戶，統一記錄，統一管理，避免基金管理過程中的道德風險和逆向選擇。在中央政府層面形成一個“資金池”，為集中投資管理創造條件，或由中央委托基金管理公司代為管理，促使資金有效保值增值。建立多層次制度體系，包括基本社會養老保險、強制性完全積累個人賬戶和自愿商業養老保險。基本社會養老保險需政府通過強制性收取稅費來提供，制定各階層稅費率和發放標準來實現公平的分級給付制度；強制性完全積累個人賬戶由個人和企業共同承擔，國家制定稅費率，儲蓄資金完全進入個人賬戶，為老年人退休后提供生活保障；自愿商業養老保險作為補充，隨個人意愿選擇，強調激勵，體現差別。

3.提升層次，科學引導資金流向。學習德國提升養老金統籌層次，避免各地養老保險資金被挪用、擠占、透支現象，有效集中運作資金，大額資金可投資資本市場，也可投資前景較好、資金安全性較高的國家基礎設施建設項目。充分引入市場機制，推行投資對象、投資工具的多元化和投資管理的分散化。我國金融市場及市場配套機制發展較晚，但發展勢頭好、速度快，隨著完備的金融投資工具體系的逐步建立，只要在合理運用傳統投資工具的基礎上，巧妙地利用各種新的投資工具，就會有效規避補充養老保險基金投資運營的風險，基金增值就能得到可靠保障。同時，把全國的養老基金分散到多家管理公司去組織投資，這樣就會出現集中投資給資本市場帶來的負面影響。

4.加大投入，擴大保險覆蓋面。2009年我國的社會保障投入僅占財政收入的3%～4%，投入養老保障的資金更微乎其微。目前，瑞典的養老保障支出占GDP的38%左右，而我國政府在基本養老保險中甚至未承擔社會統籌基金不足支付時的兜底責任。國家財政不承擔起應有的責任，養老保障改革永遠是一句空話。在“十二五”計劃中，國家應加大養老保障事業的資金投入，為建立“多層次、寬覆蓋”的養老保障體系奠定基礎。

5.加強配套制度建設，保障養老保險制度改革成效。隱形債務是我國養老保險制度改革中需要考慮的重要問題，各國主要通過調整退休年齡、改變養老金給付比例、變現國有資產、發放認可債券、提高財政撥款、擴大養老保險覆蓋面等措施彌補隱形債務。建議我國采取開征社會保障稅、發行特種國債、變現部分國有資產、調整財政支出結構等方式（當然更重要的還是通過提升我國經濟實力、增加財政收入、促進人均收入增長），從根本上解決隱形債務問題。制定實施相關監督保障法，也是養老保險制度監管的重要依據。各國多采取綜合立法和專門立法模式，通過國家建立統一的社保制度立法，規范各類社保事務，根據社會經濟環境變化的需要，提出新的法律制度調整。我國特別缺乏綜合或專門性立法，使得養老保障制度發展不夠規范，建議盡快建立養老保險法，對政府、企業和個人在養老保障中的責任做出明確劃分，并明確主體權利和義務，規定政府監管手段、方式和目標。同時，配合出臺相關基金運營法，詳細規定機構職責、入行資格、監管措施、投資限制、信息披露以及政府兜底責任等方面，為降低養老投資運行風險提供法律依據。