第一篇：公共治理：服務(wù)型政府的理想治理模式 )

公共治理：服務(wù)型政府的理想治理模式

2013-10-08 15:22 來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 我有話說

作者：吳興智

自2006年黨的十六屆六中全會明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能”以來，服務(wù)型政府就成為我國各級政府治理改革的重要目標(biāo)選擇。但從近年來各地服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中不難看出，一些地方政府的管控思維尚沒有根本改變，地方治理仍面臨諸多問題。

當(dāng)前服務(wù)型政府的三種治理誤區(qū)

“父愛型”的權(quán)威式治理。囿于傳統(tǒng)管控思維的慣性，一些地方政府認(rèn)為服務(wù)型政府僅是由過去向社會“索取”變?yōu)椤敖o予”，認(rèn)為只要是為了群眾的福祉、需要和利益，政府就能夠以“父愛式”的關(guān)懷替群眾作主。因此，在具體的治理方式上，許多公共服務(wù)以權(quán)威分配的方式由政府進(jìn)行安排，公民與社會組織在公共服務(wù)提供中的主體性價(jià)值難以彰顯。在很多地方實(shí)踐中，公眾參與主要被局限在對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督以及對政府服務(wù)的評價(jià)等方面，如參加各種聽證會、通過市民論壇向政府建言獻(xiàn)策、參與社區(qū)公共事務(wù)商談等，但在很多涉及群眾切身利益的重要公共決策和公共產(chǎn)品提供中，公民參與明顯不足。同時(shí)，由于各地在設(shè)置公眾參與的渠道、選擇公眾參與模式、回應(yīng)民意訴求等方面，都存在著制度化程度低以及結(jié)構(gòu)性失衡等問題，社會多元主體的功能發(fā)揮面臨很大的不確定性。

“發(fā)展型”的選擇式治理。近年來，雖然政府逐步放棄對市場的直接干預(yù)，但在追求經(jīng)濟(jì)增長速度的巨大慣性作用和面對大量公共支出的財(cái)政壓力下，一些地方有選擇地將政府服務(wù)的重心放在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)之中，而社會服務(wù)職能則相對弱化，忽視了公共服務(wù)職能的全面履行。一些地方政府認(rèn)為，政府提供社會服務(wù)的前提是政府要有錢，而政府有錢則需要優(yōu)先發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，因此，諸如招商引資、征地拆遷等耗費(fèi)了大量的地方政府資源。而一些地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對部分污染企業(yè)的排污行為采取默許甚至暗中支持的態(tài)度，極大地?fù)p害了社會群眾的利益。在公共支出方面，很多地方政府的財(cái)政支出亦以投資型為主，大量公共財(cái)政被用于具有競爭性和盈利性的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用明顯偏高，導(dǎo)致公共衛(wèi)生、公共教育以及社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施等社會公共服務(wù)的支出比例長期偏低。

“政績型”的運(yùn)動式治理。服務(wù)型政府的服務(wù)職能更多強(qiáng)調(diào)的是可持續(xù)的、基本的公共服務(wù)。但目前看來，我國各級地方服務(wù)型政府建設(shè)更多的是一種價(jià)值層面的倡導(dǎo)，而包括服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)和方向、考核與問責(zé)等具體的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制安排等都極為欠缺，導(dǎo)致政府治理手段和治理行為帶有相當(dāng)?shù)碾S意性。一些地方在響亮的服務(wù)口號鼓舞與廣泛社會動員力量的支持下，不惜運(yùn)用大量政府資源對公共服務(wù)中的某些突出問題進(jìn)行運(yùn)動式治理，以圖取得快速的成效。部分地區(qū)甚至為了獲得急功近利的政績，盲目發(fā)展脫離本地實(shí)際的項(xiàng)目，大量的“政績工程”“獻(xiàn)禮工程”等極大地消耗了有限的財(cái)政資金，造成公共資源的低效率使用和公共服務(wù)的非均衡發(fā)展，也對地方公共服務(wù)型政府的長期持續(xù)埋下隱患。

公共治理與服務(wù)型政府建設(shè)

有別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管制型政府模式，公共服務(wù)型政府是以滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主要職能的政府。因此，“公共性”是服務(wù)型政府的靈魂和旨?xì)w，服務(wù)型政府的理想治理模式必然是一種“公共治理”模式，其本質(zhì)特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動過程。我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在的治理誤區(qū)，其癥結(jié)就在于“公共性”的缺失。

公共治理，首先意味著治理目標(biāo)的公共性屬性，即以公共利益為起點(diǎn)，謀求公共利益的最大化。對于政府來說，“公共性”是現(xiàn)代政府治理的最重要合法性基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。公共治理以滿足社會公共需求作為主導(dǎo)理念，把基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為優(yōu)先考慮項(xiàng)目，其實(shí)質(zhì)是對社會平等和正義的追求。為此，需要明確政府的公共服務(wù)職責(zé)，防止政府在公共服務(wù)提供中重經(jīng)濟(jì)服務(wù)輕社會服務(wù)的偏頗。政府解決的是市場機(jī)制所無法解決的社會公共問題，它的作用領(lǐng)域和范圍應(yīng)當(dāng)被界定在公共服務(wù)領(lǐng)域，把解決社會公共問題、滿足公共需求作為根本使命和責(zé)任 同時(shí)，公共治理意味著治理主體應(yīng)當(dāng)具有多元屬性，是一種廣泛社會參與下的治理。在現(xiàn)代多元化的社會背景下，傳統(tǒng)的權(quán)威式治理模式的缺陷日益顯現(xiàn)，它既難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也與現(xiàn)代民主政治理念相悖。多元主體參與下的治理，通過發(fā)揮多元主體的功能從而彌補(bǔ)彼此的不足，這是現(xiàn)代社會多元化發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代公共治理的必然選擇。在公共服務(wù)提供中，利益相關(guān)的群體更應(yīng)當(dāng)成為公共治理的重要行動主體。政府、市場和社會組織及公民的共同參與下的公共治理，能夠成為國家、市場與第三部門合作的基礎(chǔ)及聯(lián)系的紐帶。

在運(yùn)行方式上，公共治理要求多元主體在持續(xù)理性的互動交往中去追求公共利益和“共識”，從而在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對包括公共產(chǎn)品與公共服務(wù)在內(nèi)的社會價(jià)值進(jìn)行合理的權(quán)威性分配。公民的自由平等權(quán)利以及社會多元發(fā)展事實(shí)都為公共治理的理性交往過程提供了最好的解釋。公共性產(chǎn)生于公共領(lǐng)域，同時(shí)，公共領(lǐng)域?yàn)楣残缘膶?shí)現(xiàn)搭建多元主體交流的橋梁。面對復(fù)雜多樣的公共服務(wù)需求，公共治理過程應(yīng)當(dāng)以多元、多層次利益主體的意見、利益與關(guān)系在一定組織框架下的程序化溝通與協(xié)調(diào)為起點(diǎn)，將治理層級、功能和公私部門進(jìn)行整合，將不同的利益訴求置于公共論域之中，以構(gòu)建一種包納特定精英與大眾的結(jié)構(gòu)化交往形式，從而在廣泛互動與合作中有效解決各類利益矛盾與沖突。

公共治理的有效實(shí)現(xiàn)方式

能否實(shí)現(xiàn)多元主體的“參與”和充分的“協(xié)商”交往，是構(gòu)建服務(wù)型政府的有效公共治理模式的核心所在。

公共權(quán)力的規(guī)范化與透明化是公共治理的重要前提。由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，其核心是公共權(quán)力運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變。規(guī)范化意味著權(quán)力運(yùn)行必須遵循必要的價(jià)值規(guī)范和接受相應(yīng)的外在制約，透明化則意味著權(quán)力運(yùn)行的信息公開，防止公共權(quán)力獨(dú)立于公眾之外而形成絕對權(quán)力。只有公共權(quán)力規(guī)范化與透明化，才能為公共治理提供良好的體制空間。

以決策參與為突破口，強(qiáng)化公民在公共服務(wù)提供上的參與權(quán)和選擇權(quán)。公共決策無疑是政府提供公共服務(wù)的最主要方式，其制定需要以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)取向，而公眾參與是確保公共政策的公共性和正當(dāng)性的內(nèi)在要求。因此，決策過程中的公眾參與，既是拓展公民的利益表達(dá)渠道和提供社會信息向公共權(quán)力體系傳送渠道的需要，也能有效防止決策過程中因政府與公眾間溝通不暢而出現(xiàn)政策偏差。

培育和發(fā)展公民社會組織，拓展公眾參與的社會資源。多元化利益組織的存在，能夠彌補(bǔ)政府與公眾間協(xié)商的代表性不足問題，從而使各種不同的服務(wù)需求和利益訴求都能夠進(jìn)入公共治理的論域，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由政府選擇向社會選擇轉(zhuǎn)變，從而創(chuàng)建社會多元主體參與下的多中心治理體制。這是鞏固地方公共治理績效的重要渠道，也是尋求公共權(quán)力與公眾參與平衡的重要載體形式。

建構(gòu)多樣化的協(xié)商交往機(jī)制。公共服務(wù)的提供，需要通過公民協(xié)商和政府決策相結(jié)合的方式，來縮小公民在地方公共事務(wù)問題上的分歧。諸如各類民主聽證會、人民建議征集、民情懇談日等都能夠成為重要的社情民意反映機(jī)制。特別是隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，可以通過政務(wù)論壇、公務(wù)微博、網(wǎng)絡(luò)聽證等方式，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在公民參與和多元主體協(xié)商交往中的重要作用。

采用“吸納―整合”的方式實(shí)現(xiàn)公共治理的制度化發(fā)展。“吸納”的作用在于，根據(jù)各地發(fā)展現(xiàn)狀，以靈活的互動機(jī)制使公民的利益表達(dá)在現(xiàn)行體制內(nèi)得以有序傳達(dá)，以維持現(xiàn)行體制的穩(wěn)定性和包容性?！罢稀眲t進(jìn)一步通過可行的實(shí)體法和程序法的構(gòu)建，將不同社會主體、互動關(guān)系及其功能結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體，為多元主體參與和理性協(xié)商的持續(xù)有效性提供可靠的制度保障。

[責(zé)任編輯:康慧珍]

第二篇：政府內(nèi)部治理與服務(wù)型政府建設(shè)

政府內(nèi)部治理與服務(wù)型政府建設(shè)

馬寶成公共治理的基本特征在于：一是治理主體多元化。治理主體不是只有政府這個(gè)公共權(quán)力中心，除政府外，還有非政府組織、社會成員個(gè)人等分別致力于種種社會和經(jīng)濟(jì)問題的解決。二是公共治理強(qiáng)調(diào)各主體之間的對話與協(xié)作，政府與其他社會組織群體勢力共同構(gòu)成了相互依存的公共治理體系，突出自身的民主特征。三是對政府的角色重新定位。盡管治理主體是多元的，但是政府在各種治理主體中充當(dāng)元治理的角色，對公共治理的成效具有關(guān)鍵作用。從這些基本特征來看，相比其他的治理主體，政府在公共治理中是一個(gè)關(guān)鍵性角色，具有非常重要的作用。

從政府這一治理主體看，在中國的公共治理中，政府管理和自身建設(shè)仍然存在著一些與社會主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題，如政府職能轉(zhuǎn)變滯后，在行政審批領(lǐng)域，政府管的過多、過細(xì)的現(xiàn)象仍然存在，政府的社會管理和公共服務(wù)職能比較薄弱；一些部門之間職能交叉、職責(zé)不清、推委扯皮，管理方式落后，行政效率不高的問題；一些關(guān)系到群眾切身利益的問題沒有得到根本解決，形式主義、官僚主義、弄虛作假和奢侈浪費(fèi)的問題比較突出的問題；腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和單位比較嚴(yán)重等問題。這些問題如果處理不好，將會長期制約和影響我國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，迫切需要我們從政府內(nèi)部治理著手，加大政府自身改革和建設(shè)的力度。

服務(wù)型政府是近幾年行政管理體制改革領(lǐng)域的一個(gè)熱門話題，在一定程度上是針對行政管理體制存在的上述突出問題提出來的，其基本內(nèi)涵是指政府由原來的控制者/管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，政府的施政目標(biāo)由機(jī)關(guān)和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府以控制管理為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┓?wù)為要務(wù)。這與公共治理的基本特征是相一致的。在公共治理的實(shí)現(xiàn)過程中，服務(wù)型政府建設(shè)的作用舉足輕重。政府除了要處理好與其他治理主體的關(guān)系外，還要做好政府內(nèi)部的自身治理，建設(shè)高效、有力的政府，這是建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)有效公共治理的重要基礎(chǔ)。從當(dāng)前加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重點(diǎn)工作來看，筆者以為，政府內(nèi)部治理的核心內(nèi)容應(yīng)該主要包括以下幾個(gè)主要問題。

一是要改進(jìn)政府的公共政策制定系統(tǒng)，優(yōu)化公共政策制定過程。這是當(dāng)前行政管理體制改革重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)重要問題，主要內(nèi)容就是完善政府科學(xué)民主決策機(jī)制，不斷提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。服務(wù)型政府要求政府的施政目標(biāo)由機(jī)關(guān)和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定。政府決策的科學(xué)化、民主化的目的就是使公共政策能夠符合或貼近社會和民眾意愿和需求的重要保證。政府科學(xué)民主決策機(jī)制主要包括政府決策的程序化機(jī)制、政府決策的制約機(jī)制、政府決策的咨詢機(jī)制、政府決策的責(zé)任機(jī)制以及政府決策的糾錯(cuò)機(jī)制。從當(dāng)前政府自身建設(shè)的具體實(shí)踐和未來發(fā)展看，真正實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化，需要處理好以下重要問題：如建立決策事項(xiàng)的預(yù)告制度、重大事項(xiàng)的社會公示制度和公開聽政制度；完善重大決策的規(guī)則和程序，使政府決策行為得到規(guī)范；建立健全政府決策問責(zé)制度，保證政府決策的正確和有效；進(jìn)一步健全完善行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制；規(guī)范決策程序，健全決策制度，優(yōu)化決策環(huán)境，強(qiáng)化決策責(zé)任；等等。通過這些制度，保證政府的公共政策能夠真正代表民眾利益，維護(hù)社會公平和正義。

二是推進(jìn)政府績效管理制度和實(shí)行政問責(zé)制度。從西方國家行政改革的成功經(jīng)驗(yàn)來看，績效管理和行政問責(zé)是一種行之有效的治理方式和工具。政府績效管理制度和行政問責(zé)制度的目的就是保證政府管理向著公共治理的既定目標(biāo)努力。政府績效管理制度對于服務(wù)型政府建設(shè)的意義表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是在績效評估的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，充分考慮政府公共服務(wù)職能的內(nèi)容；二是使社會組織和民眾成為評估主體，積極參與政府公共服務(wù)績效評價(jià)的過程；三是對于既定的政府公共服務(wù)職能履行展開實(shí)行監(jiān)督，保證政府公共管理職能真正落實(shí)。在我國，政府績效管理制度已被列為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，已被越來越多的地方政府應(yīng)用到自身的管理中。但是，從實(shí)際情況看，目前政府績效管理仍然是政府內(nèi)部治理的薄弱環(huán)節(jié)。從一些地方的成功經(jīng)驗(yàn)和中央政府的有關(guān)部署來看，政府績效管理的未來重點(diǎn)工作應(yīng)該關(guān)注和解決以下主要問題：明確政府績效評估主體、方法和程序；形成科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系，主要涵蓋貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的情況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況、公共服務(wù)水平、可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r、社會和諧穩(wěn)定、廉政勤政情況；堅(jiān)持政府績效評估的科學(xué)性、公正性、準(zhǔn)確性和有效性，尤其要引入民主機(jī)制，保證公民在評估中的主體地位得到落實(shí)。

行政問責(zé)制度是健全政府責(zé)任體系的重要內(nèi)容，對于政府正確履行公共服務(wù)職能具有重要作用。為適應(yīng)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的形勢需要，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，未來的行政管理體制改革，要把公共服務(wù)作為行政問責(zé)的重要內(nèi)容。在具體實(shí)施過程中，要確立并堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯(cuò)必糾的行政問責(zé)原則；規(guī)范行政問責(zé)的主體、可體、方式、內(nèi)容和程序，逐步明確行政首長和有關(guān)人員的政治責(zé)任、法律責(zé)任和行政責(zé)任；建立嚴(yán)格規(guī)范的行政責(zé)任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為能夠得到及時(shí)有效的嚴(yán)肅查處。這些具體措施的落實(shí)，能夠從實(shí)質(zhì)上提升政府內(nèi)部自身治理成效和水平。

三是完善政務(wù)公開制度。政務(wù)公開是民眾政治參與的重要前提，沒有政務(wù)公開，社會成員就沒有對政府管理事務(wù)的知情權(quán)，也就不可能形成一種真正的較高水平的民眾政治參與，實(shí)現(xiàn)真正意義的公共治理。因此，政務(wù)公開制度是加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提升政府內(nèi)部治理水平的重要舉措。從以往的具體實(shí)踐看，我們在政務(wù)公開方面取得了很大進(jìn)步，如政務(wù)公開的范圍、內(nèi)容逐步擴(kuò)大，初步實(shí)現(xiàn)了政務(wù)公開的法制化，等等。今后，在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，要進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，使之真正成為加強(qiáng)政府自身建設(shè)和提升政府內(nèi)部治理水平的重要措施，重點(diǎn)應(yīng)該著眼于以下工作：貫徹落實(shí)《政府信息公開條例》，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍，嚴(yán)格規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容和形式；不斷強(qiáng)化政務(wù)公開監(jiān)督機(jī)制，逐步建立多主體、多渠道、多層次的政務(wù)公開監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；把政務(wù)公開與行政審批制度改革、財(cái)政體制改革、投資體制改革、人事制度改革、招投標(biāo)制度改革和擴(kuò)大基層民主能夠有機(jī)結(jié)合起來，整體推進(jìn)，真正形成綜合效應(yīng)。

四是推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。電子政務(wù)對于公共治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，已經(jīng)成為政府認(rèn)同的有效治理手段。從政府內(nèi)部治理看，電子政務(wù)成為政府了解民意、溝通民情、消除民怨、吸取民智的重要平臺，對政府治理理念、政府運(yùn)作程序、政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和政府治理方式都產(chǎn)生了重大影響。截至2008年底，中央部委政府網(wǎng)站的普及率達(dá)到了96.1%，省市政府網(wǎng)站普及率為100%，地市級的普及率為99.1%。從社會來看，截至2008年底，中國網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到2.9億，網(wǎng)民規(guī)模居世界第一位。網(wǎng)絡(luò)民主已經(jīng)成為社會、民眾影響政府公共政策制定的重要手段。由此看來，電子政務(wù)已經(jīng)成為一種嶄新的政府管理方式。但是，我國電子政務(wù)起步比較晚，還存在“重電子、輕政務(wù)”的自我服務(wù)困局以及“電子”、“服務(wù)”兩張皮的問題。在未來的電子政務(wù)發(fā)展中，我們必須克服當(dāng)前存在的這些我提，吸引更多民眾參與到電子政務(wù)中來，有效發(fā)揮電子政務(wù)在社會管理、公共服務(wù)方面的作用，使之真正成為提高政府內(nèi)部治理水平、加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的重要平臺。

五是加強(qiáng)廉政建設(shè)。廉政建設(shè)是政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容，其成效如何直接影響政府內(nèi)部治理狀況。當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象沒有得到有效的遏制，正在成為社會民眾反映強(qiáng)烈的突出問題。針對這一嚴(yán)峻形勢，我們加大了反腐敗的力度，采取了從源頭上治理的綜合性舉措，即制定黨內(nèi)監(jiān)督條例，制定黨內(nèi)紀(jì)律處分條例，對中央部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理，對地方實(shí)行巡視制度。這些制度所發(fā)揮的重要作用是顯而易見的。但是仍然不能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延，從最近一段時(shí)期查處的四起省部級干部腐敗案件，我們可以看到廉政建設(shè)和治理

腐敗的嚴(yán)峻形勢。對此，深化行政管理體制改革必須高度關(guān)注廉政建設(shè)，從政府內(nèi)部治理和建設(shè)服務(wù)型政府的角度看，通過一定的渠道和方式，讓社會和民眾參與到廉政建設(shè)中來，發(fā)揮他們在反腐倡廉中的作用，是未來廉政建設(shè)的重點(diǎn)方向，也是實(shí)現(xiàn)公共治理的內(nèi)在要求。

第三篇：讀書筆記---政府未來的治理模式

行政體系 市場體系

政治中立的公務(wù)員制度 層級制和規(guī)則 制度化的公務(wù)員制度 內(nèi)部管制 市場式政府 參與式國家 彈性化政府 解制型政府 政府改革 組織民主化 決策運(yùn)動

行政實(shí)體

第四篇：《政府未來的治理模式》讀后感

《政府未來的治理模式》讀后感

自20世紀(jì)80年代以來，世界各國掀起了新一輪的政府改革浪潮，政府改革與治理成為公共行政領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)與核心，出現(xiàn)了一批政府改革研究的專家和一系列極具影響力的代表性著作。美國著名政治學(xué)家、行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯1996年所著的《政府未來的治理模式》就是研究各國政府改革與治理的一本代表性著作。

《政府未來的治理模式》第一次對眼花繚亂的全球治理變革進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并從各國政府的革新主張和主要發(fā)達(dá)國家的政府改革實(shí)踐中，總結(jié)歸納出了政府未來的四種治理模式：試圖使政府部門更像私人部門的市場模式、主張更多參與的參與式模式、認(rèn)為政府需要更多靈活性的彈性化模式、提出減少政府內(nèi)部規(guī)則的解制型政府。對每一種治理模式，《模式》從其理念基礎(chǔ)出發(fā)，對其結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益進(jìn)行了深入分析，為我們了解近年政府的改革提供了清晰獨(dú)特的視角。該書將研究重點(diǎn)放在了支撐政府改革與治理的理論上，輔之以各國的改革實(shí)踐，這些改革實(shí)踐不僅包括西方發(fā)達(dá)資本主義國家，還涵蓋了發(fā)展中國家。

在彼得斯看來，政府改革運(yùn)動是一直存在并且持續(xù)進(jìn)行的，因此，國家、治理和公務(wù)員制度也一直處于變遷之中。作者在論述的一開始就指出了傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)以及當(dāng)前公共行政發(fā)展的改革和趨勢，并將這一趨勢概括為從官僚制到后官僚制的轉(zhuǎn)變。

《政府未來的治理模式》一書共6章，可以分為三個(gè)部分，第1部分為第1章，第2部分為2-5章，第3部分為第6章。全書主要圍繞“傳統(tǒng)公共行政—當(dāng)前政府改革的基本方式—政府未來的治理模式”這一主線，以官僚制的變革為引子展開論述。為讀者展現(xiàn)了當(dāng)前各國政府改革的4種主要模式，并展望描繪了未來政府治理環(huán)境和治理模式。

第1章變遷中的國家、治理和公務(wù)員制度，為全書的第1部分，是全書比較分析的基本框架，內(nèi)容主要包括傳統(tǒng)公共行政的基本特征、政府改革的背景和未來政府治理模式的展望。作者一開篇就指出今天的政府在治理上的作為不同于過去的政府，要找到能夠提高政府效率，給公民個(gè)人和集體帶來更多好處的治理方式，政府就需要不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機(jī)制。在這一過程中，研究者和改革者需要有堅(jiān)韌的毅力、面對誹謗的勇氣和清晰的改革思路。作者花費(fèi)了大量筆墨歸納出了傳統(tǒng)公共行政的6大特點(diǎn)，分別是政治中立的公務(wù)員制度、層級制和規(guī)則、永久性和穩(wěn)定性、制度化的公務(wù)員制度、內(nèi)部規(guī)制、平等。這6大特點(diǎn)既是各國政府改革的主要內(nèi)容，也是4種治理模式的基本維度。總的來說以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政，正面臨著顧客、服務(wù)、質(zhì)量、靈活性、創(chuàng)新、授權(quán)和不斷改進(jìn)等方面的挑戰(zhàn)。

第2-5章為全書的第2部分，詳細(xì)介紹和比較了具有代表性的4種政府改革模式。在第1章的結(jié)尾，彼得斯歸納出了4種新型的政府治理模式，并從主要診斷、結(jié)構(gòu)、管理、決策、公共利益5個(gè)方面列舉出了4種模式的特征。后文的每一章都圍繞以上5個(gè)方面對一種政府改革模式進(jìn)行論述。

市場式政府是作者論述的第一種政府改革模式，也是目前最為主流和理論化程度最高的一種改革模式，以至于政治家、學(xué)術(shù)界人士和公眾都將其列為取代傳統(tǒng)公共行政結(jié)構(gòu)的首選治理模式。市場模式的主要代表是英國、澳大利亞、新西蘭等英聯(lián)邦地區(qū)。市場模式并不是一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識，而是一種對自由競爭的優(yōu)越

性和對一個(gè)理想化的交換和激勵(lì)模式的基本看法，深受市場效率、官僚壟斷、一般管理等理論的影響?？偟膩碚f，市場模式是一種較為成功和成熟的政府改革模式，但也存在一些不足，例如，市場模式給予公民的實(shí)踐選擇權(quán)并不多，而這正是參與式政府改革的主要內(nèi)容。

帶著有關(guān)公民在政策制定階段選擇權(quán)的思考，作者介紹了有關(guān)治理改革的第二種方法—參與式政府。從意識形態(tài)上講，這是一種與市場模式完全對立的政府改革模式，旨在尋找一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更集體性的機(jī)制來向政府傳遞信號。參與模式強(qiáng)調(diào)參與管理，重視基層管理，主張發(fā)展對話式民主，秉承公有社會理論。為了確保參與能夠更好地服務(wù)于公共利益，政府應(yīng)該引導(dǎo)公眾明白自身的期望，推行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提升公民的參與能力。但是參與式政府存在著眾多的參與機(jī)制，因此，它并不像市場模式那么明確。此外，參與式政府雖然與市場式政府具有某些類似的觀點(diǎn)，但在實(shí)際治理中是完全不同的。

彈性化政府是當(dāng)代政府改革中最受歡迎的一種模式，也是概念最為含糊不清的一種模式。該模式強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，但是許多東歐、中歐和發(fā)展中國家的彈性化政府改革卻均以失敗告終。在結(jié)構(gòu)方面，彈性化政府主張?jiān)谡畠?nèi)部采用可選擇的彈性結(jié)構(gòu)，代替那些自認(rèn)為擁有政策領(lǐng)域永久權(quán)力的傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。代表性的彈性組織包括特殊法人政府、委員會等虛擬組織。因?yàn)閺椥曰诟拍钌系哪：磺澹虼?，很難界定它對公共利益的影響。然而，毫無疑問，雇傭較多的臨時(shí)員工有助于降低政府的成本，公眾也會因政府創(chuàng)新和較少的僵化而受惠，加強(qiáng)政策的彈性額協(xié)調(diào)也有助于應(yīng)對政策環(huán)境的變化。雖然彈性化政府因其靈活性而倍受推崇，但是，彈性化與權(quán)利保護(hù)可能互不相容，此外，要在變化與協(xié)調(diào)間實(shí)現(xiàn)平衡也實(shí)屬不易。也正因?yàn)榇?，相比于參與式政府，彈性化政府與市場式政府表現(xiàn)出更高的融合性。

改革者的第四個(gè)選擇，是憑借“解制型政府”的方式發(fā)揮公共部門潛在的能力和創(chuàng)造力。在此，解制與經(jīng)濟(jì)政策無關(guān)，而是指政府本身的內(nèi)部管理。當(dāng)前，解制改革正在持續(xù)推動，并取得了持續(xù)的進(jìn)展，這可以從書中所列舉的加拿大、美國、澳大利亞等國的改革實(shí)例得到驗(yàn)證。與前3個(gè)政府改革模式相比，解制式政府對官僚制的接受度更高，更加重視層級節(jié)制的作用。在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，解制式模式與市場式模式?jīng)]有太大的不同，而與參與式模式的關(guān)注點(diǎn)不同。解制型政府主要關(guān)注預(yù)算和協(xié)調(diào)領(lǐng)域的政策制定。在公共利益方面，解制型政府主張采用其它的控制形式，通過充分發(fā)揮公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)性和創(chuàng)造性來維護(hù)公共利益，這與參與模式有著根本的區(qū)別。解制模式在公共利益方面對官僚制的改進(jìn)，就是從事前控制向事中執(zhí)行和事后評估轉(zhuǎn)變。但是，解制型政府難以協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系，忽視了效率以外的其它改革因素。

第6章是全書的第3部分，彼得斯在比較了當(dāng)前4種主要政府改革和治理模式的基礎(chǔ)上得出了自己的結(jié)論。因?yàn)槟Ｊ介g的改革策略完全不同，甚至相互矛盾，因此，選擇其中一種方法必然會排斥其它方法。4種政府改革模式都包含有一些基本問題和所設(shè)計(jì)的答案，并提出了有關(guān)政府和治理的意識形態(tài)概念。其中，至少有兩個(gè)模式（即市場模式和參與模式）提出的改革方法與更寬泛的理論和意識形態(tài)概念密切相關(guān)。另外兩種模式則傾向于提出廣泛的治理之道，而不是針對某個(gè)問題提出答案。各種治理模式各有其優(yōu)點(diǎn)和適用范圍，需要考慮會造成失敗的問題，而最大的威脅就是超越了其自身的界限。

從政府的執(zhí)政目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)選擇合適的政府改革與治理模式，但是，改革

官僚制并不是一件容易的事情，因此，任何一種模式想要獲得成功，都必須謹(jǐn)慎地考慮所采用的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)。常見的策略包括利用政治的力量，關(guān)注正式結(jié)構(gòu)和程序的改革和推行“制度化協(xié)商”?？偟膩碚f，最重要的就是根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)官僚制向后官僚制的轉(zhuǎn)變。

改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國也拉開了行政改革的大幕，這與西方發(fā)達(dá)國家的政府改革在時(shí)間上基本同步。時(shí)至今日，我國總共進(jìn)行了6輪大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。進(jìn)入21世紀(jì)，我國面臨著轉(zhuǎn)軌時(shí)期的各種社會問題，傳統(tǒng)的行政結(jié)構(gòu)和治理模式需要更新和升級。因此，《政府未來的治理模式》一書對我國政府改革具有重要的啟示意義。

第五篇：后工業(yè)化不確定性治理向度的服務(wù)型政府若干思考

后工業(yè)化不確定性治理向度的服務(wù)型政府若干思考 王勇

【專題名稱】公共行政 【專 題 號】D01

【復(fù)印期號】2012年12期

【原文出處】《天府新論》(成都)2012年5期第84～89頁

【英文標(biāo)題】Thoughts about the Service-oriented Government under the Condition of Uncertainty

【作者簡介】王勇，管理學(xué)博士，溫州大學(xué)法政學(xué)院講師，研究方向：風(fēng)險(xiǎn)社會與政府治理變革。浙江 溫州 325035。【內(nèi)容提要】 后工業(yè)化境遇下不確定性叢生，為推進(jìn)一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的多元合作治理體系的形成，建構(gòu)共享領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)型政府勢在必行。也正由于此，服務(wù)型政府被簡單理解為政府公共服務(wù)職能的放大，甚至與“公共服務(wù)型政府”概念等同使用，這是一種原理性誤讀。服務(wù)型政府為實(shí)現(xiàn)密集的不確定性的有效治理，片面拔高多元治理的大眾政治取向、否定政治精英的力量，也是極為不妥的，政治精英對于多元力量的教育引導(dǎo)功能以及前瞻性思考能力，在后工業(yè)化時(shí)期可謂彌足珍貴。服務(wù)型政府推動不確定性的多元合作治理，尤其需要形成一種體現(xiàn)信任、聲譽(yù)和互惠等要素的道德領(lǐng)導(dǎo)力，為此應(yīng)引入女性視角，凸顯情感力量，改造傳統(tǒng)男性話語主導(dǎo)的公共行政。

【日 期】2012-05-17

【關(guān) 鍵 詞】后工業(yè)化/不確定性治理/服務(wù)型政府/精英政治/道德領(lǐng)導(dǎo)力EE712UU8803495

[中圖分類號]D035-3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004—0633(2012)05—084—06

一、后工業(yè)化不確定性治理與服務(wù)型政府的緣起 很多人相信，后工業(yè)化時(shí)代已經(jīng)來臨。與晚近科技革命推動工業(yè)社會的形成如出一轍，后工業(yè)化的興起同樣因源于技術(shù)因素——信息革命的驚人力量。借助信息技術(shù)，后工業(yè)化影響深刻，僅就政治層面而言，后工業(yè)社會使得倚重信息傳播技術(shù)的政治營銷成為政黨政治的新形態(tài)[1]；行政層面，使得電子政務(wù)取向的虛擬政府創(chuàng)新蔚為潮流；而從介于政治與行政的中間層面來說，正如簡·芳汀所言，“因特網(wǎng)引發(fā)的制度重組標(biāo)志著??政府制度轉(zhuǎn)型的開始”[2]。或如邁克爾·尼爾森早些年前準(zhǔn)確預(yù)料，計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息交流技術(shù)的發(fā)展將極大地影響政府的結(jié)構(gòu)和職能。信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將深刻地改變公眾的期望和政府的工作體制。[3]總之，在后工業(yè)化場景下，政府治理變革和體制轉(zhuǎn)型已成為各國不可阻遏的共同趨向。那么，轉(zhuǎn)型的路向何在? 為此，就需考量后工業(yè)化條件下不確定性叢生的特定景象。正如費(fèi)勒爾·海迪給出的分析，“有關(guān)后工業(yè)社會或者后現(xiàn)代社會的這些預(yù)言，撇開它們的細(xì)節(jié)不談，其共同點(diǎn)就是變遷已經(jīng)有序地開始進(jìn)行。這個(gè)變遷過程正在把現(xiàn)代化的、發(fā)達(dá)的和工業(yè)化的社會帶人一個(gè)就像它們早期所面臨的創(chuàng)傷和分裂那樣的時(shí)期，或者就像當(dāng)今現(xiàn)代化中、發(fā)展中和工業(yè)化中的社會所面臨的創(chuàng)傷和分裂一樣，它們都具有同樣的不確定性結(jié)果”[4]。國內(nèi)較早推出服務(wù)型政府概念的張康之教授同樣強(qiáng)調(diào)指出：“總的說來，我們處于其中的這一后工業(yè)化進(jìn)程，表現(xiàn)為社會的復(fù)雜性和不確定性因素的增長??人們?nèi)找娓惺艿剑M織活動開始處于一個(gè)不確定性的環(huán)境之中了??：其一，我們的社會出現(xiàn)了危機(jī)事件頻發(fā)的情況，有些學(xué)者甚至說我們進(jìn)入了一個(gè)‘全球風(fēng)險(xiǎn)社會’，它說明人類在工業(yè)社會發(fā)展起來的組織形式已經(jīng)不能有效地應(yīng)對后工業(yè)化進(jìn)程中的各類問題，因而讓這些問題在日常性的活動中被掩蓋了起來和積累了起來，最后以危機(jī)事件的形式爆發(fā)；其二，在組織形式方面，近代以來人們一直致力于組織的理性化建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、組織運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一性、組織活動和管理方案的可操作性。但是，近些年來，在處理一些重大的、緊迫的和一次性的任務(wù)時(shí)，往往通過設(shè)立任務(wù)型組織來承擔(dān)這類特殊任務(wù)，而且這種事例在迅速地普遍化。它表明人們開始對近代以來發(fā)展起來的科學(xué)化、理性化的常規(guī)組織功能發(fā)生了懷疑，或者說，常規(guī)組織在不確定的環(huán)境下已經(jīng)不再能夠充分發(fā)揮其功能了。”[5] 鑒于這一情形，后工業(yè)化在社會以及治理結(jié)構(gòu)上要求發(fā)生改變，必須以“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”取代傳統(tǒng)政府管理型造的“中心—邊緣結(jié)構(gòu)”[6]，唯有如此，方可以集中全社會力量，群策群力來矯治和馴服層出不窮的不確定性。于是，20世紀(jì)后半期，尤其是進(jìn)入80年代，如火如荼的信息革命擁抱后工業(yè)化到來之后，出現(xiàn)薩拉蒙所謂的全球“結(jié)社革命”，第三部門取得迅猛發(fā)展，在新公共管理運(yùn)動中，與私營部門等社會力量一道，被越來越多地吸納到公共服務(wù)過程中，承接一些“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)的職能。政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，社會整體朝向一種多中心方向發(fā)展，進(jìn)而就形成后工業(yè)化時(shí)代的“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。這一發(fā)展的深遠(yuǎn)意味在于，其既可以改進(jìn)公共服務(wù)效率，更可以實(shí)現(xiàn)后工業(yè)化條件下對于四處衍生的不確定性及其所致社會風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。

如何確?！熬W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”合作治理體系的形成?顯然，這對于政府管理也有著全新的要求，即政府不應(yīng)再高高凌駕于社會之上發(fā)號施令，而是要懂得與各種各樣的社會治理力量平等合作。在“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”中，政府既不可能僅僅扮演統(tǒng)治者的角色，也不可能只扮演管理者的角色，而是更多地作為一個(gè)合作伙伴出現(xiàn)。統(tǒng)治是一個(gè)單向支配的過程，統(tǒng)治者無時(shí)不在貫徹著統(tǒng)治意志而施行著對被統(tǒng)治者的支配。管理有所不同，盡管管理也表現(xiàn)為一種支配行為，但管理者會更多地借助于法律和規(guī)則去達(dá)成支配的目的，會在一些具體問題上聽取甚至接受管理對象的意見。合作則更為不同，它是一個(gè)互動的過程，不再存在來自某個(gè)“中心”地帶的穩(wěn)固的支配性行為，合作在行為上所表現(xiàn)出的互動也會要求進(jìn)入合作過程的每一方都努力去扮演服務(wù)者的角色，以服務(wù)的精神和理念去引領(lǐng)各方的行為選擇。同時(shí)，服務(wù)精神和理念要想能夠一貫地落實(shí)到行為上，又取決于這種精神和理念物化為制度以及組織載體的狀況。需要指出的是，合作治理體系的生成并不意味著政府的消失，政府仍應(yīng)作為合作治理體系的主導(dǎo)力量。但是，合作過程的互動性以及合作體系中各方力量的相互制約，必然會使政府發(fā)生質(zhì)的改變，此即轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。[7]

二、服務(wù)型政府不等于公共服務(wù)型政府

由上可以領(lǐng)悟后工業(yè)化時(shí)期我們?yōu)楹涡枰约氨厝怀霈F(xiàn)一個(gè)服務(wù)型政府，這在當(dāng)前有著很重要的認(rèn)識論意義。事實(shí)上，考慮到當(dāng)下中國政府加強(qiáng)社會管理、推進(jìn)社會改革的背景因素，服務(wù)型政府經(jīng)常被片面理解為政府公共服務(wù)職能的釋放，緣此，服務(wù)型政府有時(shí)又不假思索地被稱作“公共服務(wù)型政府”。正如謝慶奎教授明確斷言：“‘服務(wù)型政府’與‘公共服務(wù)型政府’這兩個(gè)概念并不是對立矛盾的，可以同時(shí)使用，在完全建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之前都應(yīng)該是建立服務(wù)型政府的階段，下一個(gè)階段就是大力提倡公共服務(wù)型政府?！边t福林教授顯然也持以相同觀點(diǎn)：“在改革攻堅(jiān)階段，準(zhǔn)確把握‘公共服務(wù)型政府’的本質(zhì)內(nèi)容很重要。以公共服務(wù)體制為重點(diǎn)，建設(shè)公共服務(wù)型政府是一場深刻的‘政府革命’。政府轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為‘十一五’時(shí)期改革攻堅(jiān)的中心和重點(diǎn)，以建立公共服務(wù)體制為重點(diǎn)是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的主要任務(wù)?！雹?如果沿用上述思路，將服務(wù)型政府僅僅視作政府公共服務(wù)功能的放大，而將其與“公共服務(wù)型政府”概念混用，甚至更庸俗意義上，一些人認(rèn)為“集中服務(wù)提供，改善服務(wù)態(tài)度，設(shè)立‘政務(wù)超市’、‘陽光大廳’、‘一站式服務(wù)’、‘審批中心’等的嘗試，就是在進(jìn)行服務(wù)型政府的建設(shè)”。[8]如此，我們是無法確切領(lǐng)會建構(gòu)服務(wù)型政府的深切意義的。毋庸置疑，任何時(shí)代的政府都需要也一定會提供公共服務(wù)，至多在不同時(shí)期，存在著政府公共服務(wù)職能發(fā)揮程度不一的問題。例如西方古典自由主義時(shí)期，政府公共服務(wù)職能較為有限；新自由主義思潮占據(jù)主流之后，政府公共服務(wù)職能開始迅疾擴(kuò)大；到了20世紀(jì)80年代以來，保守自由主義取得主導(dǎo)地位，公共服務(wù)開始引入多元力量，實(shí)施民營化戰(zhàn)略職能，但政府公共服務(wù)職能并未見削弱，反而能力更強(qiáng)、手段更加多樣了。要之，政府提供公共服務(wù)是近現(xiàn)代以來政府恒定的職責(zé)，而這也是根植于近現(xiàn)代以來各國民主體制的紛紛確立，無論是先發(fā)的資本主義民主制下，還是后發(fā)的社會主義民主制下，恰如科恩強(qiáng)調(diào)：政府部門所代表的政治社會均應(yīng)“以取得有利于全體成員的一切為目的，特殊目的也只能在這一總的服務(wù)機(jī)能中產(chǎn)生”[9]。政府部門從而均須擔(dān)負(fù)公共服務(wù)職能，并且將增進(jìn)社會公平作為義不容辭的責(zé)任。就像弗雷德里克森所告誡：“無論在理論上還是實(shí)踐上，公共行政對公平和平等的承諾，都應(yīng)該與對效率、經(jīng)濟(jì)、和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時(shí)代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時(shí)也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密”[10]。依此觀之，從政府必須加強(qiáng)和完善公共服務(wù)的視角來提出“服務(wù)型政府”概念，亦或“公共服務(wù)型政府”，在學(xué)理層面是缺乏說服力的，甚至可謂同義反復(fù)：“政府”概念本身即內(nèi)蘊(yùn)著公共服務(wù)的規(guī)定性。而且可以追問，是否相應(yīng)也存在著一個(gè)“非服務(wù)型政府”，此即無法或根本不愿意擔(dān)當(dāng)公共服務(wù)職能的政府?事實(shí)上，不用說近現(xiàn)代以來民主社會下，即便是在以階級斗爭為主要職能的統(tǒng)治型政府下，這樣的“非服務(wù)型政府”也是無法存在的。恩格斯就曾斷然指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去”[11]。從加大公共服務(wù)職能的角度使用“服務(wù)型政府”或“公共服務(wù)型政府”概念，其中潛含的對于我國各級政府過去公共服務(wù)職能嚴(yán)重缺失的深刻檢點(diǎn)與批評。

基于以上分析，時(shí)下有關(guān)服務(wù)型政府的各種探討，首先須正本清源，明晰這一概念發(fā)生的確切場景應(yīng)為后工業(yè)化情勢下不確定性或復(fù)雜性因素的顯著增多，而這一情況如前所述“至少部分是由于當(dāng)代生活中的技術(shù)導(dǎo)致的”[12]，此即較多源自后工業(yè)化信息技術(shù)的飛速發(fā)展。應(yīng)對這些令社會險(xiǎn)象環(huán)生的不確定性，就需整合全社會力量共同參與，形成多元合作治理的“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。在這一結(jié)構(gòu)體系中，政府主要實(shí)施一種共享領(lǐng)導(dǎo)，不但鼓勵(lì)公民參與劃槳——政策的執(zhí)行，而且推動民眾參與掌舵——提供政策咨詢，協(xié)助政策項(xiàng)目設(shè)計(jì)。也正由于政府并非諸事親力親為，僅僅起到“鼓手”引領(lǐng)旋律的作用，在這樣的服務(wù)型政府下，平等參與公共事務(wù)的各方在決策行為中方可以采用把公開性、平等和包容性最大化的協(xié)商手段，最終就可能實(shí)現(xiàn)各自利益相對均勻的分割，社會公平由此得以體現(xiàn)和增進(jìn)，而這恰是服務(wù)型政府的精髓所在。一些學(xué)者樂于借鑒西方理論資源，尤其是登哈特夫婦創(chuàng)立的新公共服務(wù)理論，推及于我國服務(wù)型政府建設(shè)，但總有生硬之嫌，因新公共服務(wù)理論意在強(qiáng)調(diào)公民權(quán)及社區(qū)層面的公民參與行為，要求政府必須堅(jiān)持轉(zhuǎn)化領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)不是試圖掌控社會新的發(fā)展方向，而是被當(dāng)作延伸到整個(gè)團(tuán)體、組織或社會的一種職能，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)共同愿景的確立、分享以及對價(jià)值觀的充分關(guān)注。[13]顯然，這與很多學(xué)者如上抱持的以強(qiáng)化公共服務(wù)為主旨的“服務(wù)型政府”可謂大相徑庭。但若基于后工業(yè)化場景及其不確定性合作治理訴求的角度來理解新公共服務(wù)理論，與我國正要建構(gòu)的服務(wù)型政府就可以順利實(shí)現(xiàn)話語對接，后者也才可能真正從前者汲取重要啟示。

三、多元治理與精英政治并行不悖

后工業(yè)化信息技術(shù)日新月異地發(fā)展，使得以土地、勞動和資本為生產(chǎn)要素的傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)逐步讓位于以知識和信息為主要資本品的“知識經(jīng)濟(jì)”。率先對于后工業(yè)化作出預(yù)想的美國未來學(xué)家丹尼爾·貝爾，對此很早即有深刻洞見。其認(rèn)為，“工業(yè)社會是機(jī)器和人協(xié)作生產(chǎn)商品。后工業(yè)社會是圍繞著知識組織起來的，其目的在于進(jìn)行社會管理和指導(dǎo)革新與變革”；而“對于組織決策和指導(dǎo)變革具有決定性意義的是理論知識處于中心地位——那就是：理論與經(jīng)驗(yàn)相比占首位”。“實(shí)際上，理論知識正日益發(fā)展成一個(gè)社會的戰(zhàn)略源泉，而大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和知識部門等匯集和充實(shí)理論知識的場合則成了未來社會的中軸結(jié)構(gòu)”。從這一研判出發(fā)，貝爾確信，專業(yè)和技術(shù)人員將會驚人增加，他們是構(gòu)成后工業(yè)社會的關(guān)鍵集團(tuán)。[14] 貝爾由此揭示了后工業(yè)社會技術(shù)精英治理的基本命征，這也正為20世紀(jì)80年代以來“專家治國”逐漸流行各國政壇所印證。而這又似乎與上文強(qiáng)調(diào)的后工業(yè)化境遇下服務(wù)型政府要求實(shí)現(xiàn)不確定性多元合作治理的主張相左，后者明顯體現(xiàn)出大眾政治取向。筆者則認(rèn)為，其與一定程度的精英政治之間很可能是并行不悖的關(guān)系。正如有學(xué)者指出，認(rèn)為體現(xiàn)公民本位的服務(wù)型政府必定是個(gè)軟政府，這是對于服務(wù)型政府的一個(gè)誤讀。[15]由于公眾并非一個(gè)勻質(zhì)的集合體，各自需求和認(rèn)識水平并不一致，即便是社會公平，不同階層或個(gè)體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果也會呈現(xiàn)出千差萬別之貌。而且西方國家公眾普遍存在一種“財(cái)政幻覺”，“經(jīng)常低估自己的納稅額”，“最終結(jié)果是促使政府增加服務(wù)，人們相信這些是免費(fèi)的，或至少物有所值”[16]，如此就往往造成公共服務(wù)過量供應(yīng)的情形，或者政治家和官僚片面迎合公眾短期利益，導(dǎo)致公共服務(wù)供給并不能真正符合社會共同體的根本需要。鑒于這些原因，后工業(yè)社會下，服務(wù)型政府期許實(shí)現(xiàn)對于種種不確定性的多元合作治理，但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)可由具有知識與技術(shù)特長、更為了解公共信息的政府官員對于社會公眾和其他多元主體發(fā)揮必要的引導(dǎo)作用。正如庫珀指出，“公共行政，從它的幾個(gè)特征來看，我們可以說它是一個(gè)教育問題。無論是市政議員、國家政府官員、某行政部門首長??作為公共行政管理者，都必須具有良好的表達(dá)能力，以便向人們說清楚問題的現(xiàn)狀、未來的走向以及可能采取的措施”[17]。進(jìn)一步說開去，由于信息技術(shù)突飛猛進(jìn)地發(fā)展，以及全球化進(jìn)程史無前例地加快，造成了后工業(yè)化條件下不確定性空前增多。以當(dāng)今最為嚴(yán)峻的氣候變化問題來說，其本質(zhì)上體現(xiàn)為科技發(fā)展使得人類改造自然能力大大增強(qiáng)的結(jié)果，而其所致的不確定性卻十分巨大。正如2005年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主托馬斯·謝林所列舉：如果置之不理，有多少二氧化碳會進(jìn)入大氣層?為此，全球氣溫平均來說將要升高多少?又會怎樣進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞯氐臍夂蜃兓?山上的積雪會不會變成水，在灌溉收益之前積雪層是不是就會融化?這種氣候上的變化對生產(chǎn)力會產(chǎn)生什么影響?特別是在農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)以及舒適度和健康等方面?生態(tài)系統(tǒng)和脆弱的物種將會發(fā)生什么變化?民眾、企業(yè)、政府和團(tuán)體要怎樣去適應(yīng)氣候變化?當(dāng)然，還要考慮不同的減緩策略的潛在成本有多大?最后，當(dāng)氣候變化一旦變得劇烈，地球會在50年、75年或100年后變成怎樣?[18]面對這些林林總總、飄忽不定的不確定性，十分需要吸納多元治理主體共同作出研究和應(yīng)對。然而對于普通民眾而言，誠如澳大利亞學(xué)者希爾曼與史密斯所析，“在我們(指民眾)的個(gè)人需要和欲望與認(rèn)識到我們個(gè)人必須做些什么來減輕威脅這兩者之間，存在著利益沖突，我們像許多被告知診斷出癌癥的病人那樣，我們理解這種診斷卻忙于否認(rèn)??這種沖突是政府的花言巧語之后緊隨著緊張癥的原因。政治家們不僅需要應(yīng)付我們大家都經(jīng)歷的個(gè)人利益沖突，而且他或她還要對付重選、大多數(shù)人的消費(fèi)沖動這樣的職業(yè)性矛盾。重選依賴于經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)繁榮，而這正是氣候變化和我們的可用資源迅速消耗的根本原因。這一根本的政治悖論在英國首相布萊爾的觀點(diǎn)中表達(dá)出來。2005年2月，在達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上，他表達(dá)的意思是，如果我們想拿出一種解決氣候變化問題的方案，就意味著經(jīng)濟(jì)增長或者生活水平的大幅下降，這種解決方案是否正義并不重要，只不過不會有人同意這種方案。換句話說，民主存在著大問題?！盵19] 質(zhì)言之，后工業(yè)化下實(shí)現(xiàn)不確定性的多元合作治理勢所必然，然而將其過于簡單化理解，同樣是十分有害的。由于普通民眾在利益立場上的狹隘與分散，加之對于各種公共信息的了解相對欠缺，從而對于氣候變化及其所致不確定性的感知與思考能力總體不佳，由此，以建構(gòu)多元治理為由，認(rèn)為后工業(yè)化條件下一切均須仰賴?yán)娓鞣降墓餐J(rèn)可來作出決策與采取行動，其結(jié)果就可能造成在氣候變化這樣嚴(yán)峻且緊迫的問題上，布萊爾這樣的政治家毫無作為，貽誤時(shí)機(jī)。希爾曼與史密斯醒目地將此歸結(jié)為氣候變化挑戰(zhàn)下的“民主的失靈”。基于此，就須充分意識到后工業(yè)化呼喚多元合作治理的形成，但適度的精英政治不可或缺，尤其是位居決策層的政治精英，其所體現(xiàn)的對于不確定性及社會風(fēng)險(xiǎn)超乎尋常的捕捉、分析與決斷能力，將構(gòu)成后工業(yè)化條件下服務(wù)型政府異常寶貴的治理資源。當(dāng)然，作為問題的另一方面，政治精英也須盡力加強(qiáng)自身的戰(zhàn)略修養(yǎng)，注重形成這樣的前瞻性思維：“‘向前看’；識別問題與機(jī)遇；盡量重新組織問題，將消極面轉(zhuǎn)化為潛在的積極面，從而為發(fā)展帶來新通道；要抓住、塑造和發(fā)展這些機(jī)會，確保它們轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)?！盵20]

四、服務(wù)型政府的道德領(lǐng)導(dǎo)力與女性視角 貝爾預(yù)言了后工業(yè)化的到來，其同樣注意到技術(shù)主導(dǎo)下的這一時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更多地依賴于科技進(jìn)步，需要不斷開辟新的技術(shù)領(lǐng)域，而新的發(fā)明、創(chuàng)造具有“不確定的性質(zhì)”。如何有效化解不確定性?貝爾主張有意識、有計(jì)劃地推動技術(shù)變革，控制技術(shù)發(fā)展，重視技術(shù)鑒定，以減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性。并且在決策過程中，以現(xiàn)代系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的新的“智能技術(shù)”，即體現(xiàn)于自動化裝置、計(jì)算機(jī)程序，基于某些統(tǒng)計(jì)資料或數(shù)學(xué)公式的一套指令性規(guī)則系統(tǒng)，取代人的直觀判斷成為決策選擇的支持系統(tǒng)。[21] 貝爾應(yīng)對后工業(yè)化時(shí)期不確定性的設(shè)想，實(shí)質(zhì)上并未走出工業(yè)社會官僚制的慣性思路和治理模式，即是力圖以規(guī)則系統(tǒng)提供的確定性來對付外部世界的不確定性。工業(yè)社會下，由于技術(shù)進(jìn)步以及社會經(jīng)濟(jì)交往面的擴(kuò)大，工業(yè)社會的不確定性較之農(nóng)業(yè)社會已顯著增強(qiáng)，現(xiàn)代官僚制行政應(yīng)運(yùn)而生。官僚制最為引人注目之處在于對效率的推崇，而如何增進(jìn)效率，根本的途徑則是確立法理型權(quán)威，作出一種規(guī)則至上的理性設(shè)計(jì)，例如等級化的辦公體制、條例規(guī)章化的辦公程序、專業(yè)化的工作任務(wù)、非人格化的運(yùn)作、工作過程有記錄并存檔、工作人員實(shí)行薪金制、有運(yùn)作資源的保證。規(guī)則而非人的因素占據(jù)了主導(dǎo)地位，這樣的官僚制行政除可以明顯改進(jìn)效率之外，還由于規(guī)則實(shí)際上構(gòu)造了確定性，據(jù)此就可以有效降低和消化工業(yè)社會的不確定性。具體機(jī)理則在于：規(guī)章化的辦公程序，盡可能降低了對環(huán)境條件和決策結(jié)果預(yù)測的主觀隨意性；一致性的辦公準(zhǔn)則，增進(jìn)了各層次、各部門決策結(jié)果的一致與協(xié)調(diào)；永久性檔案的設(shè)立，增加了官僚們的知識，使得即使是年輕的官僚也有足夠的經(jīng)驗(yàn)將陌生的問題熟悉化；森嚴(yán)的辦公體制與規(guī)則本身就是一定范圍內(nèi)的規(guī)律總結(jié)等。[22] 遺憾的是，后工業(yè)社會中，不確定性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出于工業(yè)社會、幾乎成為社會常態(tài)特征，希圖繼續(xù)以理性規(guī)則和計(jì)劃去應(yīng)對不確定性充斥的后工業(yè)社會，如此就未免捉襟見肘了。[23]非得“讓決策者與不確定性或風(fēng)險(xiǎn)斗爭只能是徒勞的，即使決策者通過集中各方面的智慧且充滿與不確定性和風(fēng)險(xiǎn)斗爭的熱情和信心，也會在曇花一現(xiàn)的成功之后遭遇挫敗。一次又一次地喚回信心其實(shí)僅僅達(dá)到了自我欺騙的效果。”[24]鑒于這一情形，如前所言，單單依靠政府的努力或無濟(jì)于事，更重要的是發(fā)起全社會的治理力量，建立一種更具開放性和平等性的多元合作治理。維系這一網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)的深層次力量已非先前官僚制行政嫻熟運(yùn)用的各種理性規(guī)則，而是信任等道德要素的力量。正如拉森的判斷，“治理的網(wǎng)絡(luò)方式”強(qiáng)調(diào)了“聲譽(yù)、信任、互惠以及相互依存”?；蛘吒纱嗳绺ダ饰魉沟人?，“如果說價(jià)格競爭是市場的核心協(xié)調(diào)機(jī)制、行政命令是等級制的核心機(jī)制的話，那么，信任與合作則是網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制”[25]。在社會學(xué)者看來，信任、聲譽(yù)、互惠等道德指標(biāo)正可以形容為一種極其重要的“社會資本”，由此應(yīng)可認(rèn)為后工業(yè)化條件下建構(gòu)服務(wù)型政府，對于官員而言，最應(yīng)注重的即是作為“代表性公民”，用“樂善好施的愛國主義精神”(弗雷克里克森語)，引領(lǐng)社會資本建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一種難能可貴的、有利于增進(jìn)社會公平與團(tuán)結(jié)的道德領(lǐng)導(dǎo)力。

服務(wù)型政府尤須考慮引入女性視角來改造公共行政，以便更好地落實(shí)道德領(lǐng)導(dǎo)。長期以來，被規(guī)則的技術(shù)理性限定的官僚體系僅僅作為男性話語的產(chǎn)物，男性通常被認(rèn)為經(jīng)驗(yàn)豐富，體現(xiàn)出剛毅、力量以及侵略的品性。更重要的是，基于西方思想的深遠(yuǎn)傳統(tǒng)，男性氣概被與科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)和客觀等同起來，[26]從而理應(yīng)由其主導(dǎo)公共領(lǐng)域。而女性則天然是倫理、情感、無序和混亂者，與理性、克制、勇敢和秩序無關(guān)，因而是不適合過公共生活的，換句話說，是應(yīng)該被政治所排斥的。鑒于此，傳統(tǒng)官僚制行政在其誕生伊始即形成一個(gè)徹頭徹尾的男性版本，無處不體現(xiàn)出男性特征：規(guī)則的理性和剛性設(shè)計(jì)；效率至上的追求；排斥參與的高層決策；單向度的命令式執(zhí)行；宏大敘事的政策議題；雷厲風(fēng)行的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)??誠然，官僚制行政憑借這些男性特征對于推動大工業(yè)時(shí)代許多宏偉圖景的實(shí)現(xiàn)確實(shí)起到了重要作用，以至可以認(rèn)為“現(xiàn)代文明的進(jìn)步和官僚制的完善，是攜手并進(jìn)的”[27]。然而如上所言，與工業(yè)社會相聯(lián)系的官僚制行政在后工業(yè)化條件下，對于大批量出現(xiàn)的不確定性治理明顯力不從心。從亟待加強(qiáng)的道德領(lǐng)導(dǎo)力角度來審視，例如：規(guī)則導(dǎo)向的非人格化作業(yè)，未免顯得冷冰冰而不近人情；決策權(quán)收緊，高層與基層官僚及公眾之間缺乏平等、真誠的話語溝通，民情表達(dá)不暢；官員尤其決策層關(guān)注的話題過于華麗，卻往往忽略了很多十分緊迫而實(shí)在的民生議題；領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格強(qiáng)勢，情感內(nèi)斂，氣質(zhì)淡定，卻難以打動有血有肉的行政對象，取得后者的真心認(rèn)同和支持。

男性話語構(gòu)造的官僚制行政所有這些弱點(diǎn)，歸結(jié)為一點(diǎn)，即是道德領(lǐng)導(dǎo)力極為匱乏，相比較而言，女性視角的引入正可以對此作出彌補(bǔ)。天生的母性和對弱者的同情、自我犧牲精神、美德守護(hù)者的角色意識、發(fā)達(dá)和外露的情感力量、富有耐心和樂于傾聽、對于底層政治的興趣和細(xì)致觀察能力，所有這些可以歸屬于女性的典型特點(diǎn)，在傳統(tǒng)官僚制下并不被看好或有意忽略，但在后工業(yè)化條件下，對于公共行政部門形成一種道德領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)現(xiàn)不確定性的多元合作治理，卻可以起到十分重要的作用。女性主義視角的引入，一是要作出一種“去官僚制”的有益嘗試，將女性上述特點(diǎn)有機(jī)融合進(jìn)傳統(tǒng)公共行政，凸顯情感因素的力量，重視社會公平，拓展弱勢群體生存空間，加強(qiáng)社區(qū)層面的參與行為和政策論辯；二是完善憲制設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)更多富有親和力的女性官員直接走向前臺，與男性分享愿景，合作共事，形成性別混合型組織。有研究充分表明，這樣的組織將是充滿生機(jī)和富有成就的，[28]更有益于形成服務(wù)型政府的道德領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)現(xiàn)后工業(yè)化時(shí)期對于不確定性的多元合作治理。注釋：

①服務(wù)型政府的幾種理論觀點(diǎn)爭鳴[J].人民論壇，2006，03/A：10-13.【參考文獻(xiàn)】

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