第一篇：權制度談我國現階段不應確立沉默

談我國現階段不應確立沉默權制度

諶東華

摘 要：法律移植過程中需要避免片面化和理想化的因素，沉默權實質上是證據規則的告知問題。基于中西方文化的差異，我國現在不宜確立明示的沉默權制度。

一、法的慣性

法律移植指的是有意識地將一個國家或地區、民族的某種法律在另一個國家或地區、民族推行，并使其接受從而成為后者法律體系有機組成部分的活動。法律移植是人類社會活動交往過程中彼此學習、相互借鑒，共同分享社會成果的文化交流活動。人們生活在一個共同的地球，人們來來往往于不同的國家和民族，人與人之間發生著各種各樣的政治、經濟、文化交流活動，在交往過程中，都會自覺和不自覺的比較各自國家的法律制度，發現國家之間法律制度的差異，然后會自然地思考彼此國家法律制度的有利性和合理性，對自己和其他國家法律制度進行比較和思考，這種思考可以是感性的也可以是理性的，不管怎樣，思考帶來了人們對自我制度的分析、批判、反思，促進了文化交流，同時也推動了法律制度的研究和發展。

不同的國度有著不同的文化傳統，不同文化的背后，體現出各自不同的法律制度，每個國度的法律制度均調控各自國家的社會關系，法的規范指引功能和調整的社會關系決定了法律移植的可能性和必要性。

法律交流的過程中，社會關系是第一性，屬于客觀存在。社會關系是人和人之間形成的相互關系。法律規范是對人的社會關系進行調整的規范。法律規范必須反映出所規范的社會關系，體現出社會關系的需要和需求，才能規范社會行為，調整社會關系。人和人之間的關系在法律進行調整之前，社會關系就存在于社會，存在于道德的約束和束縛之中，該關系是國家歷史的沉積一頁頁地寫入生活于社會的人的腦海里面，在不同時代的流金歲月中刻下各自的烙痕，留下深刻印記的復合體，或許我們可以換種說法稱之為文化的沉淀。文化的沉積將不同文化的國度相對獨立的分隔開，不同文化的國度有不同的文化母體，孕育出不同的法律制度。人制定的反映社會存在的法律關系必須體現出調整社會關系的本質屬性。文化決定制度，法律制度更是文化的條文反映。文化是社會法律制度和規范存在的前提和基礎，制度只有符合并反映出社會關系的原來屬性才能對社會關系進行規范性調整，法律規范才能對社會結構起到整合作用。否則，制度將是社會關系的空中樓閣，虛擬出一副皮囊的空架子，與社會生活相脫節，起不到規范作用。離開了社會生活，法將失去他的權威，人們不去遵守，也就起不到實際的控制和規范社會行為的作用。

法的調整方向屬于第二性，是法對社會的指引作用。法律規范具有不同于一般規范的特征，代表國家對社會關系的評價指引作用，即法的目的性和超前性。法是人制定的法，法的條文不僅僅反映出社會關系，而且反映出制定者對社會關系希望指引的方向，體現出人的目的。法的指引作用是人的主觀能動性的體現。法制定的時候，制定者在目的的支配下希望將原來體現的社會關系適當的略有改變，既反映出制定者的立法目的，也反映出制定者贊成與反對的價值目標，因此法律規范具有目的性。法還要具有適當的超前性，法律規范必須反映出新的社會關系的需要，必須體現出制定者肯定和否定某種社會存在，具備一定的超前引導功能。只有適當的超前立法，才能對社會關系的不斷更新和發展有所預測，推動立法的不斷完善，從而調整社會關系在新的軌道上面良性運行而不出現不能控制的變化的新社會關系沖突帶來的危機。可以說法的制定是一個反映社會存在，對社會存在列車預先鋪設軌道的過程，有了要前進的方向才會鋪設軌道，只有有軌道的地方列車才能運行并一直往下開，離開了法的軌道，社會列車就會失去前進的方向。

二、“沉默”的思想

沉默權來源于歐洲教會法的“懺悔”原則，即一個人只能對上帝懺悔自己的罪過，是歐洲“人文主義思潮”的產物。“米蘭達規則”標志沉默權制度發展到鼎盛時期國家“尋求平等主義哲學的產物”。“米蘭達”案例表明，國家有義務告知涉嫌犯罪的人在被刑事追訴過程中，陳述事實與不陳述事實法律將對他言辭的證據責任的相關規定，使涉嫌犯罪的人在充分自知的情況下作出陳述行為。創立者以沃倫大法官為代表的自由派人士希望通過這一制度保護貧窮人不因為貧窮請不起律師而法律知識缺乏處于與富人相比不利的不平等地位，是美國平等主義哲學在法律中的體現。

對于涉嫌犯罪人的陳述問題，中美兩國法律制度的差異反映出兩國文化的差異所在。中國，沒有教會和上帝的法律淵源，中國人也沒有美國人普遍具備的很強的權利意識，現階段也還沒有富人、窮人法律平等的法律觀念，更沒有不得強迫他人說話的刑事政策氛圍;中國傳統文化重視宗法倫理，堅持禮教中心，強調義務本位，實行刑罰強制，傳統觀念中更多的是人民對犯罪分子深惡痛絕，人民憎惡犯罪，希望打擊犯罪的社會文化心理。體現社會存在的法律條文的差異非常精確的反映出兩國的社會文化現象。這是兩國歷史背景、政治環境、社會經濟不同的法條體現。應該注意到，兩國不同的兩種制度都長久的規范調控了各自國家的社會關系，發揮了法的調整作用，解決了犯罪與刑罰，保護與打擊的矛盾，使犯罪的追訴問題在法的調控下良性的正常運轉，引導兩國社會處于一個相對安定、沖突和利益得到解決的相對合理機制當中。對于涉嫌犯罪人的陳述問題，兩種條文在各國的刑事訴訟中均發揮了法的應有調控作用。

兩國文化的交流互動，帶來了人們對不同制度的了解，認識到彼此制度的差異。文化交流的互動過程中，人們對人自身以及對國家的制度開始思考，說話是權利嗎?我有說的義務嗎?一系列的問題的提出給處于發展中國家的我國帶來了自我反省的觀念沖擊。在商品經濟的觀念沖擊中，在人的自我意識和國際社會人權保障日溢高漲的環境下，認為發達國家的制度也應該是先進的制度。

法律移植過程中需要避免片面化的因素，作為人類共同遺產的法律制度，每個國度都有其歷史的沉積，不同制度間也具有一些千絲萬縷的聯系，如果只是將整個制度中的某一塊移植，移植到完全不同的大陸土壤上面，失去了培植他的文化根基，不同地域和風情的風風雨雨帶來的只會是被移植花朵的凋謝和枯萎，而原有的法律制度也將失去他原有的機能，受益的只會是部分利益的希望獲得者，失去的是整個國家宏觀利益的損害，破壞掉原有的法律調整機能，整個社會關系處于不能被調控的失衡無序狀態。

作為證據制度，兩國法律的根基具有共同點，均主張嚴禁刑訊逼供，主張證人作偽證要承擔法律責任，主張由刑事司法機關承擔收集證據，用證據來證明犯罪者應當負刑事責任的證明責任，犯罪者不負自證其罪的舉證責任。這些共同的原則和精神，都是現代社會刑事訴訟社會關系的本質的記載，所不同的是基于保護重點社會關系不同而表述條文上面的差異，其中有政治性的宣言，也有政策性的口號，還有人權性的宣言(無罪推定)，但是，刑事訴訟的目的和價值觀念具有共同點，表現出若隱若現的驚人相似，都是要懲罰控制犯罪、保障人權，只是由于側重的角度的不同造成具體制度的差異而已。部分差異過大是兩國間歷史、經濟、文化因素造成。從目的比較當中可以看出，刑事訴訟是人類共同需要的必備的東西，在同樣的一個時代，刑事訴訟體現出了人類的時代精神，刑事訴訟法也因此具有相同的法律理論基礎。

法律移植要避免理想化的因素。美國的“沉默權”制度下有訴辯交易制度、發達的律師制度、陪審團制度、證人偽證制度以及自由心證等許多相關配套制度相制約來保障施行，使整個刑事訴訟在美國的法律文化環境下得到良性運作，即使這樣仍然也還有部分美國學者認為是它一項“糟糕的制度”;70年代以來，美國法院也開始對沉默權進行一定的證據規則限制，“沉默權問題上一些保守者開始在美國最高法院占據了上風”。

我國證據規則中同樣含有沉默權的證據規則內容，因為法律并沒有規定采取措施強迫人回答司法機關的訊問，也沒有明文規定不如實回答的法律后果，相反法律規定了重調查研究重證據，嚴禁刑訊逼供。筆者認為，沉默權問題實質上是證據規則的告知問題。沉默權解決證據規則中供述和辯解的自愿陳述問題，解決司法機關不得采用強迫訊問的方式獲得證據的問題。作為證據規則，供述問題相當復雜，涉及到推定、內知證據、共同犯罪供述的認定，心證、還有《刑法》的舉證責任倒置等一系列證據認知認證規則，口供規則僅是其中的一項，口供的證據制度不是“沉默權”三個字能夠簡單一句話所概括的。基于沉默權的立法目的和我國的實際情況，我國不宜規定有權“沉默”的法律條款，同時也應當刪除“應當如實回答”的法律條款，該條款屬于政策性的條文，沒有行為模式的法律后果，實際中難以掌握和把握，不利于人權保護，更容易受到國際非議。另外，筆者覺得，我國現階段不應確立沉默權制度，沉默權涉及國民整體的重大利益，屬于憲法性權利，要等到時機成熟，在憲法條文中找到相應的依據后才可在刑事訴訟法典中確立。

第二篇：現階段改革我國行政監察制度的建議

現階段改革我國行政監察制度的建議

摘要：行政監察作為行政機關內部的一種自律性監督，是制約行政權力的重要機制。但是從行政監察的實效來看，行政監察機關在依法對行政機關、國家公務員和國家任命的其他人員依法行政、遵紀守法情況進行監督檢查的過程中，顯得監察無奈、無力、無序、無能。本文在分析現狀的基礎上，提出了在現階段改革我國行政監察制度的建議。

關鍵詞：行政 監察 制度 改革

依法治國的關鍵是確保依法行政。從1987年恢復組建監察機關到1997年《行政監察法》的出臺，行政監察作為監督行政的一種專門法律制度，在建設社會主義法治國家的進程中發揮著越來越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于種種原 1 因，我國現行行政監察制度仍存在著種種缺陷，行政監察職能的發揮仍步履艱難。鑒于行政監察制度的重要意義，有必要對該制度進行改革。

一．行政監察制度的重要意義

（一）行政監察在行政法制監督體系中具有優勢作用

行政監察是行政法制監督的重要內容。行政法制監督關系是行政法制監督主體在對行政主體、國家公務員和其他行政執法組織、人員進行監督時發生的各種關系。[1] 行政法制監督關系是一種多重復雜的法律關系。我國行政法制監督關系的主體主要有國家立法機關、行政監察機關、國家司法機關，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監督關系的主體。他們共同構成我國行政管理的外部監督和內部監督網絡。其中，行政監察機關作為監督主體之一，具有其他監督主體不可比擬的優勢：

第一，行政監察在很大程度上是主動進行的，不像行政復議或行政訴訟那樣依當事人的申請開始。第二，行政監察是與行政活動同步進行的，不僅有事后監督，還有事前和事中監督。第三，行政監察對象具有廣泛性。行政監察不僅監督行政行為，更監督國家行政機關、公務員和國家行政機關任命的其他人員。第四，行政監察機關的監督具有恒定性、經常性。行政監察制度有一套組織系統，國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府都設有監察機關，可以說，在行政法制監督關系中，行政監察機關是最重要的監督主體。第五，隨著社會發展，政府職能大量增加，其活動越來越專業化。這就給外部監督機關的監督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關內部知識，而且也對行政內部事物不甚了解。[2]監察機構在這方面則顯示出其本身的優勢，他們了解和熟悉行政業務方法、程序。因此，行政監察機關作為整個行政系統內部自我約束和 3 糾正機關，在行政法制監督關系中發揮著優勢作用。行政監察較其他監督方式更為直接、全面、主動。

（二）行政監察制度是行政法順利貫徹實施的重要保證

當前，國家的政治改革不斷深化，新的法律、法規不斷出臺，這些代表了國家利益、全國人民利益的法律、法規，地方各級政府所屬部門都應嚴格貫徹執行。但是，目前一些地方政府常常從地方利益出發，對中央的方針、政策、法律、法規陽奉陰違，甚至公然抵抗，使中央的政策、方針得不到貫徹執行，這嚴重損害了國家的利益。在當前改革中如何解決國家利益與地方利益的尖銳沖突，保證黨和國家的政策、法令切實得到貫徹執行，已成為處理中央和地方關系的首要難題。

出現這一情況的重要原因是行政監察機關沒有發揮其應有的作用。根據《行政監察法》第一條規定，保證政令暢通，維護行政紀律是監察工 4 作最重要的任務之一。《監察法》第十八條具體規定監察機關履行的首要職責便是“檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。”為了保證國家法律法令真正得到貫徹執行，必須改革行政監察制度，使它在維護國家利益，中央權威中發揮關鍵作用。

（三）行政監察制度與公務員制度密切聯系 公務員制度是我國行政法中一項重要的法律制度。公務員代表國家行政機關直接實施行政行為，在國家行政管理中，發揮著主力軍的作用。為了保證行政管理的效率，公務員不僅被賦予了一定的行政職權，而且依法享有許多“優益權”，這就存在權力被濫用的危險性。實際上，由于對公務員監督不力，近年來，公務員腐敗現象日趨嚴重，行政紀律對其約束力甚微，這里一個很重要的因素是行政監察制度沒有發揮應有作用。根據《行政監察法》的規定，公務員是監察機關最主要的監督對象，《監察法》第十八條關于監察 5 機關職責的五項規定中，有兩項都是關于監督公務員違反行政紀律行為的。另一方面，《監察法》第十八條第四項規定，監察機關受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴。但實踐說明：行政監察機關的工作力度遠遠不到位。

二．現行行政監察制度存在的主要問題 從以上分析可見，行政監察制度在我國行政法體系中處于一個重要而特殊的地位。但由于體制和立法方面的原因,我國行政監察的巨大功效尚未充分發揮出來,難以形成對行政機關有效的內部制約。目前，我國行政監察制度主要存在以下問題：

（一）雙重領導體制使行政監察受制于地方政府

《行政監察法》第七條規定:“國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對 6 本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作,監察業務上以上級監察機關領導為主。”這種雙重領導體制限制了行政監察機關作用的發揮。

按照分級監察的原則,各級監察機關主要監督同級政府所屬部門及其國家公務員、同級政府及其部門任命的其他人員、下一級政府及其領導人員。同級政府所屬部門及其國家公務員，特別是行政負責人的行政行為，常常是政府行政行為的重要組成部分，當這些行政行為發生偏差時，盡管監察機關可依職權予以糾正，然而現行體制決定了這種糾正必須在同級政府主持下進行，而監察機關的人事、編制、經費、物資、福利等都主要歸地方管理，這就使得監察機關在行使職權時難免遇到來自政府本身的阻力。

（二）合署辦公使行政監察職能弱化,黨政不分

自1993年始，行政監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，合署辦公對節約行政資源，發揮 7 監督的整合功能，提高監督質量和效率起到了一定的積極作用。但合署辦公的負面影響也同樣是顯而易見的：行政監察機關的獨立性受到了更大程度上的限制，監察工作實際上從屬于黨的紀律檢查工作，監察機關很可能不再是單純的行政監察機關，而會發生變性，成為黨政機關的附屬品。在隸屬關系上，監察部作為國務院組成機構并未直接向國務院總理負責，而是直接向中央紀委常委會負責，地方監察機關直接向同級黨的紀委常委會負責。紀委成了監察機關的直接領導機關，實際上形成對行政監察的“三重領導”，重大問題由紀委常委集體討論決定。以至于監察機關作為行政機關難以落實憲法所規定的首長負責制，職責不明，黨政不分[3]；黨紀政紀處分不分，甚至出現以黨紀處分代替行政處分的情況，違背了依法行政的基本要求，弱化了行政監察職能。

（三）監察范圍廣泛，行政監察決定執行剛性不足

按照《行政監察法》的規定，行政監察機關的職責涉及三個方面，即執法監察、效能監察和廉政監察。然而，在實踐中，行政監察機關在履行職責卻并不到位。一方面，行政監察機關的效能監察幾乎沒有，而執法監察多數都流于形式，并無明顯的成效。從目前監察現狀看，除了執行和配合中央的專項治理或特別規范的事項外，監察機關實際只履行了受理訴、舉報的職責,而對執行法律、政策、政令的監督檢查卻很乏力。對不執行、不正確執行國家法律、法規和政策以及決定、命令的人或事很少查處，也很少就此類問題提出監察建議，更少就此類問題做出監察決定和給予行政處分。如此寬泛的監察范圍,在行政監察機構地位低下,權力偏少的情況下,自然力不從心,難有積極的作為。

《行政監察法》對沒有正當理由而拒不執行行政監察決定和拒不采納行政監察建議的單位和個人未作任何強制執行的規定。雖然《行政監察 9 法》第二十五條規定:“監察機關依法作出的監察決定，有關部門和人員應當執行監察機關依法提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當采納。”這里雖用了兩個“應當”,但并沒有相應規定后者不采納的法律責任。實踐中，對那些拒不執行監察決定和拒不采納監察建議的部門和人員,行政監察機關往往無可奈何。行政監察溫柔有余、剛性不足。根本原因是因為“監察建議”并沒有法律效力，監察機關唯一的法律義務是接受“監察建議”的單位將處理結果“告知”監察機關。

（四）監察運行缺乏透明度

目前我國各級行政監察機構的運行過程以及結果處于一種不公開或部分公開的狀態,雖然推行“兩公開一監督”(兩公開指辦事程序公開、辦事結果公開),普通百姓對監察的具體運行程序及其結果知之甚少或根本不知。監察機構在其具體的運行過程中,考慮更多的是某些領導以言代法的長官意志,而不是憲法和法律規定。許多查處的 10 案件也往往以注意社會影響為由，被內部處理完畢仍不為社會所了解，其監察運行過程及結果的公開化更是無從談起。這必然導致行政監察機構效率與權威的降低。[4] 三．現階段改革我國行政監察制度的建議 筆者認為，為了使監察機關的職能得以充分實現，應當以改革的精神，通過國家監察立法，變柔性監督為剛性監督，相應解決行政監察體制、機制和人員素質方面的問題，才能切實改變目前行政監察工作中監督難以到位的被動局面。

(一)提高行政監察機關的法律地位，建立垂直領導體制

行政監察機構必須具有獨立地位才能獲得高度的權威性。提高監察機關的法律地位是由監察工作的性質決定的。自秦漢到明清，我國歷代監察部門地位始終居高臨下，能擺脫其他高層官員的羈絆，嚴格履行監察職權，并實行單線垂直型 的監察體制。提高監察機關的法律地位，應 11 包括以下三方面: 1.對監察機關的雙重領導體制進行改革 改革內容有：（1）將行政監察機關在行政系統中單獨設置，使監察機關具備獨立的法律地位，實行垂直領導體制。下級監察機關由上級監察機關產生，直接受命于上級監察機關，整個國家監察機關自成體系。但在監督體制上，仍實行分級監督的原則:由各級監察機關對相應的行政機關進行監察，同時上級監察機關可委托下級監察機關監督上級監察機關所管轄的監察對象，上級監察機關也可直接監察下級監察機關的監察對象。（2）監察機關的主要領導成員應由同級人民代表大會選舉并報上一級監察機關提請該級人民代表大會批準后任命。（3）與垂直領導體制相適應，為確保監察權的獨立，必須保證監察機關在經費上也不受制于地方行政機關，監察機關的各項開支費用應當單列，分別由同級人民代表大會審議后列入財政預算。（4）賦予行政監察和同級政府 12平等的地位。這種新體制下，各級行政監察機關在履行監督職責時只對上級監察機關負責，而無需考慮同級政府首長的意圖以及地方財政等不相關因素，對行政違法違紀行為實施有力的制約；同時，地位超然的全國統一的監察系統能夠有效地打擊地方保護主義，提高權威性。

2.理順行政監察機構與黨的紀律檢查機關的關系

行政監察和黨的紀律檢查有相近之處，但它們之間還是有明顯的界限:（1）在監督對象上，前者以行政機關及國家公務員為主；后者是黨的組織和黨員，黨紀檢查機關不能對行政機關的非黨公職人員進行檢查。（2）在監察依據上，前者是法律和行政紀律，后者是黨章和黨的紀律。（3）在性質上，前者屬于國家的法律監督制度，后者是政黨的內部監督制度。

因此，應該將紀檢與行政監察分開，不再合署辦公。這樣非但不會削弱黨的領導，相反還有 13 助于行政監察的真正獨立，避免黨政不分和以黨紀處分代替國家法律制裁和政紀處分現象的發生。

(二)強化和擴大行政監察機關職權

進一步強化行政監察機關的職權，是監察制度的核心問題。與世界上一些國家和地區比較來看，我國行政監察機關所擁有的職權很有限，既沒有傳喚權、扣押權、獨立裁決權、直接罰沒權，也無權去直接變更、撤銷正在實施的政府行為和公務人員履行職務的行為，而只能通過建議、勸告等方式去間接實現監察功能，因此我國行政監察剛性不足。監察機關所擁有的職權與其所肩負的重要使命極不相稱。擴大監察機關的權力，強化監察職能可以考慮：

第一，擴大監察機關的處分權限。賦予監察機關對違法違紀的公職人員有警告、記過、記大過、降級、撤職的行政處分權。第二，賦予監察機關一定的經濟處罰權。比如對因決策失誤或指 14 揮不當給國家造成嚴重損失的、經國家機關任命的企事業單位干部，監察機關擁有責令其賠償一定經濟損失的職權。[5]第三，增強監察工作的透明度。目前有些監察法規還是內部的，這對于開展群眾舉報是不利的。筆者認為，今后不僅監察法規應該公開，而且監察的措施和結果只要不是涉及國家機密的也應該公開，以便接受社會的監督。

(三)建設高素質的行政監察隊伍

監察法對監察人員的產生沒有做出規定，實踐中的做法多是由人民政府其他職能部門的人員調任過來的。事實上，行政監察工作是一門專業性較強的科學，它有自己獨立的研究對象和領域，有自己的特點和規律，有自成體系的業務。

1、行政監察專職化

隨著政府對社會、經濟的管理更趨于專業化，政府也享有越來越廣泛的自由裁量權，引起了行政行為的復雜化。如果行政監察機關不適應這種 15 變化，不具備專業行政部門的基本知識，就難以進行有效的行政監督，特別是主動的執法監察工作。因此，必須從行政監察專職化入手，以實現監察機關監察方式的轉化。監察專員應當具備的起碼素質應包括三個方面：（1）與行政監察工作密切相關的基礎知識包括經濟、貿易、財政、工商、海關、稅務、銀行、管理、審計、教育等方面的知識。（2）熟練掌握黨和國家的路線、方針、政策和國家的法律法令以及行政機關政紀規定。（3）全面掌握行政監察的辦案程序，具有扎實的實務操作能力。

2、加強監察干部培訓工作

建立國家行政監察學院，或者在行政學院中設置專業，系統地輪訓各級監察機關領導和培養各類專門人才。建立選拔培養和輪崗交流機制，有計劃地選拔監察干部到經濟管理部門、基層企事業單位和政府、政法部門輪崗鍛煉，提高其適應能力，為他們從事對以上部門的監察工作奠定 16 專業基礎。

(四)建立監察官身份保障制度

建立監察人員行使職權的法律保障制度，這是一切高效監督制度的基本保證。長期以來，我們對監察人員的執行義務強調得較多，而對他們的身份保障卻沒有給予足夠重視。直到今天，對監察人員的權利和義務，僅僅在行政監察法等有關法規中作了一些遠未完善的規定，至于對監察人員的身份保障方面的規定幾乎空白。這種立法上的缺陷，使一些秉公辦事，剛直不阿的監察人員得不到法律上的保護，造成監察人員處理到關系復雜的監察對象的案件時就心有余悸。筆者認為，對監察官法律保障的內容應包括: 第一，積極創造條件，對監察公務人員逐步由任命制向選舉制過渡，并實行較穩定的任期制。第二，對監察公務人員行使職權實行免責制，即非重大過失不被免職，保障行政監察人員的言論表決自由、人事任免、人身安全、合法行為不受 17 任何機關的追究。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.2005.[2]衡旭標.論行政監察制度在行政法中的地位.行政與法.2001.（4).[3]李君清.要正確理解黨紀檢查與行政監察的關系.山東省青年管理干部學院學報.2004,(6).[4]伍勁松.我國行政監察制度之缺失與完善.學術論壇.2001.（6）.[5]陳洪權.論我國行政監察制度的改革與完善.兵團黨校學報.2006.（5）.18

第三篇：我國水權制度的變遷

我國水權制度的變遷(1)

一、制度變過理論和產權經濟學簡介

經濟學主要研究具有稀缺性的資源如何達到最佳配置的問題。主流的新古典經濟學假設交易活動不存在“阻力”，交易費用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場制度下如何實現最優均衡。新古典經濟學的基本假設顯然和現實有較大差別，不能解釋長期經濟增長和制度變革。20世紀70年代以來異軍突起的新制度經濟學，是對主流經濟學最重要的挑戰和補充。新制度經濟學將制度作為主要研究對象，認為制度是社會中個人的行為規則，用于增進社會秩序，是經濟增長的根本性要素。由于現實社會中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創新問題就成為新制度經濟學的重要內容。新制度經濟學的制度變遷與制度創新理論認為，制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程，是通過不斷的制度創新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉向新制度變得有利可圖，因此對新制度產生需求，相應地產生新制度供給。從一種制度轉向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個人凈收益，則制度變遷才會發生。制度變遷相對可以劃分為強制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應制度不均衡引致的獲利機會時進行的自發性變遷，制度不均衡產生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動而產生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發過程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導的強制性制度變遷成為必要。[1]

新制度經濟學認為，產權制度是人類社會最基本的制度安排。對產權理論深入研究孕育而生的產權經濟學，已經成為新制度經濟學的支柱理論之一。產權制度實際上是為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規則，這些規則可以是法律、規制、習慣或等級地位。完整的產權是一組權利，包括：①使用權，在法律允許的范圍內以各種方式使用財產，包括有權在物質形態上改變乃至毀壞財產；②收益權，即直接從財產本身或經由協約關系從別人那里（在財產轉讓的條件下）獲取收益；③轉讓權，通過出租或出售把與財產有關的權利讓渡給他人。產權具有可分解性，將產權區分為使用、收益、轉讓諸權只是初步分解，其中每一種權利都可能得到更為具體和細致的分解，這就使得產權結構復雜化。產權結構存在各種不同的形式，私有產權（PrivateProperty）和共有產權（Commonproperty）是產權安排形式的兩個極端，大多數產權安排處于這兩者之間。產權經濟學強調產權結構和人類行為激勵的內在聯系，認為不同產權制度和產權結構的差異對資源配置產生重大影響。排他性（Excludability）是產權的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項權利中受益，而且意味著權利所有者要對該項權利使用中的各項成本負責。產權界定的含義是指提高共有產權的排他性。產權的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護成本，這里的界定指在物理與價值形態上給出產權的邊界，并使之能夠被有關交易者乃至社會識別和承認。產權的內部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產權的所有者做出決策、采取行動時所耗費的成本。[2][3]

由于共有產權使內部成員的努力程度普遍降低，共有產權的有效行使往往有賴于很高的內部管理費用，降低共有產權的內部管理費用依賴于產權的排他程度的加強，但相應要付出排他性成本，只有當新增的排他成本低于所減少的內部管理成本時，排他性程度的加強才是有效率的。也就是說，只有當產權界定的收益大于產權界定的成本時，人們才有動力去制訂規則和界定產權，因此產權總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產權就會產生外部性，即產權行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產權沒有完全界定帶來的成本節約等于產權沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會不斷地界定產權，直至兩者在邊際上達到相等，形成暫時的制度均衡。產權制度的演變實際上就是產權不斷被界定、外部性不斷內部化、產權行使效率不斷提高的過程，也是產權制度均衡不斷被打破，產權制度創新不斷涌現、產權制度不斷變遷的過程。從西方國家產權制度變遷的歷史來看，大體上經歷了共有產權、排他性共有產權和私有產權三個階段。但需要指出的是，各種形式的共有產權在當代西方國家都不同程度存在，任何國家從未建立起純粹的私有產權制度。[4]

二、我國水資源的共有產權制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現和加劇以及相伴隨的相對價格提高，是產權制度出現的基本原因。在自然資源相對充裕時，對這些資源設置產權的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當作公共財產使用。當人口相對于穩定的資源數量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，一旦資源稀缺達到導致人們相互對抗的水平，產權制度的出現便不可避免。當水資源相對并不稀缺之時，設置水權的收益不高，水資源處于開放利用狀態，這反過來助長了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現，而資源稀缺的日益顯現，又客觀上提出了設置水權制度的需求，以遏制資源利用的快速增長，優化配置稀缺水資源。

由于水資源復雜的自然和經濟屬性，界定水權的排他性成本很高，共有產權是成本相對節約的產權制度安排。共有水權的含義是水資源被某一特定群體共同擁有，但區別于開放利用的公共財產，群體內存在某種資源利用的規則，并設立公共管理機構對資源實施權屬管理。節約排他性成本的相應代價是要付出較高的內部管理成本。依據處于支配地位的水權行使主體的差異，可以進一步將共有水權的產權結構劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權稱為國有水權（Civilpropertyrights），流域各地區共同擁有、委托流域管理機構管理的水權稱為流域水權（Basinpropertyrights），流域內各地區分別擁有、地方政府管理的水權稱為區域水權（RegionalPropertyrights），區域內組織或社團擁有的水權稱為集體水權（CollectivePropertyrights），當然和國有水權對應的另一個極端是私有水權。顯然私有水權的排他性最強，而國有水權的排他性最弱。

在計劃經濟時代，總體來看，由于水資源相對不稀缺，水資源的利用處于開放狀態，主要受開發能力和取用成本制約，基本上不存在用水競爭和經濟配給問題，是一種“開放可獲取資源”（Open－accessresource），可以認為不存在正式的產權制度安排。改革開放之后的很長一段時期內，水資源的利用是計劃經濟的延續，水資源利用基本上仍處于開放狀態，排他性很弱，用水呈現粗放增長，水資源開始成為稀缺性的經濟資源，用水競爭性日益顯現，主要表現為區域間水事沖突日益增多。這一時期，水資源產權制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀80年代后期，特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實施。這些制度包括水長期供求計劃制度、水資源的宏觀調配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協調制度等，實際上可以視為一整套產權制度安排。

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第四篇：我國現階段財政支農制度的缺陷及改進

編號（學號）：

我國現階段財政支農制度的缺陷及改進

摘要：財政支農是國家對農業投入的最重要渠道，因此有必要對財政支農現狀進行研究。現行的支農政策以及實施的效果并不盡如人意，存在著“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的現象，沒有形成一個全面化?長期化的支農政策體系。因此，盡快建立完善的財政支農政策體系迫在眉睫。當前的主要任務是完善現有的政策，積極創建新的支農方式。在此基礎上，本文通過進一步整合這些政策，區分其主次和先后順序統籌安排，使之相互配合?相互協調，最終實現財政支農政策的整體目標?

關鍵字：財政支農,完善與整合,社會主義新農

Our country present stage fiscal support for the institutional

defects and the improvement

Abstract: Ehen fiscal support for investment in agriculture is the country of the most important channels, so it is necessary to fiscal support for the current situation.The current policy and support the implementation of the effect is not satisfactory, there are “a headache, medical head the unrest” phenomenon, not formed a comprehensive, long-term support the policy system.Therefore, as soon as the set up perfect financial support of agriculture policy system is imminent.The current main task is to perfect the existing policy.Actively support to create new ways.On this basis, through the further integration of these policies, distinguish between the primary and secondary and overall arrangement in order to cooperate with each other, coordinate with each other, and finally realize the integral goal of financial support of agriculture policy.Keywords: fiscal support, perfect and integration, new socialist farmers

目錄 引言..................................................................1 2 我國目前的財政支農現狀及取得的成效....................................1 2.1 我國財政支農的現狀...............................................1 2.1.1 財政支農規模較大，增長逐年提高.............................1 2.1.2 財政支農增加直接補貼的額度.................................1 2.1.3 重點投向農村社會領域.......................................1 2.2 我國財政支農所取得的效果.........................................2 2.2.1 支農資金的投入改善了農業生產條件，促進農村各項事業的發展...2 2.2.2 支農資金穩定增長，促進農業增產增效、農民增收致富...........2 2.2.3 支農資金重點投向農村社會領域，提升農村公共服務水平，促進農村社會和諧穩定........................................................2 3 我國現階段財政支農制度中存在的主要問題及對策..........................3 3.1 財政支農制度中存在的主要問題.....................................3 3.1.1 財政支出比重下降...........................................3 3.1.2 財政支農資金支出結構不合理.................................3 3.1.3 中央與地方支農資金事權劃分不明確，資金投入高度依賴中央.....3 3.1.4 支農資金管理交叉，有限的資金不能形成合力，資金使用效率低...3 3.2 完善財政支農制度的對策...........................................3 3.2.1 穩定農業投入政策,多渠道增加農業投入........................3 3.2.2 改革農業補貼政策...........................................4 3.2.3 利用好財政貼息政策.........................................4 3.2.4 完善農村社會保障制度.......................................4 4 構建新的支農政策框架..................................................5 4.1 協調政策間的關系.................................................5 4.2 安排政策實施的次序...............................................6 5 結論..................................................................6 參 考 文 獻..............................................................7 致 謝....................................................................8

引言

我國歷來重視農業問題，目前財政支農規模不斷增大，營造出了有利于更多資金投向“三農”的金融環境。但財政支農的力度不夠，支農結構不合理;農村金融主體較少，金融資源外流，服務資金短缺。要健全農村公共財政體系，把財政和金融資源結合起來，實現兩者的良性互動，提高融資效率，并建立信貸擔保基金。本文認為，非常有必要對財政支農進行深入系統的研究，以發現存在的問題并找到解決對策。

政府為了支持農業的發展、提高農民的經濟收入和生活水平、推動農村的可持續發展而對農業、農民和農村給予的政策傾斜和優惠。為支持農業，國家采取了多種措施和頒布了各種政策，財政上國家在解決農村問題時，主要是采取“財政支農”這條途徑。

財政支農，所表現出來的就是支農資金。支農資金是政府為了支持農業的發展、提高農民的經濟收入和生活水平、推動農村的可持續發展而對農業、農民和農村給予的政策傾斜和優惠。我國目前的財政支農現狀及取得的成效

2.1 我國財政支農的現狀

2.1.1 財政支農規模較大，增長逐年提高

近幾年來，我國中央財政對“三農”問題的關注度以及財政支持是以往的數倍，財政支出漲幅一直大于20%。其中在2008年更是一度達到了37.9%的高額度，總支出達到了5955.5億元，包括了糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼這幾項，增幅達到了107.7%。

2.1.2 財政支農增加直接補貼的額度

為進一步穩定糧食生產、促進農民增收，加大對種糧農民的直接補貼力度，中央財政今年下撥糧食直補和農資綜合補貼資金986億元，比上年增長14%。其中，農資綜合補貼835億元、糧食直補資金151億元。這些直接補貼的措施可以減少不法分子或地方政府截留挪用補貼資金，農民可以放心、安全使用政府提供的各種農資，避免盲目亂用、濫用，還可以進一步融洽政府與農民的關系，強化政府為農服務的意識，打造服務型政府。

2.1.3 重點投向農村社會領域

前幾年，我國財政主要把農業作為支農的重點領域，而對農村社會領域的關注不夠，這導致我國對農村社會事業的欠賬較多。近年來我國財政支農資金重點投向農村社會領域，重點提升農村公共服務水平，促進了農村社會的和諧穩定。在財政支農資金總量逐年增加的基礎上，資金結構不斷優化，資金投入的針對性得到提高。近年來，我國公共財政重視改善民生，逐步將農村社會事業發展納入保障范圍。2008年，財政預算安排農村社會事業發展資金1245.2億元，比2007年增長96.5%。2.2 我國財政支農所取得的效果

2.2.1 支農資金的投入，改善了農業生產條件，促進農村各項事業的發展

以“四減免”為主的稅收政策成功地實現了全面取消農業稅、切實減輕農民負擔的目標，以“四補貼”為主的支出政策則有效地增加了農民收入，促進了糧食生產，改善了農業生產條件。同時，通過支持“六小工程”、“兩免一補”、“三獎一補”、新型農村合作醫療和農村勞動力轉移培訓陽光工程等惠農政策，促進了農村基礎設施建設和農村社會事業發展。2008年，財政增加了直接補貼額度，擴大了補貼范圍，提高了糧食最低收購價，增加了防汛抗旱、動物防疫和農業基礎設施建設投入，支持了農村金融服務的發展，進一步調動和保護了農民種糧積極性，促進了農業生產發展。此外，還通過支持“家電下鄉”、“萬村千鄉市場工程”、加大農村財政減貧力度等方式，拉動了農村消費。

2.2.2 支農資金穩定增長，促進農業增產增效、農民增收致富

由于財政支農資金連續多年穩定增長，農業發展形勢良好，農民的收入和生活水平明顯提高，農村居民對未來充滿信心。在促進農業生產方面，2008年財政預算安排了165億元用于對糧食生產大縣的獎勵，提高了農民生產的積極性。同時，預算安排資金1022.8億元用于農村基礎設施建設，增強了農村基礎設施抵御自然災害的能力。在促進農民增收方面，2008年對種糧農民的農資綜合直補、糧食直補兩項直接補貼資金規模達到633億元，直接增加了農民收入。而在優化農民收入結構和拓寬農民增收渠道方面，財政支農資金也起到了明顯的導向作用。

2.2.3 支農資金重點投向農村社會領域，提升農村公共服務水平，促進農村社會和諧穩定

財政支農資金中支持農村教育、文化、衛生事業發展方面的支出611.4億元，用于農村最低生活保障制度建立和完善的支出90億元。由于財政支農資金重點投向農村社會領域，農民享受的公共服務水平明顯提高，從而提高了資金投入的有效性。由于財政

支農資金投入具有較高的針對性、靈活性和有效性，較為充分地滿足了農村、農業、農民對支農資金的需求，促進了農村社會的和諧穩定。我國現階段財政支農制度中存在的主要問題及對策

3.1 財政支農制度中存在的主要問題 3.1.1 財政支出比重下降

財政支農支出不斷增加，但增幅波動較大，且占財政支出的比重呈波動性下降趨勢。3.1.2財政支農資金支出結構不合理

在財政農業投入結構上，用于“養人吃飯”的錢多，而用于“辦事建設”的錢少。生產性支出少，非生產性支出多，經常出現行政費擠占事業費、事業費擠占生產性支出的現象。

3.1.3 中央與地方支農資金事權劃分不明確，資金投入高度依賴中央

農業生產的自然風險特性，農業的投入尤其是基礎設施投入具有明顯的周期長、規模大、風險高、見效慢、收益外部性等特點，因此地方政府在短期利益的誘導下，容易將資本要素向具有高收益率的行業傾斜。農業稅的取消更加重了地方財政的困難。3.1.4 支農資金管理交叉，有限的資金不能形成合力，資金使用效率低

目前政府對農業的投入渠道較多，農業財政支出分部門管理。不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協調不夠、重復投入等問題。政府部門之間爭項目、爭資金的現象仍然存在，政出多門，不利于統一監督、管理和協調，不能形成合力。

3.2 完善財政支農制度的對策

3.2.1 穩定農業投入政策,多渠道增加農業投入

資金匹配額都應制定具體標準和辦法,以分清責任,強化對農業的投入?

好兩項工作:一是抓好單項法規的建設,如農民養老社會保險法?農民醫療社會保險法?農村工傷社會保險法?農村扶貧與災害救濟社會保險法,等等；二是抓好地方性的法規建設?政府除了建立一套立法體系外,還應建立有效的監督機制,加強對農村社會保障工作的監督?

民經濟健康協調發展，就必須對農業實行多予少取或不取的政策，我國亦應如此?

參 考 文 獻

[1] 王朝才、傅志華，三農問題:財稅政策與國際經驗借鑒[M]，北京:經濟科學出版社,2004 [2] 蘇明，農村發展與財政政策選擇[M]，北京:中國財政經濟出版社,2003 [3] 楊周、張冬，WTO框架下農業財政支出政策研究[M]，北京:經濟科學出版社,2002 [4] 侯石安，財政農業投入政策研究[M]，北京:中國財政經濟出版社,2002 [5] 孫茂萬、李自俊、徐艷芳，對現行農業稅制改革的設想[J]，財政與稅務,2003 [6] 郭琳，公共財政模式下財政支農的理論依據與政策建議[J]，四川財政,2002 [7] 李放、張蘭，論財政分配政策與“三農”問題[J]，財政與稅務,2004 [8] 陳華寧、谷雨，歐盟財政支農政策的演變和啟示[J]，中國農業會計,2003 [9] 宋乃公、王大用、國魯來，如何讓資金高效流入新農村[J]，人民論壇，2006 [10] 財政部農業司課題組：創新財政支農機制 促進新農村建設[J]，中國財政，2006

致 謝

第五篇：試述我國確立社會主義基本制度的重大意義

2021春國家開放大學電大《毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論》大作業終結性考試試題答案

考試說明：考試時用快捷鍵（Ctrl+C）復制文本，（Ctrl+V）粘貼文本到答題頁面的文本輸入框中。

題目：試述我國確立社會主義基本制度的重大意義

論述題：社會主義與中國的結合，是近代人類文明進程中的一件大事。中國沿著社會主義方向推進現代化所取得的巨大成就及孕育形成的道路、理論、制度和文化要素，使得中國共產黨人在寫出民族復興新史詩的同時，也寫出了馬克思主義理論的新版本，寫出了科學社會主義的新篇章，中國以生動實踐和偉大成就、以獨特魅力和巨大優越性，回答了中國特色社會主義為什么行這個重大課題。試述我國確立社會主義基本制度的重大意義。（30分）

答案二：社會主義制度的確立是中國歷史上最深刻最偉大的社會變革，同時也是20世紀中國的又一次劃時代歷史巨變。中國從半殖民地半封建社會，越過漫長的資本主義過渡階段，邁入到社會主義新時代；一個長期受帝國主義掠奪和奴役的國家，變成一個享有主權的獨立的國家；一個被帝國主義列強瓜分得四分五裂的國家，變成一個除臺灣等島嶼外實現民族統一的國家。一個人民備受欺凌壓迫的國家，變成一個人民當家作主、享有民主權利的國家；一個經濟文化落后的國家，變成一個走向國力繁榮昌盛的國家；一個在世界上被人們歧視的國家，變成一個在國際社會舉足輕重的國家。這一切都是建立富強、民主、文明的社會主義現代化國家不可缺少的經濟、政治、文化和社會條件，奠定了中國社會的發展和進步的堅實基礎。

確立社會主義制度，為中國現代化的建設創造了有利制度條件。社會主義制度的建立極大地提高了工人階級和廣大勞動人民的積極性和創造力，社會主義經濟制度以其與社會化大生產一致性和能夠在經濟落后條件下盡可能地集中力量辦大事的優勢，為發展社會生產力開辟了寬廣的道路。隨著社會主義制度的發展，我國已初步建立了一個比較獨立、完整的工業體系和國民經濟體系，農業生產條件發生顯著改變，生產水平有了很大提高，城鄉商業和對外貿易都有很大增長，教育、科學、文化、衛生、體育事業有很大發展，我國主要工農業產品的產量在世界的位次都明顯提高。中國現代化建設取得的輝煌成就，離不開實行社會主義制度這個基本條件。

確立社會主義制度，使勞苦大眾真正成為國家的主人和社會生產資料的主人。這是中國幾千年來階級關系的根本性變革。社會主義經濟制度的建立，鞏固和擴大了工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家政權的階級基礎和經濟基礎。

中國社會主義制度的確立是一個偉大歷史抉擇，他不僅使得占世界人口四分之一的東方大國邁入入了社會主義民主社會，也是世界史上社會主義運動的一個偉大勝利。它進一步改變了世界政治經濟格局，增強了社會主義的力量，對維護世界和平產生了積極影響。

我們中國人民在中國共產黨的領導下，通過自己艱苦努力正一步步走好社會主義進程中的每一步；同時也為其他相對落后的國家探索民族獨立、人民解放和走符合本國國情的發展道路提供了寶貴經驗，給予他們以鼓舞。

社會主義基本制度的確立是中國歷史上最深刻最偉大的社會變革，為當代中國一切發展進步奠定了制度基礎，也為中國特色社會主義制度的創新和發展提供了重要條件。

社會主義基本制度的確立，極大地提高了工人階級和廣大勞動人民的積極性和創造性，極大地促進了我國社會主義生產力的發展。

社會主義基本制度的確立，使廣大勞動人民正真成為國家的主人。

社會主義基本制度的確立，使占世界人口1/4的東方大國進入了社會主義社會，這是世界社會主義發展史上又一個歷史性的偉大勝利。

社會主義基本制度的確立，是以毛澤東為主要代表的中國共產黨人對一個脫胎于半殖民地半封建的東方大國如何進行社會主義革命問題的系統回答和正確解決。