第一篇：談我國輔助警力制度的建立與完善

77895857.doc 在世界政治經濟全球化發展，全面步入世界舞臺的背景下，我國正處于社會轉型、體制轉軌的特殊歷史時期。由于誘發違法犯罪的消極因素大量存在，而新的社會機制的形成和防控能力的提高還需要一個過程，因此，犯罪和治安問題在一定時間內必然會增多。為應對挑戰，僅僅借助和依靠公安機關的力量是無法完成的。這時，一個嶄新的名詞—— “輔警”躍人了中國警務改革者的眼簾。在我國并沒有嚴格法律制度意義上的輔警制度，但一直存在著的治安聯防隊、群防群治力量、保安隊伍、協警人員等的輔助警力卻與之有著同等的地位，發揮著同樣的作用。由于這些輔助警力存在的分散性和混亂性，使之隊伍建設顯得遠遠滯后，不夠規范，大大阻礙了這部分警力資源作用的發揮，因此，改良我國現有的輔助警力，對建立和完善我國輔助警力的制度具有重大意義。

一、我國建立輔警制度的現實意義

我國每年的經濟總量以8%左右的速度增長，表明我國正處在經濟高速增長期。特別是我國加入WTO以后，城市化進程速度隨之加快，大量的農村剩余勞動力也將進一步向城市遷移，我國的犯罪率必將維持在上升勢頭，警力資源匱乏就會凸顯出來。因此，改良我國現有的輔警制度，是解決目前警力匱乏的一劑良方。

（一）緩解警力不足，提高警力資源的利用效能

中國約13多億人口，而中國警察的數量只有200萬，我國的警力與總人口之比為1.3‰。然而，當今許多國家警察所占人口的比例已經遠遠超過了我國。例如，法國為3.5‰，意大利為2.9‰，美、日為2.8‰，可見，我國警力資源嚴重匱乏。加上公安機關向社會公布“有求必應、有難必幫”的承諾后，公眾對警察的期望值達到了“萬能”的程度，致使公安機關職能的外延不斷擴展。然而，以目前的專業警力去承擔全面的社會求助、提供全方位服務的任務存在很大困難，光是接處“110”報警中最多的民事糾紛等非警務工作已經讓警力疲于奔命，更何況一定程度上影響和削弱了有限警力對突發事件和真正意義上“匪警求助”的接處力度和速度。為迅速扭轉局面，有效提高對犯罪的預防與控制能力，西方國家在增加在編警力的同時，多采取大量增加輔助警力的辦法，一方面，可以緩解警力的不足，例如，在有私人保安巡邏的區域內，保安的巡邏可以有效地維護該區域的秩序，警察可以減少對該區域的巡邏頻度，從而緩解警力不足的問題。另一方面，輔警承擔了警察的一部分簡單警務工作和一些瑣碎的行政事務性工作，從而使警察從較簡單的警務和瑣碎的行政事務中解脫出來，能夠更集中地從事專業化要求較強的警務活動，從而緩解一線警力不足，提高了警力資源的效能。

（二）節約行政成本，有利于社會資源的分配

在西方國家，衡量警察效益有一個重要理論，即“錢財衡量價值論”（value for money）。該理論認為：警察工作的投入成本與產出效益應成正比關系。該理

77895857.doc 論成為驅動警務工作改革的杠桿。西方國家著名的“警察私有化運動”正是這一理論的產物。一般而言，在編警察都具有國家公務員身份，其地位及待遇受公法保護。在英國，警察的社會地位及待遇都很高，政府部門從招募、培訓一名警察到支付警察工資和相關福利、退休金等需要耗費較大的行政成本。而通過行政合同或民事合同的形式雇傭一名輔警，則需支付的薪酬相對低廉，有的輔警(如志愿警察)甚至沒有工資，政府向他們提供的只是象征性的“服務補償”費用。很顯然，政府通過合同雇用輔助警察比招募正式在編警察，可以節省更多的行政成本。

(三)密切警民關系，調動群眾治安積極性

在計劃經濟時期，人民群眾參與社會治安防范的熱情普遍較高。在經濟轉型期，由于人們價值觀的變化和輔警機制自身的問題，公眾參與社會治安防范的熱情降低，公安機關調控群防群治隊伍的能力有所下降。并且近代西方的主動提前警務模式，使警察神秘感增強，與公眾距離日益擴大。而輔助警察的加入，則為公眾打開了了解警察，了解警務工作的大門。輔警作為普通公眾和兼職警察的雙重身份使之成為群眾了解警務工作的橋梁。來自民間的輔助警察，不僅可以向警察傳遞群眾的呼聲，同時，也會為警察揭去神秘的面紗。通過工作，他們可以更多地了解警察工作的特殊性、艱苦性和復雜性，明晰各項警政政策便民立國的真實意圖，掌握警務工作的一般流程。這樣，他們在回到普通公眾角色后，不僅自身更為自律，同時，也會自然地向身邊的群眾進行宣傳，而這要比來自警察官方的報道更為群眾所接受和信服。

二、我國輔助警力存在的問題分析

改革開放以前，由于在維護社會治安和穩定方面有了“內保機構”和“治保會”等群眾路線的成功經驗，在公安機關警力緊張的情況下，公安機關開始吸收群眾力量加入到維護治安的隊伍，組建了群防群治力量，這支群眾防范力量被稱為治安聯防隊；改革開放以后，各種形式的輔警在我國逐漸發展起來，尤其是保安隊伍的不斷壯大。例如2009年遼寧省共有保安16萬人，今年底則可達到19萬人。而在2006年末，這個數字還僅僅是5萬。3年多來，每年以數萬人的規模激增。隨著保安隊伍的迅速壯大，這支“輔警大軍”在協助維護社會治安，服務經濟社會發展，滿足公眾安全需求方面的作用日益顯現。目前，我國各地使用的輔警已經從最早的治安聯防員，發展出治安員、保安隊伍、單位保衛組織、社區治保會、交通協管員、協警、巡防員、文職雇員等各種稱謂的輔警。

在我國，合情合理而不合法的輔助警力大量存在，各地公安機關為緩解警力不足而大量雇傭輔助警力，據估算，在我國一名警察配備輔助警力的比例最低達到了1∶4，有些地方甚至高達1∶11，單是公安機關自己招聘的治安聯防人員就有36萬多人，而權威人士認為數字遠不止這些。如此眾多的輔助警力的存在，主要原因是由于許多地方現有警力嚴重不足，當地公安機關不得不依靠聘用輔助警力來協助維持治安秩序，打擊違法犯罪行為。應該肯定的是，輔助警力對維護社會治安起到了非常積極的作用。但問題也很多，在一些地方，輔助警力違法亂紀、侵犯群眾利益現象嚴重，甚至到了令人觸目驚心的程度。這也成為取消輔助警力

77895857.doc 中的治安聯防隊伍的主要原因之一。輔助警力在現實中存在的問題有社會、自身等方面的原因，更主要的是體制、管理等方面的原因。

（一）輔助警力與公安機關角色錯位

輔助警力顧名思義是輔助警察開展相關工作，因此從法律上講，輔助警力是不具備執法權、偵查權等警察權。他們只有在發現犯罪時，協助公安機關將犯罪嫌疑人扭送至公安機關的這一普通公民享有的權利。但在現實生活中，情況卻遠非如此，輔助警力一旦與警察在一起抓捕犯罪嫌疑人，經常出入于公安機關，自身便產生角色錯位。于是，輔助警力的非法拘禁、非法搜查、故意傷害等違法行為接踵而來。而普通群眾并不清楚他們享有什么權力，經常是敢怒不敢言，從而導致輔助警力出師無名，名不正而言不順，使輔助警力隊伍成了一支破壞公安形象的“雜牌軍”。這些不僅不利于輔助警力隊伍的發展壯大，而且直接影響到社會治安防范效能的發揮。

另一方面，公安民警是社會防范的主力軍，必須擔當起專門職責，但是目前存在一種淡化職責的不良傾向，個別民警甚至把本職工作全部放手到輔助警力人員身上，并且忽視對輔助警力的指導。這些現象的出現給我們敲響了警鐘，如果不及時改變這種狀況，公安工作的專業性、專職性將逐漸弱化，嚴重的會影響到公安隊伍的整體形象。

（二）體制機制與現實狀況不適應

我國傳統輔助警力，即各種形式的社會治安防范組織，是我國公安機關倡導群眾路線的產物。在計劃經濟時期，人民群眾參與社會治安防范的熱情普遍較高，公安機關調動社會群防群治力量用于治安防范的能力也較強。但在社會主義市場經濟的今天公眾參與社會治安防范的熱情普遍低落，市場化的運行機制又使公安機關在調控群防群治隊伍時指揮失靈。導致這一現象，主要原因有兩點：一是人們價值觀的變化。人們以往的價值觀較為單一，對社會治安的關注度很高。而現在，人們的價值觀趨于多元化，他們對自身的治安需求大大增加，社會責任感卻相對弱化。二是我國傳統的輔助警力體制落后，機制不活。我國傳統的輔助警力隊伍由政府組建、業務受公安機關指導而人員的人事關系又隸屬于不同單位。這種體制存在的弊端是：第一，沒有設立上級機構，不利于統一領導。第二，人員隸屬關系復雜，成員缺乏歸屬感。第三，雇傭關系不明確，成員合法權益難以保證。

（三）輔助警力在使用中存在誤區

目前有多種形式的輔助警力，但對這些輔助警力在使用中并沒有人盡其能，充其量只能以巡邏和站崗的方式震懾犯罪，主動應對犯罪的能力相對較弱。硬件上，輔助警力人員配備的通訊工具量不足，導致信息溝通較慢，甚至出現無法溝通的現象。一旦有案情發生，這些薄弱環節和漏洞無形之中不僅給犯罪分子提供了可乘之機，同時也給公安機關管理帶來了難度；軟件上，公安機關對輔助警力的部署上缺少主動性，如我們通過對輔助警力中的巡邏力量部署分析可以發現，由于沒有統籌考慮到白天發案與夜間發案的轉化和流動性，將力量過于集中白天，或過于集中夜間，這種“亡羊補牢”的做法，往往只能是被動挨打。

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（四）部分人員素質偏低，嚴重影響公安機關形象

改革開放以后，隨著輔警隊伍的不斷壯大，公安機關在招募過程中不可避免的使得一些素質低下、動機不純的人員乘機混入隊伍當中，導致輔警隊伍良莠不齊，魚目混珠，更有甚者，一些違法犯罪人員充當了治安員，利用職務之便謀私利，目無法紀，徇私舞弊，耍弄特權，欺壓群眾。例如河南鄭州市公安局蜜蜂張派出所的治安員王懷義等人，竟多次以“公安”名義將賣淫嫖娼人員、準賣淫嫖娼人員甚至根本不是賣淫嫖娼的人員帶至派出所敲詐勒索其錢物，王懷義還殘忍地奸殺了多名女青年。該事件引起了公安部的高度重視，因此，2004年9月3日，公安部發出通知，要求全國各地公安機關對聘用的治安員進行專項清理，用3年時間將治安員全部從公安機關清退出去。2008年1月1日以后，各級公安機關一律不得再以任何名義留用治安員。這足以見到此類事件的嚴重損害和影響性。不過由于各種原因的制約，治安員并沒有從公安機關徹底清除出去，這也表明了治安員的存在有一定的現實意義。但是像王懷義這種偏離輔助警力行為目標的做法，不僅嚴重影響了公安機關的形象，還削弱了隊伍的戰斗力。

（五）公安機關缺乏對輔助警力管理的危機意識

憑傳統的組建模式以及聯防隊員的地位及待遇，不可能吸引符合條件、素質較好的人員加盟。換位思考一下，轄區各單位也不愿將素質較好的人員選派到聯防隊。相反，一些素質較差、年齡偏大、沒有什么技能的人員最終成了聯防隊員。主觀上，輔助警力都是從社會直接招聘的，他們文化素質一般在初中畢業程度，缺乏職責意識和組織紀律觀念，法律意識淡薄；客觀上，輔助警力工資和福利待遇不高，法律地位不明確，沒有執法權，而職業風險非常大，影響著他們主觀能動性的發揮。這些主客觀因素造成了這支隊伍總體素質的局限性，并直接影響著輔助警力隊伍在社會治安防范工作中輔助作用的發揮。而公安機關對他們的培訓教育很有限，加之管理機制多而雜，管理標準經常性變化，很容易導致輔助警力伍管理的不確定性。長此以往，輔助警力隊伍松散、輔助警力人員工作效率低等問題都會暴露出來，對社會治安管理工作的協助效用隨之降低。

（六）經費難以保證，人員待遇低

我國很多輔警組織的出資方與使用方是分離的。如聯防隊成員基本上來自于困難企業或本身就是下崗職工，生活待遇普遍較低，而公安機關對于一些有突出貢獻的隊員，也只能從經費中支出一部分作為獎勵，不可能拿出大量資金予以補貼、為他們購買保險等。因工資待遇較低，導致雇傭人員從兩個方面尋找補償。一是“體內損失體外補”，有的利用職務之便到外面撈油水，甚至敲詐勒索。二是“經濟損失政治補”，有的把在公安機關辦事當作提高自己身份地位的資本，為家族、親屬撐腰、當后臺，以勢壓人。

三、我國輔助警力的制度建立與完善

綜觀現階段我國輔警發展的混沌狀態，我們不難發現，目前，我國輔警的來

77895857.doc 源較隨意、輔警素質不高、公安機關對輔警隊伍的管理不規范、輔警職責不清晰、輔警發展呈現出有需求但無標準的特點。針對我國現存的輔助警力存在著諸多問題，需要從體制、管理等多方面不斷改良與完善，應當建立一套具有中國特色的輔警制度。輔警制度源于西方，因此我國的輔警制度建立必須借鑒國外經驗，以及更多地借鑒與我國內地文化傳統、生活環境、治安狀況較為相似的我國香港和臺灣地區的成功做法，但同時必須明確，對于外國的成功經驗，我們要考慮其生存的土壤，而不能照抄照搬，但建立輔警力量，卻是殊途同歸。輔警是作為社會資源參與治安管理的組織形式，群眾參與是基本構成要素，本質上屬社會治安綜合治理范疇，但是具有更高的組織形式、制度規范和社會功能。我們必須建立一套具有中國特色的輔警隊伍，其理論和實踐都需創新、發展。具體設想如下：

（一）完善輔警法律法規

我國公安機關存在著龐大的雇傭人員隊伍，以治安聯防隊、群防群治力量、保安隊伍、協警人員等多種形式存在著，他們的領導機關不同、管理機制不同、案例標準不統一、著裝混亂、很容易導致輔警隊伍管理的不確定性，長此以往，輔警隊伍松散、輔警人員工作效率低等問題都會暴露出來，對社會治安管理工作的協助效用隨之降低，從而導致群眾的迷惑與不解。面對著如此龐大的雇傭人員隊伍，群眾冠之以“二警察”的稱號，這在一定程度上體現了群眾對他們所存在問題的不滿。這些問題主要表現在：利用職務之便謀取私利、目無法紀、徇私舞弊、耍弄特權、欺壓群眾。如此一來，公安機關很難貫徹群眾路線，調動群眾的治安積極性，推動治安工作的社會化。究其根本，是因為這支隊伍是一群沒有統一規范的制度管理，由臨時雇傭而產生的散兵游勇。因此，應當建立一套具有中國特色的輔警制度。在這一方面，香港早就在1959年1月30日頒布了《香港輔警管理條例》，之后，香港政府不斷對條例進行補充修訂，使輔警隊伍組織與管理、職責與權力、參政開支、隊員使用、擢升、降級、革職及迫令退休、違紀行為與罰則、薪酬、撫恤金、津貼、訓練、勤務等都詳細作了法律上的規范，使輔警隊運作有法可依；臺灣地區也曾頒布《臺灣省各縣市義勇警察組織方案》、《義勇警察編訓服勤作業規定》；而英法等輔警建立較早，較成熟的國家其各項有關的規章制度更為詳細，與此相應，輔助警察的作用發揮得也就越充分全面。

（二）完善輔警錄用制度

沒有規矩，不成方圓。嚴格科學的輔警制度是各國輔警建設的秘訣所在。把好人員入口關，避免先天不足。完善輔警錄用制度又是輔警制度建設的核心。當前我國輔警錄用缺乏科學統一的程序，錄用混亂，弊端重重，這就直接導致輔警隊伍成分復雜、素質低下、魚龍混雜，輔警隊員違法亂紀現象屢禁不止。又因其臨時雇傭，沒有嚴格的錄用標準，明確的工作內容，使得動機不純的雇傭人員乘機混入隊伍當中。他們有的是想借助公安機關的職業優勢，通過各種方式在經濟上撈一把；有的是感到在公安機關當雇傭人員有派頭，能得到其他行業所沒有的特權；有的甚至只是一些家長因孩子暫時待業或有劣跡難以管教，便通過關系讓孩子當了派出所的雇傭人員，希望得到約束和改造。這種隨意性導致招收的人員成分復雜，素質較低，要想管好不出問題是不可能的。法國1983年建立了輔警制度，規定自愿報名者首先經過警察局辦公室的慎重挑選和面試，并進行身體檢

77895857.doc 查和心理測試，入選者再經內政部的人事部門進一步審定，再進入國家警察學校訓練合格后方可在國家警察中得到一個適當的職位。因此，必須盡快建立科學正規、統一的輔警錄用制度。令人可喜的是，我國部分發達地區，如上海、浙江等地，其輔警錄用已經率先走上了正規化、科學化的道路。借鑒國外境外及上海、浙江等地輔警錄用制度的先進經驗，并參考人民警察錄用辦法，我國可以制定全國統一、科學規范的輔警錄用辦法。

(三)明確輔警與公安機關的關系

根據國家有關規定以及輔警的產生、發展歷程，輔助警力具有行政與市場的兩重性，缺乏了其中的任何一種特性，輔助警力要么成了國家警察，要么變成了義務性的防范組織。但是，由于輔助警力的多樣性和復雜性，具體到某一輔警組織，兩重性的構成并不平衡，有的特別偏重于某一特性。

1.輔助警力與公安機關之間具有一定的行政關系。由于某些輔助警力(如保安服務公司)承擔著比較特殊、比較重要的防范業務，公安機關必須對其進行宏觀管理指導和監督；對社區保安組織、城市治安聯防組織等協助公安機關執勤的輔助警力，公安機關必須將其納入隊伍管理范圍；至于單位保衛組織和安保組織(包括物業安保組織)、農村治安聯防組織、治保會等輔助警力，公安機關也應該對其工作進行指導和監督。需要指出的是，輔助警力與其他部門也或多或少地存在著一定的行政關系。

2.輔助警力與公安機關之間不具有市場關系。保安服務公司、企事業單位安保組織等輔助警力，其市場特性與生俱來，其生存依賴于自身專業化運作所產生的經濟效益。公安機關不應與這類輔助警力發生經濟上的往來，也不應對這類輔助警力的商業化運作作出過多的介入或者干預。公安機關對這類輔助警力進行管理或指導、監督時，應該充分考慮到其商業特性。雙方的合作和配合，唯一的依據就是國家的有關規定。

3.國家公安機關與輔助警力要緊密結合。我國的公安機關是密切聯系群眾的公安機關，公安工作是取得群眾合力支持的公安工作，割裂了公安機關與人民群眾的聯系，孤立意義上的國家公安力量就不是本來意義上的公安，公安工作的基本方針是專門機關與廣大群眾相結合，人民才是治安之本。公安機關不能將治安局限為“警察的事”，要投入足夠的精力宣傳群眾、組織群眾，精心地把社會種種治安力量組織起來，使他們成為配合公安機關工作的一支戰略性輔助力量。

（四）輔警的職責明確與權力有限

目前各類法律法規確實沒有賦予輔警任何執法權, 但是我們認為在賦予輔警日常社區和公共場所治安巡邏、社會救助（包括災難事故救助）、民事調解等職責的同時應該賦予輔警一定的執法權。實踐中，如果不授予輔警任何執法權。僅僅允許其參與治安巡邏，扭送犯罪嫌疑人，保護現場等少數警務活動，那么輔警隊伍的作用將大打折扣，設置輔警隊伍的初衷也難以完全實現，同時如果授予輔警一定的執法權，將有利于調動其工作積極性。目前迫切需要的是頒布法律明確規定輔警行使的權力與職責范圍，讓群眾看得明明白白，在投訴時言之有理，讓輔警們在心底有所顧忌。法律的明文規定也是輔警合法行使職權的護身符，輔警因此師出有名，名正則言順。它山之石，可以攻玉。英國近幾年進行了增加警

77895857.doc 察權力的警務改革實踐，在2000年頒布了《反恐怖主義法》，2003年又修改、細化了新的《刑事司法法》，明顯增加了警察的權力，其中有關于輔警職權的規定：警察輔助人員可以協助正式警察開展檢查和抓捕行動，在正式警察的監督下，輔警擁有一定的執法權。而我國香港地區對輔警的職責與權力也作出了較為明晰的規定。香港輔警主要職責包括守衛及監視、防止罪案、管制各分區的交通及執行交通規例、人群控制、警署及報案室工作、通訊、社區關系等。這些都值得我們借鑒。因此，建議我國在確立輔警職責權利時應當明確以下內容：

1．輔警在有正式警察在場的情況下，可以行使下列職權：開展日常街面巡邏；協助維護社會治安秩序和交通管理秩序；協助開展治安檢查；協助維持大型活動現場秩序，進行人群控制；抓捕現行；要地看守；協助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員和相關物品；協助看管違法犯罪嫌疑人等。

2．輔警單獨在崗時，可以行使下列職權：保護案件(事故)現場；向公安機關報告發現的違法犯罪活動；將現場抓獲的違法犯罪嫌疑人扭送到公安機關；參加搶險救災；幫助群眾排憂解難；外來流動人口服務管理；情報搜集；公安機關根據需要布置的其他非執法性工作任務。

3．輔警沒有偵查權、最終處置權、拘留權、扣留權、審訊權等權力，不可自行隨意搜查。不配發警用槍支、手銬、警棍，但可裝備催淚自衛噴射器、防割手套、頭盔、警繩、強光手電、警用電臺、機動巡邏車。且明確下規定下班后，制服及裝備、證件不得帶走，集中保管，輔警恢復普通公民身份，不得在從事警務活動。

（五）逐步建立與完善輔警待遇、考核獎懲及撫恤制度

在建立健全各項輔警制度的同時，還應當逐步建立與完善充滿人文關懷的待遇、獎勵、撫恤制度，這樣不僅解決了輔警人員的后顧之憂，還調動了他們工作的積極性，促使輔警做到忠于職守，勤奮工作，盡職盡責，服從安排。

1.工作時間及待遇。由于我國輔警警力來源多為無其他職業人員，因此，可以仿照香港做法，以8小時為計或與其同崗位正規民警工作時間一致，這樣更便于統一安排勤務，真正發揮輔警作用。同時，為了保證輔警隊伍的穩定性和防止腐敗，應對輔警工作年限進行嚴格規定。考慮到我國輔警多為警校待分配學生和社會無業人員，隨時可能找到正式工作，所以工作年限不宜過長，一般以兩年左右為宜。

而工資待遇可根據所在地區經濟狀況具體確定，但在體現與正式民警有所差距的同時，應盡量不少于所在地其他部門雇傭臨時人員工資水平，以防止輔警隊伍因待遇差而影響士氣，也防止輔警隊伍因工資低而出現亂扣亂罰等違法違紀事件。

2.考核獎懲及撫恤制度。考核制度應作為輔警制度的一項重要組成部分固定下來，一方面，加強日常工作管理，強調工作紀律，將輔警上下班、參加會議、培訓、學習等情況進行嚴格登記，嚴格請銷假制度，堅決杜絕遲到早退、擅離崗位，杜絕工作時間從事無關事務。對輔警工作實行嚴格的考評考核制度，另一方面，建立輔警精細化考核制度，獎懲分明，可以不斷激發輔警的工作積極性。堅持日常考核和年終考核相結合，對于在工作中表現優秀，成績突出的予以獎勵，不合格的工作人員實行待崗，后經考核仍不合格的，予以解聘。通過考核考評，不斷轉變輔警的工作作風、工作態度，促使輔警做到忠于職守，勤奮工作，盡職

77895857.doc 盡責，服從安排。只有這樣才能保證輔警隊伍的健康發展，以及輔警職能作用的有效發揮。輔警考核要參考正規民警的考核辦法，但因其未賦予執法權，所以，考核項目可主要集中在工作態度、工作表現、遵章守紀，以及體能素質等方面。考核大致可分為月考和年度總評。

由于警察工作的特殊性，輔警在協助正規警察工作的過程中也可能受傷、遇險，甚至獻出生命，為此，各國的輔警制度中都規定了獎勵撫恤制度，不僅授予榮譽，同時也給予足量的物質補償，以獎勵、安撫因公受傷或犧牲的輔警警員及家屬。香港政府規定，當輔警執勤時發生傷亡事故，其待遇與正規警察一樣，享受正規警察同等的治療、撫恤。英國規定，輔警因執勤負傷或犧牲，比照警官的有關規定，享受最好的醫療和最高的撫恤。這一制度的實行，調動了工作的積極性，充分體現出對輔警的重視和關懷，使輔警警員沒有后顧之憂，同時也有利于使公眾減少對參加輔警的一些顧慮。

（六）制定輔警組織結構及職級

輔警隊伍一般具有嚴密的組織結構及職級。輔警制度相對完備的國家和地區，都對輔助警察設定了與正規警察相似而又相對獨立的組織結構。在英國，大倫敦警察廳輔助警察的職級序列自低而高分別為：警員、分區警官、區警官、地區指揮官、總指揮官。我國香港地區設立的專門的輔警總部，隸屬于香港警察總部行動處支援部，內設交通、通訊、樂隊、學警四個部門，下轄港島、九龍東、九龍西、新界四個輔警總區，區內設總區輔警總部，在總區之下又分設若干輔警區。輔警的職級序列由低到高為輔警警員、輔警警長、輔警警署警長、輔警督察、輔警高級督察、輔警總督察、輔警警司、輔警高級警司、輔警總警司、輔警助理處長、輔警高級助理處長。因此，在我國，輔警也應有獨立于正規警察之外的組織體系。這樣，一方面便于對輔警警力的統一部署，統一管理，發揮系統效益，另一方面，也可使正規警察對輔警不負管理權力和責任，促使輔警與正規警察在警務工作中各自獨立，互相監督，避免出現共同利益而相互勾結。我國老百姓眼中的“二警察”之所以能夠狐假虎威，為所欲為，很大程度就在于沒有明確雇傭人員的管理體系，雇傭人員于民警的依附關系過強造成的。由于我國公安機關雇傭人員分部較廣(上至機關處室，下及派出所，社區警務室)，我們可以仿照香港輔警職系，在地市公安局一級設置輔警總部，隸屬組織干部處，全面負責輔警的人事、財務、物資供應及輔警培訓，各分局政治處平級設輔警隊，具體負責輔警的日常管理工作。由于輔警警力不在公安正式編制，且一般工作年限較短，因此，在輔警內部不宜進行職級劃分，而應一致定為輔警警員。這是由于，如果讓輔警自己管自己，易削弱公安機關對輔警隊伍的統一管理和控制，權力過于分散，導致統一部署不利。總之，在這種職系劃分之下，輔警接受雙重領導：即所在崗位正式民警的工作領導和輔警隊、輔警總部的人事領導。

公安部曾要求全國各地公安機關對聘用的治安員進行專項清理，用3年時間將治安員全部從公安機關清退出去。然而，這個目標并沒有如期實現，反而在隨后的幾年里公安機關又不斷從外招入大量的輔助警力人員，這足以說明了輔警有其存在的必要性和現實意義。輔警作用也日趨明顯，無論是在歷史還是當今，輔警參與公安工作都做出了巨大貢獻。盡管輔助警力的任用過程中還存在著一些問

77895857.doc 題，相信，在深入、貫徹、落實科學發展觀的今天，堅持做到統籌兼顧，本著“以人為本、生命至上”的原則，通過對中國輔警制度的不斷探索與完善，輔警隊伍將會在我國公安民警的配合之下，真正能夠如虎添翼，中國輔警建設必將會在我國的社會治安維護中發揮更大的作用。

【致謝詞】

在我完成論文寫作的過程中，戚丹老師給我提供了很多寶貴的資料，并對我的論文初稿做了大量的修改和提出了很寶貴的意見，在此向戚丹老師表示感謝。

【參考文獻】

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［4］王金鑫.對國際輔警制度的考察與有效借鑒.成都大學學報(社科版).2008年第2期 ［5］周磊，李安娜.關于我國輔警的幾點思考.四川警察學院學報.2008年第20卷第3期 ［6］王萌.英國輔警制度及對我國的啟示.江西公安專科學校學報.2009年第2期 ［7］張亞強.輔警的涵義界定.中國人民公安大學學報.2010年02期

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［1］金城.轉型期中國警務問題研究.中國人民公安大學出版社.2007年第一版 ［2］戚丹.治安秩序管理專論.中國人民公安大學出版社.2008年第一版

［3］王精忠，張勝前.治安秩序管理.中國人民公安大學出版社.2007年第一版

第二篇：我國的貿易救濟制度逐步建立與完善（模版）

1997年國務院頒布《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》，標志著中國貿易救濟法律制度的建立。2007年是我國開展貿易救濟實踐的10周年。在這10年期間，貿易救濟制度從無到有、從起步到較為成熟、從學習借鑒他人經驗到自成體系，經歷了不平凡的發展歷程。貿易救濟制度的建立和完善，是我國在改革開放進程中參與經濟全球化的重要舉措，是按照WTO規則完善外貿管理體制、轉變政府職能的一項重大改革，顯示我國政府運用國際通行規則維護公平貿易秩序的執政能力顯著提高。這個制度在保護國內產業合法權益方面取得了突出效果，促進了國內產業又好又快的發展。值此承前啟后之際，我們以科學發展觀為指導，全面回顧了10年工作的經驗，以求繼往開來。

我國貿易救濟法律規則的制定與演變

貿易救濟法律制度包括反傾銷、反補貼、保障措施，在發達國家已有近百年歷史，隨著經濟全球化的深入發展和經濟競爭的日益加劇，這項制度被各國普遍重視，在國際貿易領域廣泛采用。而近年來，中國則是被采取貿易救濟措施的首要目標國。融入全球化的經濟體制參與國際競爭，首要任務就是創建符合國際規則的經濟與法律體制。

我國創建貿易救濟制度時，正處在“入世”談判的關鍵時期，對外貿易形勢十分復雜。根據承諾，我國將逐步取消配額與許可證制度，平均進口關稅將在入世5年內從15.3%降至10%以下；與此同時，一些國家和地區的進口產品以不公平貿易方式，搶奪我國市場，給國內產業安全帶來嚴峻挑戰，迫切需要建立一套符合國際通行規則的貿易救濟法律制度來維護國內產業的利益。

法律法規是實施貿易救濟的依據。10年間，我國建立和完善的貿易救濟法律體系有1部法律、3部行政法規、26部部門規章和最高法院司法解釋，其法制化進程大致分為三個階段：

第一階段：頒布法規，奠定基礎。1997年3月25日，國務院根據《中華人民共和國對外貿易法》制定了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》。該條例是第一個用貿易救濟措施的具有可操作性的法規，開啟了我國貿易救濟法律實踐，具有重要意義。它兼顧實體和程序，對反傾銷和反補貼的申請、立案、調查、裁決、征收反傾銷稅及復審做出詳細規定，既為政府部門提供工作依據，也為受傾銷或補貼進口損害的企業提供維權工具，奠定了貿易救濟工作的基礎。

第二階段：制定條例，構建框架。2001年中國加入世貿組織，削減關稅，取消配額，放開市場準入，面對可能出現的大量低價進口產品涌入我國市場，形勢緊迫，國務院及時應對，制定頒布了《中華人民共和國反傾銷條例》、《中華人民共和國反補貼條例》和《中華人民共和國保障措施條例》。這三部條例是針對三種貿易救濟手段的單行法規，互有關聯，又分別規范，共同構建了我國貿易救濟體系的基本框架。

第三階段：細化規則，完善體制。2004年，全國人大修訂了《中華人民共和國對外貿易法》。國務院修訂了反傾銷等三部條例，并由新組建的商務部，統一實施貿易救濟措施，建成責權明晰、反應靈敏的貿易救濟體系。10年中，我國共對來自24個國家和地區的進口產品發起反傾銷調查48起（按照WTO統計方法為150起）。保障措施案件調查一起。貿易救濟在實踐中得以運用，促進了公平競爭，有力地維護了貿易秩序。此外，最高法院在2003年頒布實施了兩部關于反傾銷和反補貼行政訴訟的司法解釋，建立起貿易救濟措施的司法審查制度。

調查機關的變遷沿革

我國貿易救濟體系建立中，正逢政府機構改革、轉變職能的大背景。在精簡機構中，貿易救濟隊伍卻不斷壯大。其根本原因是，我國政府充分認識到貿易救濟工作在開放型經濟中起到維護產業安全的重要作用。

負責傾銷調查與裁決的部門在2000年以前是原對外經濟貿易合作部條法司。2001年11月，為適應加入世貿組織以后新形勢的需要，原外經貿部成立進出口公平貿易局；2003年3月，該局劃轉至國務院新組建的商務部，繼續負責傾銷調查與裁決。

產業損害調查最初由原國家經貿委負責。1998年3月，原國家經貿委在對外經濟協調司成立了國家經貿委反傾銷反補貼辦公室，并于當年9月成立了反傾銷反補貼產業損害調查與裁決委員會；在此基礎上2000年11月原國家經貿委成立產業損害調查局；2003年3月，該局劃轉至新成立的商務部，繼續負責貿易救濟案件的產業損害調查與裁決工作。

維護產業安全工作的拓展和創新

在做好貿易救濟工作的同時，我國調查機關堅持與時俱進，不斷開拓創新，深入研究理論，開辟了維護產業安全的新領域，主要體現在三個方面：

首先，建立了“一體兩翼”維護產業安全工作體系。經過不懈努力，目前形成了以商務部為主體，地方商務主管部門、商協會、中介組織為兩翼的工作機制。產業安全事關相關產業健康和可持續發展，維護產業安全工作涉及中央、地方和行業等方方面面，該機制一方面將貿易救濟、產業損害預警等維護產業安全工作效果發揮到基層，落實到企業；另一方面通過借助外腦，充分發揮各類社會資源作用，為我所用，形成合力。目前，優勢互補、資源整合、雙向溝通的完整高效的維護產業安全工作體系日臻完善。

其次，創建了我國產業損害預警機制。凡事預則立，不預則廢，維護產業安全更是如此。2001年開始建立的產業損害預警系統由預測、預警、預案、預控四個部分組成。主要通過對國際經濟發展變化和重點行業、重點商品進出口等異常情況的監測，分析其對國內相關產業的影響，及時發布預警信息，制定應對預案。這項工作得到了各級領導的高度重視，曾連續3年被列入國務院工作要點。目前，產業損害預警系統監測范圍已覆蓋汽車、石化、紡織、鋼鐵等重點行業，并形成了網站（中國產業安全指南網）、分析報告（產業損害預警報告）、通氣會等多層次，多角度的信息服務模式。預警系統初步實現了準確預警、及時預警、科學預案和有效預控的預期目標。

第三，加強貿易救濟理論研究，取得突出成果。在積極開展貿易救濟實踐的同時，著力抓好理論研究工作，力圖提高貿易救濟的質量與水平。截至2007年底，共形成課題報告和研究成果67篇，覆蓋反傾銷、反補貼、保障措施、損害預警系統、鋼鐵產業等眾多領域；發表《業務研究》42篇，重點鉆研了同類產品、損害認定、低稅原則、公共利益等貿易救濟調查中的核心概念；從2005年起，連續3年開展貿易救濟研究征文活動，向67名優秀撰稿人頒發“中國貿易救濟研究獎”，在國內外獲得熱烈反響。

總的來看，自1997年以來，我國貿易救濟制度逐步建立和完善，并且各項工作都取得了長足進展，但我們必須保持清醒頭腦。黨的十七大報告指出：要“科學分析我國全面參與經濟全球化和新機遇、新挑戰，”增強憂患意識，居安思危。我們應該認識到相對其他WTO主要成員還有不小差距，如法律法規有待于細化和完善、工作體系有待于加強以及社會認知度不夠等。針對我國貿易救濟工作面臨的新形勢和存在的不足，實踐永無止境，創新永無止境，我們將以科學發展觀為指導，借鑒各國成熟經驗，不斷完善我國貿易救濟制度和實踐，以更好地保護國內產業的合法權益，維護國內產業安全。

第三篇：談我國勞動合同制度的完善

談我國勞動合同制度的完善

袁津健

社保08—1班

081306012

2隨著我國社會結構和利益結構的深刻變化，尤其是《勞動合同法》頒布實施以來，深入貫徹落實以人為本的科學發展觀，有效發揮公共財政政策和充分就業政策效應，建立統籌城鄉的勞動力市場和工資宏觀調控體系，逐步完善企業的法人治理結構和勞動用工制度，依法維護勞動者的勞動經濟和社會保障權益，已經成為社會各階層廣泛的戰略思想共識和價值觀認同。

正是各級政府依法科學執政理念的日益成熟，有力地促進了經濟的全面協調可持續發展，改善和解決了一些棘手的社會民生問題，勞動關系法制化進程和社會輿論環境得到明顯的改善，主要表現在：各類企業的勞動合同簽訂率普遍提高，勞動用工短期化趨勢得到有效遏制；企業守法經營和諧發展的意識普遍增強，企業人力資源管理和用工秩序更加規范；企業職工參與民主管理的責任意識普遍高漲，依法主動維權和合理表達利益訴求的愿望更加強烈。

及時完善《勞動合同法》的制度結構和法源基礎，認真研究和科學細化相關勞動法律責任條款，提高勞動法律和配套政策制度的執行力，對于發展規范有序、和諧穩定的新型勞動關系，具有特別重要的意義。

提高相關條款的可操作性

從我國頒布實施《勞動合同法》以來，企業勞動用工制度進一步規范，社會媒體輿論關注聚焦程度進一步提高，勞動者的合法權益也得到進一步保障。今后要以更加嚴謹專業的法理闡述和工作態度，不斷提高法律責任條款的可操作性。

1.從實施范圍和效果上看，從整體而言，各地貫徹實施《勞動合同法》情況是比較好的，其中，企業執行情況普遍好于機關事業單位，國有、集體企業普遍好于非公有制中小企業，歐美外資企業普遍好于日韓臺資企業，經濟發達地區普遍好于欠發達地區企業。現階段重點是要規范面廣量大的非公中小企業，非全日制和勞務派遣公司等特殊用工企業，特別是規范行政機關、事業單位的勞動用工行為，明確事業單位的聘用制人員和輔助用工，必須適用和參照《勞動合同法》的調整和規范，努力防止這些單位出現所謂“燈下黑”的情況。

2.從勞動法檢查情況上看，從檢查對象上看，當前各級人大和政府檢查的重點是，國有、外資和中小企業的貫徹執行情況，今后要加強對機關、事業單位，包括特殊用工主體和非法人單位的檢查；從檢查內容上看，不僅要檢查企業勞動合同的簽訂率，還要監督勞動合同的履約率和兌現率，企業變更和解除勞動合同的正當性理由，以及具體原因和及時報備政府部門等情況；從檢查方式上看，既

要通過抽樣問卷調查、干部職工座談會和實地走訪考察，又要接觸一線職工進行深入的交談，必要時對照企業的職工名冊清查用工人數，對照勞動工資、勞務報酬的發放表，對照企業勞動合同關于工資報酬的相關約定，來檢查勞動工資發放情況和勞動合同執行情況。

3.從相關制度落實上來看，規定企業在編制相關的職工名冊過程中，標識有固定期和無固定期的合同制職工，以及臨時性、季節性和非正規用工分布情況，保障職工的基本勞動經濟權益和社會保障權利；企業和職工要在勞動合同管理原始記錄中，明確勞動合同的必備條款和勞動報酬支付方式，明確記載相互履行如實告知義務的具體內容，特別是中小企業的工作條件和生產設備簡陋，企業管理者要明示勞動崗位潛在的職業危害和安全隱患，主動承擔維護職工職業健康權的社會責任；在企業制定規章制度時履行必要的民主程序，認真落實職代會和職工代表的知情權和審查權；各類企業在發生或者遇到工傷責任事故后，要主動依法申請工傷鑒定和進行法定經濟賠償，不得采取與工傷當事人協商“私了”解決，避免給工傷善后處理和勞動者權益保全帶來隱患。

4.從合同文本規范性來看，要引導企業與職工簽訂書面勞動合同，提高勞動關系書面文件的證據力；但是也要根據不同的實際情況，強調口頭、電話約定或者電子制式的勞動合同，具有與書面勞動合同相同的證據力和法律效力，同樣受到現行勞動法律法規政策的平等保護；要區分固定期和無固定期合同的政策界限，明確解除無固定期勞動合同的構成要件，具備有法定充足的事由并與勞動者協商一致，才能體現企業管理制度的科學性和合理性，體現勞動法律政策對職工群體的人文關懷和制度照顧。要完善企業的勞動合同文本及其基本內容，特別是職工工資支付、社會保險繳納情況，以及勞動保護條件和住房公積金待遇，制約企業運用契約自由原則來排除法定義務，特別是加長試用期、濫用服務期和競業限制的規定，有效提高勞動合同條款的針對性和可操作性。

5.從簽訂和履約情況來看，提高企業發展和諧勞動關系重要性的認識，提高職工依照勞動合同保護自身權益的能力，克服政府管理運行中存在“重簽約、輕履約”的現象；認真研究勞動力市場供求關系及其變化規律，認真研究企業內部工資生成機制和集體協商機制，強化勞動關系三方協商機制和工資宏觀調控體系，有效制約企業在勞動力市場上的強勢地位，加強政府職能部門對企業“霸王條款”的處罰，營造適宜工會依法主動科學維權的工作制度和社會環境。

加強政府勞動執法的力度

1.建立管理信息公開披露制度，完善勞動合同審查備案制度。

各級政府要科學制定和合理解釋勞動就業政策，促進城鄉經濟社會發展空間和提高勞動者就業率，逐步完善以社會保險制度為核心的社會保障體系，優化勞動力市場調控手段和人力資源配置方式，建立勞動管理信息的公開披露制度，加強勞動合同規范管理和公共就業服務；建立嚴格的企業勞動合同審查備案制度，積極探索合理降低企業簽訂勞動合同的制度成本，規范勞動合同簽訂、流轉和公示及生效流程，保障企業和職工履行勞動合同約定的權利和義務。

2.建立管理信息的數據庫系統，完善企業勞動管理績效考核。

重點是建立全國聯網的企業勞動誠信記錄制度，建立企業工資的市場生成機制和宏觀調控體系，建立勞動力管理信息的數據庫系統，完善企業勞動合同制度的管理績效，建立各種類型工資集體協商的數理模型系統，優化人力資源市場配置和企業工資分配制度，不斷提高職工對企業可持續發展的信心，努力在企業微觀層面實現社會福利和公共服務的均等化。

3.加強執法檢查和勞動監察，完善督促整改措施落實到位。

各級政府要加強勞動關系三方協商機制建設，充分發揮行業協會和工會組織的重要作用，配合各級人大加強勞動執法檢查和法制監督；建立和完善勞動爭議仲裁和勞動監察執法工作，特別是對全部和部分無效的勞動合同，明確進行裁定、撤銷和變更的權限和程序，督促企業認真貫徹落實整改措施并及時報送情況，以維護勞動執法檢查和勞動監察的權威性和公平性。

推動社會法治意識的形成與發揮輿論監督作用

要推動我國《勞動合同法》的貫徹實施，不僅要科學完善相關的法律責任條款，提高相關勞動政策和工作制度的實際執行力，逐步形成協調勞動關系的基本法系，及其相互配套的法律法規和工作制度體系，更需要凝聚發展和諧勞動關系的思想共識，提高企業管理素質和職工民主參與意識，努力形成社會法制意識和工作輿論監督的環境，形成我國勞動合同制度軟環境和硬環境的有機結合。

1.進一步凝聚社會共識。

要加大社會法制宣傳和公民素質教育力度，深入開展群眾性普法教育和廣場法制宣傳日活動，全面提高社會所有公民的科學文化和思想道德素質；形成公正合理的國民收入和企業勞動分配制度，逐步凝聚社會各階層發展和諧勞動關系的思想共識；廣泛深入地開展創建勞動關系和諧企業活動，不斷增強職工企業重要利益相關者意識，幫助他們形成明確改善向好的社會心理預期。

2.進一步提高企業素質。

要加強企業現代科學管理和社會責任意識，構建完善的現代企業制度和法人治理結構，逐步提高企業經營者和普通職工的利益共同體意識；要積極探索把職工民主管理納入企業科學管理的方法，認真落實職代會、廠務公開、集體合同、職工董事、職工監事制度，既要保障企業職工享有基本的勞動經濟權益，又要維護職工的社會民主權利和精神文化權益。

3.進一步加強法制監督。

各級政府職能部門要加大勞動監察執法力度，積極規范企業的勞動用工和工資分配制度；配合各級人大政協加強勞動法律法規監督，提高企業守法經營意識和保障勞動者權益的自覺性。各級工會界別的人大代表和政協委員，要積極發揮源頭參與和宏觀維護的重要作用，充分利用提案建議和參與勞動政策制定，加強同級工會與政府聯席會議制度，勞動關系三方協商機制管理平臺，樹立正確解讀《勞動合同法》的社會輿論導向，為國家勞動法律法規和政策切實貫徹實施提供有力的保證。

4.進一步營造社會環境。

要深入開展學習《勞動合同法》的宣傳教育活動，建議企業認真貫徹社會責任和自覺執行的法定義務，加快地方性立法以不斷增強可操作性；要加快社會事務管理和公共服務體系建設的步伐，各級政府部門和工會要重視職工信訪工作，提高行政復議和信訪辦理的績效考核，完善“首問負責制”和群眾滿意度測評制度，引導新聞媒體和職工加強社會輿論監督，共同營造共建共享和諧勞動關系的社會環境和工作氛圍。

勞動法律制度的完善與發展涉及到全體勞動人民的根本利益，是關系到全面建設小康社會全局的重大問題。我們相信，隨著我國勞動法律制度的健全與完善，社會主義市場經濟的發展以及和諧社會的構建必將得到有力推動。

第四篇：關于建立和完善我國憲法宣誓制度的探討

關于建立和完善我國憲法宣誓制度的探討

摘要：探尋憲法宣誓的實質，應從契約、制度和法律三個層面剖析。建立和完善憲法宣誓制度，必須首先確定該制度的具體載體，并重點思考憲法宣誓的組織者、宣誓制度的設計要素、誓言監督及責任追究機制等問題。

關鍵詞：憲法宣誓；組織者；設計要素；誓言監督；責任追究

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）03-0071-03

憲法宣誓制度在世界范圍內已成為慣例，但目前我國尚無相關具體制度設計。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。”本文將著重探討如何在我國建立和完善具有中國特色的憲法宣誓制度。

一、大勢所趨：建立憲法宣誓制度

（一）建立憲法宣誓制度的背景

1.國際背景。國外憲法宣誓的歷史幾乎和憲法本身的歷史一樣久遠。其制度淵源可追溯至1215年：英王約翰簽署了被稱為現代憲法雛形的《大憲章》，并宣誓遵守其規定。此后，許多國家都借鑒或參考了這一做法。憲法宣誓逐漸成為國際慣例。1987年，作為世界第一部成文憲法的美國聯邦憲法明確規定了總統宣誓制度；1791年，法國憲法對宣誓做出了相關規定。目前，世界上142個有成文憲法的國家，大多數都建立了憲法宣誓制度，規定了相關國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法。綜合考察聯合國193個會員國的現行憲法文本，未規定憲法宣誓制度的國家僅有16個[1]。不論是在總統共和制國家，還是在議會共和制、君主立憲制國家，憲法宣誓制度都備受青睞。它不僅是對英美法系國家還是對大陸法系國家都具有重要的政治影響。[2]

2.國內背景。《決定》明確提出要“建立憲法宣誓制度”。2014年11月1日，《全國人民代表大會常務委員會關于設立國家憲法日的決定（草案）》經十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過，建立憲法宣誓制度被提上日程。其實，我們對憲法宣誓早有嘗試。民國時期，單獨制定的《宣誓條例》已規定文官、軍官、自治職員及教職員只有在宣誓后才能任職。孫中山就是宣誓制度的踐行者。新中國成立后，雖然沒有明確規定憲法宣誓制度，但是并未放棄對憲法宣誓制度的探索。歷屆國家領導人都十分重視維護憲法的權威。江澤民、胡錦濤、習近平在當選國家主席發表講話時都明確提出要遵守憲法、恪盡職守。2013年3月，習近平當選國家主席后，在講話中就提到“將忠實履行憲法賦予的職責”。這為我國建立憲法宣誓制度提供了基礎[2]。我國香港、澳門特別行政區的基本法對宣誓做了明確要求：香港《基本法》第104條有具體規定；澳門《基本法》在規定特首宣誓事項的基礎上，專辟一節規定了“宣誓效忠”[3]。事實上，內地對宣誓行動早有探索：2004年河南省滎陽市市長楊福平首開地方行政首長宣誓之先河，在人大代表的見證下，手持《憲法》，面向國徽宣誓就職。盡管我國尚未明確建立正式的公務員宣誓制度，但各地零散的宣誓活動屢見不鮮。因此，在我國建立憲法宣誓制度是大勢所趨、政之所向。

（二）建立憲法宣誓制度的重大意義

憲法是國家的根本法，是我國社會主義法律體系的基礎，具有最高法律效力。社會主義憲法是社會共同體的基本規則，凝聚著基本共識和價值觀。建立憲法宣誓制度有助于樹立憲法權威，推進依法治國；有助于增強公職人員的憲法觀念，激勵其忠于和維護憲法；有助于提高公眾的憲法意識，培養他們的憲法情感；有助于在全社會傳播憲法理念，樹立法治信仰。

二、實質探求：基于契約、制度、法律層面的憲法宣誓

探尋憲法宣誓的實質，應從契約、制度和法律三個層面來剖析和理解。

（一）一種“心理契約”

憲法宣誓能夠在憲法與宣誓人之間構建起一種“心理契約”。心理契約，顧名思義，是一種隱性契約，一種基于價值認同而對組織的承諾。公職人員的權力來自人民，并由憲法所賦予。對憲法宣誓，不僅是一種形式，而且是對憲法價值的認同、對國家和人民的承諾。忠于憲法、忠于人民和維護憲法的權威是憲法宣誓的應有之義。憲法宣誓的過程就是宣誓者接受自我見證、內心見證、人民見證的過程。這個過程凝聚著信仰、榮耀和忠誠。只有內心的信仰和無形的契約才能讓公職人員堅持保護公民權利的目標不動搖，切實履行好憲法賦予的權力，履行好自身的法定職責。

（二）一種“制度約束”

憲法宣誓在我國不僅是一個政治名詞，而且將成為一種制度規范。《決定》明確提出“建立憲法宣誓制度”。這表明憲法宣誓絕不是心血來潮、一時沖動。黨和國家領導人已充分認識到憲法宣誓作為一種制度建立的必要性。憲法的意義在于實施。實施憲法，最重要的是讓憲法走下神壇，走進每一位中華人民共和國公民的內心。為此，第一步就必須要求被授予公權力者尊重憲法、維護憲法，向憲法宣誓。國外憲法宣誓制度的實踐證明，憲法宣誓更多是一種制度約束。憲法宣誓制度明確要求元首等公職人員向憲法宣誓、向公民承諾。這能夠從制度上約束公權力、對公職人員起到警醒和教育作用。

（三）一種“憲法授權”

我國《憲法》是人民意志的體現，代表全體人民的利益。《憲法》明確保障公民的人權和基本權利，明確規定國家機構及其職責，明確授權于行使公權力者。有權必有責，權責相對應。行使公權力，必須履行憲法規定的相關職責。向憲法宣誓，亦即向人民宣誓、許諾。公開的憲法宣誓制度有利于明確體現憲法授權，讓公權力在透明公開的環境中運行。這是社會和公民監督相關公職人員的開始。憲法宣誓意在使當事人清楚自身的權力從何而來及如何規范運行，謹記“諾言來之不易，誓言不可違背”。

三、途徑思考：建立和完善憲法宣誓制度

盡管《決定》已提出“建立憲法宣誓制度”，但是憲法宣誓尚未被寫進我國《憲法》。建立憲法宣誓制度，必須首先確定該制度的具體載體，即明確其政策和法律依據。應借鑒西方國家的做法，把憲法宣誓寫進憲法，并配套制定《中華人民共和國憲法宣誓規定》或分列的《中華人民共和國憲法宣誓實施辦法》《中華人民共和國憲法宣誓誓詞》[4]。建立和完善我國憲法宣誓制度應重點考慮以下方面。

（一）憲法宣誓的組織者

一個好的組織者是憲法宣誓的基本保障。在我國，憲法宣誓的組織者應該法定，可由人民代表大會的主席團、委員長會議或主任會議來組織。對于憲法宣誓尤其是中央層面的憲法宣誓，全國人民代表大會主席團應為法定的組織者；對于需要在人民代表大會常務委員會上宣誓的，應由委員長會議或主任會議組織。

（二）宣誓制度的設計要素

一是主體要素。宣誓制度首先要從法律上明確界定宣誓主體即宣誓人。《決定》明文規定，我國憲法宣誓制度的主體為“人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員”。因此，不得隨意擴大其主體范圍。如果所有國家公職人員都需要對憲法宣誓的話，那么會削弱宣誓的象征意義和作用。依據《決定》要求，在中央層面，國家主席、副主席，全國人民代表大會常務委員會委員長、副委員長及其他組成人員，國務院組成人員，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長都是憲法宣誓的主體。二是時間要素。對于憲法宣誓的時間，已經建立憲法宣誓制度的國家一般沒有具體的規定。我國應根據具體情況確定。三是地點要素。憲法宣誓的地點即宣誓場所，一般由宣誓的組織機構確定。應根據宣誓的具體情況作出區別。原則上，在會議上任命的就應在該會議上宣誓。例如，由全國人民代表大會選舉或決定任命的國家工作人員應在全國人民代表大會上向憲法宣誓；由全國人民代表大會常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員應在全國人民代表大會常務委員會上向憲法宣誓[5]。四是內容要素。憲法宣誓既莊重又嚴肅，其誓詞的內容應當統一規定，并與宣誓人職權對應。它主要包含四個方面的內容：效忠對象、履行職責、服務意識和宣誓責任。如對國家主席、副主席就應強調代表中華人民共和國、維護中華人民共和國的利益；對全國人民代表大會常務委員會委員長、副委員長及其他組成人員就應強調代表人民的利益；對國務院的組成人員就應強調依法行政；對最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長就應強調遵守憲法和法律，做到依法獨立行使審判權和檢察權。五是程序要素。一套法定的程序對于憲法宣誓是必不可少的。只有程序法定，才能增強宣誓的嚴肅性。憲法宣誓程序應包括如下環節：宣布開始；開始后所有在場人員起立、奏國歌（升國旗應根據具體場地確定）；宣誓者立正、右手握拳上舉、左手放在憲法文本上；高聲宣讀誓詞；宣誓結束后在誓詞本上簽字；組織機構存檔。在宣誓的程序上一定要注意，如果出現宣誓失效，如缺席不宣誓、口誤（即宣誓錯誤）的情況，應規定在次日重新補行憲法宣誓，以彌補這一并非實質性的錯誤[6]。

（三）誓言監督及責任追究機制

完善的憲法宣誓制度，必須包含誓言監督及責任追究機制。既然憲法宣誓是法律規定，就必須監督宣誓者的履行情況，并對違背宣誓誓言者進行責任追究，如政治問責等。只有嚴格追責才能避免憲法宣誓流于形式或表面化，發揮憲法宣誓的積極作用，把憲法宣誓制度落到實處。

參考文獻：

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第五篇：建立和完善民族區域自治制度

建立和完善民族區域自治制度

民族區域自治，就是在國家統一領導下，在各少數民族聚居地區建立區域自治，設立自治機關，行使自治權利，使少數民族自己管理本自治地方的內部事務。民族區域自治制度是中國政府結合國內實際情況采取的旨在解決國內民族問題的一項基本政策，是我國一項非常重要的政治制度。新疆是新中國成立后第一個實行民族區域自治的省級民族自治地方，也是全國5個自治區中唯一區、州、縣三級自治單位俱全的自治地方。自治區成立后，在培養和使用少數民族干部、制定自治法規、完善地方立法等方面都做了大量的工作。

1949年新疆和平解放以后，仍延續過去的省建制。當時，對于新疆將采用何種政治體制，如何處理與國家的關系問題等方面有過一番爭論，少部分人甚至提出仿蘇聯實行“聯邦制”，希望在新疆成立“共和國”。根據中共中央的指示以及中共中央新疆分局的意見，對這些錯誤主張進行了批評，要求在新疆以各民族聚居地區為基礎實行民族區域自治，根據民族特點和地區特點發展各民族的經濟和文化。省人民政府在大力宣傳貫徹黨的民族政策，改善民族關系的同時，迅速開展民主改革運動，改造省以下的各級舊政權，廢除封建王公制度、千百戶長制度和保甲制度，建立人民的城鄉基層政權。在全疆進行普選，選出了鄉、縣、市、省各級人民代表大會代表，逐漸完成新舊政權的交替，穩定了新疆的社會秩序。有計劃地培養和鍛煉了一批少數民族干部，為推行民族區域自治奠定了良好的基礎。1950年全疆僅有少數民族干部3000名。到1955年自治區成立之時，全疆少數民族干部數量已達到4．6萬名。

新疆建立民族區域自治制度貫徹了“慎重穩進”的方針，由小到大逐步建立起多種民族區域自治地區。民族區域自治先從維吾爾族以外的其他少數民族聚居區開始籌建。1953年11月，從鄉一級開始試點，成立了霍城縣伊車嘎善錫伯族自治區(鄉級)人民政府，以后相繼成立了縣級、州級自治單位。1955年9月12日，第一屆全國人民代表大會常委會第21次會議通過了《撤銷新疆省建制、成立新疆維吾爾自治區的議案》。同年9月30日，新疆省第一屆人民代表大會第二次會議選舉產生了新疆維吾爾自治區人民委員會組成人員，正式成立中華人民共和國新疆維吾爾自治區，撤銷新疆省建制。賽福鼎?艾則孜當選為新疆維吾爾自治區首任主席。至此，新疆完成了區、州、縣三級民族自治地方的建立和民族自治機關的設立工作。

新疆是以一個大的少數民族聚居區(維吾爾族)為基礎，包括若干人口相對較少的少數民族自治單位的自治地方。在新疆13個世居民族中，除俄羅斯、滿族因人數過少且分散，不適合建立自治單位外，其他少數民族都建立了自治州或自治縣等各級自治地方或者民族鄉。目前全疆有哈薩克、柯爾克孜、蒙古、回等4個民族的5個自治州(分別為伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、博爾塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州)，哈薩克、回、蒙古、塔塔爾、錫伯等5個民族的6個自治縣(分別為巴里坤哈薩克自治縣、木壘哈薩克自治縣、焉耆回族自治縣、和布克賽爾蒙古自治縣、塔什庫爾干塔吉克自治縣、察布查爾錫伯自治縣)，以及43個民族鄉(分別為14個哈薩克族鄉、10個蒙古族鄉、6個柯爾克孜族鄉、5個回族鄉、4個塔吉克族鄉和錫伯、達斡爾、烏孜別克、塔塔爾族鄉各1個)。

新疆維吾爾自治區成立后，各級自治機關在歷屆人民代表大會代表組成以及干部配備上都堅持各民族共同參政議政、共同管理地方事務的原則。除根據《中華人民共和國憲法》、《民族區域自治法》及有關法律外，新疆也有一些地方性的法規、決議、決定，保證各民族共同當家做主。如選舉各級人民代表大會常務委員會及各級人民政府領導成員時，實行差額選舉的辦法，即哪個民族成員落選就補選哪個民族成員；縣、鄉兩級人民代表大會少數民族代表候選人名單，由選舉委員會根據多數選民意見及當地具體情況確定，選舉時，各民族的候選人在本民族中差額選舉，以此保持各民族人大代表以及領導干部的一定比例。自治區第九屆人民代表大會共有代表542名，有13個民族的代表，其中少數民族代表占到65．5％，比少數民族人口在新疆總人口中的比重高出4個百分點。各民族群眾還享有參與管理國家大事的權利。出席第十一屆全國人民代表大會的新疆代表共60名，由11個民族成分組成，其中60％是少數民族代表。全國人大常委會、國務院和全國政協的領導成員中，都有來自新疆的少數民族人士。

各級黨委、政府一直把選拔、培養和使用少數民族干部作為實行民族區域自治政策的關鍵，培養和造就了一大批優秀少數民族干部。在全國各地先后建立民族學院以及各類干部學校，將在實際工作中表現突出和有一定文化程度的少數民族選拔出來，送去學習。同時采取短期培訓、基層鍛煉、異地交流等多種形式培養少數民族干部。近10年來，在中央有關部門的幫助和支持下，新疆選派了一部分少數民族干部到中央有關部委和沿海省份掛職，實行干部相互交流、干部輪換等措施。少數民族干部隊伍的人數和素質都提高很快。1955年，全疆有少數民族干部4．6萬，1965年為6．7萬，1975年為9．3萬，1985年為20．2萬，1995年為27．2萬，2005年達到34萬，占全區干部總數的51．7％，是1955年自治區成立時的7倍。目前自治區的政府主席、各自治州的州長、自治縣的縣長以及相應的人大常委會主任、人民法院院長、人民檢察院檢察長都由實行民族區域自治的民族的公民擔任；地、州、市的專員、州長和市長，除克拉瑪依市、石河子市等新興城市以外，也均由少數民族干部擔任；全疆83％左右的縣長、區長是少數民族干部；少數民族干部在自治區一級領導干部中占55％左右，在地、州、廳局級領導干部中占43％左右。少數民族專業技術干部的數量也增加很快。2001年底少數民族專業技術干部隊伍達到了25．1萬人，占到全疆專業技術干部總數的55％。各族婦女也大量地走上了各級黨政干部的崗位。

2005年全疆婦女干部達31．7萬，其中少數民族婦女干部占到一半左右。同時，國家還向新疆輸送了大批優秀干部。現在自治區已形成了包括黨務、政務、經濟、科技、文化、教育、醫療衛生等各方面人才的各民族干部隊伍，從組織上保障了各民族管理自治地方事務及本民族內部事務的政治權利。

民族區域自治權的一個重要內容是自治機關的立法權，即依照當地的政治、經濟、文化的特點和實際需要制定自治法規，包括自治條例和單行條例，以及變通執行或停止執行上級國家機關的決議、決定、命令和指示，它保證了各民族區域自治地方根據自己的具體情況管理地方事務的權利。同時自治地方還享有地方 國家機關制定地方性法規的權力。截至2000年底，自治區人大及其常委會頒布實施的自治法規、地方性法規和具有法律效力的決議、決定共213項，內容涉及法制建設、經濟建設、資源管理、環境保護、科技、教育、文化、衛生、社會治安、社會保障、民族宗教等諸多領域。

地方立法適應新疆的實際情況，保障了新疆各民族群眾的權益。首先，對不完全適應自治區實際情況的上級機關的法律規定進行變通，或根據具體情況增加補充性規定。如：1980年《中華人民共和國婚姻法》規定我國公民的結婚年齡，男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。新疆一些少數民族結婚年齡偏早是歷史上長期沿襲下來的習慣，將婚齡很快提高到婚姻法規定的年齡較為困難。①1980年自治區五屆三次人代會通過了《新疆維吾爾自治區執行（中華人民共和國婚姻法)的補充規定》：將少數民族公民的結婚年齡變通為男不得早于20周歲，女不得早于18周歲。在1996年頒布的《新疆維吾爾自治區實施（中華人民共和國消費者權益保護法)辦法》中補充規定：在自治區境內生產并銷售的商品，其包裝和說明書上應有少數民族文和漢文；經營者在其經營場所懸掛和在食品包裝、裝潢上標注“清真”字樣或標記，必須經縣級以上人民政府民族事務管理部門批準。在1988年通過的《新疆維吾爾自治區文物保護管理若干規定》中，依據《中華人民共和國文物保護法》及國家有關規定，對自治區境內具有歷史、藝術、科學價值的文物進行具體界定，尤其注意各民族文化遺產的保護，并強調要培養少數民族文物專業技術人員。

其次，國家法律、行政法規涵蓋不全或國家尚未立法，根據自治區域內的具體情況和特有問題，先行制定地方性的單行條例。如：1993年施行的《新疆維吾爾自治區語言文字工作條例》，保障各民族使用和發展自己語言文字自由的權利，并提倡各民族互相學習語言，促進民族語言文字的科學研究和規范化工作。1996年第二次修正的《新疆維吾爾自治區掃除文盲條例》對使用漢語言文字與使用少數民族語言文字掃盲的標準進行明確規范。1991年，自治區人大常委會根據全國人大常委會關于禁毒的決定，結合新疆境內存在大麻毒品犯罪和對種植大麻原植物等違法行為打擊不力的情況，制定《新疆維吾爾自治區禁止大麻毒品條例》，對走私、販賣、運輸、制造、吸食大麻毒品及種植大麻原植物的違法犯罪行為做出相應的禁止和懲處規定。

在地方立法過程中，對不同民族、不同區域的具體情況進行了區別對待。如實行計劃生育，控制人口增長是中國的一項基本國策，在中國內地，普遍實行一對夫婦只生育一個孩子。1983年在修訂的《新疆維吾爾自治區執行（中華人民共和國婚姻法)的補充規定》中提出了少數民族也要實行計劃生育，但與漢族有所區別：“對漢族要求要嚴，對少數民族要適當放寬。”1992年頒布的《新疆維吾爾自治區計劃生育實施辦法》具體規定少數民族居民一般可以比同類情況的漢族居民多生育一個子女。這種區別對待的政策，使有關法規更具有可行性。

在新疆維吾爾自治區50多年的發展歷程中，黨的民族區域自治政策取得了巨大的成就。各少數民族的政治地位顯著提高，政治權利大大增強。實踐證明，堅持并不斷完善黨的民族區域自治制度，是維護國家統一，促進少數民族地區經濟發展、社會穩定、民族團結的重要因素，是我國民族問題能夠得到較好解決的關鍵之一。