第一篇：建立和完善我國森林生態效益的補償制度

建立和完善我國森林生態效益的補償制

度(1)

摘要：森林資源是陸地生態系統的主體，森林不僅具有重要的經濟效益，而且具有重要的環境生態效益。森林資源的建設和保護陷入了資金不足的困境，為了保證我國經濟發展和環境保護的協調發展，根據我國的現實情況，制定一部《森林生態補償法》，在全國范圍內實施森生態效益補償制度的時機已經成熟。本文就建立和完善我國的森林生態效益補償制度作了初步分析。

關鍵詞：森林資源生態效益補償制度《森林生態補償法》

一、引言

目前我國生態環境日益惡化。主要表現為：水土流失嚴重、草原退化、土地沙化、水資源短缺、水早災害嚴重。森林是陸地生態系統的主體，具有調節氣候、防風固沙、涵養水源、保護生物多樣性等多種生態功能，森林的興衰與生態環境的好壞密切相關。

根據第五次全國森林資源清查資料，我國現有林業用地面積萬公頃，森林面積萬公頃，活立木總蓄積量億萬立方米，森林蓄積量億立方米，森林覆蓋率為%，相當于世界平均水平的61%，比世界平均水平低個百分點；全國人均占有森林面積為公頃，相當于世界人均面積的1/5；人均蓄積量為立方米，只有世界人均蓄積量72立方米的1/8。我國森林資源狀況和森林環境問題不容樂觀。

雖然從1998年起我國就開始實施天然林保護工程，并在“九五”《全國生態環境建設規劃》中提出：①XX年全國森林覆蓋率達19%，達到遏制全國生態環境惡化的勢頭；②2030年全國森林覆蓋率達24%以上，力爭使全國生態環境明顯改觀；③2050年全國宜林地全部綠化，森林覆蓋率達到并穩定在26%以上。但是我國森林資源的建設和保護面臨著現實的困難：森林建設和保護缺乏資金。因此，資金問題也就成為解決森林問題的關鍵。為此，急需建立和完善我國森林生態效益補償制度，創造可持續的森林生態系統，實現環境、經濟和社會的協調發展。

二、我國森林生態效益補償制度的現狀

森林除了具有經濟效益外，還具有以下生態效益：美化環境、防風固沙、涵養水源以及保護生物多樣性、國防、科研、教育等，這些目前是不能通過有形市場交換的，也不能給生產經營者帶來收益，森林的這種外在經濟性得不到應有的補償使森林的建設和保護喪失了經濟動力，不利于森林資源的利用和保護。

我國從20世紀90年代中期實施了森林分類經營改革試點，將森林分為商品林和公益林以不同的經營思想進行運作。建立森林生態效益補償制度既是森林分類經營的核心，也是無償使用森林生態效益轉向有償使用森林生態效益轉變的關鍵。森林生態效益的經濟補償問題實質上是對生態產品給予定價的問題，目的在于把生態效益的外部性內部化。雖然我國的森林生態效益補償制度還處在研究、審定、個別實施的初步階段，國家尚

未出臺正式的《森林生態補償法》，但有關森林生態效益的經濟補償問題在國家的相關政策中已有所體現。（見表1）（表1）

時間頒布機關政策名稱主要內容

1992國務院批準國家體改委文件關于1992年經濟體制改革要點的通知要建立林價制度和森林生態效益補償制度，生態效益補償制度，實行森林資源有償使用

1992中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發外交部、國家環保局文件關于出席聯合國環境與發展大會情況及有關對策的報告按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環境稅的研究

1993國務院關于進一步加強造林綠化的通知要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收森林生態補償費制度 1994國務院第16次常務會議中國21世紀人口、環境與發展白皮書建立森林生態效益補償費使用制度，實行森林資源開發補償收費

1995林業部《中國21世紀議程——林業行動計劃》應本著“使用者付費”的經濟原則，建立完善的森林資源補償機制和相應的經濟政策體系

1996中共中央、國務院關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施按照分類經營原則，逐步建立森林生態效益補償費制度和生態公益林建設投入機制，加快森林植被的恢復和發展

1997中共中央、國務院《關于1997年農業和農村工作的意見》縣和縣以上各級地方政府要盡快建立水利建設基金。森林生態效益補償基金也要抓緊研究，盡快建立起來 1998九屆全國人大常委會《中華人民共和國森林法》國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用，具體辦法由國務院規定

XX國務院辦公廳關于森林生態效益補償基金問題的意見建立森林生態效益補償基金，對于改善我國生態環境，實現可持續發展戰略具有重要作用

XX財政部財政部財農[XX]5號文件同意設立森林生態效益補助基金，主要用于提供生態效益的防護林和特種用途林（統稱生態公益林）的保護和管理

三、建立和完善森林生態效益補償制度的條件分折

1、我國國民經濟持續增長．居民收入逐步提高，使建立補償制度成為可能

改革開放以來，我國國民經濟增長較快。1995年國民生產總值達到57650億元。提前五年實現了國民生產總值比1980年翻兩番的戰略目標。20世紀90年代以來，我國的經濟發展速度一直保持在7~8%左右，成為世界經濟發展的一個亮點。我國加入WTO以后，為經濟發展打開了國際市場，國民經濟實力不斷增強。這為國家建立森林生態效益補償制度提供了物質條件。

同時，隨著我國經濟的發展，人們生活水平普遍提高，在物質需求得到滿足之后，人們提出了更高的精神需求。當前我國的旅游業不斷升溫，特別是生態旅游得到人們的青睞就是例證。另外，居民的環境意識增強，更多的人愿意承擔生態環境建設費用。

2、森林生態效益補償制度在我國的發展日趨成熟 從上文（表1）中我們可以看出有關森林生態效益的經濟補償問題在國家的相關政策中已發展，這表明黨中央和國務院已經對森林生態效益補償的問題給予重視，并在實踐中不斷發展。XX年11月開始，對森林生態效益補償試點工作在河北、遼寧、黑龍江、山東、浙江、安徽、江西、福建、湖南、廣西、新疆11個省的685個縣和24個國家級自然保護區展開，涉及億hm2重點防護林和特種用途林。而且已經有個別省區試行了森林生態效益補償制度。如廣東省，以政府令的形式自1999年1月1日起施行的《廣東省生態效益林建設管理和效益補償辦法》（1998），福建三明市政府于1998年批準建立了森林生態效益補償辦法，浙江省的同類制度也在商議過程中。這就為在全國范圍內建立和完善森林生態效益補償制度提供了借鑒和經驗，也為國家建立森林生態效益補償制度奠定了基礎。

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第二篇：建立和完善我國森林生態效益的補償制度

摘要：森林資源是陸地生態系統的主體，森林不僅具有重要的經濟效益，而且具有重要的環境生態效益。森林資源的建設和保護陷入了資金不足的困境，為了保證我國經濟發展和環境保護的協調發展，根據我國的現實情況，制定一部《森林生態補償法》，在全國范圍內實施森生態效益補償制度的時機已經成熟。本文就建立和完善我國的森林生態效益補償制度作了初步分析。關鍵詞：森林資源 生態效益 補償制度 《森林生態補償法》

一、引言目前我國生態環境日益惡化。主要表現為：水土流失嚴重、草原退化、土地沙化、水資源短缺、水早災害嚴重。森林是陸地生態系統的主體，具有調節氣候、防風固沙、涵養水源、保護生物多樣性等多種生態功能，森林的興衰與生態環境的好壞密切相關。根據第五次全國森林資源清查資料，我國現有林業用地面積26329.47萬公頃，森林面積15894.09萬公頃，活立木總蓄積量124.88億萬立方米，森林蓄積量112.67億立方米，森林覆蓋率為16.55%，相當于世界平均水平的61%，比世界平均水平低10.48個百分點；全國人均占有森林面積為0.128公頃，相當于世界人均面積的1/5；人均蓄積量為9.048立方米，只有世界人均蓄積量72立方米的1/8。我國森林資源狀況和森林環境問題不容樂觀。雖然從1998年起我國就開始實施天然林保護工程，并在“九五”《全國生態環境建設規劃》中提出：①2010年全國森林覆蓋率達19%，達到遏制全國生態環境惡化的勢頭；②2030年全國森林覆蓋率達24%以上，力爭使全國生態環境明顯改觀；③2050年全國宜林地全部綠化，森林覆蓋率達到并穩定在26%以上。但是我國森林資源的建設和保護面臨著現實的困難：森林建設和保護缺乏資金。因此，資金問題也就成為解決森林問題的關鍵。為此，急需建立和完善我國森林生態效益補償制度，創造可持續的森林生態系統，實現環境、經濟和社會的協調發展。

二、我國森林生態效益補償制度的現狀森林除了具有經濟效益外，還具有以下生態效益：美化環境、防風固沙、涵養水源以及保護生物多樣性、國防、科研、教育等，這些目前是不能通過有形市場交換的，也不能給生產經營者帶來收益，森林的這種外在經濟性得不到應有的補償使森林的建設和保護喪失了經濟動力，不利于森林資源的利用和保護。我國從20世紀90年代中期實施了森林分類經營改革試點，將森林分為商品林和公益林以不同的經營思想進行運作。建立森林生態效益補償制度既是森林分類經營的核心，也是無償使用森林生態效益轉向有償使用森林生態效益轉變的關鍵。森林生態效益的經濟補償問題實質上是對生態產品給予定價的問題，目的在于把生態效益的外部性內部化。雖然我國的森林生態效益補償制度還處在研究、審定、個別實施的初步階段，國家尚未出臺正式的《森林生態補償法》，但有關森林生態效益的經濟補償問題在國家的相關政策中已有所體現。（見表1）（表1）時間 頒布機關 政策名稱 主要內容1992 國務院批準國家體改委文件 關于1992年經濟體制改革要點的通知 要建立林價制度和森林生態效益補償制度，生態效益補償制度，實行森林資源有償使用[!--empirenews.page--]1992 中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發外交部、國家環保局文件 關于出席聯合國環境與發展大會情況及有關對策的報告 按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環境稅的研究1993 國務院 關于進一步加強造林綠化的通知 要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收森林生態補償費制度1994 國務院第16次常務會議 中國21世紀人口、環境與發展白皮書 建立森林生態效益補償費使用制度，實行森林資源開發補償收費1995 林業部 《中國21世紀議程——林業行動計劃》 應本著“使用者付費”的經濟原則，建立完善的森林資源補償機制和相應的經濟政策體系1996 中共中央、國務院 關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施 按照分類經營原則，逐步建立森林生態效益補償費制度和生態公益林建設投入機制，加快森林植被的恢復和發展1997 中共中央、國務院 《關于1997年農業和農村工作的意見》 縣和縣以上各級地方政府要盡快建立水利建設基金。森林生態效益補償基金也要抓緊研究，盡快建立起來1998 九屆全國人大常委會 《中華人民共和國森林法》 國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用，具體辦法由國務院規定2000 國務院辦公廳 關于森林生態效益補償基金問題的意見 建立森林生態效益補償基金，對于改善我國生態環境，實現可持續發展戰略具有重要作用2001 財政部 財政部財農[2001]5號文件 同意設立森林生態效益補助基金，主要用于提供生態效益的防護林和特種用途林（統稱生態公益林）的保護和管理

三、建立和完善森林生態效益補償制度的條件分折

1、我國國民經濟持續增長．居民收入逐步提高，使建立補償制度成為可能改革開放以來，我國國民經濟增長較快。1995年國民生產總值達到57650億元。提前五年實現了國民生產總值比1980年翻兩番的戰略目標。20世紀90年代以來，我國的經濟發展速度一直保持在7~8%左右，成為世界經濟發展的一個亮點。我國加入WTO以后，為經濟發展打開了國際市場，國民經濟實力不斷增強。這為國家建立森林生態效益補償制度提供了物質條件。同時，隨著我國經濟的發展，人們生活水平普遍提高，在物質需求得到滿足之后，人們提出了更高的精神需求。當前我國的旅游業不斷升溫，特別是生態旅游得到人們的青睞就是例證。另外，居民的環境意識增強，更多的人愿意承擔生態環境建設費用。

第三篇：關于完善森林生態效益補償政策的幾點建議

關于完善森林生態效益補償政策的幾點建議

戴廣翠1 閆春麗2 繆光平1 閆宏偉3 王 麗1

(1 國家林業局經濟發展研究中心 北京 100714;2 國家林業局發展規劃與資金管理司 北京 100714;3 國家林業局森林資源管理司 北京 100714)1公益林區域分布及補償現狀

目前，根據《森林法》及《森林法實施條例》，國家林業局和財政部聯合頒布了《重點公益林區劃界定辦法》，區劃界定重點公益林，實施中央財政森林生態效益補償。同時，各省（區、市）根據各自的生態保護需要，區劃界定地方公益林，并由地方進行補償。

1．1公益林的區域分布

重點公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以提供森林生態和社會服務產品為主要經營目的的重點防護林和特種用途林。

根據《重點公益林區劃界定辦法》，截止2006年，在全國近2.87億hm2林地中，經各地區劃界定并由國家林業局會同財政部核查認定的重點公益林面積1.04億hm2，占全國林地面積的36.33%。2007年，財政部對部分省提出的漏劃 問題予以認可，目前，全國重點公益林實際認定面積達到1.05億hm2，約占全國林地總面積的37.2%，范圍涉及除上海市以外的30個省（區、市），以及內蒙古森工集團、龍江森工集團、大興安嶺林業公司、解放軍總后勤部、新疆生產建設兵團，共35個單位。

——按權屬分：根據申報面積權屬比例推算，國有占59.52%，面積約為0.63億hm2；集體占34.06%，面積約為3580萬hm2；個人及其他占6.42%，面積約為673.3萬hm2。

——按區位分：江河源頭506.7萬hm2，占4.8%；江河兩岸2480萬hm2，占23.6%；保護區與自然遺產893.3萬hm2，占8.5%；濕地和水庫533.3萬hm2，占5.1%；邊境地區493.3萬hm2，占4.7%；荒漠化和水土流失嚴重地區4900萬hm2，占46.6%；沿海防護林基干林帶、紅樹林及海峽西岸100萬hm2，占0.9%；2001年試點面積中不符合94號文件但延續補償的面積453.3萬hm2，占4.3%；解放軍總后勤部153.3萬hm2，占1.5%。

——按地類分：有林地5300萬hm2，占50.4%；疏林地293.3萬hm2，占2.8%；灌木林地3440萬hm2，占32.7%；灌叢地100萬hm2，占0.9%；未成林造林地346.67萬hm2，占3.3%；宜林地486.67萬hm2，占4.7%。

——按工程區分：天保工程區4886.67萬hm2，占46.4%；非天保工程區5633.3萬hm2，占53.6%，其中有林地4453 萬hm2。

——按地區分：東部地區673.3萬hm2，占6.4%；中部地區1173.3萬hm2，占11.1%；西部地區7586.7萬hm2，占72.1%；東北地區1086.6萬hm2，占10.4%。

——按流域分：長江流域4633.3萬hm2，占44.0%；黃河流域3093.3萬hm2，占29.4%；黑龍江流域1193.3萬hm2，占11.3%；珠江流域706.6萬hm2，占6.7%；淮河流域166.67萬hm2，占1.6%；遼河流域166.67萬hm2，占1.55%；閩江與太湖水系393.3萬hm2，占3.77%。

地方公益林是指各省區根據保護本區域內生態安全的需要，由地方人民政府或林業主管部門和財政部門確定的公益林，主要包括中央認定的重點公益林范圍以外的，對本區域水土保持、水源涵養、生物多樣性保護等生態問題具有重要影響的防護林和特種用途林。據統計，全國現有地方公益林約7666.67萬hm2。1.2公益林補償情況

根據財政部和國家林業局聯合發布的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》（財農字[2007]7號）的規定，生態效益補償的對象是承擔公益林保護管理的單位或公益林經營者和所有者，具體包括國有林場、自然保護區、鄉村集體組織、林農個人等；補償范圍是重點公益林林地。中央補償基金按照國家核定的補償面積，平均每年每1/15hm2補助 5元。其中，4.75元用于重點公益林的管護等開支，0.25元用于省級林業主管部門組織開展的重點公益林管護情況驗收、跨重點公益林區域開設防火隔離帶等森林火災預防以及林區道路的維護等開支。截止2007年，中央財政已對4453萬hm2重點公益林實施了補償，每年投入中央補償基金33.4億元，累計投入133.4億元。

中央財政森林生態效益補償政策的實施，帶動了地方公益林建設和地方森林生態效益補償基金制度的建立，截至2006年底，全國共有25個省（區、市）建立了地方森林生態效益補償制度，2006年補償資金約為12億元。

2公益林的管理與成效

2.1公益林管護制度不斷完善，管理手段明顯加強

一是建立了嚴格的重點公益林管護制度。各省根據國家林業局和財政部的要求制定了重點公益林管理、管護核查和績效考核等辦法，確保公益林管護工作規范運行。二是層層落實管護責任制。各省政府成立了領導小組，層層簽訂了行政責任書，明確了管護責任主體。通過采取資源登記、簽訂管護合同或協議等方式實現了重點公益林的有效管理和保護。三是建立了公示制度，強化了社會監督。各省將公益林管護責任人及其管護面積、范圍、補助標準、責任和義務向社會張榜公布，增加了執行政策的透明度。四是結合實際，探索試行了不同的管護措施。各地根據不同的所有制形式和 管護難易程度，總結出分戶經營分戶管護、分戶經營集體管護、集體經營集體管護、國有林專職護林等不同的管護形式，使重點公益林資源得到切實有效的保護。江西省崇義縣總結出“三看、二查”的質量檢查方法。“三看”，即一看人，看是否落實了護林員并簽訂了有效的管護合同；二看山，看公益林小班是否出現盜伐、濫伐林木以及砍柴、燒炭、采石、修路、挖筍等違規現象；三看檔案，看實施單位公益林管護合同、協議書、驗收單、各級責任狀、林權證等資料檔案是否齊全。“二查”，即一查實施單位管護費使用賬目，審查管護費使用情況，重點檢查是否做到了專款專用；二查出勤表，了解護林員是否堅持日常巡護，督促其盡職盡責。嚴格的檢查驗收，有效地促進了管護質量不斷提高。目前，該縣公益林管護合格率、管護制度執行情況合格率、資金使用管理質量合格率都在90%以上。

2.2資金運行機制不斷強化

各省將保證資金安全運行的原則貫穿于資金管理的始終，由于機制健全、運作規范，保障了補助資金的安全運行。一是嚴格執行財政部、國家林業局《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，并制定了相應的實施細則。二是采取建立工資賬戶、張榜公示等公開透明的方法，確保管護資金及時、足額發放到位。例如，北京、湖南、福建等省市由鄉鎮財政所對補償基金實行專賬管理，確保專款專用，并依據 鄉鎮林業站對公益林管護的檢查驗收情況、管護人員的出勤情況所出具的通知書，兌現補償。三是通過采取招標制和政府采購等方式，有效堵塞了資金使用和管理上的漏洞。四是加大了資金監督檢查力度，建立了責任追究制度。

2.3重點公益林得到有效保護，森林災害及林政案件明顯減少

實施森林生態效益補償，使森林資源管護有了可靠保障，管護能力增強，成效顯著。補償區內森林案件、森林火災和森林病蟲害發生率明顯降低。浙江省2005年全省森林火災受害面積和損失立木蓄積，與上年同期相比分別下降了83%和90%，同時，盜伐、濫伐林木案件較去年同期有明顯下降，生態公益林得到了有效保護。北京市建立森林生態效益補償制度后，森林火災下降了85.71%。廣西區重點公益林林地逆轉面積控制在0.007%，林業病蟲害得到有效防治，森林火災、林政案件明顯減少。

2.4公益林質量有所提高，生態環境趨于改善

實施森林生態效益補償，使公益林資源總量穩步增長，林分結構得到改善，質量逐步提高。如江西省崇義縣2005年重點公益林活立木總蓄積量278.96萬m3，比2002年增長了9%；遂川縣重點公益林蓄積量年均增長6.8%。江西省通過公益林補償政策的實施，重點公益林撫育力度加大，以杉松闊混交林、落葉和常綠闊葉混交林為主體的森林群落結構 正逐步形成，混交林面積占喬木林面積的比重由15.2%上升到52.1%。

2.5廣大群眾公益林管護積極性得到調動，收入增加 森林生態效益補償制度的建立，提高了廣大林農生態保護意識，調動了林農參與公益林管護的積極性。各地在安排補助資金時，不分所有制性質、不分經濟成分，將財政資金直接補助給重點公益林管護人員，得到了林農的擁護。部分山區農民通過參與公益林管護增加了收入。據測算，目前中央財政森林生態效益補償政策已使7000多萬農民直接受益。

3省際生態效益補償制度的經驗借鑒

目前，全國已有25個省（區、市）建立了地方森林生態效益補償制度，2006年補償資金約為12億元。3.1資金來源

（1）地方財政預算安排。據調研，廣東、浙江、北京、福建、江西、廣西、云南等7省（區、市）均在省級政府財政預算設立地方補償基金，預算總金額達到9.4億元。如廣東省1998年開始建立生態效益補償制度，將廣東的東江、西江、北江、韓江等生態公益林納入保護范圍，列入省級財政預算。廣西自治區2006年啟動區級森林生態效益補償，自治區財政當年安排2000萬元補償基金。

（2）受益者補償。一是從旅游收入中征收。如福建省政 府規定，依托森林資源開展旅游的，從旅游經營收入中提取一定資金，直接用于生態公益林所有者的補償；四川省的青城山風景區將門票收入的25%用于景區森林管護。二是向礦產等行業征收。如山西等地從煤炭收入、其他礦產收入中提取生態建設和維護基金，用于生態恢復。三是從水、電收入中征收。如廣東省每年從東深供水工程水費收入中安排1000萬元，用于東江流域水源涵養林建設；福建省根據省內主要城市生產生活用水量籌集資金補償上游地區的公益林；湖南省的一些縣市從水力發電中提取0.01元/度，用于公益林補償；云南省的龍陵、騰沖等縣分別從自來水、水庫發電等行業籌集一定補償資金；廣西每年從水電經費中撥出100萬元用于全區的水源涵養林建設。四是從其他工業及副業產品收入中征收。如遼寧省對省內采礦、造紙工業、藥材、蠶繭收購企業等單位征收林業開發建設資金，每年拿出一部分用于水源涵養林和水土保持林的建設。

3.2資金用途

（1）彌補中央財政森林生態效益補償基金不足。如廣東、浙江省在中央財政森林生態效益補償基金標準在每年每1/15hm2補償5元的基礎上，再增加3元，達到每年每1/15 hm2補償8元；北京市山區公益林補償，平均每1/15 hm2每年達到21元。

（2）省內補償。大部分省區地方森林生態補償基金都用 于本省區內的地方公益林保護。

（3）省際補償。如廣東省每年拿出1.5億元給珠江上游的江西省尋烏、安遠、定南三縣用于東江源區的生態環境保護。

4生態補償制度亟需研究解決的問題 4.1補償標準偏低

(1)補償標準低于木材經濟利用價值。集體林權制度改革后，農民經營林業積極性提高，而且近年來南方各省區發展商品林的態勢很好，農民經營商品林獲得的收入比以前大幅度增加。相比之下，經營重點公益林得到的補償基金遠低于木材的經濟利用價值。以木材生產為參照標準，測算每年每1/15hm2公益林的直接經濟價值約74.70元。例如，湖南、江西、廣西等南方省區，經營杉木用材林到25年成熟林時，每1/15 hm2至少可產木材7同甘共苦，獲利至少在2000元以上，年均收入達120元/hm2；每1/15 hm毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超過750元/hm2；大部分林地每1/15hm2年租金約20元，自然條件好的地方已超過100元。由于經營公益林與經營商品林之間存在巨大的收益差距，林地所有者或經營者普遍認為現行補償標準太低，遠不能彌補農民的經濟損失。

（2）補償標準沒有根據價格指數變化調整。目前的財政補償標準為每年每1/15 hm2補償5元，從2001年政策執行 以來，一直沿用至今，沒有隨著國民經濟的發展和物價上漲對補償標準進行動態調整。同2000年相比，2006年，全國居民消費價格指數上漲8.96%，GDP上漲44.60%，中央財政收入上漲292.69%。

4.2補償標準單一

不同地域、區位、地類和質量的公益林，其管護成本和生態價值是不相同的，它們之間存在的差異具體表現在以下幾個方面：一是區域重要性有差異。不同區位的重點公益林基，其生態價值存在較大差異，這是客觀存在的事實。《重點公益林區劃界定辦法》中確定了我國重點公益林按照區域重要性的排列順序是：重要江河源頭、江河兩岸、國家級自然保護區、重要濕地和水庫、邊境地區陸路或水陸的國境線、荒漠化及水土流失嚴重地區、沿海防護林基干林帶、紅樹林、臺灣海峽西岸的林地。二是管護成本有差異。由于地區間經濟差異和重點公益林的管護難度不同等因素影響，不同地區和不同難度的公益林實際管護成本差異也比較大。如陜西省陜南地區每年每1/15hm2公益林的管護費用只需4元，而陜北地區則需要幾十元。三是不同類型公益林經營投入差異。如公益林的天然林經營成本每年大約在60元/hm2～90元/hm2，而人工公益林經營管護成本多達225元/hm2～375元/hm2。四是不同經營主體在投入水平上也會存在差異。由于不同經營主體實施的管護模式不同，投入水平和管護成本相差較大，如江西靖安縣，國有林場的管護投入為每年180元/hm2，而對集體和個人的管護補助每年僅為64.5元/hm2。面對公益林在經營上存在的諸多差異，目前我國從中央到地方都按照單一的標準對經營管護者進行補償，這種表面的公平掩蓋了事實上的不公平。

4.3未對全部重點公益林實施補償

國家認定的重點公益林面積1.05億hm2，目前中央財政僅對其中4453.3萬hm2實施了補償，尚有9億多畝未予以補償。此外，天保工程區內的4866.7萬hm2重點公益林均未列入補償范圍，管護天保區內的重點公益林目前僅依靠每1/15hm21.75元天保工程管護經費支撐，尤其是對于劃入天保區的集體和個人的林地，同重點公益林75元/hm2的補償經費相比，存在重大差別，這種補償差別不能不影響著管護主體的積極性。甚至還出現這種情況，即同一個山頭的公益林由于補償經費來源不同，竟會存在兩個補償標準。各種補償標準的不同，當然會影響到公益林的管護效果。

4.4非公有制造林因劃入公益林其預期的收益難以實現

一些地方因生態保護與治理的需要將農民的自留山、責任山、承包造林以及社會多元主體的投資造林劃為公益林。劃為公益林以后，由于實行禁伐或限伐，導致他們無法通過木材收益回收造林投入，甚至使一些造林大戶成為負債大戶。我們在陜西省銅川市耀州區調查中了解到，造林大戶馬 淑芳1985年和1993年兩次貸款造林，共造林83.2 hm2，目前本息合計共欠銀行37萬元。由于她的林地被劃入公益林，已進入主伐期的林木不能采伐，使這位80年代的萬元戶現在變成了貧困戶。延安市黃陵縣侯莊鄉賈塬村農民賈中全，1984年承包本村荒山荒坡造林19.2 hm2，累計投入資金16.5萬元，目前，林木總蓄積已達1600多m3，產值達78.2萬元，已進入采伐期，由于無法變現，至今仍負債11.6萬元。4.5補償資金渠道單一

森林生態效益的公共產品屬性，決定了生態效益補償主要應由政府“埋單”。但從我國目前的國情來看，在經濟還不發達的情況下，維護公益林生態效益的成本相對較高，單靠國家財政有限的投入是遠遠不夠的；同時，單一的政府投入也難以激發生態受益者保護生態的積極性，也不利于防止生態破壞。

5政策建議

5.1提高現行中央財政補償基金標準，實行分類補償 在最近1-2年內，應將中央財政補償標準提高到平均每年每150元/hm2的補償水平，并根據區域生態的重要性和脆弱性，綜合考慮森林質量、地位級差、管護難度等指標，對現有重點公益林進行分類補償：重要江河源頭、國家級自然保護區和世界自然遺產、重要水庫和濕地的重點公益林保護事關國土生態安全與民生之大計，建議按照300元/hm2給予 補償；江河兩岸、邊境地區、沿海防護林基干林帶、紅樹林、海峽西岸的重點公益林按照150元/hm2給予補償；荒漠化及水土流失嚴重地區的重點公益林由于幅員遼闊，人煙稀少，管護相對容易，建議按照105元/hm2給予補償。在此基礎上，再根據國家財力情況，逐步提高補償標準。

5.2建立市場經濟條件下多渠道的生態補償機制 積極研究探索利用市場機制實現補償森林生態效益的有效途徑。一是建立市場經濟條件下對森林生態效益補償的市場化運作機制，建立公益林資源保護的受益者直接補償體系。如，從依托公益林景觀施業的旅游部門的經營收入、內河航運、利用水資源發電等企業的營業收入，以及狩獵等收入中提取一定比例的資金，用于該區域的公益林生態效益補償；通過碳匯市場交易和碳基金實現公益林的補償，鼓勵一切有志于中國森林資源保護的國際國內企業、政府以及個人通過綠色碳基金“購買”碳匯。二是繼續推進建立地方生態補償基金，落實下游地區對上游地區的補償政策。受益明顯的下游地區應對上游地區的公益林給予補償。同時，鼓勵社會捐資、認養等形式籌集資金用于公益林的補償。三是研究探索以森林生態效益入股、參與經營性收入分成。如鼓勵以森林資源入股方式參與新建水電站和旅游區的開發，以林地入股森林公園等，以達到完善公益林保護和增加入股者收益“雙贏”的目的。5.3積極探索重點公益林收購政策

根據國家生態安全的需要，對部分生態地位極其重要區域由非國有投資主體投資營造的重點公益林，特別是農民投資營造的重點公益林，由國家進行征收或贖買，轉變其所有制形式，以保障投資造林者的合法權益，保護其參與生態建設的積極性。應盡快協調有關部門，研究制定政策，確定收購標準，落實收購資金，在充分試點的基礎上，逐步推開。收購中，應優先對國家級自然保護區核心區等對國土生態安全影響較大的非國有重點公益林，以及農民個人投資營造的、事關農民收益、生存等切身利益的個人所有重點公益林進行收購。同時，對生態脆弱地區，應考慮和實施生態移民。

5.4積極探索重點公益林的經營利用政策

對于部分立地條件相對較好、生態區位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會對生態帶來影響的前提下，開展撫育、更新性質的采伐，充分利用生態公益林的景觀資源、林下資源，開展公益林的非木質的經營利用，在提高公益林林分質量的同時，增加公益林所有者或經營者的經濟收入。

參考文獻

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國家林業局,財政部.重點公益林區劃界定辦法,2004 李文華,李世東,李芬,劉某承.森林生態補償機制若干重點問題研究[J].中國人口.資源與環境, 2007(02)劉曉紅,虞錫君.基于流域水生態保護的跨界水污染補償標準研究——關于太湖流域的實證分析[J].生態經濟, 2007,(08)張濤.森林生態效益補償機制研究[D]中國林業科學研究院, 2003（經研中心）

第四篇：我國森林生態效益補償收入會計核算探析

一、森林生態效益的內涵及補償的實質

森林生態效益是指森林生態系統及其 影響 所及范圍內所提供的各種森林生態服務功能被人類 社會 實際利用所產生的 經濟 和社會后果，它主要體現在涵養水源、防護土地和保育土壤、固碳制氧、凈化環境、生物多樣性保護、農業和住區防護、景觀游憩等方面。森林生態效益具有典型的外在經濟性和公共物品性。外在經濟性在林業中是最普遍的現象。當森林發揮涵養水源、保育土壤、固碳制氧等多種生態效益的時候，這種生態效益卻被非林業經營部門乃至全社會無償地享用，而不必為此付出相應的費用。同時森林生態效益是一種無形效用，不能貯藏和移動，生產者難以對其進行控制，于是無法迫使受益者償付了補償費后才能享用其生態效用。因此，森林生態效益服務又具有“公共物品”的特性。森林生態效益具有的這種典型的外部經濟性，它超越了進行森林經營活動的林業經營組織以外的外部影響，即不通過市場機制反映的影響，進而會產生不能反映到私人收益中的社會收益。一般認為，森林生態效益產權難以界定，而且交易成本很高，主張通過庇古的 方法 加以解決——即強調政府的參與。為此，通過政府進行干預修正森林生態效益外在性就成為我國現行的森林生態效益補償政策及措施的 理論 與實踐基礎。我國新《森林法》第8條明確規定：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理，森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用”。新《森林法》準確揭示了補償基金的實質，即補償基金由國家設立，不僅僅是林業部門的事，而是政府行為。因此，對于林業經營組織來講，取得森林生態效益補償資金，也就意味著取得一筆有特定用途的政府補償資金，從實質上講，它符合“政府補助”的內涵。政府補助是指政府通過向 企業 轉移資源、以換取企業在過去或未來按照某種條件進行有關經營活動的援助。首先，它具備經營活動的特征。森林生態效益補償資金作為國家財政專項資金雖然屬于預算資金，但它投入到生態公益林的經營管護中來，不同于一般的事業單位的經費拔款。這是因為林業企業的工程造林和森林資源的經營管護，屬于生產活動，應按生產企業的經營管理要求進行全面的森林經濟效益核算，計算 各項生產作業活動的造撫成本和管護費用，講究經濟效益。相對于商品林生產企業而言，公益林經營企業雖然其生產經營的性質有所區別，但都是以森林資源為核算對象，以森林資源的經營利用為核算 內容，只不過產出的產品及補償方式有所區別。公益林如果能集約經營，逐年增值，也就能發揮采伐林木的經濟效益。國家林業局出臺的《林業 發展 “十一五”和中長期規劃》也明確規定要立足于公益林森林多功能多效益的發揮，加大封山管護和低質低效林改造等森林經營力度，增強公益林的生態功能。按事權劃分的原則，重點公益林由國家承擔并開展森林經營活動，地方公益林由地方承擔，國家給予適當補助。其次，森林生態效益補償可以理解為更寬泛意義的一種政府補助。因為政府補助從含義更廣的角度理解，它可以定義為政府有關部門意在專門對符合一定標準條件的企業，提供某種可以貨幣計量的經濟利益的行為，它不僅包括國際 會計 準則中一般的政府援助中的資助、補貼和獎勵，還可以包括政府財政專項拔款等。2004年出臺的《中央森林生態效益補償基金管理辦法》中也明確規定了中央森林生態效益補償基金的性質：中央森林生態補償基金是對重點公益林管護者發生的營造、撫育、保護和管理支出給予一定補助的專項資金，由中央財政預算安排。顯然，森林生態效益補償強調的仍屬于一種“補助”的范疇。最后，它符合政府補助的目的。政府將納入公益林管理的森林資源，以財政專項拔款等形式對投資者和生產經營者給予合理的經濟補償，其目的就是為了保護和改善生態環境，提高林業生產的積極性。為此，林業經營組織獲得中央或地方的森林生態效益補償基金，屬于一筆貨幣性的政府補助，其如何使用是有嚴格規定的。如中央補償基金平均補助標準為每年每畝5元，其中4．5元用于重點公益林專職管護人員的勞務費或林農的補償費，以及管護區內的補植苗木費、整地費和林木撫育費等補償性支出；0．5元用于按江河源頭、自然 保護區、濕地、水庫等按區域區劃的森林火災預防與撲救、林業病蟲害預防與救治、森林資源的定期定點監測等公共管護支出。而且，財政部門會同林業主管部門對生態公益林的建設情況、森林生態效益補償資金的使用績效等要嚴格按照合同的要求進行定期或不定期的檢查與評價。

二、現行森林生態效益補償收入會計核算存在的 問題

(一)關于會計科目的設置問題與林業經營組織森林生態效益補償業務直接相關的主要是《企業會計制度》中的規定，但其相關條文非常簡單，僅在第7章將“補貼收入”定義為企業按規定實際收到退還的增值稅，或按銷量或工作量等依據國家規定的補助定額計算并按期給予的其他形式的補貼。《企業會計制度——會計科目和會計報表》中對“補貼收入”和相關的“應收補貼款”科目的使用作了說明。從科目使用說明中可以看出，《企業會計制度》實際上僅僅規范了企業所收或應收現金補助的會計處理，沒有考慮補助與企業經營活動之間的關系，沒有考慮補助的經濟實質。因此，在會計核算中，國內對于森林生態效益補償有的通過“補貼收入”總分類科目核算，有的通過“專項應付款——補貼收入”甚至是通過“其他收入”科目核算。正是由于在現行的會計制度中沒有明確規定森林生態效益補償這一經濟行為的會計核算科目，使得對于森林生態效益補償這種具有特定意義的政府補助在會計科目的使用上比較隨意，從而使得現行核算不僅容易混淆財政補助資金的性質，而且難以做到單獨完整反映各級公益林補助資金的來源與去向。實務操作中，使相關賬戶的內容十分混亂，會計科目的使用缺乏嚴肅性，造成了具體會計處理方法不一的現象，影響了會計信息的可比性，不利于與國際會計慣例接軌。同時會計信息的失真，也使財務監督難以落實，個別地方甚至出現了把國家補償款用于墊付農業稅或用于歸還造林貸款等現象。

(二)關于會計確認基礎的選擇問題我國對于森林生態效益補償的會計處理基本采用的是收付實現制的確認方式，在收到森林生態效益補償款時，直接借記“銀行存款”科目，貸記“專項應付款——補貼收入”等科目，或直接沖減當年培育、管護費，符合穩健性原則。但對于政府補助性質的款項，國際會計準則卻要求按權責發生制進行核算。收付實現制雖然在會計操作上簡便易行，但這樣處理將影響林業經營組織的利潤，不利于反映其實際的盈利水平，無法滿足有關信息使用者的要求，而且也容易被管理當局操縱，無法反映資金的實際使用效果。

第五篇：《森林生態效益補償基金》自查報告

《森林生態效益補償基金》自查報告

地區林業局：

根據林資［］3號《關于開展森林生態效益補償基金自查工作的通知》和新林稽字［］6號文件要求，我局對-森林生態效益補償基金進行了認真的自查，自查的情況匯報如下：

一、森林生態效益補償基金收支情況：

1、森林生態效益補償基金投資計劃1395550元（管護費977800元、公共管護347750元、公

益林管護交通工具70000元）。

2、財政到位森林生態效益補償基金1495550元（管護費977800元、公共管護447750元、公益林管護交通工具

70000元）。

3、森林生態效益補償基金實際支出641000元［其中：①管護人員勞務費支出571000元。②公益林管護交通工具70000元。

二、森林生態效益補償基金收支情況：

1、森林生態效益補償基金投資計劃1512800元（管護費977800元、公共管護60000元、管護基礎設施建設中心站經費475000元）。

2、財政到位森林生態效益補償基金1512800元（管護費977800元、公共管護60000元、管護基礎設施建設中心站經費475000元）。

3、森林生態效益補償基金實際支出1372600元［其中：①管護人員勞務費支出1171700元。②公共管護支出00元。

三、中央森林生態效益補償基金（營造林資金）300000元，暫時在財政專戶結余，營造林工程正在實施。

四、自治區（地方）森林生態效益補償基金（管護基礎設施建設資金）10元，暫時在財政專戶結余，此項工程已竣工，資金正在撥付。

五、生態效益補償基金管護人員管理情況：

我縣胡楊林管理站招聘護林員55名，按自治區要求簽訂勞務合同55份，沒有一個中心站和4個管護站，均建立健全了森林資源檔案，目標管護責任制落實到位，共簽訂目標管理責任書55份，巡護記錄填寫全面，規范，管護措施到位，管護效果顯著，公益林區森林覆蓋率有明顯提高。

我縣招聘護林員26名，按自治區要求簽訂勞務合同26名，各個管護站負責人與胡楊站站長簽訂了管護責任書，胡楊林管理站站長與林業局局長，林業局局長與政府縣長分別簽訂了責任書。各管護站檔案齊全，管理規范，目標管理責任書落實到位，巡護記錄均按照地區反饋意見進行了整改，管護措施到位，管護效果顯著，公益林區森林資源覆蓋率有明顯提高。

六、基礎設施建設情況

新建管護站一個，維修中心站一個，新建管護站2個，安放標志牌6面，安放宣傳牌28個，訂做警示牌30個，其中已安放20個，另一個中心站招投標手續已于11月辦理完畢，近期將開工建設，檔案齊全，管理較規范。

縣林業局在監管森林生態效益補償基金期間，無擠占、挪用、占用情況，嚴格按照《中央森林生態效益補償基金使用管理辦法》執行，做到專款專用。通過自查，存在的問題有：

1、管護人員工資較低

2、補助基金不能及時撥付到實施單位，造成國家公益林管護工作相對滯后。針對以上存在的問題，我局將根據實際情況及時采取措施，適當的提高管護人員管護費的標準及公益林管護員的待遇，改善基層站生活和工作條件，更好的做好國家公益林管護工作。

附表：

1、生態效益補償基金支出

情況匯總表

2、重點公益林管護情況匯總表

3、生態效益補償基金收支余情況自查表

4、違紀資金情況匯總表

縣林業局

3月10日