第一篇：對輔助警力相關問題的研究與思考

對輔助警力相關問題的研究與思考

來源：煙臺

發布日期：2007-10-20 10:03:41 點擊次數: 6

輔助警力（簡稱輔警），廣義上指在編警力以外的所有警察輔助力量，狹義上是指直接協助國家在編警察履行各項職能的輔助力量。我國現階段的保安隊伍、有組織治安巡邏隊伍，都屬狹義上的輔助警力。本文結合塘沽區輔警隊伍兩年來的運行情況，對輔警工作的相關問題進行了一些研究思考。

一、天津市塘沽區輔警隊伍發展情況

（一）專業輔警隊伍的發展歷程。第二十次全國公安會議后，天津市公安局提出了建設“警防網、技防網、民防網”三張社會防范網絡（簡稱“三張網”）的總體構想。“三張網”的中心就是“防”，是將過去反應型、被動型的傳統工作模式向預防性、主動型的新型工作模式的轉變，是在防范中預防犯罪、在防范中制止犯罪、在防范中打擊犯罪。要實現這樣的目標，僅靠有限的警力是遠遠不能實現的，必須動員和發動社會力量，將公安機關的專業化同人民群眾的社會化相融合，在原有的群眾防范組織的基礎上，實現巡邏防范工作由過去的松散型向規范型、由單純義務型向義務和有償結合型的合理轉變。為此，塘沽分局經過認真研究，決定嘗試開拓一條民防網建設的新思路，即以招聘“4050”下崗人員建立公益性崗位的組織形式，組建規范型的有償群眾巡邏隊伍，實現覆蓋全區主要社會面的目標。這一思路得到了塘沽區委、區政府領導的肯定和支持。2004年4月，塘沽區政府出資400萬元，在全區招聘600名“4050”人員組建成立了天津市第一支“4050”治安巡邏隊，并將塘沽分局前期已經建立和使用的派出所保安夜控隊和社區保安隊的巡邏力量也編入其中。這一隊伍的建成標志著塘沽區專業化輔警工作進入了一個嶄新的階段。通過總結前期輔警工作實踐，塘沽分局認為，輔警隊伍單一的巡邏防御職能已不能適應形勢的需要，于是大膽地提出輔警隊員既是治安巡邏員也是治安信息員的設想。即充分利用輔警隊員的身份和崗位優勢，在工作時間或業余時間，廣泛搜集有可能影響轄區內社會政治穩定和治安安定的情報信息和案件線索，主動進攻，服務于現實斗爭。為貫徹這一思路，分局專門組織人員準備了輔警治安信息員培訓教材，通過全員培訓，增強了輔警隊員工作責任意識，明確了任務和方法，提高了輔警的綜合能力。2004年6月，天津市政法委在塘沽區召開了“天津市公安局建設三張網、預防犯罪工作現場會”，介紹了塘沽分局成立“4050”治安巡邏隊，建立和完善民防網的工作經驗。

（二）專業輔警隊伍成效顯著。目前塘沽分局共使用專業輔警員共1169人，分布在全區147個社區當中，基本形成了覆蓋全區的網絡結構。這些輔警隊員在公安機關的指導下開展治安巡邏、安全防范、搜集信息等各種工作，使塘沽區的社會治安防范工作提升到了一個新的水平，可謂“一舉三得”。一是進一步嚴密了社會治安防范控制。輔警隊員分布在各個社區之中，基本實現了社區到處都有治安力量，群眾隨時都能看到治安員，對違法犯罪分子形成了有力震懾，極大地增強了群眾的安全感。專業輔警隊伍建成并開始工作的2004年4月份，全區各類刑事案件的發案數較3月份下降了17%，其中“八類案件”下降了48%。幾年來，塘沽區的發案數始終保持了穩中有降的趨勢。輔警隊伍自組建以來，共提供各類線索190余條、各類情報信息40余條，通過這項情報線索共破獲刑事案件60起、治安案件168起，抓獲各類違法犯罪人員158名。輔警隊員還直接協助民警破獲刑事案件190起、治安案件421起，抓獲各類違法犯罪人員574名。此外，輔警隊員在工作中還及時向公安機關反映社會敏感信息，有力地支持了維穩工作。二是進一步密切了警民關系。專業輔警隊建立以來，輔警隊員協助救護病人、幫助查親覓友，共做各類好人好事5306件。《今晚報》、《每日新報》、《天津日報》、《城市快報》等媒體先后報道輔警先進事跡38人次，輔警隊伍接受人民群眾贈送的錦旗15面、表揚信26封。輔警隊伍以實際行動拉進了公安機關與群眾之間的距離，贏得了群眾的稱贊。三是為“4050”下崗人員再就業探索出一條新路子，實現了治安管理和社會效益雙贏的良好局面。目前，塘沽區1169人的專業輔警隊伍中，由政府出資安排的公益崗位705個，由社會各界籌資安排的非公益崗位464個。

二、當前輔警工作中存在的主要問題

（一）部分輔警人員思想認識存在偏差。輔警工作的好壞，除了取決于各級公安機關的正確領導外，還取決于輔警隊員的思想認識。輔警隊員對輔警工作的正確認識是開展好工作的前提和關鍵。目前，輔警隊員的思想認識普遍存在著偏差，一些隊員因自身條件所限，一時找不到或沒有找到更好的工作，才來當輔警，把輔警工作當成臨時性、過渡性工作，甚至把輔警隊當作“養老所”，認為只要不出紕漏，混混日子算了。有的隊員在工作中缺乏應有的積極性和主動性，從而大大影響了工作的效率和質量。

（二）輔警隊員素質普遍不高。輔警隊員文化層次素質普遍不高，平時又缺乏學習政治理論和業務知識的自覺性、主動性，對公安機關組織培訓的業務知識，有的也是一知半解，理解不透，把握不準，特別是在巡邏中的發現、盤問、控制和處置能力還不強。

（三）輔警隊員的待遇和保障仍需提高。輔警工作解決了一部分“4050”人員的下崗再就業問題。但也應該看到，與所擔負的工作職能相比較，輔警的收入仍然不高，特別是輔警隊員在工作中經常會出現危難險急的情況，獎勵基金和工傷保險不能得到保證，必然會對輔警隊伍的管理和使用造成影響。

（四）輔警隊員職責不明。由于自身素質條件的因素，有的輔警隊員仍不清楚自己應該做些什么，工作無所適從；有的隊員工作方法簡單、粗暴；有的甚至在工作中趁機吃、拿、卡、要，泄私憤、圖報復，以勢壓人，侵害了人民群眾的利益。一些派出所領導和民警也經常指派輔警從事一些雜役性工作，影響了輔警功能的發揮。

三、關于輔警工作發展的研究

（一）輔警制度的出現順應了和諧社會建設的總要求。首先，犯罪的根源在社會，抑制犯罪的力量也只能來自于社會整體的合力。犯罪是各種社會矛盾的集中體現，因此，打擊違法犯罪僅靠公安機關一家是遠遠不夠的。只有把人民群眾動員組織起來，建立符合和諧社會特征的輔警制度，將矛盾解決化解在基層和萌芽狀態，將社情民意充分反映上來，才能更好地維護社會穩定和社會治安。其次，通過行政政策對輔警的錄用規則進行有針對性的調控，例如，增加輔警錄用當中的“4050”人員或待業大學生的數量，可以在較低的行政成本下，增加社會再就業崗位，減輕社會就業壓力，緩和社會矛盾的。第三，輔警來源于群眾，輔警協助公安機關進行防范和服務等時更容易體現柔性化的效果，能夠使得公安工作能更好地融入社區當中。當前，由于種種原因造成的群眾對政法機關的工作不滿等不和諧情緒的客觀存在，在一些群體性事件的處置和大型活動的安全保衛中，因情合理使用輔警力量，可以避免代表國家行政強制力量的警察與群眾的直接對立接觸，有助于緩解矛盾，減少社會影響。第四，輔警隊員通過從群眾轉變到了輔警的角色，自覺融入到與違法犯罪分子作斗爭的集體中來，可以帶動更多的群眾理解公安機關、基層民警的艱辛和困難，激發廣大群眾同違法犯罪分子作斗爭的正義感，提高群眾的防范意識，增強參與維護社會治安的積極性。同時，公安機關也可以通過輔警力量，更多地傾聽到群眾的要求和呼聲，進一步增強責任心和使命感，進一步增進干群、警民之間的相互理解和信任。

（二）輔警力量的使用可以緩解警力不足的矛盾，節約行政成本。當前，改革已經進入了全面攻堅階段，社會治安熱點問題不斷出現，刑事案件居高不下，社會矛盾在一些地方還比較激烈。就塘沽而言，隨著濱海新區納入國家“十一五”總體規劃，地區經濟社會發展將會迎來巨大的發展機遇。同時，社會治安也將隨著地區經濟的活躍而變得更加復雜，面對社會治安的新形勢、新挑戰，公安機關原本就存在的警力不足、裝備落后等問題將進一步凸顯。特別是警力不足問題更加突出，預計到“十一五”末，塘沽區的人口將達到180萬人，按照西方發達國家人口與警力萬分之三十的比例，塘沽區需要警力5400人。即便未來在濱海新區這樣的經濟發達地區，盲目增加在編警力也非經濟之舉。因為使用輔警需要支付的行政費用遠遠低于正式在編的警察，所以增加輔警力量，既可以緩解了一線警力不足的矛盾，又可以使大量在編警察從簡單、繁雜的行政事務中解脫出來，將精力投放到更為專業化的警務活動中去，這無疑會極大地提高警力資源的效能。因此，建立完善適應經濟社會發展的輔助警力制度，充分發揮輔助警力資源的效能是以較低的社會成本應對治安變化的一種可行方案。

（三）輔警制度的完善是新時期群眾路線在公安工作中的體現。警力有限，民力無窮。群防群治是公安工作的良好傳統和有力武器。多年來的實踐證明，集中性的嚴打整治只是社會治安處于非常狀態下采取的一項特殊措施，雖能產生短期效應，但對長治久安往往難以奏效。因此，只有把預防、控制、打擊違法犯罪的戰線前移，實行打防結合、預防為主的社會治安管理戰略，形成社會治安防范控制網絡，才能及時發現違法犯罪，制止違法犯罪，最終減少和遏制違法犯罪的發生。當前，由于受市場經濟負面影響的沖擊，群眾參與社會治安的熱情和意愿有所下降，群防群治工作出現弱化。只有通過建立職業化、正規化的輔警隊伍，從過去義務為主，到現在義務和有償相結合，把民力組織起來，在公安機關的組織、指揮、管理下參與治安管理工作，維護社會治安，形成專門工作同群眾路線緊密結合的新型社會治安管理形式，才能更加適應社會形勢的發展。

四、關于完善輔警制度的幾點思考

（一）建立法律法規規章，通過立法確立輔警制度。這方面可以借鑒英國、法國和我國香港地區的先進經驗。英國的《輔警法》、《警察法》和香港的《香港輔助警察條例》等等，都是以國家法律法規的形式來明確輔警的組織形式、職能定位、經費保障、招聘辦法、工作職責、獎懲機制等內容的。把輔警制度的確立提升到法律法規的層面上，通過法律法規對輔警的組織形式和職責分工等進行明確定位，對于建立和完善輔警制度，推動專業輔警隊伍的組建，推動輔警力量的進一步壯大和發展，具有其他方法無法比擬的力度和效果。同時，法律法規的系統性、權威性也可以有效保證輔警體系的完整、資源的共享、聯絡的暢通，使輔警力量產生更高的效能。此外，通過立法確認輔警制度，可以確保輔警隊伍在法律法規的框架下依法運作，使得輔警管理工作能夠得到立法機構、行政監督機構、社會輿論等各方面有效監督，避免在經費使用、職責權限、工作效率等諸多方面的暗箱操作，確保輔警力量的合理使用，確保輔警制度的良性發展。

（二）解決思想禁錮，深入挖掘輔警隊伍的潛力。塘沽的“4050”專業輔警隊伍的職能在建立之初，只是定位于在民警的帶領下進行社會面巡邏防控工作。隨著這支隊伍的逐步穩定和管理上的進一步完善，2005年，塘沽分局把輔警的職能進一步擴大，利用其身份和崗位優勢，廣泛搜集各種情報信息和案件線索，實現了比較好的效果。筆者認為，這一做法是輔警功能的延伸，應在進一步規范化和細化的基礎上，廣泛進行推廣。同時，輔警的潛力挖掘，還體現在以下兩個方面：

第一，擴大使用范圍，把警力中大量非執法、非涉密的事務性工作中解放出來。把公安機關一些文書性、行政服務性的崗位，如后勤管理服務、技術性服務等工作全部或部分地交由輔警來完成，可以進一步地節約警力，將有限的警力投入到更需要的地方，即所謂“好鋼用在刀刃上”。對于這個問題，有些同志可能會存在“公安機關的工作需要保密，輔警畢竟不是警察，是否會出現泄密等問題”的顧慮。誠然，這樣的擔憂不無道理，但是，我們所講的擴大使用范圍并不是盲目地擴大和不講原則的擴大，而是要遵循以下兩個原則的：一是要準確界定保密崗位、保密和非保密交叉崗位以及非保密崗位。保密和交叉崗位不適于輔警的使用，非保密崗位則可以大膽地使用。比如，“110”接警工作可以由輔警承擔，但警情處置就不能使用輔警。又如，后勤管理中的被服發放等工作可以使用輔警，但警車管理、經費使用等則不能使用輔警。二是要有制度作保證。對從事警務內部工作的輔警要加強保密教育和保密制度管理建設，通過簽訂保密協定等方法，確定其保密職責。同時，嚴格公安機關內部保密措施，完善內部保密工作管理制度，杜絕輔警人員參與涉密工作，接觸機密內容。從這個意義上講，引進輔警的同時也能促進公安機關提高保密工作水平。

第二，輔警的組織形式和人員構成要創新。一提輔警，首先想到的就是“4050”人員，但輔警僅由 “4050”人員組成是遠遠不夠的。隨著社會的發展，科技的進步，人民群眾對公安機關的工作要求也越來越高。特別是隨著“有困難找民警”的口號深入人心，公安機關需要更多的具有一技之長的社會服務人員。比如，可以考慮成立包括開鎖、安全設施安裝等方面的社會服務輔警隊伍，這些隊伍在接受公安機關監管的同時可以按照市場原則收取一定費用，即滿足了群眾的安全要求，又實現了社會敏感行業的有序管理，這也應該是輔警制度的一種創新。另一方面，隨著違法犯罪人員智能化水平的提高，高科技犯罪、高智商犯罪不斷出現，公安機關在經濟犯罪、網絡犯罪偵查等專業性領域人才短缺，這些領域的專業知識不是僅僅通過對現有警力的培訓就能達到的。而根據公安機關目前的薪酬水平，通過招警引進人才，對高科技人才也難以產生吸引力。輔警制度則可以解決這樣的問題，如在工作需要時，同一些專門人才簽訂短期工作合同或長期協作合同，明確義務責任關系，解決一些領域專業人才不足的問題。

因此，筆者認為，輔警制度可以成為一種平臺式的機制，將公安機關對特殊人員、專業人才的需求在通過政府編制無法解決或無法及時解決的情況下，應急性地得以滿足和解決。

（三）完善管理機制，做好后勤保障。要使輔警隊伍發揮出其應有的效果，管理是關鍵。筆者認為，應通過建立完善“三項機制”（教育訓練機制、考察考核機制和獎懲機制）和強化“兩個保障”（信息裝備保障和福利保障）來加強輔警隊伍的管理。具體的說，一是建立完善教育培訓機制。要對招聘人員進行了工作技能培訓和職業道德教育，首先使他們從思想認識到巡邏工作是他們新的崗位，干不好同樣面臨著再次下崗，以此增強其危機感和責任感，實現“自己要干好”。其次要按照工作實績，分層次抓好實戰技能的培訓。從最低目標（發現違法犯罪及時報告）逐漸鍛煉成為能夠發現可疑線索，能夠挖掘違法犯罪信息等較高水平。二是建立完善考察考核機制。應參照對民警的績效考核標準，制定輔警的巡邏工作考核辦法，由派出所將巡邏人員劃定各自負責的防范區域和確定工作時段，考察區域發案情況和勤務情況，并按照一定的考核標準確定巡邏人員的責任。三是建立完善獎懲機制。要將巡邏人員的工作成效同獎懲掛鉤，規定在巡邏期間，如果防范區域內發生入室盜竊案件，將扣發巡邏人員一定比例的工資直至辭退，從而有效減少干不干一個樣，干好干壞一個樣等狀況的發生。四是強化信息和裝備保障。輔警從事巡控工作，首先要掌握敵情狀況，如發案情況、案件特點等問題，確保工作有的放矢。同時也要配備必要的防護性的裝備物品。五是強化福利保障。可以考慮按照“誰受益，誰出資”原則，在確保政府出資的基礎上，對一些社會受益單位，通過建立輔警基金等形式，籌集資金解決輔警因公受傷、福利保險和工作獎勵的問題。

（四）從長遠發展考慮，輔警要走職業化同兼職志愿化相結合的道路。首先需要說明的是，在當前我國社會主義初級階段社會主義市場經濟初步確立并進一步發展的條件下，人們的思想意識正在發生深刻的變化，傳統的公共安全關系正在被打破，正如本文前面所論述的，傳統的輔警制度出現問題，出現不適應，這是社會發展的必然結果。社會主義初級階段下的輔警制度必然要體現出其所處社會關系下的特點，即市場化的特點。在這樣的背景下，空談義務是不切實際的。因此，輔警的職業化進程是必須的，也是必然的，并且是長期存在的。但是輔警職業化并不代表原有的義務輔警就會消失或者被淘汰。輔警制度的最終發展必然是有償和義務相結合的方式，職業輔警是骨干和精干力量，義務輔警則將會作為主流存在和發展。一是國外發達國家和地區的經驗驗證了這一點。這些國家和地區經過長期輔警的使用和輔警制度的完善，輔警都是以有償和義務相結合的方式運行。如，法國的特別公安員就是義務的志愿者，香港的輔警也是志愿者組成（支付的薪酬僅為補貼性質）。二是人類天生具有對安全的需求。根據馬斯洛的需求理論，人具有生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要和自我實現的需要。在這五大需求中，安全需求排在第二位。在市場經濟初始階段，人們為了極大滿足生理需要而追求財富的最大化，對安全的需求降低，而更多地出現對社會公共安全的投入意識淡漠而更多地向征服公安機關提出更高地要求，但是隨著社會發展，特別是社會進入比較富裕階段時，人們的生理需求壓力降低，作為第二位的安全要求必然提高。人們將會更加關注自身安全和周圍環境的安全，對社會安全也就會更加關注和投入。廣州等經濟比較發達而社會治安比較復雜的地區在這一方面已經有所表現。廣州一些居民區的周邊道路“飛車搶奪”犯罪活動非常猖獗，居民區的一些住戶自發地組織起來組成“護區隊”，開展互助巡邏，減少犯罪活動；有的還利用自己的汽車、摩托車等工具直接同“飛車黨”面對面地斗爭。實際上這也是輔警的一種形式，因為他們干的事情是在幫助警察工作，但完全是義務性質的，是人們自身需求的表現，也是義務輔警賴以存在的根本基礎。三是我國的傳統思想給了義務輔警發展的思想基礎。我國自古就有“鄰里守望”的傳統。盡管由于城市化發展和市場經濟對鄰里關系產生了比較大的影響，傳統鄰里關系日趨疏遠。但是，應該看到，傳統思想在人們思想中的深厚積淀并不是一時一日所能改變的，特別是隨著以社區為主要管理單位的行政管理體系的逐步建立完善，社區的功能日漸完備，以社區為載體的新型鄰里關系正在建立。隨著構建和諧社會理念的深入人心，傳統文化的道德價值思想體系的回歸，人民群眾必然更加關心自己身邊的安全，關心社區的安全，必然會激發出更高的維護安全的熱情，而義務輔警將會在這種熱情中不斷地發展壯大，公安機關的專門工作同人民群眾的群防群治相結合的道路將會越走越寬，社會治安也將越來越好。（摘自天津市公安信息網）

第二篇：監獄警力資源配置問題研究

監獄警力資源配置問題研究 ——基于監獄職能純化的視角

內容摘要：在監獄職能純化的背景下，我們必須優化監獄警力資源的配置與開發，規范監獄警力資源的配置管理工作，創新監獄警力資源配置管理的方法，以更好的發揮監獄職能作用，服務社會主義和諧社會的構建。要以制度建設為切入點，確保監獄警力資源配置的法治性;以深化改革為突破口，確保監獄警力資源配置的科學性;以扁平化管理為著力點，確保監獄警力資源配置的實效性;以開發現有警力潛能為關鍵點，確保監獄警力資源配置的長效性;以信息化建設為保障點，確保監獄警力資源配置的高效性。

主題詞： 監獄 警力資源 配置

監獄警力資源配置是一個內涵十分豐富的課題，其目的是通過各種途徑和手段，合理調整警力資源的地域、部門分布和結構，力求合理化、科學化，從而形成一個高效率的工作系統，既使監獄民警群體取得最佳組合效應，又使每位民警個體的潛力得到有效開發。隨著監獄體制改革的不斷深化，監獄職能逐步純化，對監獄工作特別是監獄基層基礎工作要求不斷提高，但是，警力的配置不夠科學、不夠合理，基層警力不足、基層民警超負荷工作等情況仍然較為普遍，影響和制約了監獄工作的發展。因此，在監獄職能純化的背景下，我們必須優化監獄警力資源的配置與開發，規范監獄警力資源的配置管理工作，創新監獄警力資源配置管理的方法，以更好的發揮監獄職能作用，服務社會主義和諧社會的構建。

一、監獄職能純化視角下科學配置監獄警力資源的重要意義

（一）科學配置監獄警力資源是構建和諧社會的內在要求

和諧社會的核心是以人為本。監獄內部主要包括三類人，即民警、職工、罪犯。其中，民警是監獄工作發展最重要的依靠力量，居于主體地位。樹立“以人為本觀”，要求我們在開展監獄各項工作時首先要考慮人的因素，妥善處理好民警、職工、罪犯這三個不同群體的利益關系，特別是要注重解決好與民警工作生活密切相關的問題。隨著國家對監獄財政保障水平的穩步提高，在落實從優待警過程中過去一些反映比較突出的問題逐步得到解決，然而監獄基層一線警力嚴重不足的問題，多年來始終十分突出，至今未能得到有效解決。由于基層一線警力的缺乏，導致部分一線民警長期超時間、超負荷工作，民警精力幾乎全部為帶班、值班所占用，處于一種疲憊的狀態，對罪犯嚴格有效的管理教育感到力不從心。基層押犯單位民警超時間、超負荷工作的問題，絕大部分情況都是因為一線警力不足所造成的。警力資源配置的基礎是民警的絕對人數，如果民警的絕對數

達不到一定的比例，一線民警必然會處于一種疲于奔命的狀態，也必然會對民警的身心健康造成傷害。因此，科學配置警力資源，解決基層警力不足的問題，是落實從優待警，體現和諧社會“以人為本觀”的內在要求。

（二）科學配置監獄警力資源是深化監獄體制改革的必然要求

監獄體制改革是中央賦予我們的重大政治任務。當前，已經進行監獄體制改革試點的省份，全面深化改革，規范監獄執法，開創了監獄工作的嶄新局面，嶄新的監獄工作理念、工作體制和運行機制已經形成。可以預見并已經逐步得到證實的是，隨著監獄體制改革的不斷深化，對罪犯教育管理的各項規定及有關要求將更加具體，監獄工作的目標將更高，對監獄民警特別是基層一線民警的要求必然隨之更加具體、更加嚴格。所有這些工作都需要人來做，特別是需要基層民警的扎實工作才能確保各項工作任務的順利完成。新的形勢、新的任務要求我們必須抓好監區、分監區等基層單位建設，從政策、制度、機制上，從待遇、經費、裝備等方面，切實向基層一線傾斜，實現工作重心下移、保障下傾、警力下沉。加強警力配備既是基層基礎工作的一個重要方面，也是落實監獄各項具體工作任務的根本保證。如果基層監區、分監區的警力配備不到位、不優化，奢談監管安全，加強民警教育培訓，提高民警執法水平，落實工作任務等只能是空中樓閣。因此，科學配置監獄警力資源，確保一線有比較充足的警力，成為適應深化監獄體制改革新形勢的必然選擇。

（三）科學配置監獄警力資源是確保監管安全的根本要求

基層一線充足的警力是監管安全的根本保證。盡管影響監管安全的因素有很多，但勿庸置疑，人的因素是第一位的。如果直接在一線從事罪犯管理的民警達不到一定的數額，所有關于監管安全的規章制度就難以落到實處，圍繞確保監管安全采取的一系列舉措、開展的一系列活動也難以落到實處，監管安全也就沒有了保障。回顧反思監獄監管安全方面所發生的大量事故，包括罪犯脫逃、打架斗毆、故意傷害以及自殺等，很多案例就是因為一線警力不足，并進而導致對罪犯的直接管理不到位所造成的。由于警力不足，一部分基層民警甚至把罪犯當“拐棍”，使監管安全埋下了重大隱患。同時，教育改造工作在改造罪犯中具有“攻心治本”作用，只有教育改造質量提高了，罪犯真心求改造，才能保證監獄的持續安全穩定。然而實際工作中，由于警力不足，教育改造的很多工作難以落實到位，或者是流于形式，應付了事。因此，科學配置監獄警力資源，解決基層一線警力不足的問題，是確保監管安全的根本要求。

二、監獄職能純化視角下監獄警力資源配置需要解決的問題

（一）思想觀念的偏差性與警力資源配置的科學性不相適應

觀念決定思路，思路決定出路。造成監獄警力資源配置不科學，一線警力不足的原因，重要的一個方面就是思想觀念上的問題。一是部分監獄領導思想上因循守舊，將工作標準和要求定位很低，憂患意識不強，提出的警力配置方法脫離實際，安排一線警力時僅僅從簡單的看守任務來考慮問題，很少甚至完全沒有從確保監管安全持續穩定、確保罪犯改造質量穩步提高的角度來配置警力。有的

即使是從保證監管安全的角度來看，也還停留在傳統的工作模式上，對監管安全潛在的危險認識不足。二是部分監獄對上級提出的一線警力配置標準不理解，有的認為標準太高，有的認為應該平均計算一線警力配置比例，還有的片面強調本單位的特殊性，只想向上要編制、要警力，不注重內部調整挖潛。三是部分監獄黨委班子、黨委領導工作力度不大，涉及到機構人員調整時顧慮重重、無所作為。加上有的單位“近親繁殖”現象嚴重，動一個人涉及到一群人，牽一發而動全身，因而有的監獄黨委投鼠忌器，不敢有所動作、有所作為。

（二）監獄體制改革的漸進性與警力資源配置的迫切性不相適應

監獄體制改革，作為社會的一種局部變革，是一個艱巨的工程，不可能一蹴而就。它必須遵循一切事物發展的客觀規律，做到循序漸進，水到渠成。而解決編制和警力不足的問題，科學配置警力資源，以適應押犯數量不斷增長，押犯構成日趨復雜，改造罪犯難度日益加大的形勢需要，具有一定的迫切性。通過監獄體制改革，解決了部分監獄辦社會問題，監獄辦社會所占用的警力得到減少，但是因為監獄所處的地域不同，需要的警力也有所差別，特別是一些遠離城市的農業監獄，監獄辦社會的任務依然很重，相當一部分警力要滿足非監管改造工作的需要。這一現實問題在短期內難以圓滿解決。此外，適應監獄體制改革的需要，監獄向監獄企業派出了部分民警，必然對一線押犯單位警力配置構成影響。派出民警全部撤回監獄，需要一段時間的過渡期。

（三）監獄機構設置的隨意性與警力資源配置的規范性不相適應

鄧小平同志曾經指出“編制就是法律”。黨的十六大報告指出：“要實現機構和編制的法定化”。《中華人民共和國人民警察法》第24條也規定：“國家根據人民警察的工作性質、任務和特點，規定組織機構和職務系列”。然而，部分監獄單位對機構編制管理的剛性意識不強，一段時間內濫設機構的現象比較普遍，職務稱謂也比較混亂。由于機構編制的剛性意識不強，導致一些非押犯單位占用了大量的警力，造成警力資源配置的不合理。濫設機構的問題，既與警力資源配置的規范性要求不相適應，也給規范公務員管理和公務員登記工作帶來了一些麻煩。一是監獄機關包括一些類似于機關的二級單位規模過大。有的監獄本身機關內設科室就很多，機關的人數已經不少，然后又在監獄機關下面設了一些門類繁多的二級機構，導致監獄機關這一級占用的警力太多。二是監區機關民警配備比例過高。很多單位監區實際上是一個類似于監獄的二級機關，內設機構門類多，占用的警力也很多。某監獄為例，該監監區機關民警數239人，平均每個監區機關民警數24人，如果這一部分人的一半直接充實到一線，可提高該監民警與押犯比例近2個百分點。

（四）生產模式調整的滯后性與警力資源配置的針對性不相適應

為罪犯提供勞動崗位的監獄企業的生產項目是影響監獄警力配置的重要因素之一。從某種程度上講，這是監獄過去配置警力的主要依據。生產模式是與生產項目緊密相連的，有的生產項目需要“三班倒”的生產模式，需要的警力必然較多。按照監獄所承擔的職能，監獄企業應盡量避免勞動時間長、勞動強度過大的生產項目。特別是對于一些“三班倒”生產項目，應該在條件許可的情況下盡

快轉產。有的監獄還圍繞生產的需要來要犯人，而不是根據有多少民警來配多少犯人，導致警力配備出現了不平衡。

（五）罪犯構成的變動性與警力資源配置的相對固定性不相適應

監獄的編制在一定時期內是固定的，增加或減少都要按一定的程序嚴格審批。而罪犯的構成和數量卻是與社會犯罪形勢密切相關的，處于不斷的變化之中。市場經濟條件下，罪犯構成的變化是導致近幾年部分監獄間警力分布不平衡的重要原因之一。隨著國家刑事政策的調整，重刑犯逐步增多而短刑犯則呈逐步減少的趨勢，導致了部分重刑犯監獄（主要是城市工業監獄）押犯增多，其總警力包括一線警力相對不足的狀況。此外，從民警編制配備情況看，部分監獄由于押犯規模過大，超過了設計的關押能力，出現了一種兩難的狀況：如果按照編制數控制民警總數，就會導致總體警力的不足，并進而必然導致一線警力達不到規定的比例要求；如果按照實際押犯數來確定民警總數，又必然會超編，同時監管設施也難以保證監管安全。

（六）警力資源流動的封閉性與警力資源配置的開放性不相適應

現代人力資源管理理論認為，人力資源有上有下、有進有出，不斷的調整，合理的流動，才能充分發揮其潛力和能動性。然而，監獄機關傳統警力資源的流動結構呈現一種相對封閉的靜態流動，監獄內部人才單位所有、部門所有的局面至今仍未打破，面向社會、面向地方的開放式流動不足。這種相對封閉的流轉方式對監獄警力資源的優化配置是一個致命的弱點。導致外部優秀人才難以進入，監獄人力資源流轉不出去，造成人力資源缺乏外部成長條件，警力資源質量難以提高。

（七）警力資源開發的不足性與警力資源配置的實效性不相適應

部分監獄民警總數不少，押犯數也不多，但真正到一線帶班的民警還是難以達到規定的比例。究其原因，就在于對現有警力資源的開發利用不足，警力資源浪費的現象客觀存在。有的監獄在安排分監區民警時，50歲以上的民警以及過去擔任過正科級、副科級領導職務的同志一般不予考慮，這部分人既沒有到一線做具體工作，也不大可能再擔任相應的領導職務，工作職責不明確，工作責任感以及積極性、主動性打了折扣，從某種程度上講，這部分人是作為一種閑置資源沉淀下來了。另外，一些監獄女民警的總體比例偏高，個別監獄女民警甚至占民警總數的比例在30%左右，如何發揮女民警在監獄工作中的作用，特別是調動女民警參與監管工作的積極性，也是一個十分現實的問題。

三、監獄職能純化視角下監獄警力資源配置的基本原則

（一）以人為本的原則

民警是監獄各項工作的主體，要把確立民警的主體地位作為警力資源配置工作的出發點和落腳點。在警力資源配置工作中，要始終貫徹人本理念，樹立正確的警力資源流動導向，制定具有可操作性的警力資源配置規劃，充分發揮民警 的主體意識，關注和解決民警的合理需求，激發民警的積極性和創造性，使警力資源合理流動，基層民警真正成為監獄工作的主力軍。

（二）保障職能的原則

警力配置要以監獄的各項工作任務完成和各級組織、廣大民警切實履行好各自的工作職責為基本前提。在民警配置管理工作中要充分考慮工作量大小、工作難易程度等因素，微觀上達到民警個體工作輕重適當、松馳有度，宏觀上達到監獄整體工作有序開展、監獄職能有效履行。

（三）加強基層的原則

監區（分監區）是監獄改造罪犯的基本單元，是刑罰的終端執行機構，其警力配置及其素質是提高罪犯改造質量的關鍵。因此，要牢固樹立重視監區、面向監區、服務監區的思想，在機構設置和人員配置上要優先考慮監區和分監區。要調整監區、分監區的機構配置，按照押犯的比例配足警力，使其適應直接、有效的監管和教育改造罪犯的需要；要精簡機關，將年富力強、有能力、有文化的民警充實基層，切實提高民警素質。對缺乏事業心和責任感，工作不負責任，不適合直接管理罪犯的基層民警，要及時調整崗位，不能湊數。

（四）與時俱進的原則

隨著社會的進步和發展，監獄工作的思路、要求等發生了很大變化，押犯的構成也與以往有很大不同，并且仍在不斷發展變化之中。監獄工作的發展也對警力配置工作提出了更高的要求，要針對警力配置不夠合理、標準不夠統一等突出問題，科學合理配置警力和做好警力資源開展工作，使之成為當前和今后警力配置工作的中心任務。

（五）合理流動的原則

通過流動使用，使原有的不合理的配置趨向于合理，實質上是一個警力資源的再配置的過程。其意義在于通過流動盤活警力資源，資源組合優化，使個人潛力得到充分發揮。一是監獄內部之間合理流動。監獄體制改革后，生產崗位警力向管教崗位流轉；機關警力向一線警力流轉；充分發揮監獄女民警的作用，男犯監獄的女民警充實基層一線，如內勤、教育、心理咨詢和窗口崗位等。二是系統內相互流動。打破監獄與監獄之間警力資源流轉的傳統界限，如掛職或多崗位多層次的鍛煉，實施警力資源的互動機制。三是系統內外相互流動。逐步建立監獄警力資源能進能出的用人機制。將監獄后備人才委派到政府機構、國有企事業單位掛職鍛煉。同時，要用活用足政策，提高門檻，面向社會錄用優秀人才，充實監獄民警隊伍。

（六）實事求是的原則

每個監獄所處的地理位置不同，押犯構成也不盡相同，監獄企業的生產項目以及組織生產的形式也有很大的差異，民警的工作習慣、思維方式甚至包括當

地的風土人情也都不盡相同，解決任何問題包括科學配置警力資源，解決一線警力不足的方式方法也應該是多種模式并舉。應該說，通過近幾年的努力，一些單位探索出了符合本單位實際的一些好的做法和模式，應該在實踐中進一步堅持完善。但是，我們千萬不能把工作模式簡單劃一。比如推行兩級管理，確實能夠解決部分監獄的部分監區警力不足的問題，但客觀地講，對于一些大型農業監獄以及一些生產流程多、程序清晰的工業監獄，就不太適合搞兩級管理。總的講，應該多種模式并舉，適合搞兩級管理的，應堅定不移地繼續堅持搞下去，在實踐中進一步規范、進一步完善；不太適合的，就應該積極探索適合本單位的模式，不要跟風。一定要實事求是，以實踐為檢驗真理的唯一標準。

四、監獄職能純化視角下監獄警力資源科學配置的構想

（一）以制度建設為切入點，確保監獄警力資源配置的法治性

通過制度建設，規范和完善監獄的機構設置、警力配置等方面的工作，滿足監獄工作的需求。這是加強監獄民警隊伍正規化建設，推進監獄工作法制化進程的內在要求。目前監獄沿用的18%的警力配備標準是1981年制訂的。20多年來監獄工作的內外環境發生了顯著的變化。今天仍然按此標準確定編制、配置警察，顯然已不能適應當前監獄工作的需要。況且這一標準是以中辦發[1981]44號《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈第八次全國勞改工作會議紀要〉》文件形式下發的，無法定權威性，而且至今還有部分監獄尚未達到這一標準。因此，應盡快從法律的高度重新確定監獄民警的編制問題和統一的配備標準，確立監獄編制的法定地位，按照總量配備、總體分解、基層優先的方式進行各層次的警力配置，增強民警配置工作的科學性、統一性和有效性。

1、提高監獄民警政法專項編制的配備比例。原定監獄警力編制配備比例明顯偏低。尤其是改造罪犯的工作難度增大，監獄體制改革后機構一分為二，更需要從法律上確定監獄編制配置問題。應按照2004年司法部、國家發改委、財政部重新核定的押犯規模為準，由司法部商中央編委適當調整和提高監獄民警政法專項編制的配備比例。要盡快將每一個監獄的警力配備標準規范化、數字化、明細化。所謂規范化，是指機構設置、崗位設定以及警力配備都要規范，做到有章可循、有據可查。所謂數字化就是要有具體的數據，不能概而括之、籠而統之，搞成上級部門因為沒有具體數據標準不好對下檢查考核、下級部門也因為沒有具體的數據標準不好分解落實，以其昏昏、使人昭昭；所謂明細化就是要具體到每一個部門和單位，將本單位的所有警力具體配備到一個明確的工作崗位，不能留有死角。

2、按照“雙75%”比例確定基層民警配備的總體數量。要創新警力配置制度，在警力配置中嚴格落實面向基層的原則，采取倒推的辦法，首先把基層分監區民警配齊、配強、配備到位，按照“分監區→監區→機關科室和其他部門”的先后次序由下至上進行配備，在監獄75%警力下沉監區的前提下，在監區民警中分解出75%優先配備到分監區，確保分監區警力充足。在此基礎上，將分監區民警按各分監區的押犯數再次分解配備至各分監區，以達到各分監區之間的警力相對均衡。

3、嘗試按照產業類別分別設置警力配備的不同標準。在實際工作中，因罪犯從事勞動種類的不同，對警力配置的要求和民警工作壓力的大小不盡相同。因此，要完善警力配置制度，在警力配置中嘗試對從事工業生產、農業生產和加工業生產的監區、分監區的警力配備標準進行區分，分別設置。一般來說，警力配備比例應按照工業、農業、加工業的順序遞減。從事工業生產的單位按照押犯比例配備警力；從事農業生產的單位按照生產流程和崗位配備警力，在農忙季節可臨時增派警力；從事加工業生產的單位按照押犯數量結合加工場地情況配備警力。

（二）以深化改革為突破口，確保監獄警力資源配置的科學性

警力資源配置是一項系統工程，它牽涉到監獄工作的方方面面。按照系統論的觀點，系統與系統之間，系統內部諸要素之間必須發展協調、結構優化。因此，監獄警力資源配置必須與監獄體制改革相結合，與監獄布局調整相結合，與監獄分類制度改革相結合。

1、以監獄體制改革為契機，精簡機關科室民警，實現警力配置的效能性

一是要適當調整機關機構。以深化監獄體制改革為契機，按照效率優先和保障職能的警力配置原則，重新核定各監獄的內設機構，進一步理順和規范機構職能，對監獄科室之間、監獄科室與子公司科室之間職能相近的機構進行合并或合署辦公，對職能交叉的科室進行調整。通過規范職能，撤并部分科室，調整出部分警力充實到基層工作。

二是要適當減少機關工作人員。機關包括監獄機關、子公司機關和監區“小機關”三個組成部分。根據監獄的職能和職責，各監獄機關內設科室的設置數是基本相同的，由于各監獄人員編制、押犯人數、監獄企業規模各不相同，這就決定了機關科室民警人數不能按一個標準配備。機關科室的職能是一定的，所設職位也是與之對應的，但人員可多可少，主要根據監獄總體規模大小核定。對于總體規模小、機關人員相對少的監獄，可采取分戰線合署辦公、確定每一項職能有專人負責的措施，保證各職能科室業務工作的正常運行。要按照面向基層的警力配置原則，在確定監獄和子公司機關科室職能的基礎上，確定監獄和子公司機關科室的人員編制和領導職數，通過公開選拔、競爭上崗等多種方式配備監獄、子公司機關科室領導和工作人員，把富余的警力安排到一線工作；合理配備監區領導職數，做到因事設崗、精干高效；要根據監區管理工作需要，合理設置監區干事，減少“小機關”民警，把精減的民警充實到分監區。

三是要適當減少委派到子公司工作的民警。目前，監獄體制改革已取得階段性的成果，在子公司正常運行、各項工作基本走上正軌的前提下，可以采取競爭、擇優的辦法，選用部分經驗豐富、熟悉生產、具備一定管理水平的工人到子公司從事生產經營管理工作，或者采取公開選拔聘用的方式，面向社會聘用一批高學歷、有管理經驗的人員，擔任子公司各個層面的管理人員，置換出部分委派民警回監獄從事監管改造工作。

2、以監獄布局調整為契機，控制押犯規模，實現警力配置的動態性

要根據司法部《關于進一步推進監獄布局調整工作的意見》，以及國家刑事政策調整帶來的監獄押犯構成變化的新情況，對編制和警力實施動態管理，以管好用好編制和警力，充分發揮其作用。要根據監獄工作的最新發展態勢，結合監獄布局調整推進情況、罪犯關押規模變化情況、改造工作的需要和監獄企業經濟發展的需要，及時調整監獄單位的編制和警力。一是要合理設置監區、分監區和押犯規模。規模設置太大會給監管改造、生產管理造成過大的壓力，規模設置太小勢必分散警力資源，造成基層警力不足和基層民警工作壓力過大。司法部《關于加強監獄監區分監區和勞教所大隊中隊建設的若干規定》中有關監區規模的設置標準較為科學，有利于警力的合理配置。但是從監獄工作的實際需要來看，分監區的押犯規模應當根據分監區從事的生產性質進行確定，從事工農業主業生產的分監區可按照生產規模和生產崗位的需要確定押犯規模，從事加工業生產的分監區按照加工業務量的大小確定押犯規模。監區押犯規模一般以400—500名為宜，分監區的押犯規模一般以100-150名為宜，從事加工業生產的分監區可適當擴至200名。二是要調整監區、分監區布局。針對目前一些監獄的監區和分監區設置過小過多，警力相對分散的情況，應對監區、分監區進行科學整合、壓縮建制，對押犯規模較小的監區、分監區進行合并，減少關押點，整合警力資源，減少如監區干事、關押點內看守民警等間接管理層對警力資源的消耗，把相對有限的警力配備到直接管理罪犯的“前線”。

3、以監獄分類制度改革為契機，確立監獄戒備等級，實現警力配置的區別性

監獄按戒備等級分類，有利于完善符合我國國情的監獄制度，科學有效地監管改造罪犯，對于確保監管安全，提高改造質量和節約監管資源，促進監獄工作和諧發展，具有重要的意義。在2005年6月召開的全國監獄局長會議上，司法部領導明確表示，對監獄按照戒備等級分類管理已經得到廣泛認同，要盡快列入議事日程，加快推進實施。因此，我們要根據關押罪犯的類型、危險程度、武警看押情況、警戒設施裝備等因素，內部確定戒備等級對不同戒備等級的監獄（監區）按照不同的比例配備編制和警力。在此基礎上，再按照罪犯的性別、年齡、健康狀況和危險程度等因素把罪犯分成男犯、女犯、成年犯、未成年犯、頑危犯、老弱病殘犯等不同類型，根據管理、改造不同類型罪犯的難易程度，配備不同比例的編制和警力。

（三）以扁平化管理為著力點，確保監獄警力資源配置的實效性

現代管理理念認為，“組織扁平化”有利于提高管理的效能。“監獄管理扁平化”是指監獄在推進監獄工作科學化的過程中，在某些方面和在一定程度上借鑒或仿效企業“扁平化”管理中一些行之有效的做法，在監獄理念、組織結構、運作機制，人事制度以及管理方法等方面創新，從而提高監獄工作的效率。一是要按“大部化”思路設置機構。可結合罪犯關押布局調整和監獄體制改革，進一步完善監獄局機關和基層監獄的“三定方案”，規范內設機構職能，合理定編定員，提高機構效能。可借鑒司法部燕城監獄的機構設置，該監將監獄機關設置為六部一中心（綜合研究部、人事督查部、刑務處遇部、教育改造部、勞動改造部、財務保障部、后勤服務中心），提高了工作效率。二是要按“小機關、大監區”的思路設置機構。對相同、相近的職能進行合并，對交叉、重復的職能進行適當

調整，壓縮、減少機關編制和警力，以充實基層一線。嚴格控制各單位增設內設機構，凡增設機構都要按規定報批。三是要及時調整內設機構。根據布局調整、產業結構調整、警力資源調整和監獄辦社會職能調整的情況，及時整合、調整相應的內設機構。四是要探索實施二級管理。按照“監獄法”的規定，從監獄到監區再到分監區的組織層級，是監獄管理的基本的、合法的組織形式。但是，隨著形勢的發展，包括監獄布局調整、罪犯構成及押犯規模的變化、監獄生產項目以及生產組織形式的改變等等，根據實際工作的需要，產生了“從監獄到監區，監區以下不設分監區”、“從監獄到獨立（直屬）分監區，中間沒有監區”等兩種形式的“兩級管理”。對“兩級管理”我們要全面的理解和把握，核心是減少管理層次，充實一線警力。我們一定要掌握一套方法而不能僅僅拘泥于某一個方面，限制自己的思維、束縛自己的手腳。“兩級管理”只是解決一線警力不足的方法之一，不可能是唯一的靈丹妙藥，也不大可能適用于每一個監獄、每一個監區和分監區。符合條件的單位，要積極推行“兩級管理”。對于一些比較適合集中管理的工業監獄的監區以及一些勞動流程簡單的勞動力集中的承攬加工監區，在押犯達到一定規模的前提下，可以積極推行“兩級管理”模式；而對于一些工藝流程復雜、生產環節很多而且分工很細以及不太適合集中管理的勞動項目所在監區，比如農業監區、從事磚瓦生產的工業監區，都不太適合全部推行“兩級管理”。各監獄在選擇管理層級時，一定要緊密結合實際，千萬不能跟風，更不要搞一刀切。

（四）以開發現有警力潛能為關鍵點，確保監獄警力資源配置的長效性

目前，監獄在職民警的潛能，由于種種原因，沒有得到合理配置與很好開發。為此，我們應著力提高警力資源配置管理的水平和效率，充分挖掘現有警力的潛能。

1、發揮女民警和年齡偏大民警的作用，向挖掘潛能要警力

女民警和年齡較大的民警，雖然不宜安排從事直接管理男犯的工作和監管改造一線的工作，但可根據其自身的特點和優勢，在完善硬件設施的前提下，充分發揮她們在教育改造罪犯工作中的作用。一是充分發揮女民警親和力強等特點，以現代網絡技術為平臺，采用“女警＋網絡”的模式，安排女民警從事網絡電化教育、心理咨詢與矯治、服刑指導、就業指導等教育改造罪犯的工作。二是充分發揮女民警耐心細致的特點，安排女民警從事監區政工干事、執法文書管理、罪犯檔案管理等工作。三是充分發揮年齡較大民警經驗豐富、事業心強的特點，安排他們從事監區文化建設、罪犯個別談話教育等工作強度相對較小的教育改造工作。四是根據女民警和年齡較大民警的身體條件，安排女民警和年齡較大民警從事內看守、安全監控、罪犯會見管理等工作。

2、鼓勵符合提前退休條件的民警辦理提前退休，向減員空編要警力

根據《公務員法》有關規定，在做好思想工作的前提下，鼓勵符合提前退休條件的民警自愿提前退休，空出有限的編制數額，用于面向社會招收錄用符合條件的民警，為監獄及時補充新鮮血液創造條件，從而優化民警隊伍的年齡和知識結構，以增強民警隊伍的活力，保證民警隊伍的精干高效。

3、加大民警教育培訓力度，向民警素質要警力

在把警力壓縮到基層保證基層警力數量的同時，還應該不斷提高民警素質、保證基層警力的質量，使有限的警力發揮出最大效能。在現有警力配備的情況下，充分發揮第一要素——人——的關鍵作用，提高民警隊伍的戰斗力，走出純粹增加民警絕對數量保障警力的誤區。根據不同職務、不同類別民警的特點和需要，按照學用一致，按需施教的要求，創新培訓工作的方法和形式，體現培訓內容的針對性和培訓工作的實效性。各級組織要認真分析當前監獄民警知識結構中的薄弱環節，真正做到缺什么補什么，干什么學什么，杜絕培訓走過場，力求取得實效。

4、提高和落實一線民警待遇，用待遇留住警力

在做到用事業留人、用感情留人的同時，做到用待遇留人。一是要提高基層民警的收入待遇，爭取對工作在邊遠艱苦地區基層民警的優惠政策，在工資、津貼、補貼等方面向基層傾斜，增加基層民警的收入。二是要提高基層民警的政治待遇，在干部選拔任用中優先考慮有能力、會管理的基層民警；三是要針對部分監獄地處偏僻，條件艱苦，工作生活條件較差，存在擇偶難、就業難、就醫難、子女就學難等突出問題的實際情況，通過積極爭取布局調整政策，加大投入，把部分地處偏僻的監獄調整到離城市相對較近的地區，徹底解決民警的后顧之憂，使民警輕裝上陣，全力投入工作。四是要通過換休、輪休、補休、調休，強制休假等方法，保證民警休息時間，減輕基層民警工作和身心壓力。五是要廣泛深入地開展心理健康教育，提高基層民警的心理健康水平和自我調控能力。

（五）以信息化建設為保障點，確保監獄警力資源配置的高效性

目前，監獄工作的科技水平普遍不高，裝備仍然相對落后，監管安全、罪犯教育等工作主要是使用粗放型的“人海戰術”，實行“人盯人”的密集防守和傳統的教育方法，對警力資源消耗較大、效率較低。因此，我們要樹立“科技興監”觀念，加大資金投入，逐步提高監管警戒設施的技術含量和裝備水平，向科技要警力。要從提高監獄工作的科技含量和更新監管技術裝備入手，把基層民警從繁重的“看、守”工作中解放出來，改善基層民警工作條件，緩解基層民警工作壓力，提高警力資源的配置效率，把更多的警力投入到提高監獄管理水平和教育改造質量等工作中去。要安裝智能門禁系統、重點部位監控報警系統，在出收工“關口”配備安檢門、金屬探測儀，以提高對罪犯活動監控和搜身檢查的效率。要加快民警值勤室、值班室、警務室、談話室的硬件防護建設，危險區域警戒隔離帶、隔離墻的建設等。要改善民警自我安全防護裝備，給值勤民警配齊警棍、警笛、對講機、催淚瓦斯噴射器材，提高應急防暴制敵能力。

參考文獻：

1、董澤芳主編《人力資源開發與管理》，武漢華中師范大學出版社，2000年9月第1版。

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3、何劍、錢德金《關于監獄警力資源配置若干問題的理性思考》，《現代監獄》2005年第4期。

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5、浙江金華監獄課題組《建立不同警戒度監獄內設機構和警力配置問題的研究》，《浙江警官職業學院學報》2006年第1期P1-9。

第三篇：對基層公安機關警力不足問題的調查與思考

對基層公安機關警力不足問題的調查與思考

白銀市公安局副局長 白銀分局局長 薛生杰

近年來，隨著社會經濟迅猛發展，實有人口大量增加，人、財、物流動急劇加大，經濟的高速發展和社會的快速進步使得現有警力對社會的控制能力顯得非常吃力。各類治安案件和刑事案件大幅上升，群體性事件、事故不斷發生，影響國家安全的不穩定因素逐漸增多，社會治安情況日趨復雜，嚴峻的治安形勢使得現有警力被動應戰。對此，筆者結合工作實際，對基層公安機關警力不足的問題做了一些調研與思考。

一、當前基層警力不足的現狀分析

人民群眾安全感需求進一步提升，這都對公安工作提出了新的更高的要求。然而，由于警力增長跟不上治安形勢發展的需要，警力不足已成為制約基層公安機關發展的突出問題。當前，警力短缺主要表現在四個方面：

一是基層警力絕對數量不足。盡管近年來在黨委、政府和上級公安機關的重視支持下，有相當一部分部隊轉業干部和新招錄公務員充實到了公安隊伍，與前些年相比有所增長，但與全國、全省的警力配臵水平相比，仍存在相當差距。據統計，白銀區常住人口26.4萬余人，流動人口6萬余人，而白銀分局警力配備不足常住人口的萬分之十（農村鄉鎮派 出所的警力配備僅為萬分之六），如再考慮公休假、病事假、學習培訓等隱性流失和無形損耗，實際在崗民警數量還要大打折扣，現有警力遠不能滿足實際需求。

二是公安隊伍年齡結構老化。由于進口單

一、出口不暢，隨著時間推移，民警平均年齡逐漸增大，警力老齡化嚴重。據統計，白銀分局民警中，50歲以上的占22%，41歲至50歲的占34%，中老年民警已占全局民警總數的56%，儲備警力嚴重缺乏，隊伍后勁不足，嚴重影響了公安隊伍的可持續發展。

三是部分民警業務素質不高。由于民警長期處于高負荷工作狀態，缺乏學習培訓，思想觀念和執法理念得不到更新，知識結構得不到優化，一些基層所隊民警仍然依靠老一套的警務工作模式，接處警、社區警務以及服務群眾的工作方法陳舊，存在法律觀念不強、業務知識不精、執法方式簡單、執法質量不高、身體素質虛弱、戰術技能不規范等現象，導致本來就數量不足的隊伍戰斗力大打折扣。

四是少數民警敬業精神缺乏。由于目前民警工資報酬相對于工作量較低，受市場觀念的沖擊，少數民警思想精神狀態不佳，缺乏敬業精神。加之現有管理體制和機制制約，大多數民警個人晉升發展空間十分有限，基層不少民警臨退休還是科員，導致很多民警在實際工作中積極性不高，缺乏進取心，工作不負責，出工不出力，削弱了公安機關的戰斗力。五是部分群眾的“無效”報警浪費了大量警力。為了履行全心全意為人民服務的承諾，基層公安機關對待群眾的報警，無論事情大小、真偽，都要及時出動警力。大量的“無效”報警，浪費了相當一部分警力資源。

二、造成基層警力不足的原因剖析

當前，造成基層警力不足的原因有多方面，可以概括為外部因素和內部因素。

造成警力不足的外部因素：一方面，嚴峻的治安形勢導致了警力不足。近年來，隨著城市化進程的加快，城區實有人口大量增加，人、財、物急劇增長，公安機關對社會的管控難度加大，各類治安案件和刑事案件呈高發態勢，群體性事件和交通、火災事故不斷發生，不穩定因素逐漸增多，嚴峻的治安形勢對警力產生了剛性需求。另一方面，過多的非警務活動占用了大量警力。受行政干預的影響，大量警力被挪作他用，一些地方政府在處臵如征地拆遷、醫患糾紛、勞資糾紛等矛盾時，往往不是指定相應職能部門直接解決問題，而是調用警力協助相關單位開展工作，使得基層公安機關有相當一部分警力用來應付各種非正常警務活動。

造成警力不足的內部因素：一是部分民警學習能力不強。在公安隊伍中，部隊轉業和新招收的民警公安業務生疏，需要較長時間適應，影響了作用的發揮。還有一些年齡大的民警，文化水平不高，接受能力不強，對新的科技裝備不能 熟練使用，工作效率低，一定程度也造成警力相對不足。二是基層民警超負荷工作造成有警無力。上面千條線，下面一根針。大量的公安工作都需要基層所隊去落實，有限的警力要做大量的工作，基層民警往往一人身兼數職，經常加班加點，疲于應付，民警不同程度地處于“亞健康”狀態，造成了有警無力。三是繁復的檢查考評準備工作占用了部分警力。在實際工作中，上級公安機關和同級政府為了抓工作而制定了名目繁多的考核制度和指標，多頭檢查、重復考核現象嚴重。為了應付上級的各種檢查考評，基層公安機關只得停下部分日常工作，拿出相當一部分精力應付檢查，使基層的警力不能全力投入到業務工作中去。

三、緩解基層警力不足的對策和建議

解決警力不足問題既要增加數量，又要提高質量。既要治標，暢通進出口以滿足急需，又要治本，通過警力調配的良性循環，達到科學用警。

一是爭取政策支持，逐步增加編制。目前世界上發達國家警察與人口的平均比率是萬分之三十五，香港的警察比例更是高達萬分之四十，而從白銀分局的實際情況看，警力配備不足常住人口的萬分之十，因此各級公安機關要進一步爭取黨委、政府的重視和支持，增加警力編制，增加警察數量，從根本解決公安警力不足的問題。

二是倡導“成本效應”，堅持慎用警力。要堅持“好鋼 用在刀刃上”。基層公安機關要把現有的警力盡量用到正常的警務工作中，用在打擊和防范犯罪活動這一公安主業上來，減少調用警力參與其它非警務活動，把更多的精力投入到正常的警務工作中，以確保公安工作全面協調可持續發展。

三是優化資源配臵，合理使用警力。要從實際出發，科學定崗定位、定編定員，合理調節配臵機關與基層、警種與警種之間的警力，確保基層所隊警力達到總警力的85%以上，形成“小機關大基層”的合理格局。推動警力下沉，將警力用在最需要的地方。建立健全考核機制，激發民警積極向上的內在動力。嚴格落實精細化管理考核制度，改變干多干少一個樣、干好干壞一個樣的現象，使工作實效與“票子、面子、位子”掛鉤，對素質高、能力強或有一定特長的的民警要注意發現培養，安排到適合的崗位上揚其所長，以調動民警的上進心，建立公正完善的考核、獎懲、晉升、輪崗等管理制度，健全獎勤罰懶機制以激發民警的工作成就感。對于一些常年病休或年老體弱的民警，在條件允許的情況下，采取提前退休或離崗待退等辦法來解決，使之不占編制、不影響進人，形成分布平衡、結構優化的警力調配機制。

四是科學使用警力，落實從優待警。要使公安隊伍始終保持旺盛的精力和強大的戰斗力，就必須落實從優待警的各項措施。要做到科學用警，改革基層勤務運行方式，使現有 警力緊張的工作局面得到有效緩解，達到有張有弛的效果，使隊伍凝聚力和戰斗力始終不減。要堅持為基層“減負”，減少不必要的檢查考評，讓基層民警能全身心地投入到本職工作中。要堅持從優待警，在政策和條件允許的前提下，最大限度地為民警辦實事、解難事，使民警能心無旁騖地投入工作。

五是加強科技強警，提升警察素質。要大力實施“科技強警”戰略，通過加大經費投入、科技投入，不斷改善公安裝備等硬件建設，加大公安工作科技含量，提高公安工作的質量。要向素質要警力，深化苦練基本功，通過經常性培訓和崗位練兵，不斷提高民警的法律素質、業務技能和體能水平，更好地勝任本職工作，通過提升民警素質增強公安隊伍戰斗力，進而達到提升警力的效果。

六是專群結合，發動社會，擴大警力。警力有限，民力無窮。要想方設法充分挖掘社會資源，動員廣大群眾共同維護社會治安，形成維護社會治安的“合力”。一要充分發揮政府職能部門的作用。社會基層調解機構要做好居民矛盾糾紛的調解工作，水、電、氣保障部門要建立快速反映機制，勞動保障部門要做好無業人員的就業工作等，把我們的警察從“萬能”中解放出來。二要充分調動一切力量進行群防群治。在小區內實現物管自治，在企事業單位內部搞好內衛防控，在商貿區形成百店聯防。三要大力發展保安業。加大對 保安培訓力度，充分發揮保安的作用，實現保安的職業化、專業化，以更好地協助公安民警做好治安防范

第四篇：對基層警力不足問題的調查與思考

對基層警力不足問題的調查與思考

警力就是指警察的戰斗力，既包括警察的數量，又包括警察的素質、能力和工作效率。人是生產力的主導因素，是“首要的生產力”，警力是公安機關得以正常運轉的決定性因素。警力的多少，配置的優劣，素質的高低，直接關系到公安機關戰斗力的強弱，關系著公安機關的可持續發展，影響到國家的長治久安和人民的安居樂業。近年來，警力不足與日益嚴峻的治安形勢的矛盾日漸凸現，已成為制約公安工作開展和公安機關發展的一大“瓶頸”。

一、基層警力不足的現狀

基層警力不足的矛盾，突出地反映在四個層面上：

一是絕對數量不足。據統計，我們現在的人口擁警率低于全國“二十公”會議“萬分之10.7”的標準，與國外一些國家相比，我們的警力更是捉襟見肘。盡管近幾年每年都有一批部隊轉業干部充實到公安隊伍，但是，基層警力的增長速度遠遠低于社會經濟高速發展帶來的不穩定因素的增長速度，新增警力相對日益嚴峻的治安形勢無異于杯水車薪，現有數量與實際用人需要的矛盾更為突出。

二是潛在警力不足。目前，部分基層所隊的民警還存在著法治理念模糊、本文來自

http://www.tmdps.cn法律知識不精、執法方式簡單、執法質量不高、身體素質虛弱、戰術技能不規范的現象，隊伍的整體素質不高，這就使我們的警力在數量不足的情況下無法充分釋放應有的能量，潛在能力得不到最大發揮，嚴重制約了隊伍的戰斗力。

三是后備警力不足。近年來，由于警力補充渠道單一，新增警力的年齡偏大，民警的平均年齡增大，民警隊伍日趨老化的現象嚴重，中老年民警已占民警總數的近三分之二，缺少后備力量，隊伍發展后勁不足，有可能造成隊伍的“青黃不接”，嚴重影響隊伍的持續發展。

二、基層警力不足的原因分析

（一）公安機關外部因素

1、嚴峻的治安形勢產生的警力不足。近年來，隨著社會經濟迅猛發展，實有人口大量增加，人、財、物流動急劇加大，經濟的高速發展和社會的快速進步使得現有警力對社會的控制能力顯得非常吃力。各類治安案件和刑事案件大幅上升，群體性事件、事故不斷發生，影響國家安全的不穩定因素逐漸增多，社會治安情況日趨復雜，嚴峻的治安形勢使得現有警力被動應戰。

2、過多的非警務活動“挪用”了大量警力。盡管從中央到地方都一直強調公安機關不得從事非警務活動，但在基層受行政干預的影響，仍有大量警力被挪做他用。尤其是基層派出所，某些行政部門一遇有棘手問題，便亮出“公安”http://www.tmdps.cn 最終造成有警無力。

3、大量的檢查考評工作占用了部分警力。當前上級對下級部門的各種檢查、考評此起彼伏，多頭、重復考核嚴重，而且多是針對基層隊所，為了應付上級的各種檢查考評，基層部門只得停下日常工作忙于接待，動用大量的警力造計劃方案、搞形式總結、定期匯報情況，這些檢查考評嚴重影響了警務工作的開展，使基層的警力不能完全沉到業務工作中去。

三、基層警力不足的解決途徑與對策

解決警力不足問題不僅要增加數量，而且要提高質量；既要治標，通暢進出口以滿足急需，又要治本，實現警力調配的良性循環。

（一）爭取政策，增加編制，壯大警力

解決警力不足的問題，必須從源頭抓起，必須從根本上解決。《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》已將加強公安專項編制的集中統一管理，優化人員結構，適當增加公安專項編制列入公安保障機制的重要內容。隨著社會的發展，逐步增加公安編制是維護國家政治穩定和治安秩序的必然要求。因此，要積極爭取各級黨委、政府的高度重視和支持，增加警察編制，從數量上為公安機關增加警力提供足夠的后勁。

（二）重組資源，合理配置，優化警力

科學重組是實現質變的一種重要方式，合理調配警力是達到警力充足的有效途徑。一是從實際出發，科學定崗定位、定編定員，合理調節配置機關與基層、警種與警鐘之間的警力，建設“小機關大基層”的格局，確保基層所隊警力達到總警力的85%以上.二是采用機關民警下基層、定期駐勤和輪崗代職等方式，推動警力下沉，將警力用在最需要的地方。壓濾機濾布 三是對于一些常年病休或年老體弱的民警，區別不同情況，采取提前退休或離崗待退等辦法來解決，使之不占指標、不影響進人，形成分布平衡、結構優化、進出順暢的警力調配機制。

（三）科學使用，勞逸結合，釋放警力

“一張一弛，文武之道”，勞逸結合，張弛有度，始終使民警隊伍保持旺盛的精力和強大的戰斗力，是解決基層警力不足的一劑良方。一是合理用警，盡量減少非警務活動，能不用警力的盡量不用，最大限度節約警力資源。二是改革基層警務運行機制，逐步推行四班三運轉的勤務運行機制，使警力得到有效緩解，做到有張有弛，使隊伍凝聚力和戰斗力始終不減。三是減少不必要的檢查考評，可有可無的檢查測評要全部“瘦身”，必要的檢查考評盡量減少考核項目，確保基層民警全身心地投入到本職工作中。四是要深懷愛警之心、多做利警之事，在政策和條件允許的前提下最大限度地落實從優待警的各項措施，徹底解決民警的后顧之憂，最大限度的釋放警力。

（四）科教強警，提高素質，深挖警力

在現有的人員編制下，實施科技強警，提高民警的綜合素質，使每個民警高質量、高效率地完成任務，是解決警力不足的有效方法。一是大力實施“科技強警”戰略，向科技要警力，濾布 通過加大經費投入、科技投入，不斷改善裝備等硬件建設，加大公安工作科技含量，提高公安工作的效率和質量。二是深化苦練基本功，向素質要警力，通過經常性培訓和崗位練兵，不斷提高民警的法律素質、業務水平和體能技能，使每個民警都成為公安工作的“專家”，更好地勝任本職工作，從而實現內涵意義上的增加警力。

（五）專群結合，發動社會，擴大警力

警力有限，民力無窮。要想方設法充分挖掘社會資源，動員廣大群眾共同維護社會治安，形成維護社會治安的“合力”。一是充分發揮政府職能部門的作用。社會基層調解機構要做好居民矛盾糾紛的調解工作，水、電、氣保障部門要建立快速反映機制，勞動保障部門要做好無業人員的就業工作等，把我們的警察從“萬能”中解放出來。二是充分調動一切力量進行群防群治。在小區內實現物管自治，在企事業單位內部搞好內衛防控，在商貿區形成百店聯防。三是大力發展保安業。加大對保安培訓力度，充分發揮保安的作用，實現保安的職業化、專業化，以更好地協助公安民警做好治安防范。

第五篇：談我國輔助警力制度的建立與完善

77895857.doc 在世界政治經濟全球化發展，全面步入世界舞臺的背景下，我國正處于社會轉型、體制轉軌的特殊歷史時期。由于誘發違法犯罪的消極因素大量存在，而新的社會機制的形成和防控能力的提高還需要一個過程，因此，犯罪和治安問題在一定時間內必然會增多。為應對挑戰，僅僅借助和依靠公安機關的力量是無法完成的。這時，一個嶄新的名詞—— “輔警”躍人了中國警務改革者的眼簾。在我國并沒有嚴格法律制度意義上的輔警制度，但一直存在著的治安聯防隊、群防群治力量、保安隊伍、協警人員等的輔助警力卻與之有著同等的地位，發揮著同樣的作用。由于這些輔助警力存在的分散性和混亂性，使之隊伍建設顯得遠遠滯后，不夠規范，大大阻礙了這部分警力資源作用的發揮，因此，改良我國現有的輔助警力，對建立和完善我國輔助警力的制度具有重大意義。

一、我國建立輔警制度的現實意義

我國每年的經濟總量以8%左右的速度增長，表明我國正處在經濟高速增長期。特別是我國加入WTO以后，城市化進程速度隨之加快，大量的農村剩余勞動力也將進一步向城市遷移，我國的犯罪率必將維持在上升勢頭，警力資源匱乏就會凸顯出來。因此，改良我國現有的輔警制度，是解決目前警力匱乏的一劑良方。

（一）緩解警力不足，提高警力資源的利用效能

中國約13多億人口，而中國警察的數量只有200萬，我國的警力與總人口之比為1.3‰。然而，當今許多國家警察所占人口的比例已經遠遠超過了我國。例如，法國為3.5‰，意大利為2.9‰，美、日為2.8‰，可見，我國警力資源嚴重匱乏。加上公安機關向社會公布“有求必應、有難必幫”的承諾后，公眾對警察的期望值達到了“萬能”的程度，致使公安機關職能的外延不斷擴展。然而，以目前的專業警力去承擔全面的社會求助、提供全方位服務的任務存在很大困難，光是接處“110”報警中最多的民事糾紛等非警務工作已經讓警力疲于奔命，更何況一定程度上影響和削弱了有限警力對突發事件和真正意義上“匪警求助”的接處力度和速度。為迅速扭轉局面，有效提高對犯罪的預防與控制能力，西方國家在增加在編警力的同時，多采取大量增加輔助警力的辦法，一方面，可以緩解警力的不足，例如，在有私人保安巡邏的區域內，保安的巡邏可以有效地維護該區域的秩序，警察可以減少對該區域的巡邏頻度，從而緩解警力不足的問題。另一方面，輔警承擔了警察的一部分簡單警務工作和一些瑣碎的行政事務性工作，從而使警察從較簡單的警務和瑣碎的行政事務中解脫出來，能夠更集中地從事專業化要求較強的警務活動，從而緩解一線警力不足，提高了警力資源的效能。

（二）節約行政成本，有利于社會資源的分配

在西方國家，衡量警察效益有一個重要理論，即“錢財衡量價值論”（value for money）。該理論認為：警察工作的投入成本與產出效益應成正比關系。該理

77895857.doc 論成為驅動警務工作改革的杠桿。西方國家著名的“警察私有化運動”正是這一理論的產物。一般而言，在編警察都具有國家公務員身份，其地位及待遇受公法保護。在英國，警察的社會地位及待遇都很高，政府部門從招募、培訓一名警察到支付警察工資和相關福利、退休金等需要耗費較大的行政成本。而通過行政合同或民事合同的形式雇傭一名輔警，則需支付的薪酬相對低廉，有的輔警(如志愿警察)甚至沒有工資，政府向他們提供的只是象征性的“服務補償”費用。很顯然，政府通過合同雇用輔助警察比招募正式在編警察，可以節省更多的行政成本。

(三)密切警民關系，調動群眾治安積極性

在計劃經濟時期，人民群眾參與社會治安防范的熱情普遍較高。在經濟轉型期，由于人們價值觀的變化和輔警機制自身的問題，公眾參與社會治安防范的熱情降低，公安機關調控群防群治隊伍的能力有所下降。并且近代西方的主動提前警務模式，使警察神秘感增強，與公眾距離日益擴大。而輔助警察的加入，則為公眾打開了了解警察，了解警務工作的大門。輔警作為普通公眾和兼職警察的雙重身份使之成為群眾了解警務工作的橋梁。來自民間的輔助警察，不僅可以向警察傳遞群眾的呼聲，同時，也會為警察揭去神秘的面紗。通過工作，他們可以更多地了解警察工作的特殊性、艱苦性和復雜性，明晰各項警政政策便民立國的真實意圖，掌握警務工作的一般流程。這樣，他們在回到普通公眾角色后，不僅自身更為自律，同時，也會自然地向身邊的群眾進行宣傳，而這要比來自警察官方的報道更為群眾所接受和信服。

二、我國輔助警力存在的問題分析

改革開放以前，由于在維護社會治安和穩定方面有了“內保機構”和“治保會”等群眾路線的成功經驗，在公安機關警力緊張的情況下，公安機關開始吸收群眾力量加入到維護治安的隊伍，組建了群防群治力量，這支群眾防范力量被稱為治安聯防隊；改革開放以后，各種形式的輔警在我國逐漸發展起來，尤其是保安隊伍的不斷壯大。例如2009年遼寧省共有保安16萬人，今年底則可達到19萬人。而在2006年末，這個數字還僅僅是5萬。3年多來，每年以數萬人的規模激增。隨著保安隊伍的迅速壯大，這支“輔警大軍”在協助維護社會治安，服務經濟社會發展，滿足公眾安全需求方面的作用日益顯現。目前，我國各地使用的輔警已經從最早的治安聯防員，發展出治安員、保安隊伍、單位保衛組織、社區治保會、交通協管員、協警、巡防員、文職雇員等各種稱謂的輔警。

在我國，合情合理而不合法的輔助警力大量存在，各地公安機關為緩解警力不足而大量雇傭輔助警力，據估算，在我國一名警察配備輔助警力的比例最低達到了1∶4，有些地方甚至高達1∶11，單是公安機關自己招聘的治安聯防人員就有36萬多人，而權威人士認為數字遠不止這些。如此眾多的輔助警力的存在，主要原因是由于許多地方現有警力嚴重不足，當地公安機關不得不依靠聘用輔助警力來協助維持治安秩序，打擊違法犯罪行為。應該肯定的是，輔助警力對維護社會治安起到了非常積極的作用。但問題也很多，在一些地方，輔助警力違法亂紀、侵犯群眾利益現象嚴重，甚至到了令人觸目驚心的程度。這也成為取消輔助警力

77895857.doc 中的治安聯防隊伍的主要原因之一。輔助警力在現實中存在的問題有社會、自身等方面的原因，更主要的是體制、管理等方面的原因。

（一）輔助警力與公安機關角色錯位

輔助警力顧名思義是輔助警察開展相關工作，因此從法律上講，輔助警力是不具備執法權、偵查權等警察權。他們只有在發現犯罪時，協助公安機關將犯罪嫌疑人扭送至公安機關的這一普通公民享有的權利。但在現實生活中，情況卻遠非如此，輔助警力一旦與警察在一起抓捕犯罪嫌疑人，經常出入于公安機關，自身便產生角色錯位。于是，輔助警力的非法拘禁、非法搜查、故意傷害等違法行為接踵而來。而普通群眾并不清楚他們享有什么權力，經常是敢怒不敢言，從而導致輔助警力出師無名，名不正而言不順，使輔助警力隊伍成了一支破壞公安形象的“雜牌軍”。這些不僅不利于輔助警力隊伍的發展壯大，而且直接影響到社會治安防范效能的發揮。

另一方面，公安民警是社會防范的主力軍，必須擔當起專門職責，但是目前存在一種淡化職責的不良傾向，個別民警甚至把本職工作全部放手到輔助警力人員身上，并且忽視對輔助警力的指導。這些現象的出現給我們敲響了警鐘，如果不及時改變這種狀況，公安工作的專業性、專職性將逐漸弱化，嚴重的會影響到公安隊伍的整體形象。

（二）體制機制與現實狀況不適應

我國傳統輔助警力，即各種形式的社會治安防范組織，是我國公安機關倡導群眾路線的產物。在計劃經濟時期，人民群眾參與社會治安防范的熱情普遍較高，公安機關調動社會群防群治力量用于治安防范的能力也較強。但在社會主義市場經濟的今天公眾參與社會治安防范的熱情普遍低落，市場化的運行機制又使公安機關在調控群防群治隊伍時指揮失靈。導致這一現象，主要原因有兩點：一是人們價值觀的變化。人們以往的價值觀較為單一，對社會治安的關注度很高。而現在，人們的價值觀趨于多元化，他們對自身的治安需求大大增加，社會責任感卻相對弱化。二是我國傳統的輔助警力體制落后，機制不活。我國傳統的輔助警力隊伍由政府組建、業務受公安機關指導而人員的人事關系又隸屬于不同單位。這種體制存在的弊端是：第一，沒有設立上級機構，不利于統一領導。第二，人員隸屬關系復雜，成員缺乏歸屬感。第三，雇傭關系不明確，成員合法權益難以保證。

（三）輔助警力在使用中存在誤區

目前有多種形式的輔助警力，但對這些輔助警力在使用中并沒有人盡其能，充其量只能以巡邏和站崗的方式震懾犯罪，主動應對犯罪的能力相對較弱。硬件上，輔助警力人員配備的通訊工具量不足，導致信息溝通較慢，甚至出現無法溝通的現象。一旦有案情發生，這些薄弱環節和漏洞無形之中不僅給犯罪分子提供了可乘之機，同時也給公安機關管理帶來了難度；軟件上，公安機關對輔助警力的部署上缺少主動性，如我們通過對輔助警力中的巡邏力量部署分析可以發現，由于沒有統籌考慮到白天發案與夜間發案的轉化和流動性，將力量過于集中白天，或過于集中夜間，這種“亡羊補牢”的做法，往往只能是被動挨打。

77895857.doc

（四）部分人員素質偏低，嚴重影響公安機關形象

改革開放以后，隨著輔警隊伍的不斷壯大，公安機關在招募過程中不可避免的使得一些素質低下、動機不純的人員乘機混入隊伍當中，導致輔警隊伍良莠不齊，魚目混珠，更有甚者，一些違法犯罪人員充當了治安員，利用職務之便謀私利，目無法紀，徇私舞弊，耍弄特權，欺壓群眾。例如河南鄭州市公安局蜜蜂張派出所的治安員王懷義等人，竟多次以“公安”名義將賣淫嫖娼人員、準賣淫嫖娼人員甚至根本不是賣淫嫖娼的人員帶至派出所敲詐勒索其錢物，王懷義還殘忍地奸殺了多名女青年。該事件引起了公安部的高度重視，因此，2004年9月3日，公安部發出通知，要求全國各地公安機關對聘用的治安員進行專項清理，用3年時間將治安員全部從公安機關清退出去。2008年1月1日以后，各級公安機關一律不得再以任何名義留用治安員。這足以見到此類事件的嚴重損害和影響性。不過由于各種原因的制約，治安員并沒有從公安機關徹底清除出去，這也表明了治安員的存在有一定的現實意義。但是像王懷義這種偏離輔助警力行為目標的做法，不僅嚴重影響了公安機關的形象，還削弱了隊伍的戰斗力。

（五）公安機關缺乏對輔助警力管理的危機意識

憑傳統的組建模式以及聯防隊員的地位及待遇，不可能吸引符合條件、素質較好的人員加盟。換位思考一下，轄區各單位也不愿將素質較好的人員選派到聯防隊。相反，一些素質較差、年齡偏大、沒有什么技能的人員最終成了聯防隊員。主觀上，輔助警力都是從社會直接招聘的，他們文化素質一般在初中畢業程度，缺乏職責意識和組織紀律觀念，法律意識淡薄；客觀上，輔助警力工資和福利待遇不高，法律地位不明確，沒有執法權，而職業風險非常大，影響著他們主觀能動性的發揮。這些主客觀因素造成了這支隊伍總體素質的局限性，并直接影響著輔助警力隊伍在社會治安防范工作中輔助作用的發揮。而公安機關對他們的培訓教育很有限，加之管理機制多而雜，管理標準經常性變化，很容易導致輔助警力伍管理的不確定性。長此以往，輔助警力隊伍松散、輔助警力人員工作效率低等問題都會暴露出來，對社會治安管理工作的協助效用隨之降低。

（六）經費難以保證，人員待遇低

我國很多輔警組織的出資方與使用方是分離的。如聯防隊成員基本上來自于困難企業或本身就是下崗職工，生活待遇普遍較低，而公安機關對于一些有突出貢獻的隊員，也只能從經費中支出一部分作為獎勵，不可能拿出大量資金予以補貼、為他們購買保險等。因工資待遇較低，導致雇傭人員從兩個方面尋找補償。一是“體內損失體外補”，有的利用職務之便到外面撈油水，甚至敲詐勒索。二是“經濟損失政治補”，有的把在公安機關辦事當作提高自己身份地位的資本，為家族、親屬撐腰、當后臺，以勢壓人。

三、我國輔助警力的制度建立與完善

綜觀現階段我國輔警發展的混沌狀態，我們不難發現，目前，我國輔警的來

77895857.doc 源較隨意、輔警素質不高、公安機關對輔警隊伍的管理不規范、輔警職責不清晰、輔警發展呈現出有需求但無標準的特點。針對我國現存的輔助警力存在著諸多問題，需要從體制、管理等多方面不斷改良與完善，應當建立一套具有中國特色的輔警制度。輔警制度源于西方，因此我國的輔警制度建立必須借鑒國外經驗，以及更多地借鑒與我國內地文化傳統、生活環境、治安狀況較為相似的我國香港和臺灣地區的成功做法，但同時必須明確，對于外國的成功經驗，我們要考慮其生存的土壤，而不能照抄照搬，但建立輔警力量，卻是殊途同歸。輔警是作為社會資源參與治安管理的組織形式，群眾參與是基本構成要素，本質上屬社會治安綜合治理范疇，但是具有更高的組織形式、制度規范和社會功能。我們必須建立一套具有中國特色的輔警隊伍，其理論和實踐都需創新、發展。具體設想如下：

（一）完善輔警法律法規

我國公安機關存在著龐大的雇傭人員隊伍，以治安聯防隊、群防群治力量、保安隊伍、協警人員等多種形式存在著，他們的領導機關不同、管理機制不同、案例標準不統一、著裝混亂、很容易導致輔警隊伍管理的不確定性，長此以往，輔警隊伍松散、輔警人員工作效率低等問題都會暴露出來，對社會治安管理工作的協助效用隨之降低，從而導致群眾的迷惑與不解。面對著如此龐大的雇傭人員隊伍，群眾冠之以“二警察”的稱號，這在一定程度上體現了群眾對他們所存在問題的不滿。這些問題主要表現在：利用職務之便謀取私利、目無法紀、徇私舞弊、耍弄特權、欺壓群眾。如此一來，公安機關很難貫徹群眾路線，調動群眾的治安積極性，推動治安工作的社會化。究其根本，是因為這支隊伍是一群沒有統一規范的制度管理，由臨時雇傭而產生的散兵游勇。因此，應當建立一套具有中國特色的輔警制度。在這一方面，香港早就在1959年1月30日頒布了《香港輔警管理條例》，之后，香港政府不斷對條例進行補充修訂，使輔警隊伍組織與管理、職責與權力、參政開支、隊員使用、擢升、降級、革職及迫令退休、違紀行為與罰則、薪酬、撫恤金、津貼、訓練、勤務等都詳細作了法律上的規范，使輔警隊運作有法可依；臺灣地區也曾頒布《臺灣省各縣市義勇警察組織方案》、《義勇警察編訓服勤作業規定》；而英法等輔警建立較早，較成熟的國家其各項有關的規章制度更為詳細，與此相應，輔助警察的作用發揮得也就越充分全面。

（二）完善輔警錄用制度

沒有規矩，不成方圓。嚴格科學的輔警制度是各國輔警建設的秘訣所在。把好人員入口關，避免先天不足。完善輔警錄用制度又是輔警制度建設的核心。當前我國輔警錄用缺乏科學統一的程序，錄用混亂，弊端重重，這就直接導致輔警隊伍成分復雜、素質低下、魚龍混雜，輔警隊員違法亂紀現象屢禁不止。又因其臨時雇傭，沒有嚴格的錄用標準，明確的工作內容，使得動機不純的雇傭人員乘機混入隊伍當中。他們有的是想借助公安機關的職業優勢，通過各種方式在經濟上撈一把；有的是感到在公安機關當雇傭人員有派頭，能得到其他行業所沒有的特權；有的甚至只是一些家長因孩子暫時待業或有劣跡難以管教，便通過關系讓孩子當了派出所的雇傭人員，希望得到約束和改造。這種隨意性導致招收的人員成分復雜，素質較低，要想管好不出問題是不可能的。法國1983年建立了輔警制度，規定自愿報名者首先經過警察局辦公室的慎重挑選和面試，并進行身體檢

77895857.doc 查和心理測試，入選者再經內政部的人事部門進一步審定，再進入國家警察學校訓練合格后方可在國家警察中得到一個適當的職位。因此，必須盡快建立科學正規、統一的輔警錄用制度。令人可喜的是，我國部分發達地區，如上海、浙江等地，其輔警錄用已經率先走上了正規化、科學化的道路。借鑒國外境外及上海、浙江等地輔警錄用制度的先進經驗，并參考人民警察錄用辦法，我國可以制定全國統一、科學規范的輔警錄用辦法。

(三)明確輔警與公安機關的關系

根據國家有關規定以及輔警的產生、發展歷程，輔助警力具有行政與市場的兩重性，缺乏了其中的任何一種特性，輔助警力要么成了國家警察，要么變成了義務性的防范組織。但是，由于輔助警力的多樣性和復雜性，具體到某一輔警組織，兩重性的構成并不平衡，有的特別偏重于某一特性。

1.輔助警力與公安機關之間具有一定的行政關系。由于某些輔助警力(如保安服務公司)承擔著比較特殊、比較重要的防范業務，公安機關必須對其進行宏觀管理指導和監督；對社區保安組織、城市治安聯防組織等協助公安機關執勤的輔助警力，公安機關必須將其納入隊伍管理范圍；至于單位保衛組織和安保組織(包括物業安保組織)、農村治安聯防組織、治保會等輔助警力，公安機關也應該對其工作進行指導和監督。需要指出的是，輔助警力與其他部門也或多或少地存在著一定的行政關系。

2.輔助警力與公安機關之間不具有市場關系。保安服務公司、企事業單位安保組織等輔助警力，其市場特性與生俱來，其生存依賴于自身專業化運作所產生的經濟效益。公安機關不應與這類輔助警力發生經濟上的往來，也不應對這類輔助警力的商業化運作作出過多的介入或者干預。公安機關對這類輔助警力進行管理或指導、監督時，應該充分考慮到其商業特性。雙方的合作和配合，唯一的依據就是國家的有關規定。

3.國家公安機關與輔助警力要緊密結合。我國的公安機關是密切聯系群眾的公安機關，公安工作是取得群眾合力支持的公安工作，割裂了公安機關與人民群眾的聯系，孤立意義上的國家公安力量就不是本來意義上的公安，公安工作的基本方針是專門機關與廣大群眾相結合，人民才是治安之本。公安機關不能將治安局限為“警察的事”，要投入足夠的精力宣傳群眾、組織群眾，精心地把社會種種治安力量組織起來，使他們成為配合公安機關工作的一支戰略性輔助力量。

（四）輔警的職責明確與權力有限

目前各類法律法規確實沒有賦予輔警任何執法權, 但是我們認為在賦予輔警日常社區和公共場所治安巡邏、社會救助（包括災難事故救助）、民事調解等職責的同時應該賦予輔警一定的執法權。實踐中，如果不授予輔警任何執法權。僅僅允許其參與治安巡邏，扭送犯罪嫌疑人，保護現場等少數警務活動，那么輔警隊伍的作用將大打折扣，設置輔警隊伍的初衷也難以完全實現，同時如果授予輔警一定的執法權，將有利于調動其工作積極性。目前迫切需要的是頒布法律明確規定輔警行使的權力與職責范圍，讓群眾看得明明白白，在投訴時言之有理，讓輔警們在心底有所顧忌。法律的明文規定也是輔警合法行使職權的護身符，輔警因此師出有名，名正則言順。它山之石，可以攻玉。英國近幾年進行了增加警

77895857.doc 察權力的警務改革實踐，在2000年頒布了《反恐怖主義法》，2003年又修改、細化了新的《刑事司法法》，明顯增加了警察的權力，其中有關于輔警職權的規定：警察輔助人員可以協助正式警察開展檢查和抓捕行動，在正式警察的監督下，輔警擁有一定的執法權。而我國香港地區對輔警的職責與權力也作出了較為明晰的規定。香港輔警主要職責包括守衛及監視、防止罪案、管制各分區的交通及執行交通規例、人群控制、警署及報案室工作、通訊、社區關系等。這些都值得我們借鑒。因此，建議我國在確立輔警職責權利時應當明確以下內容：

1．輔警在有正式警察在場的情況下，可以行使下列職權：開展日常街面巡邏；協助維護社會治安秩序和交通管理秩序；協助開展治安檢查；協助維持大型活動現場秩序，進行人群控制；抓捕現行；要地看守；協助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員和相關物品；協助看管違法犯罪嫌疑人等。

2．輔警單獨在崗時，可以行使下列職權：保護案件(事故)現場；向公安機關報告發現的違法犯罪活動；將現場抓獲的違法犯罪嫌疑人扭送到公安機關；參加搶險救災；幫助群眾排憂解難；外來流動人口服務管理；情報搜集；公安機關根據需要布置的其他非執法性工作任務。

3．輔警沒有偵查權、最終處置權、拘留權、扣留權、審訊權等權力，不可自行隨意搜查。不配發警用槍支、手銬、警棍，但可裝備催淚自衛噴射器、防割手套、頭盔、警繩、強光手電、警用電臺、機動巡邏車。且明確下規定下班后，制服及裝備、證件不得帶走，集中保管，輔警恢復普通公民身份，不得在從事警務活動。

（五）逐步建立與完善輔警待遇、考核獎懲及撫恤制度

在建立健全各項輔警制度的同時，還應當逐步建立與完善充滿人文關懷的待遇、獎勵、撫恤制度，這樣不僅解決了輔警人員的后顧之憂，還調動了他們工作的積極性，促使輔警做到忠于職守，勤奮工作，盡職盡責，服從安排。

1.工作時間及待遇。由于我國輔警警力來源多為無其他職業人員，因此，可以仿照香港做法，以8小時為計或與其同崗位正規民警工作時間一致，這樣更便于統一安排勤務，真正發揮輔警作用。同時，為了保證輔警隊伍的穩定性和防止腐敗，應對輔警工作年限進行嚴格規定。考慮到我國輔警多為警校待分配學生和社會無業人員，隨時可能找到正式工作，所以工作年限不宜過長，一般以兩年左右為宜。

而工資待遇可根據所在地區經濟狀況具體確定，但在體現與正式民警有所差距的同時，應盡量不少于所在地其他部門雇傭臨時人員工資水平，以防止輔警隊伍因待遇差而影響士氣，也防止輔警隊伍因工資低而出現亂扣亂罰等違法違紀事件。

2.考核獎懲及撫恤制度。考核制度應作為輔警制度的一項重要組成部分固定下來，一方面，加強日常工作管理，強調工作紀律，將輔警上下班、參加會議、培訓、學習等情況進行嚴格登記，嚴格請銷假制度，堅決杜絕遲到早退、擅離崗位，杜絕工作時間從事無關事務。對輔警工作實行嚴格的考評考核制度，另一方面，建立輔警精細化考核制度，獎懲分明，可以不斷激發輔警的工作積極性。堅持日常考核和年終考核相結合，對于在工作中表現優秀，成績突出的予以獎勵，不合格的工作人員實行待崗，后經考核仍不合格的，予以解聘。通過考核考評，不斷轉變輔警的工作作風、工作態度，促使輔警做到忠于職守，勤奮工作，盡職

77895857.doc 盡責，服從安排。只有這樣才能保證輔警隊伍的健康發展，以及輔警職能作用的有效發揮。輔警考核要參考正規民警的考核辦法，但因其未賦予執法權，所以，考核項目可主要集中在工作態度、工作表現、遵章守紀，以及體能素質等方面。考核大致可分為月考和總評。

由于警察工作的特殊性，輔警在協助正規警察工作的過程中也可能受傷、遇險，甚至獻出生命，為此，各國的輔警制度中都規定了獎勵撫恤制度，不僅授予榮譽，同時也給予足量的物質補償，以獎勵、安撫因公受傷或犧牲的輔警警員及家屬。香港政府規定，當輔警執勤時發生傷亡事故，其待遇與正規警察一樣，享受正規警察同等的治療、撫恤。英國規定，輔警因執勤負傷或犧牲，比照警官的有關規定，享受最好的醫療和最高的撫恤。這一制度的實行，調動了工作的積極性，充分體現出對輔警的重視和關懷，使輔警警員沒有后顧之憂，同時也有利于使公眾減少對參加輔警的一些顧慮。

（六）制定輔警組織結構及職級

輔警隊伍一般具有嚴密的組織結構及職級。輔警制度相對完備的國家和地區，都對輔助警察設定了與正規警察相似而又相對獨立的組織結構。在英國，大倫敦警察廳輔助警察的職級序列自低而高分別為：警員、分區警官、區警官、地區指揮官、總指揮官。我國香港地區設立的專門的輔警總部，隸屬于香港警察總部行動處支援部，內設交通、通訊、樂隊、學警四個部門，下轄港島、九龍東、九龍西、新界四個輔警總區，區內設總區輔警總部，在總區之下又分設若干輔警區。輔警的職級序列由低到高為輔警警員、輔警警長、輔警警署警長、輔警督察、輔警高級督察、輔警總督察、輔警警司、輔警高級警司、輔警總警司、輔警助理處長、輔警高級助理處長。因此，在我國，輔警也應有獨立于正規警察之外的組織體系。這樣，一方面便于對輔警警力的統一部署，統一管理，發揮系統效益，另一方面，也可使正規警察對輔警不負管理權力和責任，促使輔警與正規警察在警務工作中各自獨立，互相監督，避免出現共同利益而相互勾結。我國老百姓眼中的“二警察”之所以能夠狐假虎威，為所欲為，很大程度就在于沒有明確雇傭人員的管理體系，雇傭人員于民警的依附關系過強造成的。由于我國公安機關雇傭人員分部較廣(上至機關處室，下及派出所，社區警務室)，我們可以仿照香港輔警職系，在地市公安局一級設置輔警總部，隸屬組織干部處，全面負責輔警的人事、財務、物資供應及輔警培訓，各分局政治處平級設輔警隊，具體負責輔警的日常管理工作。由于輔警警力不在公安正式編制，且一般工作年限較短，因此，在輔警內部不宜進行職級劃分，而應一致定為輔警警員。這是由于，如果讓輔警自己管自己，易削弱公安機關對輔警隊伍的統一管理和控制，權力過于分散，導致統一部署不利。總之，在這種職系劃分之下，輔警接受雙重領導：即所在崗位正式民警的工作領導和輔警隊、輔警總部的人事領導。

公安部曾要求全國各地公安機關對聘用的治安員進行專項清理，用3年時間將治安員全部從公安機關清退出去。然而，這個目標并沒有如期實現，反而在隨后的幾年里公安機關又不斷從外招入大量的輔助警力人員，這足以說明了輔警有其存在的必要性和現實意義。輔警作用也日趨明顯，無論是在歷史還是當今，輔警參與公安工作都做出了巨大貢獻。盡管輔助警力的任用過程中還存在著一些問

77895857.doc 題，相信，在深入、貫徹、落實科學發展觀的今天，堅持做到統籌兼顧，本著“以人為本、生命至上”的原則，通過對中國輔警制度的不斷探索與完善，輔警隊伍將會在我國公安民警的配合之下，真正能夠如虎添翼，中國輔警建設必將會在我國的社會治安維護中發揮更大的作用。

【致謝詞】

在我完成論文寫作的過程中，戚丹老師給我提供了很多寶貴的資料，并對我的論文初稿做了大量的修改和提出了很寶貴的意見，在此向戚丹老師表示感謝。

【參考文獻】

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