第一篇：我國農村養老保障面臨的問題及原因分析

我國農村養老保障面臨的問題及原因分析

馬平川

? 2013-05-02 10:30:01

來源：《決策與信息·下旬刊》2013年第3期

摘 要：在人口老齡化日益嚴重的今天，養老保障逐漸成為社會工作者關注的問題。在市場經濟條件下，受家庭結構變化以及工業化、城市化和多元文化等因素的影響，傳統的養老方式遇到前所未有的挑戰。長期以來，我國農村養老保障主要依賴家庭養老、土地養老和集體養老，隨著人口老齡化進程的加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種養老保障格局已不能適應農村人口老齡化的現狀。因此，建立一個全方位的、多層次的農村養老保障體系就顯得十分必要和緊迫。本文從我國農村養老保障所存在的問題入手，分析原因，提出一些對策和建議。

關鍵詞：農村，養老，保障

在人口老齡化日益嚴重的今天，養老保障逐漸成為社會工作者關注的問題。然而，人們將目光更多地投向了城鎮的老年人，農村老年人的養老仍然停留在傳統的家庭養老和土地養老層面上。在市場經濟條件下，受家庭結構變化以及工業化、城市化和多元文化等因素的影響，傳統的養老方式遇到前所未有的挑戰。長期以來，我國農村養老保障主要依賴家庭養老、土地養老和集體養老，隨著人口老齡化進程的加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種養老保障格局已不能適應農村人口老齡化的現狀。因此，建立一個全方位的、多層次的農村養老保障體系就顯得十分必要和緊迫。本文將從我國農村養老保障所存在的問題入手，分析原因，提出一些對策和建議。

一、農村養老保障存在的困境

相對于城市來說，廣大的農村地區尤其是中、西部農村經濟發展水平低，生產方式和思想觀念落后，人口多，收入少，生活比較艱苦。農村地區的養老問題相對比較嚴重。

一是農村家庭養老負擔加重。目前農村中青年一代是農民工的主力軍，他們大多外出務工，因而照顧老人的任務主要地落在農村留守婦女的肩上，甚至產生了很多農村空巢老人，他們除了辛勤耕作外，還要做繁重的家務及教育孩子，不管是照顧老人還是老人自我照顧，精力都非常有限，這導致了農村的養老無法得到保障，養老糾紛時有發生。

二是老年人權益保障堪憂。隨著人口老齡化的發展，我國的社會組織結構也將發生重大變化，以老年人為主的社會組織和為老年人服務的社會組織也將由自發到自覺快速地形成，這是社會發展的必然趨勢。然而與城市相比，現階段農村的老年社會組織建設意識還不強，農村老年群體自身及其他相關利益群體對老年社會組織的建設還不夠重視。

三是老年人的心理健康值得關注。農村人口老齡化帶來的社會影響，正使家庭結構和功能發生變化。長期以來，中華民族形成了尊老敬老的傳統美德，然而在經濟體制轉軌過程中，小家庭日益增多，使傳統家庭養老模式受到沖擊，社會上出現淡漠、遠離甚至歧視老年人的現象，這在精神層面上給老年人帶來創傷，農村的老年群體生活單調、心理孤寂現象較為普遍，所以應關注老年人心理方面的健康。

四是城鄉養老保障制度建設的差距進一步拉大。目前，我國城市基本建立起了比較完善、規范的職工養老保險制度。而農村養老社會保險基金籌集的原則是以個人繳費為主、集體補助為輔，雖然國家給予政策扶持，但是大多數農村集體往往無力或不愿補助，這不僅造成養老社會保障基金來源不足，降低了保障標準，而且也極大地打擊了農民參加社會保障的積極性，加大了保障工作開展的難度，在一定程度上進一步拉大了城鄉居民的養老保障差距。

二、農村養老保障面臨困境的原因分析

一是土地保障功能越來越弱化。我國農民的養老保障曾經世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業化和城市化的進程，農民擁有土地的數量因此也以前所未有的速度遞減。這意味著，減少了農作物播種面積，加大了農業生產繼續增長的難度。加上農業天生弱質和我國農業勞動生產率依然低下，生產經營中的自然風險與市場風險非常巨大，絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。在城鄉均難以充分就業的大形勢下，土地的作用在于其保證了廣大農民全部或部分就業，保證或部分保證了農民最基本的生活來源 然而近幾年研究顯示，隨著土地收入比較效益的下降和人們養老需求的增加，土地收入對農民養老的支持功能正在逐步弱化，土地作為社會保障的功能受到了很大限制。特別是近年來，由于種地成本上升，農產品價格下降、土地負擔越來越重等原因，導致農業收入的比重持續下降。可以說農戶單純依靠土地是無法獲得相應的社會保障的。土地收益已不能應付家庭日常的生活消費支出，何況農民的養老支出除了衣食住行外，還包括醫療保健、人情往來和文化休閑開支等，而且農村老人普遍患有慢性疾病，其醫療開資更是一筆巨大的數目，因病返貧的現象在農村并不鮮見。因此單純依靠土地收入已無法滿足農村老人的養老需求。

二是子女養老意識越來越淡薄，家庭保障力不從心。一直以來，我國農村養老實行的都是以家庭為基本單位的子女負擔方式，這種家庭養老保障機制是以代際之間的互惠為倫理基礎的，在道德力量約束下有很強的自覺性。在市場經濟發達的今天，隨著家庭結構的變化和新生活方式的產生，道德約束顯得愈發脆弱。而且，隨著計劃生育政策的推行，農村人口出生率明顯下降，家庭規模趨向小型化、核心化，這使家庭養老負擔加重，再加上農民收入水平較低，致使部分年輕人可能無力承擔或不愿承擔養老重任，傳統意義上的家庭養老功能呈現日漸削弱的趨勢。

三是國家養老保障體系不夠完善。我國的社會保障制度是在城鄉二元體制的背景下建立起來的，所以城市養老保險和農村養老保險的發展并不同步，農村的社會養老保險政策的保障范圍并不是覆蓋到農村每個老年人身上，受益人群大部分還是那些殘疾人和五保老年人，一般老年人的養老主要還是依靠家庭來承擔。蒼山縣的情況也是如此，農村傳統的土地養老、集體養老和家庭養老已不適用于如今的現實條件，而傳統的農村養老保障制度由于剛剛起步，其養老保障水平低、覆蓋面小、資金來源單

一、科學管理缺位，沒有形成一個完整制度體系依然阻礙著農村老年人的養老水平。作為廣大農村老人很大一部分的空巢老人，沒有退休金、養老金，經濟供給、生活照料、精神慰藉、權益保障方面的狀況更令人擔憂。

三、幾點建議

（一）大力發展農村經濟。

創設農村養老保障制度建設的經濟、社會條件，有步驟地實現農村剩余勞動力轉移。深化農村內部改革，實行農業經營的規模化和現代化，切實提高農村集體的經濟實力與農民收入，增強農民參與社會養老保障制度的能力。同時，國家財政要加大對農村、農業的發展的支持力度，創造在廣大農村推行城鄉整合的養老保障制度的社會經濟條件。

（二）完善農村社會養老保險制度。

應確立農村社會養老保險的法律地位，以法律形式規定農村社會養老保險的對象、模式，基金的繳納與支付以及基金管理體制等，使農村社會養老事業在法律軌道上全面健康發展。

（三）建立農村最低生活保障制度。

農村最低生活保障制度應當是國家和社會為保障難以維持最低基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。我國農村人口多，各地農村經濟發展水平相差懸殊，廣大農民收入偏低，農村最低生活保障制度能直接、及時、最大限度地解決廣大農民群眾的生活困難，而且又簡單易行，特別適合我國農村養老保障的實際。建立和完善最低生活保障制度，則具有現實性和可操作性，尤其應該科學地確定最低生活保障線、合理界定最低生活保障的對象，使之成為既貧困而又失去勞動能力的農村老人的養老保障線。

（四）建立完善的老年醫療保健體系與生活救助體系。

老年醫療保健體系主要包括合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費等形式。近年來，旨在解決農村居民因病致貧等風險問題的新合作醫療正在興起，目前已覆蓋城鄉，農村老人的醫療保健狀況正在得到逐步的改善。實施農村最低生活保障制度的資金基本由各級財政分級負擔，資金僅能保證救助對象最低層次的生活需要。同時，可以創造性地開展農村扶貧工作是，以開發式扶的方式推動農村貧困老人生活狀況的改善。

（五）是完善農村社會公共養老服務設施建設。

政府應加大投入，建設農村社會化養老設施，充分利用現有的閑置的社會資源，修建社區養老院，鼓勵民間創辦各類有償服務的養老機構，供農村老人及家庭選擇居住。要積極爭取社會力量、慈善機構對老年人事業的支持，拓寬老齡事業發展的資金來源渠道，鼓勵社會力量、企業團體投資興辦老年學校、活動中心等老年福利服務設施。各級政府應幫助和鼓勵農民興辦各種農村社會組織，以解決老年人生活中遇到的各種困難，改善其生存環境。建立和完善農村老年人社會保障體系，是一個長期的復雜的問題，必須根據國情，從實際出發，因地制宜，突出重點，分級推進。建設一個靈活、務實、多元化的農村養老保障體系，不能僅靠政府單方面努力，還要動員社會各方面的力量共同努力。

參考文獻：

[1]田永波，胡衛勛，王曉東。農村人口老齡化研究：趨勢、問題和對策。廣西社會科學，2007，（11）：154-157.[2]張敬一，趙新亞。農村養老保障政策研究。上海交通大學出版社，2007：31-39.[3]李翠霞。我國農村養老制度的缺失與重構。西南科技大學學報，2007，（4）：17-21.[4]劉小波。當前我國農村養老保障制度的現狀與路徑分析。大眾科學，2007，（9）：10-11.（作者系山東輕工業學院10級馬克思主義中國化研究專業研究生）

第二篇：我國農村養老保險基金當前面臨的問題及原因

我國農村養老保險基金當前面臨的問題及原因

面臨的問題：

一是國有、集體企業參保人數大幅度下降。前段時間，各地養老保險通過擴大覆蓋面，參保人數有較大幅度增加，這主要表現在非公有制企業。隨著鼓勵和支持非公有制經濟發展的政策措施出臺，各地非公有制經濟得到較快發展，其參保人數占參保總數的比例上升較快。據調查，浙江湖州市由1999年的10％上升到去年的40％。但國有、集體企業的參保人數卻大幅度減少。去年湖州市國有、集體企業參保人數占全市參保總數的比例，由1999年的85％下降到去年的58％。據統計，去年該市278家企業24055名職工實現了勞動關系的轉換，其中離開企業的有16600多人，留在企業的只有4916人。同時，該市三資企業的參保人數這兩年一直只占全市參保總數的2％，沒有增加。

二是養老保險沒有實現真正意義上的全覆蓋。調查表明，各地國有、集體企業使用的本地籍農村勞動力、外來勞動力，特別是建制鎮以上辦理工商注冊登記的各種所有制企業及其職工、城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者，并未全部納入養老保險覆蓋范圍。如對湖州市區8家民政福利企業、60家股份制企業的參保情況調查顯示，共有職工16753人，參保的僅有3366人，占職工總數的20.1％。三是中斷繳費人數增加。隨著企業改制力度的加大，近年來，各地中斷繳費的職工急劇上升。據調查，湖州市去年中斷繳費24117人，比1999年的16383人增加了7734人，增幅47?2％。其中市區中斷

繳費12232人，比1999年的9420人增加了2812人，增幅30％。市區中斷繳費的人員中，男性為6933人?50歲以下6525人，50歲以上408人?，女性為5299人?40歲以下4782人、40歲以上517人?。四是退休人員增加。近年來，一大批破產企業職工提前退休，使退休人員隊伍迅速增加。如湖州市去年離退休62193人，比1999年60743人增加了1450人，增幅2?4％，其中提前退休2777人，比1999年511人增加了2266人，增幅443％。去年市區離退休37702人，比1999年34592人增加了3110人，增幅9％，其中提前退休1873人，比1999年472人增加了1401人，增幅297％。

由于這些問題的存在，嚴重影響了各地養老保險基金的積累。如湖州市去年養老保險基金支付能力由1999年的3.26個月下降到1.74個月，市區由1999年的可支付0.69個月下降到養老基金赤字1162萬元。

上述問題，究其原因是多方面的，但目前主要是：第一，思想認識上有差距。有的人片面認為，職工參保是增加了企業的負擔，特別是新企業的職工年齡結構輕，沒有或僅有少數退休人員，認為繳費多、回報少、怕參保吃虧；有少數私營企業和個體從業人員，對參保抱著“隨大流”、等待觀望的思想，導致相當數量的職工不能參保，或只是給部分職工辦理了養老保險。第二，因企業停產、破產、改制后，失業人員生活較困難，想續保而無錢繳費；停產的企業和規模小的企業，心有余而力不足，從而使中斷繳費人數增加，提前退休人員增加。第三，勞動者自我保障意識差，不知道也未運用法律武器維護自身的合法權益，僅只對上班拿不到工資追問到底，但對未辦養老保險卻漠不關心。第四，社會保障法制不健全，對繳費的強制力不夠，少數單位瞞報少報，有意欠費。

解決問題的思路及對策：

依法擴大覆蓋面。各地養老保險雖然面臨基金難以平衡的嚴峻局面，但擴面的潛力還很大，必須采取有效措施，加大工作力度，擴大覆蓋面。一是進一步完善養老保險參保政策。重點要研究新參保人員特殊情況的特殊處理政策，企業化管理的事業單位及其職工參保政策和養老金計發銜接辦法。要研究完善中斷繳費人員的續保政策，完善各類企業及職工和自謀職業人員之間相互流動的養老保險關系轉移與銜接的辦法，規范繳費年限合并計算的政策，允許中斷前后的繳費年限合并計算，解除企業轉制分流職工及出中心的下崗職工繳納社會保險的后顧之憂；要研究改進養老金的計發辦法，把基本養老金水平與參保年限、繳費額相掛鉤，使繳費額較高、參保年限較長的人員享受的養老金待遇相對較高；反之，享受的養老金待遇相對較低。要從運作機制上、政策制度上激勵職工關心、監督企業參保和繳費。只有解決各類企事業單位和各類人員參保的具體政策措施，才能確保擴面目標的實現。二是進一步把握擴面工作的重點。將建制鎮以上辦理工商注冊登記的各種所有制企業及其職工、企業化管理的事業單位及其職工、城鎮自由職業者等全部納入基本養老保險范圍。同時，將企業使用的本地籍職工100％、外來勞動力30％納入基本養老保險范圍。要形成只要開辦企業、招用職工，就要參加社會保險的機制。三是進

一步落實目標管理責任制。繼續實施一把手工程，各級黨委、政府要對當地社會保險工作負全責。進一步健全黨委、政府、職能部門和企業領導三級責任制，把擴面任務層層分解、細化。真正做到一級抓一級，層層抓落實。

擴大基金籌措渠道。籌資渠道單一是各地養老保險基金入不敷出的原因之一，因此，必須擴大基金籌措渠道。一是要重新核定企業職工工資基數。從今年起，企業職工基本養老保險費繳費工資基數低于上年當地職工平均工資的，統一按上當地職工平均工資為基數。超過上當地職工月平均工資至300％以內部分，按實際工資核定繳費工資基數。超過上當地職工月平均工資300％以上部分，不列入繳費工資基數。按上當地職工月平均工資為繳費基數有困難的特困企業，須書面申請，由當地財政、地稅、勞動部門審核確定其繳費基數。二是要不斷完善社會保險費稅務代征辦法，提高征繳率。勞動部門的社會保險經辦機構要認真做好企業的申報登記工作，為地稅部門提供準確的資料。財政、地稅、金融、工商、勞動等部門要加強配合協調，建立通報制度。對企業繳費進行清查、核對，采取切實可行措施，減少瞞報少報、做到應收盡收，確保基金收繳率穩定在95％以上。三是要繼續采取改制企業資產提留一塊、國有土地使用權收益集中一塊等辦法，進一步充實養老保險基金。四是要按國務院和當地政府的要求，調整財政預算結構，壓縮部門、事業單位支出，逐步提高社會保障支出占財政支出的比重。同時，要積極探索在確保安全的前提下，養老保險基金投入運營并收益的途徑辦法。

切實加強基金支出管理。一方面要擴大養老保險覆蓋面，增加參保人數，加強基金的支出管理，強化基金監管，規范基金支出范圍。一是完善退休制度，嚴格按國家規定辦理企業職工提前退休審批。依法破產企業職工距離退休年齡不足5年的，由本人申請，經勞動部門批準，可以提前退休。這5年職工的基本養老金和應繳的養老、失業、醫療保險費用由企業一次性繳納給社會保險機構。同時，要適當核減提前退休人員的待遇，按每提前一年減發2％?不含個人帳戶養老金?的基本養老金。除此之外，決不能隨意開提前退休的政策口子。二是防止冒領養老金。當地勞動部門要與公安、民政部門聯手，共同做好驗證工作。要建立事前防范、事中控制和事后處罰機制。事前防范就是建立養老金發放的管理制度，嚴格申領人資格的確認、審核制度，死亡申報制度，計算機聯網查詢等。事后處罰就是要發現一起，從嚴查處一起，不但要追回冒領養老金，冒領人還要承擔一定的經濟和法律責任。三是試行“推后領取”養老金的辦法。為切實做好中斷繳費人員養老保險關系的接續工作，可采取較靈活的政策，如對到達法定退休年齡時，繳費年限仍不足15年的人員，經本人申請，社會保險經辦機構同意，可繼續按規定按月繳納養老保險費，但最長不超過5年，以延期領取養老金。

第三篇：我國農村養老保障現狀及相關分析對策

淺談我國農村養老保障制度

【摘要】：文章在分析我國農村養老現狀及存在問題的基礎上，針對農村人口老齡化的趨勢，結合我國社會經濟條件，提出社區服務型居家養老模式是我國當前農村養老方式的理性選擇。并進一步對此養老模式的實現條件及作用進行了深入分析。

【關鍵詞】：農村老年人；社區服務型居家養老

據2000年第五次人口普查資料顯示，全國農村人口7.84億，其中65歲以上老年人比重達7.51％。這個龐大的老年群體與城市老年職工的重大差異是，他們無工薪，沒有退休年齡的規定，年老喪失勞動能力后，不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。因此如何解決他們的養老問題是一大難題。這關系到廣大農村老年人的基本生活權益，關系到農村的繁榮和穩定，關系到國家的長治久安。

一、我國農村老年人養老的現狀及問題分析

在目前經濟形態下，我國農村除了少數發達地區之外，絕大部分地區的基本養老模式還是“家庭養老＋社會救助供養”。這種狀況基本反映了我國農村目前生產力發展水平和社會經濟發展水平。但目前還存在許多問題：

（一）家庭養老在我國養老保障制度中的地位及面臨的問題

家庭養老是中華民族的優良傳統。我國無論是在社會制度的變遷，家庭結構的變化還是生活方式的改變中都始終保持著傳統式家庭關系：父母有養育子女的責任，子女有贍養父母的責任，代代相傳。《中華人民共和國老年****益保障法》明文規定：“老年人養老主要依靠家庭，家庭人員應當關心和照料老年人”，家庭成員有“對老年人經濟上供養，生活上照料和精神上慰藉的義務。”大量資料調查證明，在我國需要生活上照料的老人95％以上住在家庭，他們主要靠配偶和子女照料。而改革開放后，特別是農村進行市場化改革以來，傳統的家庭養老方式受到嚴重挑戰，當前面臨的問題主要表現在如下幾個方面：

1、子女的贍養壓力增大。我國的計劃生育政策使獨生子女家庭成為我國農村主要的家庭構成模式，隨著我國人口老齡化的來臨，80年代后的獨生子女，面臨著承擔四個老人的贍養義務，同時還有一至二個子女的負擔。

2、勞動力流動和人口的遷移給家庭贍養帶來了負面影響。隨著改革開放和市場經濟的發展，我國內地農村人口大量向沿海地區流動，這些“離土又離鄉”、“進廠又進城”人員長年在外務工經商，勢必影響對老人的供養。

3、農村的相對貧困，給家庭養老帶來困難。近年來，農民收入增長滯緩，甚至出現負增長。而近年來由于子女教育費用的上漲，農民收入有向子女傾斜的趨勢，這給農村老年人的家庭供養帶來更大困難。

（二）社會養老在農村實施的難度

我國農村的社會養老尚處于起步階段，在欠發達地區，農村的社會養老更是難以維護。1992我國在全國范圍內開始推廣《縣級農村社會養老保險方案》。實踐證明，該方案在欠發達地區的農村推行并不成功。究其原因，主要有以下四個方面：

1、該方案雖然在養老金籌集上體現了國家、集體、個人相結合的方式，但更強調“以個人繳納為主”，集體補助為輔，國家僅提供政策支持。由于國家、集體在社會養老方面的責任沒有通過法律法規予以制度上的明確，從而使得國家、集體在這方面的責任越來越淡化，再加上集體經濟發展落后，因此，“以個人繳納為主”基本上變為“完全由個人繳納”。

2、我國地區經濟發展不平衡，欠發達地區年人均收入多在2000元以下，缺乏開展該方案所期望的農村社會養老保險的經濟條件。

3、我們現在的農村養老保險水平太低。由于欠發達地區經濟水平過低，農民投保大多選擇低檔（每人每月只繳納2元），在考慮通貨膨脹因素的情況下，每月幾元或十幾元的投保對于若干年以后的養老保障幾乎沒有任何價值。

4、養老保險金增值困難。從1996年至銀行利率不

斷下調，加上通貨膨脹的影響，養老金保值困難，更不用說增值了。另外，由于養老金管理不善，非法挪用養老金的情況也挫傷了農民投保的積極性。據資料，截至2004年年底，全國農村參加社會養老保險的人數為6172萬人，還不到人國農村 人口的1/10，基金余額為195.5億元，人均僅316.75元。

二、社區服務型居家養老模式是當前我國農村社會養老的必然選擇

針對我國過去家庭養老的困難，以及社會養老存在的不足，我們認為當前農村養老的最佳方式是老年人居住在家，由家庭提供養老費用，由社會提供社會化的服務體系。

（一）社區服務居家養老模式的涵義及特點

社區服務居家養老模式是指老年人居住在家，由子女提供經濟供養，社會提供統一社會化服務的養老方式。該模式在養老對象的居住方式和養老資源的組合上具有明顯的特點：

1、它選擇居住在家的方式。居住方式是養老的重要內容之一，它與一個國家的文化、養老觀念有著密不可分的聯系。由于家庭處于文化以及社會生活中的核心地位，親情顯得十分重要，人們崇尚、仰慕天倫之樂，因此，居家養老是我國老年人特別是農村老年人更愿意接受的方式。

2、在經濟供養方面確定了家庭供養（包括子女、配偶、個人）的基本原則。

3、在日常照顧方面堅持以社區的社會化服務為基礎，但又注意發揮家庭照顧以及其他各種非正式照顧資源的作用。

總之；社區服務型居家養老模式就是“家庭供養+居住在家+社區服務”的局部社會化養老方式。其中，家庭供養是核心，社區服務是關鍵，居住在家是表現形式。以上幾個方面的有機結合，便構成一種獨特的養老方式。

（二）社區服務居家養老模式的現實依據

從經濟角度看，一方面，隨著近年來農村土地改革的積極推進，農村土地的長期承包經營權已經為法律所確認，作為最后一道保障的土地的社會保障尤其是養老保障功能，就有了實現的可能。另一方面，隨著社會養老試點的推行，個人養老儲備、商業養老保險、子女養老保險等形式多樣的社會保險的不斷增加，也有利于解決經濟供養中遇到的問題。此外，取消各種農業稅以及積極解決“三農”問題的各項政策可以促進農民增收，從而提高家庭經濟供養水平。從農村社區運作模式來看，隨著社會改革的推進，村民委員會的職能和運轉模式正在發生變化，一旦村民委員會確立了市場理念、服務理念，村政行為就會按照村民的需求方向運行，農村社區服務也會逐步具體化、規范化、完善化，社區服務型居家養老也就成為可能。

從政策和法律保障角度看，黨和政府一直重視以養老為主的社會保障體系的建設。黨的十六大報告也指出：“建立健全全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”可見，社區服務型居家養老就是在對國家政策和農村實際進行充分考慮基礎上的創造性落實。

從文化觀念來看，由于受傳統文化的影響，中國人“家”的觀念非常強，家庭養老的思想根深蒂固。社區服務型居家養老結合了家庭養老和社會養老的優點，通過以社區為單位的社會化服務在家養老，沒有脫離家庭和村落，因而更容易被接受。

（三）社區服務居家養老模式的重要作用

首先，有利于降低養老成本。社區服務居家養老把經濟供養的責任分散到每個家庭，減少了養老對國家的過多依賴。同時，家庭收入、個人貢獻與個人養老需求和養老水平的有機結合，也充分體現了權利與義務的統一。此外，社區服務型居家養老便于各村、各社區結合自身的實際情況靈活多變地開展養老服務項目，易于在廣大農村推廣。

其次，適應農村管理改革的形勢，有利于促進社區管理水平的提高。社區是老年人社會

活動的主要場所。作為社會管理的基層組織，拓展社區的管理和服務范圍，不僅有利于轉變政府職能，而且有利于提高村委會的管理水平。社區管理水平的提高受社區自治程度、社區開放程度、社區內的市場發育程度、社區居民的參與意識等影響。目前的調查數據表明，人們對社區服務的要求提高了，群眾參與社區活動的欲望增強了。這就要求社區管理機構包括村民委員會改變原有的服務范圍、服務方法和服務理念，建立適應新形勢的管理機制，從而推動社區管理水平的提高。

再次，有利于老人精神文化生活。居家養老沒有改變農村老年人的人文環境，老人們能夠與自己的親朋好友保持經常的接觸，精神上不會感到寂寞和孤獨，有利于其身心健康。從觀念上來說，社區服務型居家養老與傳統的養老觀念并不發生直接抵觸，也易于為農村老年人所接受。同進，對子女少或者子女不在身邊的農村老年人而言，與親戚朋友、街道鄰居保持密切的接觸，在消除農村老年人孤獨感的同時，又可以發展社區鄰里關系，增強團結。最后，可以促進農民更新傳統生育觀念，有利于農村人口的控制。社區服務居家養老把經濟供養的責任留給家庭，而同時把養老的服務責任轉移到社會，這就迫使“理性人”進行內部經濟核算，積極考慮生養孩子的成本與收益的對比關系。萊賓斯坦的邊際孩子合理選擇理論以及貝克爾的孩子數量與質量替代關系理論表明，當孩子的養老效用下降時，人們會自覺減少生育孩子數，從而實現對人口數量的有效控制。

總之，由于形勢的發展，傳統的家庭為主的養老方式，已經不適應當前條件下中國人口急劇老齡化的趨勢。而在國家經濟不足夠寬裕的情況下，要把農村養老完全拋向社會，也是不現實的。因此，我們提出以家庭提供資金，社會提供服務為特征的社區服務居家養老模式是我國當前條件下農村養老方式的理性選擇。

第四篇：我國農村養老模式問題現狀及策略分析

我國農村養老模式問題現狀及策略分析

養老保障模式是指為保證老人在需要的時候得到贍養的方式和方法。這是農村養老保障立法的基礎。八屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五計劃”和2010年遠景目標綱要》明確提出:“農村養老以家庭保障為主，堅持政府引導與農民自愿，發展多種形式的養老保險。”按照這一指導方針，我國基本形成了“以家庭養老為主體和基礎，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟相結合的農村養老保障模式”。

(一)家庭養老，即指由家庭成員尤其是子女負擔贍養老人的養老方式。這是當前中國農村使用最普遍的養老方式，也是中華民族傳統美德的具體體現。有關資料顯示，老年人口的全部經濟來源構成中，來自子女供給部分城市占16.8%，鎮占21.0% ,縣(農村地區)占

38.1 %。這說明，子女供養在城鎮老年人中占有一定地位，而在農村中則占有重要地位。另據民政部門的統計數據表明，截至1999年6月，農村97.6%的老人仍然為家庭所供養。目前，農村老人中只有2.4%的“五保”老人才能獲得集體養老。

(二)土地養老。在自給自足的自然經濟條件下，土地是農民養老的一個重要保障。土地分配以家庭為單位進行分配，對土地的使用和收益是父母的專有權利。父母退出生產領域后，并不意味著放棄了對生產資料的占有權，子女要想獲得土地使用權，必須以贍養父母為前提。千百年來，這種讓渡與受讓的實踐，要求年輕一代必須負責家庭養老。這不但是一種道德約束，而且是一種近乎于因等價交換而產生的強制性義務。直至今日，土地仍然在維系農村養老關系中發揮著一定作用，擁有土地的農民還可以依靠土地的產出作物或有償讓渡給他人使用獲得收益來維持生活。

(三)儲蓄養老，就是老年人主要依靠自己平時積蓄維持生活的養老類型。這在農村占有一定的比例。這些人年輕時有所為，年老時也能從事力所能及的勞動，同時沒有什么負擔，生活上可能比子女要好些，因此他們沒有向子女提出贍養要求。但是，也有一些農民因為對養兒防老已喪失了信心，認為只有錢財才是可靠的，因而在年輕時盡可能省吃儉用，節約儲蓄以備老年之用。

(四)集體養老，就是由農村集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。集體養老主要包括五保供養、優撫對象中部分老人的優待撫恤、農民退休養老和養老院制度。

(五)養老保險。從1991年開始，根據國務院的決定，民政部開始有計劃、有組織地組織農村社會化養老保險改革的試點。到1998年底，全國已有2000多個縣(市、區)的8200多萬農民參加了養老保險。

二、我國農村養老模式面臨的問題

從多年的實踐來看，以家庭保障為主，多種形式并存的農村養老保障形式不僅符合中國國情，也減輕了社會負擔。但是，隨著社會的發展，各種養老形式都出現了程度不同的問題，養老矛盾重重，贍養糾紛事件逐年增長。

(一)大家庭養老格局解體，家庭養老功能逐漸弱化。首先，家庭規模小型化使多個子女合力贍養老一輩的家庭養老基礎和優勢在逐漸消失。核心家庭、空巢家庭大量涌現，子女結婚成家隨即分家析產的現象相當普遍。家庭規模小型化趨勢正在摧毀傳統大家庭的養老格局，多子女老人吃“轉轉飯”的現象日益增多。據1982年到1990年兩次人口普查，家庭戶規模從4.3人/戶降到3.97人/戶。1995年中國人口抽樣調查顯示，平均家庭戶規模降到3.9

人/戶;2000年又降到3.44人/戶。中國的家庭結構也轉變為以核心家庭為主體的結構，1990年核心家庭占家庭總數的67.31%，其中父母與未婚子女組成的完全核心家庭占57.81%，比1982年增長了4.92個百分點。家庭戶平均規模的縮小和完全核心家庭的增多導致純老年戶不斷增加。1990年人口普查時，城鄉合計60歲及60歲以上老年人生活在單身戶和一代戶中所占比例為25.6%。據1992年中國老齡科研中心對全國12個省市的一份調查，老人中一代戶的比例，城市達到41%，農村達到43%。1991年中國老齡科研中心老年人供養體系調查資料表明，我國農村60歲及60歲以上老年人完全依靠家庭養老的比例為63 %;而據2001年國家計劃生育委員會農村家庭變化課題組調查，這一比例已下降為50%左右。其次，人口老齡化加劇了家庭養老的負擔。據來自總部位于華盛頓的戰略與國際研究中心同保德信金融集團聯合發布的《銀發中國—中國養老政策的人口和經濟分析》報告顯示，我國青壯年群體正在縮水，老齡群體迅速膨脹。中國青壯年人口數量將在2015年達到頂峰，隨后逐漸下降。到21世紀中葉，中國總計將失去18%一35%的青壯年勞動力。而此時，中國老齡人口總數將達到4億人，占人口總數的26%左右，超過法國、德國、意大利、日本和英國目前人口的總和。這種人口老齡現象在農村尤為突出。第五次人口普查資料表明，到2000年底，我國60歲以上的農村老年人口有1億人左右，是世界上農村老年人口最多的國家。我國農村人口老齡化超前于經濟社會的發展水平，明顯高于城鎮的現實，使農村家庭養老不堪重負。

再者，傳統孝道的調整力度減弱。隨著家庭人口外流，迫于崗位競爭壓力，大量農村的年輕人進城學習或工作，子女無暇顧及在農村的父母。雖然老年人的收人通過子女匯款增加了，但他們在需要時卻無法得到子女應有的照顧。傳統孝道的調整力度受到削弱，健康不佳的農村老年人在經濟供養不足之外，還面臨生活不便、照料不夠、精神苦悶等問題。

(二)城市化、工業化的沖擊影響著農村家庭養老模式得以存在的經濟基礎，土地養老形式在逐步弱化。歷經時代變遷和社會制度的變革，特別是在實行土地聯產承包責任制后，土地已不是父母的私有財產，每人都可依其農民身份依法獲得一份土地，而不再以對父母的贍養為必要前提。源于老一輩對土地等家庭財產的控制與讓渡的家庭養老模式面臨存在的危機。此外，受土地制度、土地數量及土地收入的限制，加上我國農業基本上還是“靠天吃飯”的現狀，農村老年人單純依靠農村可耕地養老的形式日顯不足。

(三)社會養老保險對農民養老保障作用因地區經濟發展水平的差異各有不同。在經濟比較發達的地區，農民已經過上了溫飽生活，具有了一定參加社會保險的經濟承受能力。如東莞、溫州的一些地方，農村社會養老保險已全面覆蓋。浙江省杭州市的鄉鎮覆蓋率已達到95%，一些富裕的農民通過一次性交納幾千元養老基金，已開始按月50元、60元不等數額領取養老保險金。而有些貧困地區農民因難以承受其經濟壓力和風險，連一般的保費都無法收齊。從目前農民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，根據他們的繳費額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢的養老保險金，根本達不到保險的目的。盡管到1998年底，全國已有30個省、市、自治區的2000多個縣(市、區)開展了農村養老保險改革試點，有8200多萬農民參加了養老保險，但社會化養老保險對大部分農民來說達不到理想的保障效果。

(四)農村集體養老面臨困境，舉步維艱。集體養老存在的物質基礎是農村集體經濟組織管理的完善和物質的豐富，存在的心理基礎是老人社會交際的廣泛和子女對養老認識的多元化。在目前農村經濟普遍落后的情況下，其適用對象、范圍具有一定局限性和特定性，集體養老難以普及化和規模化。

(五)儲蓄養老固然具有一定的自主性，但是銀行儲蓄的低利率、高膨脹、大額的醫療費以及農民收人低的現實，使得單靠儲蓄難以保障養老問題。

綜上所述，我國目前的農村養老保障模式已經難以適應社會發展和進步的要求，針對我國城鄉經濟發展水平差別懸殊、農村經濟發展不平衡等特點，借鑒吸收各國立法經驗，筆者認為應該以維持農村老年人最低生活水平為出發點，以引導農村養老立法向城鄉養老立法一體化過渡為目標，盡快建立健全獨立的農村養老保障法律制度。

三、我國農村養老保障的立法建議

從理論上講，城鄉養老保障立法一體化是市場經濟的必然要求，但是城鄉養老保障經濟基礎的巨大差異和政策性區別決定了農村養老保障立法只能走獨立發展的道路，即在城鄉養老保障二元化格局難以得到根本改變的社會經濟背景下，首先單獨制定農村養老保障法，該法的制定將會對我國的社會保障法治管理水平起到積極的促進作用。

第五篇：農村養老保障

養老保障

人老后，體弱多病，又沒有固定收入，極容易陷入貧困。所以，如何養老成為人生中極其重要的事情。我國憲法明確規定，國家保障公民年老后有獲得救助的權利：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”

我國養老保障制度經歷了一系列的變遷，有成績也有挫折；尤其是，1992年開始實施的農村養老保障制度，由于制度設計的先天缺陷，在向全國推廣過程中被緊急叫停；農民本是交錢養老，卻為制度設計的失誤買單……

共和國辭典：養老保障

2011-10-26 第 52 期 共和國辭典.50到80年代 ：農民養老沒保障，職工國家全包

我國首部憲法明確規定：“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利”。雖然憲法開宗明義規定了人年老后有獲得救助的權利，但是并不是所有勞動者都能享受得到。在長達四十多年里，農民養老只能靠兒女，沒有得到任何制度性保障。而國企工人及事業單位人員的養老，獲得

國家的財政支持。

探訪“五保戶”成了風景線

國有企業職工及事業單位人員養老由國家全包

1951年2月，我國頒布了第一個勞動保險方面的管理規定，即《勞動保險條例》。《條例》在養

老方面作了具體規定。

由于歷史條件原因，機關和事業單位職工的養老制度，沒有執行《中華人民共和國勞動保險條例》，而是以單行法規和條例的形式逐步形成的。建國初期，國家機關事業單位多數人員實行供給制，對其生、老、病、死、傷、殘等各方面的困難由組織保證供給。1950年《中央級直屬機關暫行供給標準》規定的供給項目，就包括老年優待金、保健費等等。

1955年12月，國務院發布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關工作人員退職

處理暫行辦法》等法規，正式規定了退休職工的待遇標準。

根據規定，國有企業職工及機關事業單位人員，養老金由國家財政撥款，個人不需繳納任何費用。

農村養老的制度缺失

建國以來，農民為工業化發展做出了巨大的犧牲（相關專題：《糧食統購統銷政策》、《二元戶籍制度》、《二元義務教育》），年老后，理應獲得國家的保障。遺憾的是，50年代至80年代，農民養老只能“自力更生”，只有極少數老弱孤寡殘疾才獲得集體的保障。

對于老弱孤寡殘疾的保障，主要依靠“五保”制度。這項制度始于1956年。1956年6月，一屆人大通過《高級農業生產合作社示范章程》，其第53條規定:“農業生產合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾的社員，在生產和生活上給予適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供給，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養死葬都有依靠。”

經濟發展水平不是借口，農村養老保險的建立條件已成熟

農村養老保險長達四十多年的制度缺失，經濟發展水平不是借口，而是政府的失責。

“從一些歐洲國家的歷史經驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開始通過立法在農村建立養老保險制度，當時這四個國家的人均國民生產總值僅相當于中國1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%.歐盟15個成員國中大部分國家最初沒有將基本養老保障制度。15個成員國將農民納入基本養老保障制度在時間上也存在著差別，大致從20世紀下半葉到20世紀末。但同這些國家建立農村養老保險制度的平均農業勞動力比例、農業產出、人均收入等比較，我國經濟發展水平和農村經濟水平都達到或超過這些國家的條件。因此，經濟發展水平不是制約因素，中國農民之所以沒有享受到和城市居民同等的社會保障待遇是因為中國社會背后的價值追求。”（焦開山：

《中國二元社會保障制度的終結》，光明網)

80年代后農民自費養老，公務員養老國家全包

從80年代起，我國開始改革原有養老保險制度，大體方向為從國家全包轉為個人、企業、國家三 方承擔。養老保險的改革進程不一，大部分地區的公務員和事業單位人員仍然延續計劃經濟體制下的單位退休金制度，即個人無需繳費，各級財政承擔退休人員的所有退休金。與此同時，我國也開始建立農

村的養老保障制度。

養老雙軌制

企業職工養老保險改革后，職工養老需自己繳納部分

改革開放后，中國老齡化問題凸顯，原有的養老保險模式難以為繼。于是，從20世紀80年代中期開始，我國改革養老制度，先后出臺了若干文件，建立社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度。

1991年頒發的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發[1991]33號)要求基本養老保險實現社會統籌和部分積累。1997年，國務院公布了《關于建立統一的企業職工基金養老保險制度的決定》(國發1997號)，確立了社會統籌和個人賬戶相結合的改革方向。2005年，國務院頒布《關于完善職工養老保險制度的決定》(國發[2005]38號），采取“老人”老辦法，“中人”過渡辦法，“新人”新辦法的原則，且規定個人繳費為工資的8%，并全部進人個人賬戶；企業繳費全部進入統籌賬戶，養老金的月標替代率為59.6%。（養老金替代率，是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。）

事業單位養老保險改革緩慢：公務員事業單位職工養老仍是國家全包

1997年，國務院公布《關于建立統一的企業職工基金養老保險制度的決定》后，要求統一企業和事業單位的養老制度。此后，“十五”計劃綱也明確提出“適時改革并完善機關事業單位職工養老保險制度”，十六屆三中全會進一步提出了“積極探索機關和事業單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求

“促進機關和企事業單位的養老保險制度改革”。

可是，由于這種改革是既得利益向自己開刀，養老保險改革困難重重。2008年2月國務院常務會議原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，并確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期試點。但是到目前為止，該項試點工作進展緩慢，試點政策至今還未正式實施。所以，時至今天，大部分地區的公務員和事業單位人員仍然延續計劃經濟體制下的單位退休金制度，各級財政承擔退休人員的所有退休金。

農村養老保險制度建立，農民全部承擔養老費用

從80年代中期開始，我國開始探索建立實施農村社會養老保障制度。1986年 12月，民政部向國務院提交了《關于探索建立農村社會保障制度的報告》。1987年3月，國務院批準了這個報告，并確定

“以民政部為主先行進行探索和試點”。

經過試點的經驗積累，1992年民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》（下文簡稱“農保”），確定以縣為基本單位開展農村社會養老保險，并開始向全國推廣。

按照《農保方案》，養老保險費的籌資上，實行“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。但實際上，國家并沒有提供財政支持，集體補貼只是鏡中水月，農民個人交費為主”實際就是農民

自已養活自已。

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農村養老保險：失敗探索 問題多多

1992年開始實施的農村養老保障制度，由于制度設計的先天缺陷，在向全國推廣過程中被緊急叫

停；農民本是交錢養老，卻為制度設計的失誤買單……

3元養老金，不如半天討飯錢

“農保”方案向全國推廣，1998年覆蓋全國65%鄉鎮

在《縣級農村社會養老保險基本方案》頒布后，農民養老保險逐步推廣到全國。到1997年，農民養老保險發展到高峰，積累金額140億元，全國參保人數超過8000萬，試點縣（含縣級市、區）達2000多個，約占全國縣級單位的三分之二。雖然名為試點，但其覆蓋面已經達到中國農村人口的10％左右。到1998年底，全國已有21個縣(市)和65%的鄉(鎮)開展了農村社會養老保險工作，參加社會養老

保險的農村人口有8025萬人。

急剎車，1998年朱镕基叫停“農保”推廣

就在農保高歌猛進時，巨大的財務風險也在悄然聚集。農保于上世紀90年代初啟動時，正值中國經濟周期處于高通脹階段，最初以非專業方式承諾的計息標準和增值收益必然地偏高。隨著1997年中

央銀行多次降息，農保基金的支付風險顯著增加。

1997年，東南亞金融危機來臨，隨之，國內開始金融領域的整頓。“農保”被列為保險業整頓的工

作之一。

1998年8月3日，時任國務院副總理溫家寶對整頓保險業工作小組上報的《對農村養老保險的不同意見》做出批示：“農村目前尚不具備普遍實行社會養老保險的條件。”兩天后，時任總理朱镕基對同一份材料做出批示：“農村實行社會養老保險不具備條件”，“要逐步過渡到商業保險”。

1999年，國務院要求清理整頓“農保”，政府主動退保

在領導層定調之后，1999年《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》要

求對農村社會養老保險清理整頓，停止接受新業務。

據《財經》2006年《農保不相信烏托邦》一文顯示，內陸省份“清理整頓”的通行做法是簡單退保。“株洲市郊區是湖南省最早推行農保的地方，目前農保的“退保率”高達90％以上。原因是政府“主動

退保”，即地方政府主動把保費退給農民，也不再承擔責任。”

“據勞動和社會保障部農村社會保險司（下稱勞動和社會保障部農保司）統計，截至2005年底，中國參加農保的農民達到5442萬人，占農民總數的5.8％，基金積累達到310億元。在1997年農保“高潮”期，全國參保農民曾高達8000多萬人。目前已退保的農民為2000萬左右。”（常紅曉 何禹欣：《農保

不相信烏托邦》，《財經》，2006.9.4)

退保時只退本金，農民：不給利息，這不是坑農民嗎？

按照相關政策，退保時是連本帶利的。可是，一些基層政府在實際操作中，卻只退本金，許多農民

頗有怨言。

“湖南省株洲市天元區農民袁金玉對記者說：“1993年的200元保險費，如果存到銀行，現在也有三四百元了，但是政府退保卻只給本金，不給利息，這不是坑農民嗎？”

“農保本來是上級強行推進的工作，后來出了問題，卻誰也不管。我們在基層做具體工作的夾在中間，既要面對農民，又要應付上級，真是左右為難。”株洲市民政局工會主席、原農保局局長陳一匡嘆道。”（常紅曉 何禹欣：《農保不相信烏托邦》，《財經》，2006.9.4)

農保問題基金被挪用

農保制度向全國推廣后，由于缺乏對資金的有效監管，部分地區農保基金被挪用。

“今年2月，云南省紅河州民政局局長羅理誠擅自挪用農保基金4280萬元被判無期徒刑，引起國內輿論高度關注。其實，這只是全國農保基金擠占、挪用之冰山一角…………據中國民主建國會湖南省委課題組2001年調查，當時湖南省農保基金共計4.84億元。其中違規存入非銀行金融機構8367萬元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4197萬元，占基金總額的8.7％；農保機構擠占挪用1204.4萬元，占基金總量的2.5％。上述三項占基金總額的28.4％。”（常紅曉 何禹欣：《農保不相信烏托邦》，《財

經》，2006.9.4)

農保“保小不保老”，60歲時投保每月拿不到1元

除了農保基金被挪作他用外，此《縣級農村社會養老方案》存在著“保小不保老”的問題。由于農村養老保險采取的是完全積累型模式，即建立在個人賬戶基礎上的先積累后受益；積累時間越早獲益也就越多，短期積累幾乎是無意義的。農村養老保險規定投保對象為20-60歲的農村居民，如果一次性繳保費100元，對于現在20歲的人來說到60歲開始領保險時，每月將能拿到14元;對于現在是40歲的人來

說，每月將只能拿到1元；對于59歲的人來說，到60歲時每月拿不到1元。

參考文獻;常紅曉,何禹欣：《農保不相信烏托邦》，《財經》，2006.9.4；陳昌盛，蔡躍洲：《中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估》，中國社會科學出版社，2007；袁志剛：《養老保險經濟學》，上海人民出版社，2006。

長期以來，我國養老保障十分不公平，農民養老基本沒有保障，城鎮居民需自己繳納部分，體制內人員養老則是國家全包，這種附加身份限定的養老保障制度，有悖于憲法精神。