第一篇：我國農村養老的問題社會學

關于我國的農村養老問題

農村養老問題直接關系到中國農村秩序的穩定與農業的可持續發展，由于固有的道德體系的崩潰和農村商品經濟的發展，通過構建和不斷完善農村養老法律體系來規范農村養老已是大勢所趨，“以家庭養老為主導，強化社會養老保險、引進商業養老保險，建立多種形式并存的農村養老保障體系”的價值定位既符合中國農村的實際，又有利于操作和實施。、上世紀初，中國農村大部分地區已經進入老齡化社會，然而在中國，大約94%的農村人養老完全是由子女或家庭贍養。可是，隨著中國經濟社會的發展，這種傳統的農村家庭養老模式面臨著嚴重挑戰。

隨著二十多年來計劃生育政策的實施，農村家庭逐漸小型化，大多以一至兩個子女為主。與此同時，隨著大批農村剩余勞動力流入城市，以前只在城市里出現的“空巢老人”現象，如今在中國農村也日趨普遍。由子女長年不在身邊，依靠家庭養老也就成了一種泡影。另一方面，以前農村養老的主要經濟來源是土地，可是，現在農作物根本不值錢，對于貧困地區的農民來說，能解決基本溫飽問題已經不錯了。在醫療、教育等日常消費開支急劇膨脹的情況下，大多農民根本顧及不了自己的養老問題。

而且，隨著城市化速度不斷提高，失地農民數量大幅增加。據權威部門公布的數據，目前中國失地農民數量達2000萬人，并以每年至少100萬人的規模遞增。

據國家老齡委2006年初公布的數據，全國只有5500萬農民參加了養老保險，還不到應該參保農民總數的10％。首都經濟貿易大學勞動經濟學院呂學靜教授給本刊記者提供了一組權威數據：北京14個郊縣60歲以上的老人農民共有約60萬，其中，只有2.3萬人領取養老金。中國社會養老保險制度，大約出現于上世紀90年代初。直至目前，這種制度主要局限于城鎮，而且已經出現了很多問題，其中最為突出的是養老金空賬問題。公開數據顯示，中國養老保險（養老基金主體由國家、用人單位和個人三部分組成）個人賬戶空賬運行規模已超過8000億元，并以每年1000億元的規模在擴大。當前中國農村養老的基本方式

（一）家庭養老 這是當前中國農村使用最普遍的養老方式，也是中華民族傳統美德之具體體現。有關資料顯示：老年人口的全部經濟來源構成中，來自子女供給部分城市占16.8%，鎮占21.0%，農村地區占38.1%，這說明子女供養在城鎮老人中占有一定地位，而在農村中則占有重要地位。農村家庭養老之所以占如此重要的地位，其原因在于：第一，我國農村老年社會保障體系尚不完善。由于農村地區間發展差異大，地區間經濟發展不平衡，短時間內不可能在全農村范圍內建立、推廣養老保險制度，這勢必決定了家庭養老會在相當長時間內成為農村養老的基本方式；第二，農村家庭服務業不發達，即使有部分老人能在年老時擁有數目可觀的養老金，對于一部分疾病纏身，自理能力極端低下的老年人，如果沒有家庭這個穩定的載體，他們仍然不能安度晚年；第三，傳統的思想觀念，文化觀念長期對農村老人生活習慣的感染和影響。“子孫滿堂”的天倫之樂仍是他們所渴求、向往的，且隨著年歲的增加，農村老人抵卸各種生活風險的能力越來越有限，對親緣家庭人員的物質、精神依賴亦會越來越大。顯而易見，家庭是最理想的養老之地。

（二）集體養老

集體養老就是由集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。目前我國的集體養老的形式主要有“五保制度”和“養老院制度”。集體養老作為由家庭養老向社會化養老過渡的一種形式，是以集體為單位對老人進行集中供養的養老方式。它最初是在20世紀50年代形成的“五保”供養制度。1956年《高級農業合作社示范章程》規定對農村喪失勞動力，無依無靠的老、弱、孤寡殘疾居民以“五保”即保證他們的吃、穿、住、燒、葬（教）等為內容，以社會救濟為主要特征的社會保障制度。“五保”的供養方式逐漸通過建立敬老院來實現對孤寡老殘人員的集中供養。盡管集體養老在歷史上曾經發揮了不小的作用。但是，現在看來，其作用也是較有限的。主要有以下不足：第一，養老保險對象過窄，集體養老保險的范圍事實上就是對五保戶的供養。然而，五保戶的供養條件也非常的苛刻，五保戶必須具備三個條件：一是沒有子女包括女兒；二是有房產；三是有土地。對于只有女兒的老人一般不予“五保”，除非女兒離得很遠（至于多大距離尚無明確的說法）；第二，沒有敬老院的農村地區主要由村組負責對“五保戶”的實行分散供養。集體養老保障也僅僅停留在對老人的贍養，或者說是維持其溫飽，說差一點就是維持其生存，養老的經濟上的供給，生活上的關心和精神上的慰藉方面基本上沒有；第三，對集體養老問題上明顯認識不足。在農村地區，有許多農民符合“五保戶”條件的，但是其不愿享受“五保戶”的待遇，他們認為“五保戶”這個詞帶有歧視。是一句罵人話，就是叫別人是“五保戶”。在他們看來，只是沒有出息的人才享受“五保戶”的待遇，也就是說，只要他們尚有一點點勞動力，或者有親人可以依靠，是誰也不會享受“五保戶”的供養的。

（三）儲蓄養老

儲蓄養老是一種最典型的自我養老方式，即指老年人口依靠日積月累、勤儉節約的積蓄養老，但這種養老方式在農村似乎越來越無多少實用價值。我國特有的戶籍制度和土地政策，使農業人口從農業生產中獲得的收入日趨減少，生活所需的不足部分往往由外出打工補充。于是大量的農村青壯年人口紛紛外出打工，通過辛苦勞作和省吃儉用，或多或少地積攢了一部分“老底”，但這所謂的“老底”實際上也并不豐厚，隨著孩子成長，用于日常開銷、教育投資、醫療費用的支出日漸增多，他們那十分有限的積蓄也日漸耗盡，到了晚年，他們幾乎沒有任何積蓄，唯一的依靠只有子女。

農村家庭養老作為中國農村養老的主要方式，延續數千年。雖然當前農村家庭養老面臨著挑戰，但這并不意味著農村家庭養老將一下子被其他的養老方式所替代。我國農村人口多，經濟落后，基礎薄弱，國家還沒能力完全包攬農民的養老問題，決定了當前家庭養老在我國農村普遍存在的必然性。但隨著經濟的發展，家庭的核心化，人們價值觀念的變遷，家庭養老的主導地位勢必遭到撼動，被適應于新社會條件的社會養老取代。但在這個轉型時期，我們一方面還要繼續鞏固農村家庭養老的功能，另一方面，積極的探索一條適合農村地區的社會養老保障之路——農村社會養老保險，并將兩者結合起來，才是解決當前我國農村養老問題的有效途徑。

我國到目前為止還沒有一部單獨的農村養老法，有關農村養老的問題散見于《婚姻法》、《老年人權益保護法》、《繼承法》、《民法通則》等等之中，這種分散的規定方法不僅容易造成彼此的不協調，而且影響到農村養老制度的實施。因此，應制定單獨的《養老法》，把家庭與社會的養老義務都明確化、制度化，讓養老有法可依。

通過宣傳教育，形成濃厚的尊老敬老的社會氛圍。尊老、敬老、養老是中華民族的傳統美德，也是儒家學說的重要內涵和范疇。幾千年來，孔孟首倡的孝道，歷經朝代更迭而日臻完善，成為維護家庭養老的重要根基。改革開放以后，一些人極端利已主義思想膨脹，不僅不履行對父母、對老人應盡的義務，反而刁難甚至虐待老人，敗壞了社會風氣，也給社會帶來諸多不穩定因素。由此通過多各宣傳工具，采取群眾喜聞樂見的形式，大張旗鼓地做好尊老敬老的宣傳教育工作，仍有其現實意義。通過這種宣傳教育使人們認識到，尊老、敬老、養老是憲法規定每個公民應盡的義務。老人不僅是家庭奠基人，為社會創造財富，年老后理應受到尊敬和照顧，不尊重甚至虐待老人于法于理于情皆不容。并通過社會輿論約束，從道義和制度上規范人們的尊老敬老行為，改變過去片面的女兒不養老和重物質輕精神的養老觀念，使老人時刻保持心情舒暢、精神愉快，保持家庭養老的重要作用。

將社會化養老措施與家庭養老相結合，使二者相輔相成，互相促進。既保證社會化養老隨著經濟的發展而不斷發展，又要從我國的實際出發，鞏固并加強傳統的家庭養老的有益方式，以使老年人的晚年生活得到有效的保障，使老年人的生活質量不斷提高。

第二篇：我國農村養老問題淺析

山東財經大學程佳

我國農村養老問題淺析

摘要

全國第五次人口普查數據顯示，我國65歲以上老年人口已達8811萬人，占總人口6.96%，60歲以上人口達1.3億人，占總人口10.2%，以上比例按國際標準衡量，我國已進入了老年型社會。截至2011年末統計數據顯示全國 1.85億的老年人口當中就有將近70%的老年人居住在農村。長期以來,大多數人一直對在黃土地上辛勤耕耘的農村老人的養老問題關注甚少。而現如今由于部分農村生活條件差,加之農村社會保障制度長期發展滯后,家庭養老功能的不斷弱化等等問題的出現和存在，嚴重導致絕大多數農村老年人處在家庭邊緣和社會保障體系之外,生活堪憂。我認為農村老人養老福利保障等制度的建立和方式方法的探討研究將是一個迫在眉睫的問題。關 鍵 詞：農村 老年人口 養老問題

一引言：就目前情況來看，雖然我們國家的經濟建設取得一定的成就，農民收入也隨著農業稅的減免和一系列惠農政策實施有了大幅度的提高，同時隨著物價和農產品收購價格的不穩定等問題的出現，農民可供自由支配的資金不充裕，所以農村老年人養老問題不能只依靠子女更需要政府制度和財政支持。

二、目前農村老年人口養老現狀

(一)1.計劃生育政策已經實施了較長時間,農村家庭擁有子女人數也在不斷減少，目前1970年后出生子女已經進入贍養父母階段，子女數的減少大大削弱了家庭養老功能2.農村青壯年勞動力大量外流,“空巢老人家庭”增多,留守在農

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村的老年人不得不承擔起勞務和家務勞動,已經缺少子女的生活照料和精神慰藉，這個問題會越來越嚴重3老年人平均壽命延長、患病率上升自理能力下降 4年輕一代的敬老愛老意識的滑坡, 導致家庭養老的主體責任正在丟失。5.農村老年人自養能力比較薄弱。農村老年人將年輕時的較少的收入及儲蓄用于子女婚嫁蓋房子，不靠儲蓄養老。到了老年只能依賴子女。

(二)農村的低保制度尚未全面建立。農村社會福利、政府救濟和低保投入嚴重不足,絕大多數的老年人基本不能夠享受的到。廣大農村處于弱勢地位的老年人生活狀況不容樂觀基本生活難以維持。

（三）農村人大多重視撫養下一代，都希望把子女送出農村之門，一定程度上輕視對老年人的贍養與照顧。當然這也是現代社會中的一個普遍現象。農村的青壯年在向城市的遷移過程中，還是比較重視孩子的成長與教育的。因為他們的財力和精力有限，他們把大部分的時間和精力都用在孩子身上。因此，他們就沒有充的財力和時間去照顧老人和給予老人足夠的經濟支持。

三、解決農村養老問題的對策簡單分析

第一，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》要進一步明確化合理化，各地試點縣區也要依據各自的實際情況對指導意見進行科學合理的擴展，其中就《指導意見》中的幾個點尤其需要進一步明確與公平化

按照《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的規定年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人可以按月領取養老金。新農保制度實施時已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的可以按月領取基礎養老金，但其參保條件的子女應當參保繳費。

我們可以觀察到指導意見中提到兩個必須的條件，第一是必須滿足60周歲

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第二是未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人。同時后面卻也出現了一個點“但其參保條件的子女應當參保繳費”那么這一點該如何做出一個理解？在其子女也必須參保并符合前兩個條件的農村老年人口才可以拿到基礎養老金，調查了一些試點地區當地的養老金收取方式基本是捆綁式的，基本是把這一條做為一個捆綁條件進行養老金收取的。像養老保險這種國家社會保障性險種有這一條附加條件是否做到公平合理，里面的字眼是“應當”而不是“必須”，這個詞應該做如何理解，有幾個較為現實的問題：第一有三種情形,符合基本條件的老人其子女已經在外工作，或已參保了城鎮基本養老保險;農村2女戶或獨女戶，其女兒戶口因為嫁人等原因落在其他縣區或別的地方:符合條件的農村老人與其子女在同一縣區內，這三種情形下老年人養老金領取政策上是否公平合理？第二指導意見是面向全試點農村的，同一個地區各村戶的經濟能力是存在差異的，有些老人子女因為缺乏一定經濟實力或不積極參保，那么這種捆綁式的參保方式是否會影響到與之相關的老年人的利益。第三“應當”這個詞的理解，“應當”是否等于“必須”？“應當”有時候可以理解為可參保也可以不參保，同時其子女參保與否是否會影響到對其父母正常的養老金領取。

第二，有法可依，有規可循。相關縣區應該將農保基金管理運營納入法制化軌道，制定出相關法規，從養老基金的收取發放、投資、增值、支付等有法可依有規可循。可以制定相應的《農村養老保險基金收繳辦法》，《農村養老保險基金運營監督管理辦法》等一系列法規，這是很關鍵很重要的，有了相關的法律法規就可以為養老基金管理運營提供指導意見以及對各個環節的管理監督。

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第三，對于新農保基金收繳的管理,很大一部分農村居民居住分散，農保收費面相對比較大，農保金收取過程操作復雜，大部分還是由村委負責代收保險費，針對于基金安全與相關個人票據管理問題，各村委應該增加基金收繳人員數量與收繳人員素質培訓，在收繳過程中要注重基金票據的管理，統一收費票據，并在年終收據上交時進行核對，這樣票據管理制度就可以很好的杜絕了鄉鎮農保員挪用、移用、貪污保費的現象。二是可以進一步建立相關的社會保障基金縣級財政專門戶口，農村參保人員可以直接指定銀行交費，這樣就可以很好的保障基金的安全，規避了風險。同樣在發放方面養老金應以銀行為依托實 行社會化發放模式，杜絕截留或挪用現象發生做到“陽光操作”，進而防止養老金發放過程中的資金流失。

第四，新農保基金的保值增值。試點縣區應該盡早出臺相關基金運營政策，成立專門的基金運營的部門進行統一管理，在政策上給予適應放寬和傾斜，可允許農保基金進行適當的投資組合，變“死錢”為“活錢”。在基金基數相對較大的情況下可以嘗試建立專門的養老保險基金銀行，使農保基金能夠直接籌集、同時也可以吸納一些社會閑散資金，增加農保基金的積累，在基金一定量的基礎上進行有效的投資。同時存在投資就必須在此基礎上建立相應的風險管理機制以及投資分析機構，這樣一可以盡量規避在基金運營過程的風險二來也可以選擇更合理的投資方式，使基金增值利益最大化。第二可以參照全國社保基金理事會的設置的具體結構建立在信托和委托代理模式下的現代公司法人治理結構，政策上允許委托代理的出現，通過第三方信托管理，允許其進行合理化投資，農村參保人員60歲開始領取養老金，從參保到保金領取這個空檔期，相關的委托機構可以利用這些資金進行一些長期債券的購買以及一些效益較好的投

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資板塊。第三可以實行市或省級統籌管理，依據各地農村縣區的經濟發展實際情況可以把各縣一級結余的農保基金交由市或者省統籌管理，因為省市的投資環境相對較好，農保基金相對集中，資金規模較大，投資渠道寬，增值效益大。但是在資金集中運作的過程中，筆者認為運營部門必須由有關專家和專業人員組成，在對各種投資方向、收益評估、風險程度等做出詳盡論證后，選擇最佳方案實施。

山東財經大學程佳

山東財經大學程佳

第三篇：我國農村社會養老保險制度問題

摘要：文章通過分析我國農村人口老齡化問題、農村傳統的養老模式所面臨的嚴峻挑戰和農村城市化進程加快給現行農村養老保險制度帶來的新問題，說明建立健全我國農村社會養老保險制度的必要性，并指出我國農村養老保險制度現狀和存在的主要問題，提出建立與經濟發展水平相適應的農村養老保險體系的對策與建議。

關鍵詞：農村養老保險制度；人口老齡化；農村城市化；公共財政

“三農”問題一直都是我國全局性、戰略性的問題，關系到整個國民經濟的發展。本文在分析農村養老保險現狀及存在的主要問題的基礎上，積極探索財政建立和完善農村養老保險的新思路和具體措施。

一、建立健全我國農村社會養老保險制度的必要性

（一）農村人口老齡化問題帶來的挑戰

按國際通行的標準，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%和7%，即可看作是達到了人口老齡化。2003年，我國60歲以上的老年人口占總人口的比重就已經達到了11%，與發達國家相比，我國人口老齡化的顯著特征是“城鄉倒置”，農村人口老齡化程度高于城市。農村不僅是我國老年人口最多的地區，也是老齡化程度和老年撫養比最高的地區。第五次全國人口普查資料顯示：2000年我國65歲及以上人口中城鎮有2873萬人，農村有5938萬人，農村人口的老齡化程度已經高于城市，65歲及以上人口占農村人口的比重為7.35%，城鎮為6.30%。

因此，農村人口老齡化問題所帶來的前所未有的挑戰，需要我們認真探索并建立健全適應我國國情的農村養老保險制度。

（二）農村傳統養老模式面臨嚴峻考驗

長期以來，我國農村養老保障主要依賴家庭養老、土地養老和集體養老這三種方式。隨著人口老齡化進程加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種養老保障格局將受到嚴峻挑戰。

家庭養老在我國傳統悠久，長期以來發揮著積極作用，但隨著家庭規模的小型化、家庭結構的核心化、居住代際分離傾向的出現，越來越多家庭的養老功能出現弱化，老年人照料需求的滿足將越來越多地求助于社會的支持和幫助。土地保障功能日趨衰減。我國人多地少，農民承包的土地數量有限，農業的比較收益低，土地承載負擔重。來自土地的收入在農民收入來源中所占比重呈下降趨勢，土地對農民的養老保障作用越來越不明顯。農村聯產承包責任制的實行引發了與之相適應的分配方式的變革，集體的內部積累機制受到相當程度的削弱，影響了集體對社區保障的投入，使農民喪失了集體的福利保障。

（三）農村城市化進程加快的必然要求

城市化是指人類生產和生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，它不是簡單的城鄉人口結構的轉化，是傳統勞動方式、生活方式向現代勞動與生活方式的轉化。2005年，城鎮居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入之比已達3.22∶1。

同時，一些制度性的不平等加劇了城鄉差別，農民的弱勢地位逐漸顯現。如果考慮水電、交通、文教衛生、社會保障等差別，城鄉居民的收入差距實際已達6∶1左右，而世界上大多數國家僅為1.5∶1。城鄉差距大使大量農村剩余勞動力流向城市，促進了城市化的進程。農民工作為城市化進程中的特殊群體，他們普遍不具備進入城鎮養老保險制度的經濟承受能力，而現行的農村養老保險中沒有為他們提供相應的制度安排。

二、我國農村養老保險當前存在的主要問題及現狀

（一）農村養老保險制度不穩定，缺乏法律保障

農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，缺乏穩定性。

1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結果。

（二）財政投入少，資金來源單一，造成農保覆蓋面小，保障水平低，社會互濟性差

1992年頒布的《基本方案》規定，農保資金的籌集要堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。但多年來在實行過程中，基本是由農民自己繳費自己養老，集體和國家的責任基本沒有體現，大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，而且不存在社會統籌。這樣農村養老保險金只能由個人全部繳納，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或個人自我儲蓄積累保障。造成農村養老保險投保人數少，覆蓋面小，總體繳費水平偏低，養老待遇計發辦法不合理，每人平均月養老金只有十幾元，甚至幾元，這樣的待遇水平遠遠不能使養老人員安度晚年。由此可見，現行農村社會養老保險制度的保障水平低，社會互濟性差，缺乏社會保障應有的社會性和福利性。

（三）農村養老保險制度設計存在缺陷

1、沒有建立起切合我國農村實際的可行的農村養老保險制度。我國農村的實際情況是存在失地農民、進城務工的農民工、還有仍以土地為主要生活來源的農民，這些不同身份和背景的農村勞動力，其負擔能力不同，所以應因人制宜，針對不同身份的農村勞動力，根據其經濟社會屬性和負擔能力的不同，分層次建立和完善農村社會養老保險制度。

2、現行農村養老保險制度未能實現城鄉養老保險體系的有機銜接。我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。農民工作為城市化進程中的特殊群體，他們普遍不具備進入城鎮養老保險制度的經濟承受能力，而現行的農村養老保險中沒有為他們提供相應的制度安排，使他們成為沒有任何養老保障的真空階層。

三、建立與經濟發展水平相適應的農村養老保險體系的對策與建議

（一）確立農村養老保險的法律地位，保持其制度上的穩定性

應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，都導致農村社會養老保險制度的不穩定性。而立法是達到穩定政策的最好途徑。同時，注重制度化建設，建立新型農村養老保險實施辦法以及基金管理、財會制度、審計監督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點中不斷完善，強化制度化、規范化、法律化的管理。

（二）優化農村養老保險制度設計，分類建立和完善農村養老保險制度

1、完善被征地農民的養老保險制度。切實做好被征地農民的生活保障，圍繞構建覆蓋城鄉的新型社會保障體系這一目標，加強被征地農民基本生活保障制度與城鄉職工基本養老保險制度的銜接。

2、將農民工納入社會保障體系，使他們在向非農產業的轉移過程中，逐步從土地保障轉換到現代社會保障系統。在制度設計上，要適應農民工流動性大的特點，使其社會保險權益可以方便地轉移接續，并保證其流動就業過程中社會保障權益不受侵害。對于長期在城市就業并定居的農民工，應逐步納入城鎮職工養老保險制度。

3、對于仍然固守在農村以土地為主要生活來源的農民，則需要逐步完善農村養老保險制度，提高保障能力。明確政府在建設農村社會養老保險制度中的主導作用，拓寬資金籌集渠道，變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，根據各地農民人均純收入情況逐步提高農村養老保險的籌資水平，并同步增加保險的享受標準。

4、積極探索“城保”和“農保”相對獨立，又可以相互轉換的運行模式，為統籌城鄉社會保障打好基礎。針對傳統農保保障水平偏低且固定不變的缺陷，實行將最低繳費和給付標準與農村最低保障標準掛鉤的方法，建立繳費的增長機制，繳費標準的可選擇機制和待遇調整機制。擴大政府對農民提供適當保費補貼的范圍，調動農民參保積極性。

（三）加大公共財政投入力度，擴大農保覆蓋面和提高其社會保障功能

財政是國家宏觀調控的必要手段，也是統籌城鄉經濟社會協調發展和支持農村建設的重要財力保障。過去受國家經濟發展戰略和宏觀政策的影響，財政政策及其財力分配存在重大缺陷，對農業的生產力投入不足，對農村的社會性投入更為匱乏，農村公共產品供給不足，發展滯后，這是長期以來我國城鄉二元結構得以固化的一個關鍵性原因。

為了貫徹落實中央提出的城鄉統籌發展和建設社會主義新農村的原則精神，防止城鄉差距過度擴大，必須調整和改變現行財政分配不合理的現狀，切實加大對“三農”投入的傾斜力度，要讓公共財政逐步覆蓋農村。“農村社會養老保險的需求彈性非常大，無論是經濟發達地區還是貧困地區都如此。少量的補助就能大大增加農民參保積極性和參保率。

從政策意義角度講，財政補助是農保事業發展的催化劑，較少的投入就能較大程度地提高參保率和覆蓋面，這對農保事業有著非常重要的現實借鑒意義。要根據黨的十六屆六中全會關于“建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”和“加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入”的要求，以繳費補貼、老人直補、基金貼息、待遇調整等多種方式，逐步擴大農村養老保險的覆蓋面，建立農民參保提高待遇水平。

公共財政要全過程支持農村社會養老保險制度建設，降低農民參保門檻，提高保障水平。公共財政要加大對工作體系的投入，農村社會養老保險管理機構不再提取管理服務費，人員和工作經費應列入同級財政預算，盡快解決原制度從保險費中提取管理費，用于人員和工作經費的問題。同時要以多種方式建立農民參保補貼制度。在面向農民的籌資上，要降低門檻，堅持政府組織引導和農民自愿相結合，以政府投資為主，低水平起步，建立農民的最基本養老保障制度。

參考文獻：

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第四篇：構建我國農村社會養老保險制度問題初探

構建我國農村社會養老保險制度問題初探

摘要：文章通過我國人口老齡化、農村傳統的養老模式所面臨的嚴峻挑戰和農村城市化進程加快給現行農村養老保險制度帶來的新問題，說明建立健全我國農村養老保險制度的必要性，并指出我國農村養老保險制度現狀和存在的主要問題，提出建立與水平相適應的農村養老保險體系的對策與建議。

關鍵詞：農村養老保險制度；人口老齡化；農村城市化；公共財政

“三農”問題一直都是我國全局性、戰略性的問題，關系到整個國民經濟的發展。本文在分析農村養老保險現狀及存在的主要問題的基礎上，積極探索財政建立和完善農村養老保險的新思路和具體措施。

一、建立健全我國農村社會養老保險制度的必要性

（一）農村人口老齡化問題帶來的挑戰

按國際通行的標準，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%和7%，即可看作是達到了人口老齡化。2003年，我國60歲以上的老年人口占總人口的比重就已經達到了11%，與發達國家相比，我國人口老齡化的顯著特征是“城鄉倒置”，農村人口老齡化程度高于城市。農村不僅是我國老年人口最多的地區，也是老齡化程度和老年撫養比最高的地區。第五次全國人口普查資料顯示：2000年我國65歲及以上人口中城鎮有2873萬人，農村有5938萬人，農村人口的老齡化程度已經高于城市，65歲及以上人口占農村人口的比重為7.35%，城鎮為6.30%。

因此，農村人口老齡化問題所帶來的前所未有的挑戰，需要我們認真探索并建立健全適應我國國情的農村養老保險制度。

（二）農村傳統養老模式面臨嚴峻考驗

長期以來，我國農村養老保障主要依賴家庭養老、土地養老和集體養老這三種方式。隨著人口老齡化進程加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種養老保障格局將受到嚴峻挑戰。

家庭養老在我國傳統悠久，長期以來發揮著積極作用，但隨著家庭規模的小型化、家庭結構的核心化、居住代際分離傾向的出現，越來越多家庭的養老功能出現弱化，老年人照料需求的滿足將越來越多地求助于社會的支持和幫助。土地保障功能日趨衰減。我國人多地少，農民承包的土地數量有限，農業的比較收益低，土地承載負擔重。來自土地的收入在農民收入來源中所占比重呈下降趨勢，土地對農民的養老保障作用越來越不明顯。農村聯產承包責任制的實行引發了與之相適應的分配方式的變革，集體的內部積累機制受到相當程度的削弱，了集體對社區保障的投入，使農民喪失了集體的福利保障。

（三）農村城市化進程加快的必然要求

城市化是指人類生產和生活方式由農村型向城市型轉化的過程，它不是簡單的城鄉人口結構的轉化，是傳統勞動方式、生活方式向勞動與生活方式的轉化。2005年，城鎮居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入之比已達3.22∶1。

同時，一些制度性的不平等加劇了城鄉差別，農民的弱勢地位逐漸顯現。如

果考慮水電、、文教衛生、社會保障等差別，城鄉居民的收入差距實際已達6∶1左右，而世界上大多數國家僅為1.5∶1。城鄉差距大使大量農村剩余勞動力流向城市，促進了城市化的進程。農民工作為城市化進程中的特殊群體，他們普遍不具備進入城鎮養老保險制度的經濟承受能力，而現行的農村養老保險中沒有為他們提供相應的制度安排。

二、我國農村養老保險當前存在的主要問題及現狀

（一）農村養老保險制度不穩定，缺乏保障

農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，缺乏穩定性。

1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結果。

（二）財政投入少，資金來源單一，造成農保覆蓋面小，保障水平低，社會互濟性差

1992年頒布的《基本方案》規定，農保資金的籌集要堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。但多年來在實行過程中，基本是由農民自己繳費自己養老，集體和國家的責任基本沒有體現，大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，而且不存在社會統籌。這樣農村養老保險金只能由個人全部繳納，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或個人自我儲蓄積累保障。造成農村養老保險投保人數少，覆蓋面小，總體繳費水平偏低，養老待遇計發辦法不合理，每人平均月養老金只有十幾元，甚至幾元，這樣的待遇水平遠遠不能使養老人員安度晚年。由此可見，現行農村社會養老保險制度的保障水平低，社會互濟性差，缺乏社會保障應有的社會性和福利性。

（三）養老保險制度設計存在缺陷

1、沒有建立起切合我國農村實際的可行的農村養老保險制度。我國農村的實際情況是存在失地農民、進城務工的農民工、還有仍以土地為主要生活來源的農民，這些不同身份和背景的農村勞動力，其負擔能力不同，所以應因人制宜，針對不同身份的農村勞動力，根據其屬性和負擔能力的不同，分層次建立和完善農村社會養老保險制度。

2、現行農村養老保險制度未能實現城鄉養老保險體系的有機銜接。我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。農民工作為城市化進程中的特殊群體，他們普遍不具備進入城鎮養老保險制度的經濟承受能力，而現行的農村養老保險中沒有為他們提供相應的制度安排，使他們成為沒有任何養老保障的真空階層。

三、建立與經濟水平相適應的農村養老保險體系的對策與建議

（一）確立農村養老保險的地位，保持其制度上的穩定性

應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，都導致農村社會養老保險制度的不穩定性。而立法是達到穩定政策的最好途徑。同時，注重制度化建設，建立新型農村養老保險實施辦法以及基金管理、財會制度、審計監督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點中不斷完善，強化制度化、規范化、法律化的管理。

（二）優化農村養老保險制度設計，分類建立和完善農村養老保險制度

1、完善被征地農民的養老保險制度。切實做好被征地農民的生活保障，圍繞構建覆蓋城鄉的新型社會保障體系這一目標，加強被征地農民基本生活保障制度與城鄉職工基本養老保險制度的銜接。

2、將農民工納入社會保障體系，使他們在向非農產業的轉移過程中，逐步從土地保障轉換到社會保障系統。在制度設計上，要適應農民工流動性大的特點，使其社會保險權益可以方便地轉移接續，并保證其流動就業過程中社會保障權益不受侵害。對于長期在城市就業并定居的農民工，應逐步納入城鎮職工養老保險制度。

3、對于仍然固守在農村以土地為主要生活來源的農民，則需要逐步完善農村養老保險制度，提高保障能力。明確政府在建設農村社會養老保險制度中的主導作用，拓寬資金籌集渠道，變“個人繳費為主、集體補助為輔”為“個人、集體和政府”三方共同籌資，根據各地農民人均純收入情況逐步提高農村養老保險的籌資水平，并同步增加保險的享受標準。

4、積極探索“城保”和“農保”相對獨立，又可以相互轉換的運行模式，為統籌城鄉社會保障打好基礎。針對傳統農保保障水平偏低且固定不變的缺陷，實行將最低繳費和給付標準與農村最低保障標準掛鉤的，建立繳費的增長機制，繳費標準的可選擇機制和待遇調整機制。擴大政府對農民提供適當保費補貼的范圍，調動農民參保積極性。

（三）加大公共財政投入力度，擴大農保覆蓋面和提高其社會保障功能

財政是國家宏觀調控的必要手段，也是統籌城鄉經濟社會協調發展和支持農村建設的重要財力保障。過去受國家經濟發展戰略和宏觀政策的，財政政策及其財力分配存在重大缺陷，對農業的生產力投入不足，對農村的社會性投入更為匱乏，農村公共產品供給不足，發展滯后，這是長期以來我國城鄉二元結構得以固化的一個關鍵性原因。

為了貫徹落實中央提出的城鄉統籌發展和建設社會主義新農村的原則精神，防止城鄉差距過度擴大，必須調整和改變現行財政分配不合理的現狀，切實加大對“三農”投入的傾斜力度，要讓公共財政逐步覆蓋農村。“農村社會養老保險的需求彈性非常大，無論是經濟發達地區還是貧困地區都如此。少量的補助就能大大增加農民參保積極性和參保率。

從政策意義角度講，財政補助是農保事業發展的催化劑，較少的投入就能較大程度地提高參保率和覆蓋面，這對農保事業有著非常重要的現實借鑒意義。要根據黨的十六屆六中全會關于“建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”和“加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入”的要求，以繳費補貼、老人直補、基金貼息、待遇調整等多種方式，逐步擴大農村養老保險的覆蓋面，建立農民參保提高待遇水平。

公共財政要全過程支持農村社會養老保險制度建設，降低農民參保門檻，提高保障水平。公共財政要加大對工作體系的投入，農村社會養老保險管理機構不再提取管理服務費，人員和工作經費應列入同級財政預算，盡快解決原制度從保險費中提取管理費，用于人員和工作

經費的。同時要以多種方式建立農民參保補貼制度。在面向農民的籌資上，要降低門檻，堅持政府組織引導和農民自愿相結合，以政府投資為主，低水平起步，建立農民的最基本養老保障制度。

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1、趙建國,韓軍平.影響農村養老保險制度需求的因素[J].財經問題,2007(8).2、王黎明.建立健全我國農村社會養老保險制度必要性和可行性分析[J].地方財政研究,2007(6).3、胡鞍鋼,魏星.財政發展與建設社會主義新農村:挑戰與策略[J].財經問題研究,2007(3).4、趙殿國.農村社會養老保險的基金管理和風險控制[J].社會保障制度,2005(1).5、李宏.21世紀農村養老保障問題研究[J].生產力研究,2005(4).6、秦中春.農村養老保險建設的緊迫性、發展現狀與政策建議[Z].國務院發展研究中心“推進社會主義新農村建設”課題.

第五篇：淺析我國農村養老保險制度初稿

淺析我國農村養老保險制度

內容摘要：隨著現代化建設的發展，與此同時也面臨著一些不可回避的問題。其中之一就是老齡化現象。隨著我國老齡化程度的加深，受城市化的發展，家庭結構變遷，生活方式改變等因素影響，我國“空巢”老人的數量與比例不斷增加，農村養老問題成了一個大問題，關系到國家穩定和社會發展，因此，盡快完善農村養老保險制度就成了當務之急。解決這一問題，需完善我國農村養老保險制度。我國農村養老保險經過十多年來的發展積累了一些經驗，但也存在著許多難以克服的弊端。通過對我國農村養老保險制度的分析，加深對其認識，很好的解決農村的養老問題。完善農村養老保險體系關系到農村乃至全國經濟改革和社會的穩定，對推動我國經濟發展與社會進步具有重大意義，對構建和諧社會建設社會主義新農村具有非常重要的作用。

關鍵詞：農村養老.保險制度

引言

我國的農村人口占全國總人口的56%，老有所養問題一直是廣大農民最關注的問題。然而，從嚴格意義上講，中國農村養老社會保險體系并沒有形成，而對農村養老保險問題重視不夠。以往的農村養老保險制度是采取個人，單位和國家等多方出資籌集養老基金，并為老年人提供幫助和服務。由于經濟發展條件的限制，我國至今尚未建立適應城鄉統籌發展的農村養老保險制度。本文對我國農村養老保險制度做了初步分析和思考。

一 我國農村養老保險制度的內涵.特點及發展歷程

（一）養老保險制度的內涵

養老保險制度是國家和社會根據一定的法律法規,為保證勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限,或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。它包含以下兩層含義:第一,養老保險是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發生作用的。判斷是否“完全或基本”退出社會勞動生活的標準,則視勞動者與生產資料是否脫離,或者對勞動者而言,參加的生產活動是否屬于其主要社會生活內容而定。另外,法定的年齡界限亦根據各國實際情況相應確定。第二,養老保險目的是為保障老年人的基本生活需求,為其提供穩定可靠的生活來源。因此,養老金在分配過程中不再遵循按勞分配或按需分配原則,而是依據勞動者的社會貢獻、勞動者的基本生活需要和當時社會生產力水平來確定額度[ 1 ]。

（二）我國農村養老保險制度的特點

養老保險是世界各國較普遍實行的一種社會保障制度。一般具有以下幾個特點: 1.由國家立法,強制實行,企業單位和個人都必須參加,符合養老條件的人,可向社會保險部門領取養老金。

2.養老保險費用來源, 一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔,并實現廣泛的社會互濟。

3.國家可測算出未來大概的養老金開支,并根據某些既定標準來確定養老保險待遇。4.養老保險具有社會性,影響很大,享受人多且時間較長，費用支出龐大。因此，必須設置專門機構，實現現代化，專業化和社會化的統一規劃和管理。

（三）我國農村養老保險制度的發展歷程

我國政府從20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。

第一階段：1986～1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在“全國農 村基層社會保障工作座談會”中根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作，一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農村養老辦公室制定《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，1992年起農村社會養老保險制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機構改革以后，農村社會養老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區的農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區的農村社會養老保險工作陷入了停頓階段。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區逐步向商業保險過渡。

第四階段：2005年至今，為政策轉向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協調發展的重視，尤其反映了領導層對農民等弱勢階層的生活質量下降和收人差距擴大的關注。新政策綱領的價值取向對農民養老保險制度具有重要的指示和促進作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農村養老保險制度，觀念上正從以城鎮和城鎮職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉居民的社會保險制度轉變。

從以上幾個發展階段來看，農村社會養老保險在實踐上是不成功的，可憐農村社會養老保險在還沒有來得及成長時就已面臨夭折的危險，但它卻切實關系到占我國人口約80％的人民目前或將來的生活質量，隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養老問題變得日益突出和緊迫。時值新農保正在全面輔開，進一步發展和完善農村養老保險體系已不僅僅是農民的愿望和要求，而是市場發展本身的客觀必然。

二 我國農村養老保險制度的現狀

（一）我國農村養老現狀

據第五次全國人口普查，我國于2000年進入老齡化社會。目前我國60歲以上的老人已達到1.43億，占全國人口總數的10.97%以上.隨著老齡化進程的加快，我國養老保障體系正面臨著前所未有的壓力，而由于農村經濟發展落后，保障體系殘缺，農村養老問題面臨著更為嚴峻的挑戰。在農村，家庭養老是絕大多數家庭唯一的養老模式，也是中國傳統的養老方式，在農村養老保障上發揮著重大作用。農村“養兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個老人居住和一個老年人獨自居住的情形也存在，但他們都需要子女經常去照顧他們，從物質上和精神上給予相應的支持。雖然現階段中國農村的養老模式仍然是以家庭養老為主，并且這種以“土地養老”.“養兒防老”為主要方式的家庭養老也有其深厚的經濟因素和文化心理基礎。但是，隨著社會環境的急劇變化，家庭養老功能逐漸弱化，并呈現出諸多缺陷。首先，農村老年人口規模大，老齡化程度高于城市，農民的養老壓力逐漸加大，養老的經濟負擔和養老服務負擔將更加沉重。其次，國家對農村養老行為規范和調整力度減弱，不良價值觀念和道德觀念對一些農村人產生了不良影響，加之國家法律對老年人權利保障不夠，使得有些老人在家庭中的不到應有的尊重。最后，隨著計劃生育政策帶來的生育率下降，家庭規模縮小，使得家庭養老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經濟供養方面還面臨生活不便，照料不夠。目前養老方式開始由家庭養老向社會養老保障模式過渡，建立完善的農村養老保險制度是我國農村養老的發展趨勢，也是解決當前農村養老問題的理想選擇。

（二）我國農村養老保險制度運行現狀

農村養老保險在我國起步較晚，制度也不完善，在加上農民素質*社會心理*東方文化* 2 社會化服務水平*農民對保險制度的信任度，非貨幣經濟等等因素的影響，與城市職工養老保險相比，狀況很不如意，盡管到1998年底，全國已有30個省（自治區*直轄市）的200多個縣（市*區）開展了農村養老保險改革試點，由200多萬農民參加了養老保險。但以上數字對于8億農民來說，社會化養老保險對大部分農民來說還是離他們較遠。從目前農民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，隔壁據他們的繳費額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢（相對于目前收入和消費水平）的養老金，根本打不到保險的目的。

但是，我們也不能不承認，隨著農村經濟情況的好轉，部分參與保險并最終獲得部分社會經濟來源的條件已產生：第一，除少數未脫貧的地區之外，中國農民已經多上了溫飽生活，很多農民已經在向小康生活水平邁進，具有了一定參加保險的經濟承受能力。經濟較發達的浙江省杭州地區農民開展養老保險的鄉鎮覆蓋率已達到95%，一些富裕的年邁農民通過一次性繳納幾千元養老基金，已開始按月不等數額領取養老保險金。第二，隨著全國保險業務的發展，社會影響的擴大，計劃生育政策的強化等等，農民參保的觀念不斷增強。他們開始理解到了參加保險對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應農民需要而推行了《農村養老保險暫行辦法》，山東煙臺從989年開始，大膽地進行農村保險體制的改革，取得了積極的社會效果。

這種喜憂參半的現狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農村人口多，生產力水平低，經濟發展差距大，因而在養老問題上，各地情況差別很大，有些地方農村養老保險已全面覆蓋，如東莞*溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區連一般的保費還無法收齊。由于目前我國農村地區經濟發展仍比較落后，且地區間極不平衡，差距較大，在全國范圍內建立統一的農村養老保險制度與現實情況相脫離。因此，在現有經濟水平條件下及傳統文化模式下，家庭養老仍然是我國農村老年人的主要方式。

三 我國農村養老保險制度存在的問題及原因分析

（一）我國農村養老保險制度存在的問題

1.法律制度建設不完善，法律效力差。

目前，我國還沒有制定專門針對農村養老保險問題的法律法規，民政部和勞動與社會保障部出臺的相關規定位階過低，權威性較差。有些省份還沒有出臺關于農村養老保險問題的地方性法規，管理不夠規范。由于制度建設不完善，少數地方出現了挪用保險基金等問題。農村養老保險法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規章，不具有法律效力。各地農村社會養老保險辦法大多數都是在《基本方案》的基礎上形成的，也是部門規章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩定性。這種隨意性和不穩定性導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結果。再者，如個人的繳費和集體的補助都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定。另一方面，在內容上，由于《基本方案》的制定時間在2o世紀9O年代，當時的農村經濟狀況和現在的現實情況相比，有的已經發生了明顯的變化，《基本方案》嚴重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權法頒布后的農民承包地與養老保險問題，對失地農民的保障條款，對保險基金的流失和挪用等行為未規定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺現行城鄉統籌情況下的農村養老保險的配套政策和措施。

2.農村養老基金管理，很不規范與完善。

目前，在相當部分地區無專門的機構負責保險基金的管理與營運，養老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行。一些地 3 區農村養老基金被擠占，挪用或貪污等現象比較嚴重。當前由于缺乏制度規范，農村養老保險基金的管理風險難以得到有效控制。

有關工作管理機制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網絡化管理系統建設滯后，管理技術力量薄弱，多數基層養老保險管理人員只能承擔最簡單的重要性的日常管理工作。在方案設計*對提供行為的及時監督*信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養老保險的正常運行。

3.農村養老保險的覆蓋范圍小，門檻高，資金來源單一。

據調查，農村人口中素質較高、有一定能力和經濟頭腦的人都已經隨著城市化的進程通過多種途徑進入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數是經濟相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關心、更需要農村養老保險、更需要社會保障。然而根據《基本方案》規定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。這一規定將貧困農民的養老保障排斥在外。交納養老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農民參加養老保險的路徑。《勞動合同法》從理論上解決了農民工的問題，但是2007年勞動和社會保障事業發展統計公報顯示，2007年末，參加基本養老保險的農民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養”的保障。即使這10%，也并不是一個穩定的數字，一些農民工最終選擇了退保。從國家對社會保障的整體投入來說,用于城市的社會保障資金是農村的8倍,如果按人均來算的話,用于每一個城里人的社會保障資金可以分配給30個農民。相應地,國家對農村養老保險投入較少,主要是以個人繳費為主,集體給予適當補貼的方式。但農村集體經濟也相當薄弱,于是絕大部分養老金都變成了農民自己支付。農民本身支付能力有限,則影響了其參加社會養老保險的積極性,加大了農村養老保險管理工作的難度。

4.農村養老保險存在制度上不穩定。

各地農村養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立*撤銷*保險金的籌集*運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些大官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結果。

農村養老保險制度運行低效，農民信心下降。

由于沒有法律上的強制性效力，注定了農村社會養老保險制度的低效性。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值”。在實際運作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價的上漲等因素的影響，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們失去對農村社會養老保險的信心。

（二）我國農村養老保險制度存在問題的原因分析 1.國家的政策和立法滯后

我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部發布《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。

2.我國農村目前正處于由以家庭養老為主向以社會養老為主的格局變化時期

長期以來，家庭養老一直是我國農村最主要的養老形式。隨著老齡化趨勢加劇，計劃生育政策的實施，我國農村目前正處于由以家庭養老為主向以社會養老為主的格局變化時期。其間，舊有的制度因為不適應現實的需要而崩潰，新制度正在生成，許多矛盾和問題因而出現。

3.國家缺乏針對農村養老保險的支持政策

養老保險基金的籌資模式分為現收現付式、完全積累式和部分積累式3種，我國農村社會養老保險基金實行“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”的方針，實際上采用了完全積累制，政府不承擔直接財力支持的責任。該制度基本上成為完全由農民個人儲蓄的積累制，喪失了社會保險的互助共濟的功能和意義。政府今后應該在政策調整與長期的財政支付安排上加大對農村地區的養老保險資金投入，對落后的中西部農村地區的養老保險基金實施財政轉移支付。

4農民的養老保險意識欠缺

我國的大部分農村普遍缺乏養老社會保險意識，“養兒防老”思想在農村仍有不小的市場，這給在農村推行社會保障體系帶來了一定難度。此外，許多人認為，由于我國農村耕地基本實行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以實現其養老功能。但隨著工業化和城市化發展，我國耕地面積逐年下降，人多地少矛盾非常突出。5.農村養老保險制度的可持續性差

農村養老保險制度實施目的的順利實現必須具備兩個條件。一是農民能持續穩定地繳費，二是養老保險制度能夠開展到農民老年獲得回報后，而不是中途解體，這兩個條件都令人懷疑，因為農民不像城市職工有穩定的收入來源，農民收入受自然氣候及農產品市場行情影響較大，因而其繳費的穩定性沒有把握。從政府方面看，目前的農村社會養老保險不是在法律基礎上建立的，其受行政因素影響較大，往往很不穩定。

四.健全與完善農村養老保險制度的意義

第一，構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的現實要求。隨著聯產承包責任制的推行和農業產業結構的調整，生產的專業化、社會化、商品化、市場化程度不斷提高。新體制的研究和建立對于進一步解放生產力，調節政府與農民的關系，縮小城鄉差別，改善社會風氣，促進農村社會穩定和精神文明建設具有重要意義。

第二，應對我國人口老齡化趨勢的客觀要求。根據第五次全國人口普查的數據，全國農村65歲以上老年人超過5930萬人，約占全國全部老年人口總數的70%。并且中國農村老年人口規模還繼續以每年3%的速度遞增，到最近，其規模已達到近1億人[3]P13。老年人口絕對數目的增加越開越成為政府公共政策決策面臨的挑戰。

第三，現行農村社會養老保障制度向規范化和科學化方向發展的必然要求。相對于城市，農村社會保障制度理論研究比較缺乏，導致了農村社會養老保障制度的建設與實踐也相對落后。因此，加強農村社會養老保險制度的理論研究和實踐探索，建立和完善農村養老保險制度顯得十分必要。

五.健全與完善我國農村養老保險制度的建議

（一）從政策和立法上加強制度建設。

制度通過法律來規范，是國際通行的做法。法律規范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養老保險制度的首要目標，因地制宜發展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。

（二）明確政府責任

政府是社會保障體系的建設者和推動者,在建立和完善農村社會養老保險中負有不可推卸的責任，合理定位在農村養老保險事業發展中的責任,關系到我國整個社會保障體系建設的進程。

為此，政府首先要明確在財政支持方面的責任。國家的財政支持是農村養老保險制度發展的前提，加強對農村的財政支持力度也是我國社會發展的必然要求。其次是政府在加強管理和監督責任。這是農村社會養老保險資源整合和優化配置的重要保障，我國農村社會保障事業的管理長期存在著體制不合理的問題,政府要推進城鄉農村社會養老保險管理體系的一體化，應設立統一的社會保障管理機構,嚴格區分政府在社會養老保險中的行政管理和事務管理職能。

（三）加大對農村養老保險的扶持。

目前我國絕大多數地區采取非繳費型農村養老保險的做法是有困難的，但是部分地區借鑒法國非工薪人員保險制度明確個人繳費僅為28，農業工人交14．75，日本國庫就支持 6 三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發達省份先行實施。因此，將農村養老保險納入到國民經濟和社會發展的規劃中，中央財政預算將農村養老保險納入國民社會保障預算，同時明確各地在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出，補貼資金的數額根據農村養老保險基金的繳納情況、農民收入的增加情況、養老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，盡可能提高集體補助和中央財政扶持的比重，給農民參保增加信心，使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。對于部分地區也可建立以土地換保障的制度。日本的離農政策和土地權益轉讓補償金的做法值得研究和借鑒。如通過土地流轉的農民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規定或雙方約定代其繳納養老保險金；被征用土地的農民，可以一次性得到補償并取得養老保險年金。結合自身實際，實行分類指導，在國家法律的框架下，從保護農民利益，維護農村穩定，繁榮農村經濟的大局角度加大對農村社會養老保險的扶持顯得十分重要。

（四）加大農村社會養老保險的覆蓋范圍，多渠道籌資基金。

所有發達國家和大多數發展國家農村養老保險基本是全覆蓋，因此，完善覆蓋對象，真正體現公平性是我國農村養老保險的重要內容，也是農村社會穩定的根本措施。農村鄉鎮建立更多的社會保障網絡體系，讓更多農民得到養老保障。在目前全民實行城鄉統籌有困難的情況下，實行農民工納入城鎮居民保險體系，與城鎮居民同工同險，享受政府、集體的陽光。政府對農村社會養老保險的政策力度應加大，應該維護社。會公正，切實保障農民權益。加大財政投入，多渠道籌集基金，加快農村養老保險制度的運行。

（五）加強監督管理

我國農村養老保險制度在運行過程中存在很多的問題，影響其執行的效果。政府機關應成立監督管理機關，加強對其監督，保證農村養老保險制度的正常運行。加強對養老基金和基金去向進行監督和管理，確保養老基金發揮真正的作用，用到農民的身上，讓廣大的農民老人不再為自己的養老問題而擔憂，為解決農村養老問題提供條件。

（六）健全基金管理制度，提高機構的組織效率和制度效率。

加強農村社會養老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規避物價上漲和利率下調帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養老保險資金管理機構的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當的投資組合，拓寬投資領域，還可以在保證安全性的前提下進行投資代理，以提高資金增值率。提高保障機構的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農民養老保險管理機構。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。要建立一支素質較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農保干部，可以通過舉辦財務、業務培訓班，學習交流，提高農保干部的工作能力，提高實施農村社會養老保險制度的信息化、網絡化和管理服務現代化水平。

（七）加強農民的參保意識。

中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。

（八）建立城鄉一體化的社會養老保險制度

要建立城鄉統一的農村社會養老保險制度，在制度設計的時候應該具體問題具體分析，充分考慮漸進式推進。要根據地區之間的差異制定相應的政策。首先要要完善社會保障體系，明確城鄉一體化目標。完善農村社會養老保險體系，主要是將農村與城鎮養老保險制度結合起來確立城鄉統一觀念，為建立城鄉統一的社會養老保險體系明確思想上的方向。其次是合理運用市場經濟機制，打破二元結構，注意加大財政投入，合理管理營運社保基金。針對我國具體情況，充分發揮市場的作用，消除阻礙城鄉一體化發展障礙。

最后是建立合理的基金營運模式，規范和加強養老保險基金的監管。農村社會養老保險基金是農民年老后生活的基本保障，要通過創新，改變以往單一的農村社會養老保險基金運營模式，加強基金管理，才能確保基金安全，應實行市場化基金運營，而政府則應在其中起到監督管理的作用，并且給予運營保障，保證由商業投資機構投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。

結論中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。

參考文獻：

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