第一篇：城市經營、土地儲備與土地金融

城市經營、土地儲備與土地金融 ——兼論經營、儲備與資金循環機制 劉維新/張紅

【專題名稱】城市經濟、區域經濟 【專 題 號】F107 【復印期號】2002年01期 【原文出處】《中國房地產金融》(京)2001年10期第6～11頁 【作者簡介】劉維新 中國社會科學院研究員，北京 100053 張紅 清華大學房地產研究所講師，經濟學博士。北京 100084 【內容提要】 隨著城市化進程的日益加速，“經營城市”作為一種全新的城市建設理念，為突破建設資金瓶頸，實現城市建設事業的持續快速健康發展指明了方向。同時，為了合理調控土地市場供求關系，加強對土地一級市場的壟斷、建立土地儲備制度是城市經營的主要內容。論述了經營城市的概念與內涵，探討了經營城市與實施土地儲備制度的關系，并從土地金融的角度對經營城市與土地儲備的運行機制等進行了研究、分析，提出了相關發展建議。

【關 鍵 詞】經營城市/土地儲備/土地金融

中圖分類號：F293.2 文章編號：1006-7388(2001)10-0006-05 文獻標識碼：A

城市經營，有的稱“經營城市”，其核心是以土地資本、基礎設施為經營對象。兩種稱謂，本質是一致的。隨著城市化進程的日益加速，“經營城市”作為一種全新的城市建設理念，正在納入人們的視野并逐步成為大家的共識。即要把市場經濟中的經營意識、經營機制、經營主體、經營方式等多種要素引入城市建設，全面歸集和盤活資產，促使城市資產重新配置和優化組合，從而建立多元化的投融資渠道，不斷擴充城市建設的資金來源。經營城市的核心是運營城市空間資源，尤其是土地資本，因此，建立與完善土地儲備制度、合理調控與配置土地資源是經營城市的重要環節。因為，城市的一切活動都要依賴于土地。土地供給具有稀缺性，其外延式供給是有限的。只有相當數量的土地資源、資產集中在政府的儲備庫里，進行土地優化配置，才能形成土地利用布局適當、效果合理及綜合效率最高的模式。

近年來，有許多城市從經營城市的角度出發，通過建立和實施土地儲備制度，從整體上提高城市土地資本的利用效率和地域空間的生態環境效益及經濟效益，積極進行經濟運行機制創新，依靠市場運作增加基本建設投資，加快城市基礎設施建設，使城市經濟發展進入了新階段。經營城市的概念與內涵

樹立政府經營城市的新理念，是在市場經濟條件下城市政府職能轉換的客觀要求，也就是說，城市政府要從行政指令的管理方式轉變為以法律法規為基礎的經營管理，任何工程項目的建設，都要講究效益，包括經濟、社會和環境三個方面的效益。經營城市就是對構成城市空間資源、功能載體的自然資本、人力資本及其相關延伸資本（如道路、廣場冠名權）等進行集聚、重組與運營，從而獲得收益。

政府要充分利用公共設施建設、經濟調控政策和社會保障職能，不斷提高城市土地資本及地域空間作用的效益，在完善經濟功能、創造發展環境的過程中發展城市經濟。經營城市的目標是降低投資成本，廣泛吸納生產要素，發展市場主體，以城市的發展帶動整體區域經濟發展與社會進步。隨著市場機制的建立和完善，城市經濟的運行，主要不應該依靠行政手段，而要依靠價值和政策法規的規范性，依靠城市的聚集性、開放性和信息的廣泛性。這“四性”的存在，為城市政府經營城市提供了前提條件，城市的地域空間資源使城市政府經營城市成為可能。因此，樹立城市政府經營城市的新理念，是跨入新世紀后，城市政府領導必須具備的一種戰略觀念和基本素質（注：劉維新，《經濟日報》，2000年10月12日。）。

經營城市的對象是土地資本和地域空間，要素是經濟功能、經濟容量、城市形象和投資環境。要經營好城市，必須在堅持經濟效益、社會效益、環境效益三者和諧統一的基礎上，把經營城市的思路貫穿到城市規劃、發展、建設、管理的全過程，從整體上推動城市經濟持續快速健康發展。

要以企業為中心經營城市。企業是城市經濟的細胞，是城市財政收入和就業機會的創造者，因而是經營城市的中心。為此，必須把為企業創造最佳的發展環境作為經營城市的出發點，努力改變計劃經濟時期多元分割的城市經濟運行格局，打破所有制界限，促進多種經濟成分相融合；打破隸屬關系界限，為中央企業、省屬企業、外來企業和市屬企業營造同樣的發展環境；打破產業界限，鼓勵城市中心的企業從第二產業向第三產業轉移，調整城市產業布局；打破城鄉界限，促進城區工業企業向城郊轉移，開辟新興工業園區，推進城鄉一體化建設。

要以經營手段建設城市。城市建設是城市社會經濟發展的基礎。要遵循市場經濟規律，用經營手段運作城市建設：一是盤活土地資本存量和國有資產存量，利用前人積累的物化資本建設城市；二是積極進行開源節流和資本運作，推進股份制改造，通過證券市場籌集當代資金，使之轉換成為城市建設和工業發展的投入；三是努力爭取銀行信貸資金，通過建設項目的有償使用和以經營收入抵押等方式，把未來的資金轉換成為現實投入。

要以經營方式管理城市。經營城市的重點是城市空間要素和環境要素。應堅持以人為本，努力營造良好的生活環境。對舊住宅小區、小街道進行全面改造，加大綠化美化的力度，建設標志性工程，把城市形象提高到一個新的層次。同時，為了吸引中外投資者，還應著力營造有利于投資創業和經濟運行的政策環境、法制環境和政府服務環境，不斷提高城市的吸引力、凝聚力。

要以經營眼光規劃城市。經營城市的關鍵是特色和規模。應按經營城市的思路規劃城市發展，努力塑造獨特的城市形象，爭取以特色創名牌城市。在規模上，要結合城市發展進程，有計劃地全面改造城區基礎設施，對建成區域進行功能改造和升級；爭取適時調整行政區劃，使城市規劃適應經營城市的要求，體現城市功能分區特點，優化城市生活環境和經濟布局，形成土地資本利用效率最大化的城市規模。

經營城市與土地儲備的關系

土地儲備制度是政府為提高對市場變化的敏感度，運用市場機制收購、征購閑置或低效使用的土地，以滿足各類建設用地需求，合理調控土地市場供求關系的管理制度。面對城市功能發生深刻變化的新情況，要使城市經濟得到快速發展，就必須按照市場經濟規律，綜合運用城市土地資本、地域空間及其他經濟要素，從總體上運作城市經濟，在整個城市范圍實現資源配置容量和效率的最大化、最優化。經營城市與土地儲備的關系體現在以下方面：

2.1 運營與基礎的關系

在傳統習慣思維中，城市只是給人們提供生產、生活條件的無償服務型、共享型的公共產品，政府對它只投入、不收益，只建設、不經營。在市場經濟條件下，必須用市場的眼光重新認識和審視城市。應當看到，城市是國家長期巨額資金投入的結果，是資本的實物形態，實際上就是政府最大的一筆有形國有資產。因此，運營與土地儲備的關系，就是運營與基礎的關系，其實質是運用市場經濟的手段，對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）與人力作用資本（如路、橋）及其相關延伸資本（如路、橋冠名權）等進行集聚、重組和營運，最大限度地盤活存量，吸引增量，走出一條以城建城、以城興城的城建市場化之路，實現城市的自我滾動、自我積累、自我增值。為此，我們要強化經營城市理念，努力完成從把城市資產作為公共財產到可經營性資產的轉變，從把城市建設作為社會公益事業到資本經營的轉變，從把政府部門作為出資者到經營者的轉變。

2.2 運營與增值的關系

隨著城市規模的擴大和功能的完善，城市建設所需資金越來越巨大，依靠財政搞城市建設的路子已越來越舉足維艱。要擺脫傳統城市建設的困境，必須走經營城市之路。只要符合政府所追求的“社會公益事業總量不斷增加”的目標，城市建設就應該放開市場。我們要徹底改變城市建設政府投入、無償使用的舊模式，根據“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，努力開辟城建資金來源。運營與土地儲備的關系，實質是運營與增值的關系。

近年來，經營城市的思想已經在各地城市建設中得到實踐并受益匪淺。以長沙市為例，作為中南地區最大的廣場五嶺廣場的建設耗資8000多萬元，但是政府沒有投入1分錢。廣場建設開工伊始，政府儲備的原來只有不到10萬元1畝的周邊地價便節節攀升。還在動工階段，第一批20余畝土地以每畝45萬元的價格協議出讓；其后又分別以每畝50萬元和68萬元的地價出讓了兩宗土地，成功地籌集了2000多萬元啟動和周轉資金；廣場竣工后，周邊土地每畝定價70萬元，也成了搶手貨（注：李大為，《我國近年的城市建設回顧》，中宏網，2001年4月。）。由此可見，龐大的土地資產本身就是一座金礦，迫切需要開采、經營，以更多地轉化成價值形態和貨幣形態。

2.3 運營與聚財的關系

經營城市包括盤活存量資本和搞活增量資本。在具體操作中，要把市場經濟中的經營意識、經營機制、經營主體、經營方式等多種要素引入城市建設，把凡是可以投入市場營運的城市基礎設施推向市場，全面歸集和盤活資產，促使城市資產重新配置和優化組合，從而建立多元化的投融資渠道，不斷擴充城市建設的資金來源。運營與土地儲備的關系，是運營與聚財的關系。

在社會主義市場經濟條件下，土地是城市最大的存量資產，是政府最大的財富。經營城市，就是要最大限度地盤活土地資產，把自然資源變成滾滾財源。要在確保耕地總量平衡和嚴格控制人均建設用地標準的基礎上，盡可能地滿足城市建設用地。對城市建設用地，要實行政府統一規劃、統一征用、統一管理、統一聚財，除國家有明文規定外，企事業單位建設用地一律實行使用權轉讓，強化經營城市理念，廣辟城建資金來源。

在市場經濟條件下土地儲備的意義和作用

3.1 宏觀調控與儲水池作用

實行土地有償使用制度改革后，土地的資產效益得到了廣泛的認同。但同時應該看到，我國城市范圍內大量的存量土地是在計劃經濟體制下通過行政手段劃撥給使用者的。因此，作為重要生產要素的土地得不到合理配置，發揮不出最大的經濟效益。從這個角度上講，“城市土地使用還遠沒有納入商品經濟的軌道，更談不上利用市場機制在土地使用者之間調劑余缺”（注：劉維新，《我國城市土地及其使用結構》，城鎮經濟，1988年。）。面對這樣的情況，在沒有雄厚的土地儲備作后盾的背景下，政府的宏觀調控措施就不可能發揮作用。在市場經濟條件下，從經營城市的角度出發，土地儲備具有重大的理論意義和實際作用。

建立土地儲備制度，可以使城市各類閑置、分散土地全部入庫，由土地儲備機構統一管理。依據土地儲備狀況，政府可以根據城市規劃和土地利用開發計劃，定時定量地將儲備土地投入市場，使土地總量得到嚴格控制，避免土地市場價格的大幅波動，引導市場健康有序發展。

3.2 調整城市用地結構，強化耕地保護的作用

人多地少、人地之間矛盾突出，是我國的基本國情。近年來，我國耕地銳減的局面一直未得到根本性好轉，其重要原因是城市發展、房地產開發占地與耕地保護之間的矛盾沒有得到有效的解決。從根本上說，我國目前保護耕地的經濟機制尚未真正建立起來。從地方政府、用地企業到開發商，甚至農民自身都只是從自己的眼前利益出發來看問題，并沒有真正地關心和支持保護耕地的國策。

要在市場經濟體制下，處理好城市發展與耕地保護之間的關系，就必須從現實出發，走城市建設和土地使用集約化的道路。為此，必須發揮城市政府的調控作用，對城市和農村的用地做出詳細而完整的規劃和計劃；同時，從根本上建立和完善土地儲備機制，運用市場機制滿足各種建設用地的需求。這樣，既使得每一塊土地得到最合理、最有效的利用，又在宏觀上達到城市用地結構的平衡，保證土地利用的可持續發展。

3.3 推動企業更新改造、維護社會穩定的作用

由于歷史的原因，我國有相當一部分國有企業長期處于虧損或經營不善的狀態。要搞活這些企業，就必須實施技術更新、實行現代企業制度、轉換經營機制。但從實際操作來看，由于缺乏足夠的啟動資金，當產業結構調整、產品更新換代的機會來臨時，企業自身卻無能為力，喪失了寶貴的機會；同時，企業職工生活無法保障，產生了許多社會問題。

政府在實施土地儲備制度后，可以將處于較好地段的企業用地統一收回，進行整理和適當開發后，推向土地市場。土地出讓金的一定比例返還給企業，由企業重新定點選址，同時激活企業的技術改造和產業結構調整。如浙江嵊州市電機廠通過土地儲備，對位于黃金地段的老廠區土地實行招標出讓，收取土地出讓金1470萬元，大部分返還給企業技改，增強了企業的活力（注：浙江省嵊州市土地管理局，《為了七山一水三分田》，中國國土資源報，2001年2月6日。），也解決了職工生活方面的各類遺留問題，起到了很好的穩定社會的作用。

由此可見，政府對城市進行收購儲備和統一管理，不僅可以有效地壟斷土地一級市場，真正實現其宏觀調控職能，更好地為經濟建設服務，還可以為經營城市創造良好的基礎。

土地儲備、土地金融與經營城市的戰略思考

土地儲備是經營城市的基礎（或重要環節），而土地儲備又需要金融的支持，運營、儲備與金融之間，如何形成良性的循環機制，并逐步建立與完善循環體系，是需要研究的重大問題。在市場經濟條件下，多渠道籌集資金是大勢所趨。為此，需要政府和金融機構攜手，創建土地儲備基金或借鑒臺灣的土地銀行運作經驗，以土地金融的方式調動多方面的資源和資金優勢，為城市經營的順利進行奠定基礎。

4.1 構建城市建設資金的良性循環機制

從建立與完善城市建設的投融資機制角度出發，研究探索經營城市、土地儲備，以土地儲備基金（或土地銀行）的金融連接的循環機制的可能性與必要性，對經營城市的推動具有重大的理論意義和實踐價值。

經營城市與土地儲備，是不少城市政府正在運作的兩項實際工作，碰到的共同難點是資金問題。因為經營城市要以土地資本為其核心，土地儲備是經營城市的基礎和動力，而土地儲備又需要有資金支持，進行土地收購，由此可見，金融的介入，是構建三者良性循環機制不可缺少的。其設想見圖：

從圖上不難看出，這種良性循環機制是：1.城市政府從經營的收益中，一部分資金可投入新的城市建設，一部分返還土地銀行，形成專業土地銀行的資本金。2.城市土地儲備的收購土地資金，主要來源于土地專業銀行，通過政府經營獲取土地收益，一部分做為城市建設資金的積累，一部分返還專業土地銀行，進行循環。3.專業土地銀行的業務，主要是土地儲備的資金往來，以利息差維持，同時，可吸納社會存款，增加資金來源，維系銀行整體運行。這樣既有利于城市土地儲備池作用的發揮，推動政府經營城市，也有利于專業土地銀行的發展。

4.2 優化投資環境，重組城市資源

運用新型的運營、儲備和金融的連接機制，對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本和人力作用資本及相關的延伸資本進行集聚、重組和營運，把城市建設由事業向產業過渡，改革城市建設過分依賴政府，忽視市場作用的現狀，探索出一條以城養城，以城建城的新路子。從某種程度上講，政府的一切努力，各種政策的制定也就主要圍繞解決資金問題而展開。由于認識上的偏差，現實的緊迫任務及壓力，對籌資缺乏長遠考慮，所進行的投資體制改革難免落入為籌資而籌資的誤區上。因此，當前通過經營城市和土地儲備進行城市建設的主攻方向是：理順關系。理順政府、城市、市民、開發投資商的關系；理順公用事業、公共事業、公益事業的關系；理順社會效益、環境效益、經濟效益的關系；建立起與市場接軌的體制與機制。

4.3 創建土地金融，建立土地儲備資金

蔣介石到臺灣后，所實施的“土地改革”是以政府贖買政策來實現農民的土地均衡，在這一過程中，土地銀行起到了至關重要的作用。我國在推行“經營城市”和“土地儲備”過程中，不妨可考慮兩種方案：其一，借鑒臺灣土地銀行的運作經驗，由政府出資成立專業性的土地銀行，以金融運作的方式，參與土地儲備和經營城市，在城市政府統一領導和規劃下，逐步形成：土地儲備→經營城市→土地金融的良性循環機制；其二，由政府適度撥款，并運用土地出讓的收益積累及經營城市收益，建立土地儲備資金，由土地儲備中心進行管理。

這兩種方案，雖然各有利弊，但前者更加符合市場經濟運作，也便于我國加入WTO以后與國際接軌。后者在運作中難以擺脫行政指令，不容易發揮資金效益。所以，在我國推行“經營城市”和“土地儲備”過程中，創建土地金融新品種是一種可行的思路。

4.4 加大城市基礎設施有償使用力度

城市交通、城市園林、城市公用設施以及城市可以利用的空間都是價值可觀的資源。長期以來，我們只是把它當作一種公益設施而沒有用市場規則去建設、管理和運營，致使投資主體單一，政企不分，政府的包袱越來越沉重。因此要拓寬思路，把這些特殊的資源推向市場，用市場經濟觀念建設和管理城市。

一是盤活有形資產。把凡是可以投入市場營運的城市基礎設施如垃圾場、候車廳、供水廠等使用權和經營權推向市場，把實物形態轉化成價值形態，把死錢變成活錢。

二是經營無形資產。對城市的戶外廣告標牌經營權、公共汽車線路經營權以及公路、橋梁、雕塑冠名權等，可以通過轉讓、拍賣、租賃等形式，籌集城市建設資金。如郴州僑能達房地產公司出資100多萬元，買下了桔井路延伸段的冠名權，將此路段命名為“合眾路”（注：李大力，《我國近年的城市建設問題》，中宏網，2001年4月。）。

三是城市管理事業的企業化經營。將城市公用事業管理權與經營權、具體作業權進行有效剝離，對占道經營權、垃圾清運權、街道場地保潔經營權等投入市場化營運，也是充分發揮城建資金效益的重要途徑。五嶺廣場的管理，原打算設立專門機構，財政每年安排200多萬元，通過招標承包給企業后，不僅不要設立機構，而且財政負擔的承包費每年只需要80萬元（注：李大力，《我國近年的城市建設問題》，中宏網，2001年4月。）。

4.5 加大城市建設投融資機制改革力度

要轉變政府職能，實行政企分開。政府要從具體的項目經營中退出來，轉變為城市建設的總設計師和投資、管理實施的監管者。城市建設和經營要以企業運作為主，政府為企業競爭創造優良環境。對國有存量這部分，通過所有權與經營權的分離，組建新的市場主體。如可以興建城市建設發展有限公司，接受政府委托對城市基礎設施進行資本營運，將所有可以拿出來經營發展的資本予以歸集，代表政府行使經營、管理的權力，同時相應承擔盈虧責任和市場競爭風險。有了這樣的公司，加之土地金融與土地儲備中心，財政資金今后只需管維護和人頭費，政府不再直接投資，新建基礎設施需要政府投入的部分，將通過新公司運作。這樣，既明確了舉債主體和擔保主體，也突破了財政單一包攬的模式，打破了一個項目成立一個指揮部而對整個運作環節負不了責的模式，使新公司自我舉債、自我還貸、自負盈虧、自我發展，成為市場競爭者。只有建立這樣的機制，才能夠有效地吸引符合條件的不同經濟成分的其他投資主體平等地參與城市建設和管理。

結論

在市場經濟條件下，以經營城市的理念為指導建立的土地儲備制度，必須以經濟建設為中心，以金融配套為出發點，以穩定社會為大局。只有這樣，才能真正發揮土地的價值作用，才能促進社會經濟及各項事業的持續發展。從試點城市的實踐來看，在經營城市大思路下的土地儲備對政府調控土地市場、切實實施城市規劃和土地利用總體規劃，保證國有土地資產的保值、增值，促進社會經濟發展發揮了重要作用。可以預見，經營城市觀念的深化和土地儲備制度的進一步推進，將對我國城市經濟和土地市場的健康有序發展產生至關重要的影響作用。

收稿日期：2001-06-08

【參考文獻】

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第二篇：關于經營城市土地的思考

××中心城區土地開發課題組的調研報告《以土地換人氣，以空間換時間》一文，具有詳實的內涵和豐富的外延，讀后使人很受啟迪。現談幾點思考。

一、思路決定出路

經營城市土地的根本出發點和落腳點，是不斷增強和提高城市作為經濟建設和社會發展載體的承載能力，也就是說，把促進經濟發展和社會進步作為經營城市土地的終極

目標。從這點出發，文中提出的許多觀點都是正確的，特別是路易維爾成功案例，對我市中心城區的發展具有很強的指導意義。目前，××中心城區有8000多畝現量土地可開發利用。經營城市土地是經營城市的核心和關鍵，如果簡單地“以地生財”，單純追求土地資產價值，過分追求經濟效益，會導致對城市土地資源的浪費，繼而使城市功能退化。比如，過度實施房地產開發，必然受到人氣指數、經濟指數和社會指數的嚴重制約，也就會導致城市做不大，經濟上不去，人氣旺不起。因此，經營城市土地是一個系統工程，需要整體推進。文中提出“以土地換人氣”，就是一條很好的思路。土地怎么換人氣，我認為將城市土地劃分若干功能區，對不同的功能區實行不同的開發政策。對有利于經濟發展和社會進步的功能區，實行最大的優惠政策供應土地，有的甚至可以零收益或零價供應，以吸引投資者投資，做大做強城市功能項目；對房地產開發項目，則應按市場價格供地，保證政府經營城市土地、建設市政工程有必要的資金支持。這就像賣蛋與孵雞的關系。賣蛋，政府可以得到收益；孵雞，政府沒有即期收益，但城市有了下蛋的雞。也就是說蛋要賣，雞也要孵，但必須優先孵雞，這樣才能有利于城市的發展和壯大。

二、努力創造留住人的條件

城市人口的來源，主要有三條途徑：一是城市人口的自然增長；二是外來人口的進入；三是流動人員的增加。這里重點談談外來人口的進入。外來人口進入主要是依托經濟載體從異地進入城市就業的人口，從××中心城區的情況來看，主要是農民工和大中專畢業生，這些人具有較強的流動性。要把他們留住，歸根結底要讓他們安居樂業。安居，建議給這些人提供廉租房或經濟適用房，政府出臺政策，科學規劃，讓這些人買得起，住得起，留得住，這叫做用住房留人。用住房留人運作方式，可考慮政府規劃、市場動作、中介公司管理，也可以讓企業享有住房建設和管理權。當然，這種模式雖可以解決從業人員住房問題，但這些人尚未實現從企業人向城市人的轉變，企業狀況直接決定這些從業人員的去留。因此，由市政功能解決他們的住房，他們就可以在本地相關企業中流動，也形成企業勞動力的競爭態勢，有利于促進企業的發展，同時也為有志自主創業的人員有了居住保證。安居是樂業的基本條件，有了基本的居住條件以后，一般不會輕易離開居住地。還有一種是樂業留人。樂業，這就要求一方面千方百計做好安商、親商工作，輕賦薄徭，優化創業、樂業環境，讓更多的企業家把企業做大做強，以提供更多地就業機會；另一方面要為這些從業人員提供城市配套服務，享受市民同等待遇，包括教育、醫療、水電、燃氣、戶籍管理等服務項目。

三、產業、品牌帶動是推動城市化的根本動力

經營城市土地不是簡單地著眼于城市地價的高低，而更多地要著眼于城市化進程的快慢，經濟建設決定城市化進程的快慢。因此，經營城市土地根本的是要堅持產業、品牌帶動，以加快經濟的發展，從而推進城市化。文中提出，制定切實可行的供地計劃，重點向總部經濟、現代物流、大文化產業等大項目傾斜……在用地政策上向大項目、大產業大膽傾斜。我認為，著眼產業、品牌帶動，是經營城市土地的重中之重。無論是深圳的崛起，還是義烏的繁榮，說到底都是產業帶動的結果。物質利益是社會進步的直接動力，人們是在改造自然、征服自然中獲得社會財富的。實施產業帶動，是城市化進程中人們獲得物質利益的基本途徑。所以，我們說產業帶動，實質是以產業承載人氣，以人氣推動產業，在人氣與產業的互動中加快城市化進程，最終做大城市，做旺人氣。（

第三篇：城市土地儲備征購方式與補償標準

土地儲備機制是我國城市土地管理制度的創新,目前全國有70多個城市建立了土地儲備機構,在規范土地市場,土地資產保值增值,促進國有企業改革,加快城市建設等方面取得了顯著的效果.由于我國土地儲備制度建立時間不長,理論指導和法律規范還十分缺乏,也沒有比較成熟的經驗可以借鑒,所以運行中也存在一些需要進一步研究和探索的問題.其中,怎樣以適當的方式和價格,在適合的時間,按照適宜的數量取得儲備土地,是一個迫切需要研究的理論問題和實踐難題.根據ＸＸ市土地儲備中心一年多來實際工作的體會,結合有關土地經濟和土地管理的法規和政策,對此進行初步的探討.一,目前儲備土地的來源和補償標準

(一)儲備土地的來源

按照ＸＸ市政府第33號令《ＸＸ市市區土地儲備暫行辦法》所規定的范圍,目前ＸＸ市儲備土地的來源主要有:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產或其他原因停止使用的原劃撥國有土地;②市政府指令征購的土地;③以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發且又不具備轉讓條件的土地;④因國家建設代征而未處置的土地;⑤被依法收回的國有土地;⑥土地使用權人申請市土地儲備中心回收的土地;⑦其他需要進行儲備的土地.從以上市政府所規定的土地儲備范圍我們可以看出,儲備土地的來源不僅包括城市存量土地,而且還包括城市增量土地.但是,從土地儲備中心實際運作的情況來看,儲備土地的來源范圍和渠道還不夠寬暢.根據ＸＸ市土地儲備中心成立一年來所儲備的24宗土地情況統計表1(略),可以發現主要存在3個突出的問題:

1.儲備土地規劃用途單一.目前儲備土地的規劃用途基本為居住用地,占總土地儲備量的96.6%.這使得土地儲備中心難以發揮在政府調控土地市場中的作用,同時也不利于土地資源的合理調配,今后應向工業用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.2.儲備土地來源單一.以往所回收的土地除一宗為集體土地外,其余都市區停產的工業企業用地,占總量的90.7%.事實上,舊城改造,城中村改造,城鄉結合部開發都可以提供儲備土地來源,市區擴大過程中新增建設用地也應該逐步納入土地儲備范圍.3.城市土地一級市場未壟斷.目前在ＸＸ市區雖然建立了土地儲備制度,但是土地儲備中心尚未完全壟斷一級市場,沒有做到“一個口子進,一個口子出”.由于城市建設飛速發展,基礎設施,公共設施和景觀設施的需求量非常大,相應需要投入巨額資金進行建設和改造.于是市政府采用以土地換資金的政策,給相關部門一部分土地,由其先自籌資金進行建設,待可出讓土地拍賣后再回收資金.除了土地儲備中心外,能夠對市區國有存量土地進行回收整理開發和制定供應計劃的部門主要有ＸＸ市城市建設發展投資有限公司,ＸＸ市交通建設投資有限公司,ＸＸ市河道整治投資有限公司等3個公司,它們分別隸屬于ＸＸ市建委,ＸＸ市交通局和ＸＸ市河道辦.截止2000年9月底,各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2(略)所示.在一級市場上多頭供應土地不利于政府調控土地供應總量,制約了土地儲備功能的實現.(二)征購土地的補償標準

目前,ＸＸ市土地儲備中心在征購和回收土地時,對土地,地上建筑物等進行一定的補償,補償方法按照市政府第33號令執行,分50萬元/畝,40萬元/畝,30萬元/畝3個檔次進行補償.一般對于住宅,商業用途的土地,在環城河以內的按50萬元/畝補償,環城河以外的按40萬元/畝進行補償;對于回收后作為綠化用地的,一律按30萬元/畝標準進行補償.這種補償辦法簡單,方便,易于操作,但是對于某些土地使用者,特別是通過出讓途徑獲得土地的使用者不公平,使儲備中心取得土地的阻力較大.土地回收時間延長,增加了儲備的成本.另外,根據目前的補償政策,在土地出讓后有一部分土地收益返還給原土地使用者,即土地儲備中心所儲備的土地在權益方面留有尾巴,增加了將來土地增值收益分配的復雜性.3個檔次的土地回收補償標準,在土地儲備制度建立之初,不失為一種簡便易行的補償方法,但隨著土地儲備制度的逐步規范和完善,這種補償方法的不合理性已日益顯現,主要表現在沒有體現回收土地之間的多種差異性:

1.土地使用權產權結構差異.由于歷史的原因,我國土地使用權產權結構比較復雜,有有償劃撥,無償劃撥和有償出讓等方式,用地單位的土地權益和成本差異很大.目前許多用地單位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已經遠遠高于所規定的補償標準,如果按照目前規定的補償標準進行回收,回收難度就特別大.2.土地原用途差異.回收補償的實際操作是按新規劃用途為住宅,商業用地的地塊,以環城河為界,以內為50萬元/畝,以外為40萬元/畝;規劃用途是綠化,道路用地的統一按30萬元/畝進行補償.而沒有考慮土地的現有用途和用地單位的實際土地收益.3.土地區位和綜合價值差異.3個檔次的補償分類不能充分體現級差地租理論,因為同在環城河內的不同地塊,其交通條件,地理位置,商服繁華度和公共服務設施的完善程度差別是較大的,因而其價格差別也是很大的.因此,單純以環城河為界劃分的方法就不盡科學,更應以基準地價考慮土地級別范圍.4.原土地使用單位差異.原土地使用單位包括企業,事業單位,政府機關等,企業又分為國營企業,集體企業和個體企業等,他們取得土地的方式和利用效益有很多差異,企業目前經營情況和社會負擔也不同,但目前的補償標準沒有考慮這些情況,增加了回收土地的難度.可見,制定合理,科學,可操作的土地補償標準已經成為當務之急,既體現了城市土地儲備制度運作的客觀需要,也對社會穩定和利益平衡有直接的影響.

(一)合理的土地征購范圍

從我國土地所有制的形式,土地儲備機制的功能定位以及杭州等地土地儲備制度運行的經驗看,合理的土地征購范圍應是由政府完全壟斷一級土地市場,即所有城市存量土地和增量土地在出讓前都只能從土地儲備中心這“一個口子進,一個口子出”.根據ＸＸ市區土地本身的特點,我們認為ＸＸ市合理的土地征購范圍應包括4個方面:

1.進入城市建設用地范圍的農村集體土地.農村集體土地對于城市建設用地來講屬于增量土地范疇.一般包括以下幾種農村集體土地:①因城市擴大征用郊區農村集體土地;②因規劃和城市建設的需要,征用“城中村”的集體土地;③因城市建設和規劃的需要征用集體企業土地.對集體土地變為國有土地,土地儲備中心應嚴格按照《土地管理法》進行征用,并貫徹保護耕地的原則.對于“城中村”,根據城市規劃要求和原則,應該實施“撤村建居”的戰略.2.城市存量土地中的劃撥土地.城市存量土地中,大部分是歷史上國家以劃撥方式交給企業和單位使用的土地,可以由土地儲備中心代表國家收回,它是土地儲備中心土地儲備的主要內容.劃撥土地使用者的土地主要包括:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產,產業結構調整或者其他原因調整出的劃撥國有土地;②因實施城市規劃,舊城改造和土地整理,市政府指令收購的土地;③土地使用權人申請土地儲備中心收購的土地;④其他需要進行儲備的國有劃撥土地3,城市存量土地中沒有經過出讓和劃撥的土地.由于歷史原因,城市存量土地中還有一些產權沒有歸屬任何單位的國有土地,應該進入土地儲備體系.主要包括:①市區范圍內無主土地;②市政府代征的土地;③土地使用期限到期被政府依法收回的土地;④市土地管理部門依法收回的荒蕪,閑置的國有土地;⑤土地違法案件經依法查處,依法沒收的土地;⑥以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地.4.出讓土地中被政府收購的土地.土地儲備中心的儲備土地來源除了增量土地和存量土地中尚未有償出讓的部分外,還應向土地的二,三級市場開拓儲備土地的來源,即已經出讓給土地受讓人并進入土地二級市場的土地.包括土地受讓人土地開發后進行轉讓的土地和銀行抵押處置的土地等.對于這些土地,土地儲備中心根據土地市場供應計劃和城市發展規劃,必要時可以在土地市場收購,或者行使政府優先購買權,以達到政府調控土地市場的目的.儲備土地進入土地儲備體系后,應由土地拆遷公司及時完成拆遷,平整,開發,配套等土地整理工作,以便熟地進行出讓.(二)土地征購方式及其操作程序

根據儲備土地的來源和對象,其具體征購方式有土地征用,土地回收,土地置換和土地購買等4種.1.土地征用.國家根據城市建設和發展需要,按照《土地管理法》,將原集體所有土地征用為國家所有,具體由土地儲備中心實施.其具體操作方式如圖1(略).2.土地回收.土地儲備中心代表政府按照法律,法規等收回土地使用權的行為和過程.土地回收的主要對象是城市存量土地,可以是無償的,但多數情況下是需要補償的,其操作程序如圖(略).3.土地置換.土地儲備中心根據市政府的經濟發展戰略和城市經濟結構布局,對原來在城區內不符合城市規劃或對企業再發展有阻礙的企業和單位進行用地布局調整,用儲備土地置換出原企業或單位的土地.土地置換的操作程序如圖3(略).4.土地購買.土地儲備中心在土地二,三級市場上,根據土地儲備和供應計劃,在同等條件下,優先購買土地使用權,增加土地儲備的活動.土地購買主要有如下幾種情況:①土地受讓人進行土地開發后進行轉讓的土地;②銀行抵押需處置的土地;③市場交易價格明顯偏低的土地.土地購買的操作程序如圖4(略).從上面的4種土地征購方式我們可以看到,各種征購方式基本上都經過申請,權屬核定,征詢,實施補償,變更權屬等幾個階段.但由于每種征購方式適用范圍不同,每個階段的操作方式和內容有所不同,土地儲備中心應根據實際情況進行具體操作.三,土地征購過程中土地補償的原則和標準

從目前城市土地儲備制度的運轉情況來看,土地補償標準的確定是關鍵,同時也是難點.因為土地儲備制度是一種創新,我國現行法律法規目前還沒有專門對其性質進行規定,各城市的做法也不相同.因此,我們只能從土地補償的內涵入手,分析其影響因素,從而確定一些基本原則,并針對不同征購方式探討具體的土地補償標準.

土地補償的本質是對原土地使用人有關土地經濟權益的補償,與土地產權的性質和結構有很大關系.直接影響土地補償的法定權利主要包括土地所有權,土地使用權,土地處置權和土地發展權.我國現行《憲法》明確規定城市范圍內土地為國家所有,農村土地歸集體所有,國家建設占用集體土地要通過征用.因此,征購集體土地需要對土地所有權進行補償,征購城市存量土地中的國有土地不需要對土地所有權進行補償.因為征用集體土地的補償標準由國家規定,并帶有強制性,所有權的補償是不完全的.土地使用權是指土地使用者按照土地出讓合同或劃撥使用的規定對土地經營管理并獲取土地收益的權利,它受有關法律法規明確的約束和保護,所以土地補償構成中應包含土地經營權價格.土地處置權包括最終處置權,出讓和劃撥權,用地約束調整權,轉讓權,出租權,抵押權和繼承權等,對于擁有劃撥土地使用權的原土地使用者完全不具備土地處置權.因此,如果被收購土地是劃撥土地使用權,土地補償不應包括土地處置價格.對于擁有劃撥土地使用權的原土地使用者相應的擁有轉讓權,出租權,抵押權和繼承權,這在出讓合同中有明確規定,土地補償中應包括與其相應的土地處置權價格.土地發展權指土地在規劃或最優利用條件下的價格.我國實施土地儲備制度實踐過程中,收購雙方對土地補償分歧最大的就是發展權價格是否包含在土地補償構成中,由此可能導致收購價格數倍的變化.我國目前設置的土地權利體系沒有直接發展權.但從現行法律法規及土地增值的成因分析,土地發展權應是國家的權力,被收購土地的原使用者,無論是出讓土地使用權還是劃撥土地使用權都不擁有土地發展權.從土地補償內涵構成的分析中我們可以看出,在現行的法律法規下,土地的補償內容可能涉及土地使用權,部分土地處置權以及部分土地所有權.根據收購對象不同,具體的補償內容是幾種權利的某種組合.(二)土地補償標準的影響因素

土地權益的大小不僅取決于權利的內容,而且取決于這些權利帶來的經濟效益.因此,在制定土地補償標準時,應結合宗地特點,考慮以下幾個方面的因素:①土地區位因素.土地區位是某宗土地與其所處的周圍環境綜合作用的結果,根據國內外經驗,一般都根據土地區位將城市土地進行分級.②土地用途.土地用途應以土地目前現狀用途為準.這是因為從理論上分析因規劃改變或被收購導致的土地增值部分,屬于土地的外部增值與原土地占有或使用者無關,其增值收益理應歸社會公有或國家所有.另外從土地的權益分析因規劃改變或被收購導致的土地增值部分,屬于土地發展權的權益,應屬于土地所有者——國家.③土地使用權年限.由于土地價格是各年地租的總現值,在進行土地補償時必然要考慮用地單位剩余的土地使用權年限.④土地成本.由于歷史原因,獲得同樣性質的土地使用權,其取得土地的成本不一樣,在土地補償中應該考慮.(三)確定土地補償標準的原則

根據國內外經驗及我國社會主義市場經濟發展的目標模式,我們認為確定儲備土地的補償標準應遵循下面幾個原則:①產權原則.如上所述,土地補償的內涵是土地產權,土地補償標準應與被補償土地經濟主體對土地的權力和利益相一致.②土地補償與安置補償相分離原則.土地收購過程中可能牽涉到土地補償,地上附著物補償,職工或住戶安置補償,企業異地安置補償以及企業債務分擔等經濟關系.在實際操作中,對地上附著物補償和企業債務處理的內涵比較清楚,國家和地方都有相關的規定.而安置補償與土地補償往往區別不開,導致標準混亂.土地補償與安置補償是兩個完全不同的概念,土地補償主要考慮土地權益的大小;而安置補償則要考慮被收購者的生活和居住水平,具有一定的計劃性和福利性.因此,二者的依據和作用完全不同.現實中,許多企業都把安置,搬遷,改制甚至企業扭虧的希望寄托在土地補償上,被收購的土地主要是占據市中心區域,經營不善或瀕臨倒閉的企業用地.對于這些企業來說,即使其土地不被收購,政府仍需對其進行安置,土地補償與安置補償要分別考慮.③增值貢獻原則.土地增值是指由于經濟發展和土地投資而造成的土地價值提高.由經濟發展和城市擴張,政府對基礎設施投資和建設以及城市規劃等導致的土地增值,應該歸屬于政府或社會公共所有,不在土地補償的范圍內.由土地使用單位對宗地的資金和勞動力投入導致的宗地增值,應該根據貢獻予以補償.(四)不同征購方式土地補償標準

1.征用集體土地按照有關法律法規確定的標準進行補償.國家與被征用土地者或被拆遷者之間不存在買賣關系,征地是一種國家行為,土地被征用者是對國家應盡的一種義務,征地和房屋拆遷補償以不降低被征用者的生活和居住水平為原則.從集體土地的用途來看,我們可簡單地將集體土地分為耕地和非耕地兩種情況.根據ＸＸ市實際情況,征用耕地的補償標準為120元/平方米,征用非耕地的補償標準為87元/平方米.需要說明的是,這是土地補償標準,若征用的是鄉鎮企業或個體企業,其安置補償費中考慮的費用應與耕地的情況不同.2.征購出讓土地的補償標準.有兩種確定補償標準的方法.一種是直接比照基準地價進行修正,另一種是委托評估機構評估.對于ＸＸ市來說,由于該市已經制定了完整的基準地價體系,宜采用第一種方法.因為基準地價具有全域性,分用途,平均性,有期限,時效性等特點,它又是政府公布的地價,能較客觀公正地反映土地當前利用狀況.需注意的是,在應用時應針對宗地的區位因素,個別因素,剩余使用年限等方面加以修正.3.征購劃撥土地的補償標準.劃撥土地是歷史產物,原則上采用“收一還一”的政策,土地補償標準以現時征地成本加上前期開發費用確定.理由是土地所有權屬于國家,企業只有使用權,“收一還一”政策不影響企業的權利.但在企業或單位搬遷時,應按照國家有關規定進行額外補償(除土地補償外).考慮原土地的取得方式和成本,根據ＸＸ市實際情況,可以按以下標準進行土地補償:①無征地依據,使用國有存量土地的,按上年市區征用非耕地平均補償標準給予補償;②有征地依據,證明該劃撥土地原是征用集體耕地的,按上年市區征用耕地的平均標準給予補償.城市土地儲備征購方式與補償標準責任編輯：飛雪 閱讀：人次

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第四篇：城市土地儲備征購方式與補償標準

土地儲備機制是我國城市土地管理制度的創新,目前全國有70多個城市建立了土地儲備機構,在規范土地市場,土地資產保值增值,促進國有企業改革,加快城市建設等方面取得了顯著的效果.由于我國土地儲備制度建立時間不長,理論指導和法律規范還十分缺乏,也沒有比較成熟的經驗可以借鑒,所以運行中也存在一些需要進一步研究和探索的問題.其中,怎樣以適當的方式和價格,在適合的時間,按照適宜的數量取得儲備土地,是一個迫切需要研究的理論問題和實踐難題.本文根據ｘｘ市土地儲備中心一年多來實際工作的體會,結合有關土地經濟和土地管理的法規和政策,對此進行初步的探討.一,目前儲備土地的來源和補償標準

(一)儲備土地的來源

按照ｘｘ市政府第33號令《ｘｘ市市區土地儲備暫行辦法》所規定的范圍,目前ｘｘ市儲備土地的來源主要有:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產或其他原因停止使用的原劃撥國有土地;②市政府指令征購的土地;③以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發且又不具備轉讓條件的土地;④因國家建設代征而未處置的土地;⑤被依法收回的國有土地;⑥土地使用權人申請市土地儲備中心回收的土地;⑦其他需要進行儲備的土地.從以上市政府所規定的土地儲備范圍我們可以看出,儲備土地的來源不僅包括城市存量土地,而且還包括城市增量土地.但是,從土地儲備中心實際運作的情況來看,儲備土地的來源范圍和渠道還不夠寬暢.根據ｘｘ市土地儲備中心成立一年來所儲備的24宗土地情況統計表1(略),可以發現主要存在3個突出的問題:

1.儲備土地規劃用途單一.目前儲備土地的規劃用途基本為居住用地,占總土地儲備量的96.6%.這使得土地儲備中心難以發揮在政府調控土地市場中的作用,同時也不利于土地資源的合理調配,今后應向工業用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.2.儲備土地來源單一.以往所回收的土地除一宗為集體土地外,其余都來自市區停產的工業企業用地,占總量的90.7%.事實上,舊城改造,城中村改造,城鄉結合部開發都可以提供儲備土地來源,市區擴大過程中新增建設用地也應該逐步納入土地儲備范圍.3.城市土地一級市場未壟斷.目前在ｘｘ市區雖然建立了土地儲備制度,但是土地儲備中心尚未完全壟斷一級市場,沒有做到“一個口子進,一個口子出”.由于城市建設飛速發展,基礎設施,公共設施和景觀設施的需求量非常大,相應需要投入巨額資金進行建設和改造.于是市政府采用以土地換資金的政策,給相關部門一部分土地,由其先自籌資金進行建設,待可出讓土地拍賣后再回收資金.除了土地儲備中心外,能夠對市區國有存量土地進行回收整理開發和制定供應計劃的部門主要有ｘｘ市城市建設發展投資有限公司,ｘｘ市交通建設投資有限公司,ｘｘ市河道整治投資有限公司等3個公司,它們分別隸屬于ｘｘ市建委,ｘｘ市交通局和ｘｘ市河道辦.截止XX年9月底,各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2(略)所示.在一級市場上多頭供應土地不利于政府調控土地供應總量,制約了土地儲備功能的實現.(二)征購土地的補償標準

目前,ｘｘ市土地儲備中心在征購和回收土地時,對土地,地上建筑物等進行一定的補償,補償方法按照市政府第33號令執行,分50萬元/畝,40萬元/畝,30萬元/畝3個檔次進行補償.一般對于住宅,商業用途的土地,在環城河以內的按50萬元/畝補償,環城河以外的按40萬元/畝進行補償;對于回收后作為綠化用地的,一律按30萬元/畝標準進行補償.這種補償辦法簡單,方便,易于操作,但是對于某些土地使用者,特別是通過出讓途徑獲得土地的使用者不公平,使儲備中心取得土地的阻力較大.土地回收時間延長,增加了儲備的成本.另外,根據目前的補償政策,在土地出讓后有一部分土地收益返還給原土地使用者,即土地儲備中心所儲備的土地在權益方面留有尾巴,增加了將來土地增值收益分配的復雜性.3個檔次的土地回收補償標準,在土地儲備制度建立之初,不失為一種簡便易行的補償方法,但隨著土地儲備制度的逐步規范和完善,這種補償方法的不合理性已日益顯現,主要表現在沒有體現回收土地之間的多種差異性:

1.土地使用權產權結構差異.由于歷史的原因,我國土地使用權產權結構比較復雜,有有償劃撥,無償劃撥和有償出讓等方式,用地單位的土地權益和成本差異很大.目前許多用地單位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已經遠遠高于所規定的補償標準,如果按照目前規定的補償標準進行回收,回收難度就特別大.2.土地原用途差異.回收補償的實際操作是按新規劃用途為住宅,商業用地的地塊,以環城河為界,以內為50萬元/畝,以外為40萬元/畝;規劃用途是綠化,道路用地的統一按30萬元/畝進行補償.而沒有考慮土地的現有用途和用地單位的實際土地收益.3.土地區位和綜合價值差異.3個檔次的補償分類不能充分體現級差地租理論,因為同在環城河內的不同地塊,其交通條件,地理位置,商服繁華度和公共服務設施的完善程度差別是較大的,因而其價格差別也是很大的.因此,單純以環城河為界劃分的方法就不盡科學,更應以基準地價考慮土地級別范圍.4.原土地使用單位差異.原土地使用單位包括企業,事業單位,政府機關等,企業又分為國營企業,集體企業和個體企業等,他們取得土地的方式和利用效益有很多差異,企業目前經營情況和社會負擔也不同,但目前的補償標準沒有考慮這些情況,增加了回收土地的難度.可見,制定合理,科學,可操作的土地補償標準已經成為當務之急,既體現了城市土地儲備制度運作的客觀需要,也對社會穩定和利益平衡有直接的影響.二,土地征購的臺理范圍和具體方式

(一)合理的土地征購范圍

從我國土地所有制的形式,土地儲備機制的功能定位以及杭州等地土地儲備制度運行的經驗看,合理的土地征購范圍應是由政府完全壟斷一級土地市場,即所有城市存量土地和增量土地在出讓前都只能從土地儲備中心這“一個口子進,一個口子出”.根據ｘｘ市區土地本身的特點,我們認為ｘｘ市合理的土地征購范圍應包括4個方面:

1.進入城市建設用地范圍的農村集體土地.農村集體土地對于城市建設用地來講屬于增量土地范疇.一般包括以下幾種農村集體土地:①因城市擴大征用郊區農村集體土地;②因規劃和城市建設的需要,征用“城中村”的集體土地;③因城市建設和規劃的需要征用集體企業土地.對集體土地變為國有土地,土地儲備中心應嚴格按照《土地管理法》進行征用,并貫徹保護耕地的原則.對于“城中村”,根據城市規劃要求和原則,應該實施“撤村建居”的戰略.2.城市存量土地中的劃撥土地.城市存量土地中,大部分是歷史上國家以劃撥方式交給企業和單位使用的土地,可以由土地儲備中心代表國家收回,它是土地儲備中心土地儲備的主要內容.劃撥土地使用者的土地主要包括:①因單位搬遷,解散,撤銷,破產,產業結構調整或者其他原因調整出的劃撥國有土地;②因實施城市規劃,舊城改造和土地整理,市政府指令收購的土地;③土地使用權人申請土地儲備中心收購的土地;④其他需要進行儲備的國有劃撥土地3,城市存量土地中沒有經過出讓和劃撥的土地.由于歷史原因,城市存量土地中還有一些產權沒有歸屬任何單位的國有土地,應該進入土地儲備體系.主要包括:①市區范圍內無主土地;②市政府代征的土地;③土地使用期限到期被政府依法收回的土地;④市土地管理部門依法收回的荒蕪,閑置的國有土地;⑤土地違法案件經依法查處,依法沒收的土地;⑥以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地.4.出讓土地中被政府收購的土地.土地儲備中心的儲備土地來源除了增量土地和存量土地中尚未有償出讓的部分外,還應向土地的二,三級市場開拓儲備土地的來源,即已經出讓給土地受讓人并進入土地二級市場的土地.包括土地受讓人土地開發后進行轉讓的土地和銀行抵押處置的土地等.對于這些土地,土地儲備中心根據土地市場供應計劃和城市發展規劃,必要時可以在土地市場收購,或者行使政府優先購買權,以達到政府調控土地市場的目的.儲備土地進入土地儲備體系后,應由土地拆遷公司及時完成拆遷,平整,開發,配套等土地整理工作,以便熟地進行出讓.(二)土地征購方式及其操作程序

根據儲備土地的來源和對象,其具體征購方式有土地征用,土地回收,土地置換和土地購買等4種.1.土地征用.國家根據城市建設和發展需要,按照《土地管理法》,將原集體所有土地征用為國家所有,具體由土地儲備中心實施.其具體操作方式如圖1(略).2.土地回收.土地儲備中心代表政府按照法律,法規等收回土地使用權的行為和過程.土地回收的主要對象是城市存量土地,可以是無償的,但多數情況下是需要補償的,其操作程序如圖(略).3.土地置換.土地儲備中心根據市政府的經濟發展戰略和城市經濟結構布局,對原來在城區內不符合城市規劃或對企業再發展有阻礙的企業和單位進行用地布局調整,用儲備土地置換出原企業或單位的土地.土地置換的操作程序如圖3(略).4.土地購買.土地儲備中心在土地二,三級市場上,根據土地儲備和供應計劃,在同等條件下,優先購買土地使用權,增加土地儲備的活動.土地購買主要有如下幾種情況:①土地受讓人進行土地開發后進行轉讓的土地;②銀行抵押需處置的土地;③市場交易價格明顯偏低的土地.土地購買的操作程序如圖4(略).從上面的4種土地征購方式我們可以看到,各種征購方式基本上都經過申請,權屬核定,征詢,實施補償,變更權屬等幾個階段.但由于每種征購方式適用范圍不同,每個階段的操作方式和內容有所不同,土地儲備中心應根據實際情況進行具體操作.三,土地征購過程中土地補償的原則和標準

從目前城市土地儲備制度的運轉情況來看,土地補償標準的確定是關鍵,同時也是難點.因為土地儲備制度是一種創新,我國現行法律法規目前還沒有專門對其性質進行規定,各城市的做法也不相同.因此,我們只能從土地補償的內涵入手,分析其影響因素,從而確定一些基本原則,并針對不同征購方式探討具體的土地補償標準.(一)土地征購過程中土地補償的內涵

土地補償的本質是對原土地使用人有關土地經濟權益的補償,與土地產權的性質和結構有很大關系.直接影響土地補償的法定權利主要包括土地所有權,土地使用權,土地處置權和土地發展權.我國現行《憲法》明確規定城市范圍內土地為國家所有,農村土地歸集體所有,國家建設占用集體土地要通過征用.因此,征購集體土地需要對土地所有權進行補償,征購城市存量土地中的國有土地不需要對土地所有權進行補償.因為征用集體土地的補償標準由國家規定,并帶有強制性,所有權的補償是不完全的.土地使用權是指土地使用者按照土地出讓合同或劃撥使用的規定對土地經營管理并獲取土地收益的權利,它受有關法律法規明確的約束和保護,所以土地補償構成中應包含土地經營權價格.土地處置權包括最終處置權,出讓和劃撥權,用地約束調整權,轉讓權,出租權,抵押權和繼承權等,對于擁有劃撥土地使用權的原土地使用者完全不具備土地處置權.因此,如果被收購土地是劃撥土地使用權,土地補償不應包括土地處置價格.對于擁有劃撥土地使用權的原土地使用者相應的擁有轉讓權,出租權,抵押權和繼承權,這在出讓合同中有明確規定,土地補償中應包括與其相應的土地處置權價格.土地發展權指土地在規劃或最優利用條件下的價格.我國實施土地儲備制度實踐過程中,收購雙方對土地補償分歧最大的就是發展權價格是否包含在土地補償構成中,由此可能導致收購價格數倍的變化.我國目前設置的土地權利體系沒有直接發展權.但從現行法律法規及土地增值的成因分析,土地發展權應是國家的權力,被收購土地的原使用者,無論是出讓土地使用權還是劃撥土地使用權都不擁有土地發展權.從土地補償內涵構成的分析中我們可以看出,在現行的法律法規下,土地的補償內容可能涉及土地使用權,部分土地處置權以及部分土地所有權.根據收購對象不同,具體的補償內容是幾種權利的某種組合.(二)土地補償標準的影響因素

土地權益的大小不僅取決于權利的內容,而且取決于這些權利帶來的經濟效益.因此,在制定土地補償標準時,應結合宗地特點,考慮以下幾個方面的因素:①土地區位因素.土地區位是某宗土地與其所處的周圍環境綜合作用的結果,根據國內外經驗,一般都根據土地區位將城市土地進行分級.②土地用途.土地用途應以土地目前現狀用途為準.這是因為從理論上分析因規劃改變或被收購導致的土地增值部分,屬于土地的外部增值與原土地占有或使用者無關,其增值收益理應歸社會公有或國家所有.另外從土地的權益分析因規劃改變或被收購導致的土地增值部分,屬于土地發展權的權益,應屬于土地所有者——國家.③土地使用權年限.由于土地價格是各年地租的總現值,在進行土地補償時必然要考慮用地單位剩余的土地使用權年限.④土地成本.由于歷史原因,獲得同樣性質的土地使用權,其取得土地的成本不一樣,在土地補償中應該考慮.(三)確定土地補償標準的原則

根據國內外經驗及我國社會主義市場經濟發展的目標模式,我們認為確定儲備土地的補償標準應遵循下面幾個原則:①產權原則.如上所述,土地補償的內涵是土地產權,土地補償標準應與被補償土地經濟主體對土地的權力和利益相一致.②土地補償與安置補償相分離原則.土地收購過程中可能牽涉到土地補償,地上附著物補償,職工或住戶安置補償,企業異地安置補償以及企業債務分擔等經濟關系.在實際操作中,對地上附著物補償和企業債務處理的內涵比較清楚,國家和地方都有相關的規定.而安置補償與土地補償往往區別不開,導致標準混亂.土地補償與安置補償是兩個完全不同的概念,土地補償主要考慮土地權益的大小;而安置補償則要考慮被收購者的生活和居住水平,具有一定的計劃性和福利性.因此,二者的依據和作用完全不同.現實中,許多企業都把安置,搬遷,改制甚至企業扭虧的希望寄托在土地補償上,被收購的土地主要是占據市中心區域,經營不善或瀕臨倒閉的企業用地.對于這些企業來說,即使其土地不被收購,政府仍需對其進行安置,土地補償與安置補償要分別考慮.③增值貢獻原則.土地增值是指由于經濟發展和土地投資而造成的土地價值提高.由經濟發展和城市擴張,政府對基礎設施投資和建設以及城市規劃等導致的土地增值,應該歸屬于政府或社會公共所有,不在土地補償的范圍內.由土地使用單位對宗地的資金和勞動力投入導致的宗地增值,應該根據貢獻予以補償.(四)不同征購方式土地補償標準

1.征用集體土地按照有關法律法規確定的標準進行補償.國家與被征用土地者或被拆遷者之間不存在買賣關系,征地是一種國家行為,土地被征用者是對國家應盡的一種義務,征地和房屋拆遷補償以不降低被征用者的生活和居住水平為原則.從集體土地的用途來看,我們可簡單地將集體土地分為耕地和非耕地兩種情況.根據ｘｘ市實際情況,征用耕地的補償標準為120元/平方米,征用非耕地的補償標準為87元/平方米.需要說明的是,這是土地補償標準,若征用的是鄉鎮企業或個體企業,其安置補償費中考慮的費用應與耕地的情況不同.2.征購出讓土地的補償標準.有兩種確定補償標準的方法.一種是直接比照基準地價進行修正,另一種是委托評估機構評估.對于ｘｘ市來說,由于該市已經制定了完整的基準地價體系,宜采用第一種方法.因為基準地價具有全域性,分用途,平均性,有期限,時效性等特點,它又是政府公布的地價,能較客觀公正地反映土地當前利用狀況.需注意的是,在應用時應針對宗地的區位因素,個別因素,剩余使用年限等方面加以修正.3.征購劃撥土地的補償標準.劃撥土地是歷史產物,原則上采用“收一還一”的政策,土地補償標準以現時征地成本加上前期開發費用確定.理由是土地所有權屬于國家,企業只有使用權,“收一還一”政策不影響企業的權利.但在企業或單位搬遷時,應按照國家有關規定進行額外補償(除土地補償外).考慮原土地的取得方式和成本,根據ｘｘ市實際情況,可以按以下標準進行土地補償:①無征地依據,使用國有存量土地的,按上年市區征用非耕地平均補償標準給予補償;②有征地依據,證明該劃撥土地原是征用集體耕地的,按上年市區征用耕地的平均標準給予補償.

第五篇：景德鎮市土地儲備中心土地征收管理辦法

土地儲備中心土地征收管理辦法

第一章 總 則

為依法加強中心土地征收管理，提高工作效率，保障政府重點項目順利供地和及時提供我市城市建設用地，改善我市投資環境，維護社會穩定，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《景德鎮市土地儲備管理辦法》等法律法規，結合中心實際，制定本細則。

第二章 組織機構和職責

土地征收工作是一項法規性嚴、涉及面廣、政策性強的系統工程，為搞好土地征收工作，中心收儲科在中心領導下和局其他相關業務科室的業務指導下，委托中心征地拆遷辦具體負責辦理中心的土地征收管理工作。

第三章 征地工作程序

土地征收的工作程序：

1．由中心收儲科根據全市國民經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃以及土地利用計劃，制定本的土地儲備計劃，經市土地資產領導小組討論后報市政府審批。土地儲備計劃是指導本土地儲備工作的指導性意見。

2．根據市政府批復后的土地儲備計劃以及市政府專題會議研究決定著手土地征收工作，對具體地塊會同村委會等單位進行先期看地，對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查并登記。

3．根據市政府批復后的收儲計劃和市政府專題會議紀要以及政府抄告單的精神，至市局測繪院審核待征地塊是否符合土地利用總體規劃確定的土地規劃用途，同時至征地管轄范圍內的國土分局打印待征地塊的土地利用現狀圖，然后會同市局規劃利用科進行土地預審。

4.購買待征地塊的地形圖，以局發文請求規劃局出具該地塊的初步紅線圖和設計條件通知書。

5.規劃局出具紅線圖后復印一份至市局測繪院根據紅線范圍制作報批圖件和勘測定界圖。

6.將待征地塊的報批圖件、土地利用現狀圖、權屬資料等移交給市局征地事務中心，由其負責辦理土地征收的報批工作。如涉及到征收林地時，同時應開展林地征收報批工作。

7.省廳批準上報“一書三方案”后拿到省廳批復，會同市局征地事務中心到現場放線，明確征地范圍，并與村委會簽訂征地協議和附著物補償協議。

8.將市政府會議紀要抄告單、規劃紅線圖、征地協議等材料附后，發

文至市發改委要求辦理地塊的收儲備案通知。

9.委托具有相關資質的地質災害評估公司和礦產壓覆公司對地塊進行地災和壓礦評估。

10.完成以上手續后，需要對地塊進行前期開發整理的應移交中心供讓科進行工程建設，對暫不出讓且可以直接入庫的則交中心物管科進行臨時土地開發利用管理。

第三章 土地征收資金管理

按照《市土地儲備管理辦法》規定，土地征收補償資金完全列入土地成本。土地征收過程中的費用主要有報批規費、耕地開墾費，土地征收費包括土地補償費、安置補助費、青苗和附作物補償費，征地補償標準按照《景德鎮市城市規劃區征地補償標準實施細則》執行，如遇新的全省新征地統一年產值標準和片區綜合地價公布，即按新標準進行補償，土地征收成本根據市財政資金預算安排進行支付。

在財政資金許可的條件下，由胡俊濤填制資金支付審批單，并附好相關附件，如征地協議等，經審核確認后，逐次報財務室、分管領導、中心領導審簽。

收儲科應建立支付臺賬，以地塊為類別，明確需支付資金、每筆支付資金、剩余支付資金，進行動態管理，以便和中心財務進行核賬。

第四章 征地臺帳管理

在完成征地報批后，形成了大量資料，中心收儲科應對這些材料以地塊為單元進行分類保管，將這宗地在征地過程中形成所有的檔案資料予以完整保存，對于一宗已收儲的地塊主要的檔案資料有：

1.制定批復的土地儲備計劃，政府的會議紀要、抄告單、發改委收儲備案及各相關單位之間的發文報告。

2．征地過程中制作的工作草圖、土地利用現狀圖、紅線圖和勘界圖。3．農轉用省廳批復、“一書三方案”、林地使用批復、征地協議、附作物補償協議、補充協議。

4.地災報告、壓礦報告、林地可研報告。

5.對改紅線地塊的檔案資料需及時更換，置換出原有的圖件等資料。應對入庫的地塊同時建立紙質和電子檔案，檔案資料應該以地塊為基本單元，檔案整理應該以真實性和便于查詢為原則，含括從辦理手續到最終入庫的整個收儲資料。

按照《景德鎮市土地儲備中心管理章程》對中心各科室職責的規定，中心收儲科負責土地收儲，中心征收拆遷辦具體負責實施，供讓科負責土地出讓，待土地出讓后將收儲資料和出讓資料合并移交至中心辦公室統一保管。