第一篇：高校行政化的原因、弊端及對策

高校行政化的原因、弊端及對策

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高校行政化的原因、弊端及對策

（柳曦 男 1986.10 漢族 北京 碩士 中國政法大學

中國政法大學研究生院

北京 100088）

摘要：進入新世紀以來，我國高等教育取得了日新月異的發展。但是高校權力不斷擴大，高校的領導級別不斷提高，從而導致高我國高校的官僚化現象日益蔓延，高校越來越像個官府、衙門，不僅有官場的結構，還有官場的文化、官場的行事方式。行政權力擠壓學術權力，使得學術創發能力日漸削弱，學術精神漸漸淪喪。高校的官僚化現象已成為制約我國高校發展的最大阻力。

關鍵詞：高校；行政化；解決措施 一 高校行政化的表現

（一）高校管理人員職級、待遇套用行政機構模式

高校本來是一個教育、科研機構，并非行政機構。但我國（大陸地區）套用行政機構模式定位高校管理人員的職級和待遇。比如：各高校都有相應的行政級別，高的至副部級，如北京大學、清華大學等。迄今為止，全國共有副部級高校 31 所、一般的高校也是正廳級。而高校的級別也就是該高校黨政一把手的行政級別。一把手下面的機構設置，也完全是按照行政機關規格：即一般都有處、科等機構和相應級別的管理人員。高校管理人員的薪資、待遇也是按照其相應行政級別配給，如校領導一般都配有專車、秘書等。高校內的學院、系、教研室分別享受不同級別的待遇。校的黨政機關，除了幾個自己獨有的部門外，基本上也是按照政府的模式設置的，例如黨辦、組織部、宣傳部、監察處、審計處、基建處、保衛處、工會、團委等。

（二）高校領導干部任免方式行政化

國際上，高校領導一般都是由高校教職工群體民主選舉產生。但我國高校的校級領導卻是由上級主管部門選任，省屬高校校級領導干部的任免權由省教育廳掌控，例如，河北大學的校長的任免權掌控在河北省教育廳手中。部屬高校校級領導干部的任免權則由教育部掌控，例如，中國礦業大學（北京）的校長任免權掌控在教育部手中。甚至有的地方，地方高校的中層領導干部的任免都得經地方政府相關部門審批。而且更為嚴重的是，在我國由于高校被當作行政部門，所以有的地方政府為了解決個別領導干部的級別待遇問題，就把一些根本不懂高等教育的政府官員任命為高校的校級、院級領導。

（三）高校管理運行行政化

我認為，高校管理運行行政化有兩個體現：一是高校運行管理受到上級主管部門的直接領導；一是高校內部也采取自上而下的行政管理模式。政府不僅管高校的人、財、物，而且還管高校的具體運行，例如重點學科評審、博士點碩士點設置、教學評估、專業的開設等，都由政府決定。總之，事無巨細，政府部門都向高校發號施令；事無巨細，高校都向政府部門請示匯報。政府對高校如此，高校內部管理亦然。校學術委員會由校領導和院（系）領導組成，院（系）學術委員會由院（系）領導和教研室主任組成。沒有行政職級的普通教師，學術研究水平再高、學術研究成果再多、社會影響再大也很少有話語權。由于我國高校體制的官本位，必然導致行政權力至上，行政權力壟斷學術，形成“誰的官大誰水平高，誰官大誰真理多，誰官大服從誰”的局面。

（四）教學人員屈從、聽命于行政機構

我認為，高校本應是一個搞學術研究，做學問的地方。在這里，教學人員、學生應該是主體，而行政人員應該扮演服務者的角色。如果沒有教學人員、學生的存在，那么學校和學校的管理者也就失去了存在的必要。但是，現實的情況是，本應是高校主體的教學人員、學生卻成為行政人員的附庸。在現在的高校中，行政人員利用自己手中的權力，占有了大量的資源。而在這些資源中，就有教學人員日常工作中所需要的資源。教學人員為了我完成自己的本職工作，不得不依附于行政人員。甚至在有的高校中，教學人員完成的學術任務完全符合學術標準，但是行政人員依然以未符合行政標準為由對教學人員加以批評。這也就是我們所謂的學術權威依附于行政權威。

（五）高校在許多資源、利益分配過程中常常向行政管理人員傾斜

我認為，高校應該根據高校自身的長遠發展合理的分配校內資源。但是，現在的情況是高校的行政人員利用自己手中的權力，占有了大量的資源，然后根據自己的利益取向來分配這些資源。這嚴重影響了高校的發展。不僅如此，高校的利益分配也常常向行政管理人員傾斜。就拿高校中最常見但卻是爭議最多的年終獎為例。我在《南方周末》讀到一位大學講師題為《年終獎，我不滿》的來信。來信說：“云南某農業大學計劃發放2009年度年終獎：助教800-1200元，講師1500-1800元，正副教授2000-3000元；一般科員5000-6000元，副科至正科級7000-9000元，副處至正處級18000-21000元，副校至正校級金額保密。”［1］從這個例子我們不難看出，該校的年終獎分配直接和行政級別掛鉤。我想這樣做的后果將是，嚴重影響教師的工作積極性從而不利于高校學術研究的發展和高校水平的提高。二 高校行政化的危害

（一）爭權奪利，無心治學

高校機構設置的泛行政化，不同職級的人員享受不同待遇，從而造成大學的行政人員，教師甚至一些在校領導機構、院領導機構工作的學生將大量的時間、金錢和精力用于權利和利益的明爭暗斗中，從而忽視了對學校、學生以及教學的管理。甚至在一些行政化嚴重的高校，其行政工作人員、教師甚至學生普遍缺乏一種對科學與學術的敬畏之心和虔誠之心，取而代之的是對“行政權威”的羨慕，甚至仰視、順從。其中不少教師把做“校官”作為人生的信條和行為取向，而對教書育人這一本職工作的興趣在下降，做學問的直接動因往往是以此作為叩開仕途的敲門磚。甚至一些教授也渴望當官，他們可以不當教授，但非去競聘一個校行政官員不可。當然，這些人的做法在某種程度上也是可以理解的，因為，在大學里開會，哪怕是學術性的會議，也要按級別說話。因此，從某種程度上來看，做校行政官員，掌握了一定的權力，也就是在為自身賺面子、賺資本。而且更有一種有趣的現象，我們理想中的大學應該是，以校長，校黨委書記為首的校領導主管行政，以教授為主體的學術委員會主抓教學。但是，現在的情況是教授們對校長、校黨委書記甚至院長，無論在行政上還是在學術上，都俯首恭聽、唯唯諾諾。這種不良風氣令很多學術上有極大發展前途的青年學者就此停步不前，損害了大學的學術主體性，造成了中國大學（大陸地區）及其教授們基于學術獨立、思想自由的學術創新能力的下降，我想這也許就是我國缺乏自主創新能力的重要原因之一。而泛行政化的嚴重后果是滋生浮躁，在學校里形成了這種不利于學術發展的價值導向。全國政協委員、南方科技大學校長朱清時認為：“如果中國的大學都這么行政化，就沒有希望，學術在衰退，那還談什么諾貝爾獎，還談什么大師。是什么使學術衰退，就是因為每個人都去追求行政權力了，討好行政權力去了，就沒有人坐下來兢兢業業地做學問。”［2］

（二）對教育質量、人才培養的影響

在中國現在的高校中，從一名普通的講師升到副教授乃至教授，最重要的標準就是發表論文的數量。這就使得教師們熱衷于論文的撰寫，從而忽視了教學。而且教師在撰寫論文時偏重于數量，忽視了質量，生產出大量的學術垃圾。更有甚者為了完成學術任務，采取學術剽竊的方式。在當今的高校中學術抄襲事件屢見不鮮。由于現在的大學生著作所有權意識不強，再加上自己的老師掌握著自己學習成績、畢業的生殺大權，從而使得有的教授剽竊勾當成功，這些固然是重要因素。但我看來它們對“抄導”們而言充其量只是外因，即是抄誰不抄誰的選擇問題，并非抄與不抄的動機問題。學過政治的人都知道外因通過內因起作用。如此，“抄導”們剽竊的內因又是什么呢？我認為是老師將大量時間用于權力和利益的爭奪上，導致沒有足夠的時間和精力來做學術研究，視“傳道授業解惑”的教師天職為兼職，視神圣的學術為進入權力場、名利場的敲門磚。當平靜書桌前的青燈變成推杯換盞的霓虹燈，當學富五車變成腸肥腦滿，如果不剽竊，怎能完成一堆打著權力烙印的學術基金項目？如果不剽竊，又怎能保證自己“名利雙收”呢？看來，有了在大學行政化浪潮中極少有教授能心靜如水的前因，大學學術腐化、抄襲剽竊成風也是意料之中的事。曾經做過多年高校教務處長的沈志剛認為：“高校對教師的考核越來越像GDP，比如科研論文多少篇、科研經費多少萬元、科研項目級別多高等，所有這些都是由學校的職能部門去做，這與中央政府考核地方政府、地方政府考核基層政府的模式完全相同。從學校到教師，都要努力適應這種環境及管理模式，有時就會投機取巧，甚至不惜弄虛作假。”［3］

其一，高校已經形成封建社會的家長制。例如，高校的黨務方面，校黨委書記說了算；高校行政方面，校長說了算。校領導的話就是圣旨。昔日的教書匠，一旦當上黨委書記、校長，知識分子的溫文爾雅、謙卑謹慎、民主作風不見了，憑添了官老爺的霸氣。講排場、擺闊氣、公款吃喝、公款旅游、公款消費等。其二，財、物按權分配。高校津貼獎金由高到低按行政級別分配，校領導拿最高檔次，教師按職稱套相應的行政級別。無行政職級的教師必須完成相應的教學、科研任務才能拿到津貼獎金，而黨政官員則沒有工作量要求。其三，近親繁殖，排斥異己。高校在提拔干部、引進人才上，標準往往是師生關系、同學關系、親子關系。你提拔我，我維護你；一損俱損，一榮俱榮。其四，單純追求個人經濟效益，而不顧學校發展。有些高校領導就像追求利潤最大化的商人一樣，把創收放在首位，不顧社會影響，不顧教育質量，大搞教育產業化，將圣潔的學術殿堂變成了赤裸裸的商場。其五，有些高校領導為了政績，盲目擴張，搞大而全，大興土木，債臺高筑；有的為了獲取上級好評，弄虛作假，欺上瞞下，大作表面文章。

高校泛行政化很容易導致外行領導內行，或是非專業指導專業的局面出現。本應作為學校主體的教師、學生及其組織基本上沒有關于學校重大問題決策、維護切身利益等方面的基本權利，他們的參與權、知情權、表達權、監督權得不到切實保障。甚至校內的行政官員憑借著自己手中的權力，做到少勞多得或者不勞多得。而高校的普通教師辛辛苦苦一年卻只能拿到基本工資和一小部分獎金。這有違社會主義國家按勞分配的原則，自然會挫傷廣大教師的積極性，不利于學生個性的發展、創造性的發揮、道德人格的形成，不利于教師潛心科研和教學，師生缺乏對學校的認同感，學校缺乏凝聚力、創造力和活力。全國人大代表、中國科學院院士、南開大學校長饒子和說：“到北京參加十一屆全國人大三次會議之前，我在全校召開了中層干部新學期工作部署會，許多學術帶頭人、骨干教師、實驗室主任都沒有參會。辦公室同志告訴我，因為這些教師都不是副處級以上，所以未能參會。這是典型的高校內部管理行政化傾向。教授是學校辦學的主體，他們卻不能聽到校長布置的新學期任務，這怎么行？當然，這也是我工作中的一個失誤。” ［4］

（五）激化高校的內部矛盾

在高校泛行政化下，高校的利益分配向行政方面傾斜。在一些高校，教授獎金、津貼還不如所謂的處長高。在分房子、分辦公室方面，普通教師一個等級，教授一個等級，然后是副院長、院長，等級都不一樣。普通教師一旦當了校行政官員，便可以享有諸多實惠，獲得課題經費更容易，享受職務津貼更高，房子分得更大。一個教授即使當上一個副處長，其爭取學術資源的能力也會因此而提高若干倍；而先當上校領導再反過來做教授，則更容易。我們在學校中會看到這樣的現象，經常有些學術上平庸的人，憑借與校領導良好的私人關系，借助行政系列的榮譽，被評上了與其自身實際學術研究水平不相稱的教授職稱。一個沒有多少學術成果的人走上領導崗位，很短時間里會積累出諸多論文、著作，由此而獲得學術地位。因為他有權力，他拉來了課題，自有人會幫他做；他沒有論文，自有人會幫他寫；他沒有書，自有人來替他編寫。這種一旦有了權力便會產生一連串連鎖反應的現象使普通教師憤憤不平，造成很多矛盾沖突。

下面就是一個高校內部矛盾激化的鮮明例子：“一篇題為《學術首騙——12億元大清史課題負責人成崇德調查報告》的文章，近日在網上流傳。文章作者米辰峰，是中國人民大學歷史學院歷史系世界古代中世紀史教研室副教授。文中的主人公成崇德，是中國人民大學歷史學院清史所教授，曾擔任中國人民大學歷史系系主任，并于1993年至2008年期間擔任清史所所長，現任國家清史編纂委員會副主任。在近2.5萬字的《調查報告》里，米辰峰對成崇德的博士文憑以及博士論文的水平提出質疑，稱其為‘自封博士偽教授’，并呼吁將其從大清史課題組清除出去。”［5］米辰峰說，自己必須趕在退休之前，對成崇德進行申訴。米辰峰舉報成崇德不是為了當打假英雄，而是為了報7年來的“血海深仇”。因為，成崇德在擔任系主任期間，在處理篡改考卷案、年終業績考核等事情時，對米辰峰誣陷。米辰峰形容這是“血海深仇”。從“血海深仇”可以看出，米辰峰是憤怒到了何種程度。而且米辰峰于6月26日在新語絲網站公開舉報成崇德后，又于6月28日在網上發表了《人大歷史系副主任許海云瘋狂偽造系列學術著作》一文，又公開舉報同事許海云。被舉報事件是否屬實我們暫且不論，單從米辰峰的言行可以看出，他確實是被“一些喪盡天良的事”激怒了，即將退休的人已無發展前途，退休前進行“報復性申訴”就成了他不得不做的選擇。那么，米辰峰何以有如此猛烈的報復行為？其實大家都看得很清楚，是曾經的上司對他壓制太過分了。年終業績考核上司說了算，因此教授無望，只能以副教授終結自己一生的事業。雖然，此時依然有成崇德的上司——副校長要求米辰峰撤文，答應盡量讓他今年評上教授。但鬧到這一步，吃盡了高校行政化的苦頭的米辰峰，決不會相信行政化在這個時候給自己“甜頭”。在高校，上司對你不滿意，你就晉升不了職稱。相反，你答應了上司的要求，他就可以讓你晉升職稱。

（六）導致高校盲目升格和擴大辦學規模

高校泛行政化使得高校領導常通過大學取得“政績”，為獲取政績，大搞“觀賞型”的“形象工程”、“面子工程”。于是，我國高校（大陸地區）出現了非理性的基建狂潮，豪華高樓拔地而起，廣場、綠地越建越大，有的大學僅建校門就投資上億元。更有甚者，用奧運冠軍來做形象工程。近年來，奧運冠軍到高校深造成為一股潮流，很多奧運冠軍都是知名高校的學生。平心而論，上名校對于奧運冠軍增長文化知識、提高自身修養、將來的更大發展是大有益處的。而且有不少奧運冠軍通過這一方式實現了人生新的飛躍，鄧亞萍就是其中的代表。但是我們應該承認，不少奧運冠軍的文化程度偏低，甚至最高學歷僅僅停留在初中，而即便是這初中的知識也因多年的訓練而忘得差不多了。而現在一下子進入了知名學府，學業上能否跟得上就成了大問題。更何況不少奧運冠軍還有繁重的訓練比賽任務，又能抽出多少時間來上課呢？對于知名學府來說，其對奧運冠軍一般是免試入學，這樣做是否合理暫且不論，更重要的是能否結合奧運冠軍低文化程度的實際制訂出合理的教學方案來。也許學校會專門抽調教師為奧運冠軍進行補習，但這些教大學的教師就一定能教好高中甚至是初中課程嗎？加之，奧運冠軍來的時間少，教師即便有好辦法也難以施展。那么，什么眾多知名高校仍然爭相邀請奧運冠軍來自己的學校讀書呢？原因在于用奧運冠軍做形象工程。但是，如果上述問題不解決，奧運冠軍進高校這個“形象工程”，也終會自食其惡果。即明星拿到了高校的文憑，可能只是鍍了一層金而沒增長多少文化知識；而高校固然利用明星的知名度提高了自身形象，但不一定就為社會培養出了合格人才。

高校行政化還使高校領導熱衷于“升格”。中等專業學校謀求升格為高等職業學校，高等職業學校謀求升格為本科院校，本科院校力爭進入省重點以及全國重點院校行列。因此，基于上述目的很多學校不顧自身實際情況，增設本科專業、碩士點和博士點。更有甚者還熱衷把教研室做大為系、把系做大為學院、把學院做大為大學。重視數量甚于重視質量，嚴重影響了高等教育的聲譽和高校人才培養的質量。

（七）助長學術腐敗

高校行政化導致官場博士群。在2009年高等教育國際論壇上中國人民大學校長紀寶成說：“中國最大的博士群體并不在高校，而是在官場。”他指出相關行政管理者不懂學術規律，用行政手法對待學術問題，方式簡單粗暴。［6］ 的確，自改革開放以來，干部“年輕化，知識化”被提上日程。從中央到地方，高學歷成了進入仕途的“通行證”。這里我可以舉兩個鮮明的例子：例一，眾所周知，現在進入仕途主要的途徑是參加國家或各個地區的公務員考試。但是，事情總會有例外的。河北省唐山市政府就將一名清華大學博士直接任命為唐山市新技術開發區的區長；例二，2010年河北省唐山市政府直接錄用了61名“211”全國重點大學博士研究生。通過上述的例子，我們不僅可以看出高學歷已經成為進入仕途的“通行證”，而且還可以看出，政府錄用、選擇干部的學歷門坎也越來越高，先是“學士”，后是“碩士”，再到現在的“博士”。然而，這些看似華麗的高學位卻缺少了昔日的含金量，受到公眾的普遍質疑，越發成為官場“災難”。

干部“年輕化，知識化”的結果卻有違要以此提高政府執政能力，體現知識化，人才化強國的初衷。而且，這一政策在執行過程中卻不斷被扭曲被異化。選拔官員成了無關官員執政能力，無關群眾意見，只要文憑高的“文憑崇拜主義”。在這樣的背景下，“中國最大的博士群體并不在高校，而是在官場”也就不足為奇了。

而根據教育部此前的統計公報，1998年我國在校博士生45246人。到了2004年，已猛增至16.56萬人。國務院學位辦的統計也顯示，2007年我國的博士授予數量超過美國，攀升至世界第一。不可否認的是，在國家繼續加大對教育事業支持力度下，高校的能力和水平得到了提高和發展，博士適當的擴招也屬正常。但博士“大躍進”卻違背了教育的發展規律，也引發了更多的學術腐敗。學術行政化越來越積重難返，學術不能自治，學術更難獨立。學術成了行政權利的附庸，學術和行政權利已形成了“雙向互補”關系。教授可以通過討好自己的上級，而謀求行政權力；一些行政官員也可以通過自己手中擁有的權力來換取高學歷，以彌補自己學歷上的遺憾。

正是在這樣的利益格局之下，學位的授予變成了學術與權力之間的交易籌碼。學術以權威謀資源，官員以權力謀學位。于是，諸如“不上課不做論文也能畢業和提前畢業”等許多常人不可想象的“教育奇跡”就這樣在中國這片神奇的土地上發生了。對此，全國政協委員、清華大學教授蔡繼曾尖銳的指出，許多在校生十年寒窗才能拿到博士學位，但是一些黨政干部憑借手中的權力，課也不上，稀里糊涂就混到了文憑，這很不公平。

事實上，越來越多的官場博士群，根源就在于國內高校日益嚴重的學術行政化。如果沒有學術的自治，沒有學術的獨立，沒有校園的民主，就不可能有含金量十足的學位證書，也不可能遏制官場文化中日益濃厚的“文憑崇拜主義”。

三 高校行政化的成因分析

既有歷史原因，也有現實原因；既有內部的原因，也有外部的原因。但其主要原因在于外部政府對高校的管理過多，內部行政權力與學術權力力量不平衡。從校長任命、機構設置到教師編制，從課程設置、學位設立到招生名額以及入學條件、學費標準等等，全都由政府規定。高校內部也按政府機構來設置相應層級，連系和教研室也搞成行政任命，表現出“官本位”和行政化色彩。處于最底層的普通教師幾乎沒有發言權，甚至對學術事務的自決權也受到行政人員的干涉。我認為，其成因大體有以下幾種：

（一）受傳統政府管理體制的影響

我國自古以來是一個傳統的行政集權國家，在中國只要有權力就好辦事。因此，行政權力的運行模式被大多數行業所借鑒，同樣也延伸到了高校內部。雖然改革開放以來，政府從建設世界一流大學的目的出發，到海外取經，學習世界一流大學管理模式，采取多種措施試圖改變這種行政權力運行模式被高校移植的局面。但是，由于中國傳統封建集權思想嚴重，加之過大的變革會損害一些當權者的利益。阻力之大，效果并不明顯，還不足以掃清兩千多年以來不斷強化的專制統治殘余。(二)傳統政治文化的影響

我國的傳統政治文化是“外儒內法”，由此形成了全能政府、官本位及人治等政治觀念。所謂全能型政府：在我國是指改革開放以前的全面直接的“統制型”政府。政府扮演了生產者、監督者、控制者的角色，而為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被淡化。通過全能型政府定義，我們不難看出，對于社會上的一切事務政府都要過問，并且對其進行控制，所以高校也不例外。教育部作為政府中主管教育的部門，將各個高校自行的劃歸為其附屬機構。教育部不僅管各個高校的人、財、物，而且還管高校的具體運行，例如重點學科評審、博士點碩士點設置、教學評估、專業的開設等，都由政府決定。總之，事無巨細，教育部都向高校發號施令；事無巨細，高校都向教育部請示匯報。

下面再來談談官本位和人治。所謂官本位，縱觀歷史和現實，官本位至少包括了以下四點內涵 ：①公共權力的運行以官的利益和意志為最根本的出發點和落腳點；②嚴格的上下層級制度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權力；③以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會心理；④在此基礎上形成的敬官、畏官的社會心理。人治就是個人或少數人因歷史原因掌握了社會公共權力，以軍事、經濟、政治、法律、文化、倫理等物質的與精神的手段，對占社會絕大多數的其他成員進行等級統治的社會體制。通過官本位以及人治的定義我們不難看出，人們都有以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會心理。而且一旦擁有了權力，成為了領導，那么下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權力，這樣可以滿足人們的虛榮心。所以，這就是高校中從普通教師到教授把主要精力放在謀求行政權力上的主要原因之一。

(三)計劃經濟體制的影響

為了更好的理解計劃經濟體制的影響，我們先來看一下計劃經濟體制的定義。計劃經濟體制，又稱指令型經濟，是對生產、資源分配以及產品消費事先進行計劃的經濟體制。由于幾乎所有計劃經濟體制都依賴于指令性計劃，因此計劃經濟也被稱為指令性經濟。解決三個基本經濟問題的是政府，所謂的三個經濟問題是指：生產什么、怎樣生產和為誰生產。而其中大部份的資源是由政府所擁有的，并且是按政府所指令而分配資源的，不受市場影響。“建國后，我國建立了高度集中的計劃經濟體制。資源不按市場規律配置，而是按國家計劃分配。計劃經濟是政府主導型經濟，為保證指令性計劃的貫徹執行，需要從上到下建立完整的行政指揮系統，同時還要把相當部分經濟組織行政化，借此對關系國計民生全局的經濟事業、經濟活動乃至人民生活，制定和下達帶有指令性的計劃指標、任務，制定和頒發大量帶有強制性的命令、法令和各種具體規定。”［7］這樣，行政權力就自然擴張到了高校，導致高校泛行政化。

(四)高校領導任用方式的影響

我國高校領導都有一定的行政級別，由教育行政機關任命。這就產生了一種現象，教育行政機關將一些黨政機關的人員任命為高校的領導。因此，黨政機構中一些升不到更高的位置官員便成為高校領導。那么，一個不懂教育的黨政機關的領導來當高校的領導后果可想而知。官員當校長習慣采用行政管理辦法，不密切聯系群眾，容易導致過度行政化和官僚化，過度的整齊和統一，大大減少了大學應有的生機和活力。我想這也是和世界一流大學相比，我國大學（大陸地區）缺少創新能力的重要原因之一。(五)行政權力擴張性的影響 與立法權的被動、司法權的“不告不理”相比，行政權是積極主動的，也只有行政領域是首長個人負責制。那么何為行政首長負責制呢？行政首長負責制指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負全面責任的制度。這是一種適合于中國行政管理的政府工作責任制。依中國1982年憲法規定，國務院實行總理負責制；國務院各部、各委員會實行部長、主任負責制；地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。從首長負責制的定義我們可以看出，作為行政首長的個人，極有可能大權獨攬，實行行政專橫，導致權力擴張。由于我國相關立法的滯后以及群眾依法行政理念的缺失，行政裁量權難以受到有效的制約，行政的隨意性極大，自然助長高校行政化。

四 高校行政化的治理對策

高校是一個教育機構，高校承擔著傳播知識、延續本民族及人類文明、價值的重大使命，這個神圣使命是行政權力以及其他權力所無法承擔的。所以，高校必須對行政權力加以抑制，防止行政權力恣意擴張。誠然，大學不可能沒有行政管理，但這種行政權力不能喧賓奪主，不能凌駕于學術之上。行政權力的盲目擴張必須受到限制，行政權力必須以服務于學術創造為其基本目標。基于這一基本思路，治理高校行政化，我建議從以下幾方面著手：(一)去行政化首要倡導“教育家辦學”

對于“教育家辦學”的理念，兩會前，溫家寶總理與網友在線交流時指出，這里所說的教育家可能不是某些專業的專門家，但是他們第一要熱愛教育，第二要懂得教育，第三要站在教育的第一線，不是一時而是終身。［8］

下面解釋一下教育家辦學：

1、向教育家學習。學習教育家高遠的教育理想、滿腔的教育熱情、淵博的教育知識、獨特的教育思想、豐富的教育經歷和成功的教育實踐，使高校領導、教師形成正確的辦學理念，并將這種理念轉化為辦好教育的信念。

2、對教育工作者提出專業要求。“教育家辦學”是在廣泛而大量的實踐基礎上形成的，隨著教育受到越來越多的人的重視，教育工作專業水平的不斷提高，“教育家辦學”成為必然。“教育家辦學”就是要用懂得教育規律的人來管理學校。即教師、高校領導必須通過專門的訓練，具備專業知識和專業技能，具有不可替代的性質。當然，這也是國家全面提升教育工作者社會地位舉措之一，因為這樣做可以讓全社會都了解到不是誰都可以當教師，不能誰都能當教育行政干部。

3、辦人民滿意的教育事業的需要。國家提出高水平的普及九年義務教育，要讓孩子不僅有書讀而且還要讀好書，全面培養學生創造性、吃苦耐勞的品質、刻苦學習態度，把我國的人口負擔變成人力資源。校領導的責任是辦人民滿意的教育而不僅僅是管學校，在真實、鮮活、生動的教育行動中，在實踐行動中，不斷形成自己的教育知識和思想；校領導、教師要把辦人民滿意教育作為價值目標，運用教學規律、教育思想、教育情感和教育實踐經歷，服務學生、認識學生、發現學生，全面提升學生綜合素質。

“教育家辦學”理念直指學校行政化傾向。我認為，目前學校行政化的特征主要表現在兩方面：從政府和學校的關系來講，政府對學校的管理和控制太多，例如重點學科評審、博士點碩士點設置、教學評估、專業設置、課程開設、經費劃撥、教育評價、校長任命等都由政府說了算；從學校內部來講，行政權力大于學術權力，行政權力控制著學術權力。我認為，要讓學校擺脫行政化的桎梏應做到，1、政府應該將權力下放，把學校管理權力交給校長；

2、在學校內部，行政權力應該更多讓位于學術權力，高校通過校內董事會、學術委員會、教師工會等民主的方式管理學校，強化學術權力。

3、履行學校管理職能的大學校長不應簡單地由政府部門任命，而應當通過公開競爭或教師和學生聯合推薦的方式，由董事會聘任。這樣一來，校長就不再是對某個部門、某個人負責，而是對整個學校、對教師、對學生負責。

4、大學校長、院長應成為榮譽性、服務性的職位，只有德高望重的教育家才可以做，并且校長、院長在職期間不應再參與學術領域的評獎、評職稱，但可以通過較高的工資待遇進行激勵，防止行政權力取代學術權力。(二)改變目前的高校領導教育行政機關任命制

我認為，具體有四點：

1、由本校教師、學生、專家及社會賢達、知名校友共同推薦人選，由本校職工代表大會選舉產生，政府備案。如無違規違紀行為，政府不得取消本校職工代表大會的選舉結果。

2、政府應進一步轉變職能，尊重高校的辦學自主權，要做掌舵人，而不是劃槳人。

3、廢止學校與黨政機關“行政級別制”的對應，不再套用國家公務員的行政級別，弱化行政性，強化學術性，使其還原為教學科研的學術性崗位。學校內部應進一步發揮學術權力的作用，同時在行政權力方面淡化官本位，使學校的管理干部能夠真正地以教師、學生為中心，為教學和科研來服務。

4、各個學校都可以給教授一定的管理權限。有些事情可以認教授，不要什么事情都認公章。我認為，教授要在三個方面發揮作用：首先，教授要治學。教學、學術研究更多的要發揮教授的作用，不要弄成教授不治學，別的人治學，這就錯了。講課的方式，本科生、博士生的培養方式，要聽教授的意見。其次，教授要搞學術研究。學術研究是專業化研究，教授是專業人員，在學術研究當中應該有更大的發言權。最后，教授作為教師，可以通過教職工代表大會發表自己的意見，這也是學校管理的一部分。而且教授還應當在學校一些具體的管理事務當中，作為學術或者項目、機構負責人來發揮作用。全國人大代表教育部政策法規司司長孫霄兵認為：“各個學校都可以給教授一定的管理權限。比如說指導研究生，乃至于錄取研究生，以及在學科建設發展方面，在一些研究項目的設計決策問題上，通過一些機制，讓他發揮作用。國外的教授為什么令人羨慕呢？要招一個海外的留學生，教授簽字，簽證部門就給簽證，類似于這樣的事情，認教授，不要什么事情都要認公章。當然教授也要有行業自律、道德自律，不要人家一找你，隨便就簽字，這樣也影響自己的公信力。［9］因此，我引用曾經在丹麥哥本哈根大學留過學的夏之寧先生的一句話作為本段的結尾，“丹麥哥本哈根大學最高決策機關，1/3是學生，1/3是教授，1/3是行政管理和其他人員，這些人決定學校的大政方針。“上課的事，聽學生的；學術的事，聽教授的。” ［10］

(三)可以在高等教育領域中開出一個小的特區，小的試點

正在籌建中的南方科技大學就是我國高等教育領域中開出的一個特區。我認為，在籌建南方科技大學的過程中，出現了一些令人欣喜的現象。例如，1、在選擇校長方面，南方科技大學打破由政府任命校長的常規方式在全球遴選校長，最終經過一年的遴選確定原中國科技大學校長朱清時為該校首任校長。朱清時的到任，意味著持續一年多的國際獵頭公司全球選聘南方科大校長告一段落，此舉首開國內學校校長通過國際人才咨詢公司協助選拔之先河。

2、在辦學理念方面，南方科技大學提出了探索建立具有中國特色的現代大學制度；超越常規模式，實現跨越式發展；堅持精品戰略，培養拔尖創新人才；推進產學研結合，增強自主創新能力；探索管理機制創新，實現依法自主辦學；制定《南方科技大學章程》，依法治校；建立學校外部治理機制；創新內部管理體制；學科設置不采用傳統院系模式九項辦學理念。的確，想成為世界一流大學，就要有跟別人不一樣的東西，要有自己的獨特的“靈魂”，這方面是可以進行嘗試的。我們有理由相信南方科技大學不僅會取得成功，而且也會帶動中國的教育改革。

當然，我認為僅僅依靠南方科技大學來帶動我國高等教育改革是遠遠不夠的，我們還應開辟一個試點對我們高等教育的現存問題進行改革。現在的國內高校的實際情況是教學、實習，都一個模子，連卷子怎么批，都全國一個樣，甚至最后還要統一教材，統一教案，統一教法。所以，我認為談到教授治校，這里不得不提到國外的大學。在國外的大學中，教授都有充分的自主權，從而教授能夠招到心儀的學生，這樣才能有學術自由，學術研究才能發展，高校才具有創新性。對于政府與高校關系來說，高校獨立關鍵在于高校擁有辦學自主權，重要的是打破以往“政府的命令就是圣旨”的行政體制。令人欣喜的是，曙光已經出現，例如，北大“實名制”自主招生。雖然現在也遭受了很多質疑，距理想化的狀態還有很大距離，但是畢竟邁出了試探性的一步。(四)加強對學術權力的物質保障

高校要努力改善高校學術權力的物質條件，加大對學術研究、教學以及對學術事務管理的投入，以此保障學術權力的行使。我認為，不妨俗一點，讓學術卓越、業績突出的教師拿最高的薪酬。我參考過以前的高校去行政化研究，發現里面大都沒有涉及到“錢”，但我認為這一點非常重要。談到這里，我不得不談一下建國之初計劃經濟體制下的“大鍋飯”。大鍋飯概念的流行，最早可追溯到1958年下半年開始的人民公社化運動。在那場聲勢浩大的全民運動中，口糧由公社、生產隊掌管，農民不在自己家里吃“小鍋飯”，而要一起到公共食堂吃“用一個大鍋煮的飯”。但是，這種建立在絕對平均主義基礎上的“大鍋飯”制度，嚴重影響了勞動者的積極性，最終于1961年上半年停止實施。“大鍋飯”之所以效率低，就是因為利益分配與勞動力付出不成正比，因而無法激活勞動者個體的積極性與創造力。同樣在高校里，利益的天平向著行政階層大大傾斜，勢必使得普通教師產生兩種想法，要么想盡辦法也擠入權力階層，成為既得利益者中的一員；要么產生懶惰心理，相對于行政階層所得的利益，教學或學術研究上哪怕有點獎勵，差不多還是“干多干少一個樣”。因此，普通教師在這種思想的驅使下，就不會全心投入學術研究與教學上。

(五)改革教育管理部門

在具體分析之前，先看一個例子。四川多位廳級高官最近相繼落馬，其中一位即為四川省教育廳排名第一的副廳長汪風雄。目前調查到的問題，與其涉嫌借指定教材漁利有關。此外，汪風雄還曾主編多種書刊，其代表作《雄風如歌》，不過9個印張，竟定價58元，還能位列成都書城最佳暢銷書第四名。從這例子我們可以看出，我國的教育管理部門利用自己的權力為所欲為，而高校、教師以及學生只能默默接受。我認為，現在的教育管理部門與學校的關系，就跟改革開放之前的政企關系一樣。但是，通過改革開放，政企關系得到了較大調整，企業不再是政府主管部門的附屬物，而是成了相對獨立的經濟主體。但因為我國的教育改革的滯后，教育管理部門跟學校之間，迄今仍然是典型的君臣關系，教育管理部門掌握了生殺予奪的全部權力，學校除了俯首聽命，不可能有任何別的選擇。這種狀況不應該再繼續下去。教育關系到千家萬戶的幸福，關系到全民族的命運。而且在事實上，教育改革的滯后，的確已經拖累了經濟發展和社會發展。既然教育的公共性如此之強，教育改革和發展規劃就不太適合教育管理部門主持其事。因此，教育管理部門改革勢在必行。(六)實行學術本位管理，即實行學者管理制度 我認為，應當成立高校教授委員會，主要負責大學的教育和學術事務，以民主的形式使優秀的教師和科研人員參與高校管理工作，通過合理的權力分配，努力提高高校管理的科學性和有效性。“教授委員會應該分設若干專門委員會，分別負責學科規劃、學位審定、教學指導、教師隊伍建設、成果評定等校內不同學科專業的教育和學術事務。在橫向管理中，教授委員會應與相應的行政管理部門明確界定職責范圍，認真履行學校重要的學術管理職責。在縱向管理中，教授委員會應將權力下放，強化院(系)的教育、學術管理職能，使之成為決定院(系)發展規劃和教學科研的組織形式，以決定學科建設、專業發展和教師隊伍建設以及教師聘任、職稱評定、課程設置、經費使用等，確保廣大教師廣泛參與的民主化的學術管理體制，借以激發學術人員的責任意識和創新精神，進而從整體上促進教學和科研創新能力生長。”［11］(七)努力使教師和科研人員成為真正的辦學主體

要改變學術帶頭人官僚化、官僚“學術化”的現象，改變以行政標準代替學術標準的現象。我認為，要做到這一點該從三個方面入手：

首先，要教師引領做科研之路。具體措施為，1、調查研究，系統分析，學習培訓與實踐相結合，增強全體教師對學術科研價值的認同感。

2、以課題為載體，增強教師的科研意識和提高教師的科研能力。

3、建立激勵機制，使教育科研成為滿足高校教師發展需求的內在動力。

4、確立“以人為本、尊重人才”的管理理念，遵循教師成長、發展的規律，為其開辟適合其發展的道路。

其次，建立學科帶頭人負責制，讓機關和后勤系統成為為教師、科研人員服務的服務部門。要尊重教師、科研人員的意志，讓他們通過學術委員會、校務委員會、職工代表大會等途徑參與學校的學術與科研以及各項工作的決策與管理。

最后，建設教學研究型大學。那么何為教學研究型大學？對教學研究型大學的概念，學者們有不同的描述，我認為下面這一定義最恰當。教學研究型大學，是指介于研究型和教學型之間的大學，是以培養有研究潛力、具有一定的復合知識、以技術應用、技術開發為高級人才為主要任務，在培養的層次上以本科教育為主，研究生教育與本科教育并重，科學門類以多科性和綜合性為主，學歷教育一般都涵蓋博士、碩士和學士完整層次的大學。

參考文獻

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［7］王世達.泛行政化略論[J].開放導報，2003，（2）：58-59 ［8］賈楠，王駿勇.朱永新：大學校長應成為榮譽性服務性職位.新華網，2010-03-11 ［9］蘇向東.中國教改尋求破解“錢學森之問”.中國網http:// www.tmdps.cn2010-03-04 ［10］楊晨光.代表熱議大學如何轉變行政化傾向要重學氣輕官氣.中國新聞網，2010-03-09 ［11］ 廖江華.我國高校管理體制泛行政化弊端及對策[J].湖南科技學院學報，2009，（1）：98-100.

第二篇：教育行政化的弊端

教育行政化的弊端

—大學教育行政化弊端什么叫教育行政化，說白了，就是教育官化、教育權力化。教育中的一切，不是教育自己說了算，而是教育之外的行政官員說了算，因為他們握有掌管教育資源的權力。就這次拜年通知，它的要求對象是全國各級各類學校，包括大學；通知的口吻完全是指令式的，就是在下達任務。從中，我們不難看出教育部和所有這些學校之間的關系，那就是行政意義上的上下屬。下級服從上級，固然是行政領域中的鐵定規律；但，行政的歸行政，教育的歸教育，這是兩個根本不同的領域。教育領域不是要服從，而是要自主。如果沒有自由與自主，大學就不會有它的靈魂。大學行政化是我國高等教育在特殊時期的特殊產物，曾經為我國教育事業的發展起到了極大的推進作用，但這一體制本身嚴重違背了教育發展的基本規律，今天這一制度已經成為我國教育事業發展的障礙。由于沒有反映教育的本質性要求和特征，沒有體現教育的專業性、自主性品質和精神主旨，現行教育制度缺乏內在的合法性及相應的權威。以其規范的教育活動，在很大程度上偏離了教育的理性方向，成為簡單化、片面化的教育。高校“去行政化”改革，顯示了中央對教育工作的高度重視和深刻認識。針對爭論數月的高校“去行政化”的教育改革，中央政府一錘定音，高校“去行政化”勢在必行。

教育部長袁貴仁透露，高校改革將逐步取消行政級別和行政化管理的模式。他認為高等教育行政化傾向表現在兩個方面，一是政府對學校管理的行政化傾向，一是學校內部管理的行政化傾向。

長期以來，我國公立高校的校領導是有行政級別的。本科院校的黨委書記與校長為正局（廳）級，專科院校的書記、校長則為副局（廳）級。進入21世紀之后，為加強對高校的管理，位列985高校的大學黨委書記和校長，成為中央直接管理的副部級干部，出現了所謂的“副部級大學”。這一情況的出現，不可避免地帶來很多弊病。

由于高校領導是由上級主管部門選拔、由中央部門任命的，高校領導的選拔權、任命權、考核權、評價權集中在政府手中。因此，在辦學過程中，高校領導很難做到不唯上是從，主要按照政府部門的文件、指令辦學，造成大學“千校一面”，缺乏特色和個性，很難真正體現學校的歷史和文化，以及教師和學生的意志。

從政府官員中選拔高校領導的做法，致使那些有先進辦學理念、較強管理能力，但無行政級別者，被排除在候選名單之外；而那些從官僚體系中選拔上來的領導，對辦學興趣不大，更在乎領導崗位所帶來的職務變動、級別變化。這些人的首要身份是官員，其次才是教育管理者。對北京大學、清華大學、浙江大學、等11所985高校黨政一把手進行調查發現，22名黨政一把手中，曾在政府部門任職的有11人，占50％，其中，直接從教育部司局長崗位到這些高校任職的就有4名。強化高校的行政級別，不可避免地助長大學的功利主義。教育部副部長趙沁平在2007年9月的一次演講中，就批評了一些大學功利主義抬頭，導致急功近利和學術浮躁。他認為，大學的官本位傾向影響了學術的發展，這個問題不解決，大學作為時代和社會燈塔的作用就會逐步失去色彩。這些弊端總結起來有以下幾點：

一、行政影響下教育的本質錯位

高校泛行政化、官僚化現象日益蔓延目前高校行政管理的泛行政化、官僚化主要體現在：

（一）：中國傳統思想的影響，“官本位” 色彩依然濃重。

目前，我國幾乎所有大學的整個管理體系都是按照行政原則，類似政府管理部門的體系建立起來，行政人員群體龐大，學術人員如教授、博士、學科帶頭人等與行政部門負責人身份混雜，高校對干部的考核、提拔、任命也效仿政府機關，要求比較嚴格，程序大體相當，且職務之間的待遇、權力、相應享受的權利差距較大，因此，很多行政人員都感覺在高校得到“一官半職”，能夠使自己的生活、待遇條件和地位大不相同。以這樣的思想出發辦學，結果可想而知。在這樣“官本位”意識的不斷強化下，大多數情況下，很多高校教師都重自己的行政身份而輕自己的學術責任，對擔任職掌權樂此不疲，對科學研究敷衍馬虎。這些都導致了本質性的錯位，大學在百度百科里這樣解釋:泛指實施高等教育的學校，是指提供教學和研究條件的高等教育機構。這里提供教學和研究條件的教育機構，說明整個的管理體系以行政為原則本身就存在問題。

（二）：行政機構難以“消腫”，人浮于事現象依然存在。

很多因為臨時需要而建立的行政部門因時過境遷無事可做，但依然存在，沒有淘汰，反映出了行政制度的不合理，和行政運行機制的不健全。如許多大學在擴張的時候都會建立基建處，招了很多人，定職給級。但是在任務結束后，這些部門人員沒有任務或任務很少，但和別的工作繁忙的部門待遇一樣，仍然能坐享處長、副處長、科長的待遇，這種現象在高校層出不窮，卻沒有得到及時的改觀。長此以往便會滋生出更多的問題。

（三）：擴張的個人欲望驅動官僚主義的滋生擴張。

隨著社會經濟意識的提高，高校各行政管理部門在“利益” 的驅動下，對有利可圖的工作濫用職權，爭取個人利益最大化，盡最大可能為本部門或本人進行“創收”，人為的不顧集體利益設置工作障礙和關卡，不顧學校的利益和長遠發展，“一心”為自己謀利益，該公開的流程和制度不公開，漠視國家教育的法律法規，人治大于法治，對于無利可圖的工作則相互推諉，拖拉，造成人為的“管理停滯”等官僚主義作風和“衙門作風”。

教育中存在的過多的教育行政化。使得辦教育成了一些人斂取好處的場所，最終會導致本質的錯位。

二、行政權力下學術與行政權力模糊導致的資源浪費

高校行政管理的制度缺乏創新也是教育行政化的弊端之一，行政管理制度化、法制化是行政管理現代化的標志之一。長期以來，高校改革由政府主導，沒有民間力量的參與，而且重點集中在教學科研運作和教學方法改革方面，因而行政管理的規章制度陳舊落后，并未得到關注與改革。表現為：一方面，規章制度落后于管理的發展需要；干部崗位職責劃分不清，工作中扯皮、拖拉現象時有發生；對行政管理工作監督的重視程度不夠，在行政管理工作中往往出現無法可依或有法不依的局面，最終導致工作的失誤；學校內行政會議多、文件多、指令多，而真正對教學科研起推動作用的事卻被束之高閣；部門與部門之間各自為政、職責不清，導致高校教育資源隱性流失，影響高校事業的發展；另一方面，隨著近幾年高校的急速擴招，在校生人數呈現出較快增長，高校教職工迅速從“人員過剩” 變成“人員不足”，多數高校幾乎所有方面的人員都出現“缺編”現象，大量招用新的人員成為高校用人的關鍵。這樣的變化掩蓋了高校人員結構本身方面存在的深層次問題，導致改革無法向深入推進。高校用人制度、人員結構、組織結構等方面的深層問題得不到及時的解決，積累成為影響學校發展的詬病。能夠有效提高運行效率的機制需要盡快建立起來，學校的這些問題長期的得不到解決，使得屬于發展學校本身和學術建設的資金被“瓜分”。這些都顯而易見的成為高校教育中資源隱性流失，阻礙學校發展的“絆腳石”。

同時，行政化導致高校領導職位成為某些干部官升一級的臺階，只是自己實現仕途理想的一個暫時的落腳點。只要遇到合適的機會，便會另謀高就。因此造成高校工作得不到連續。頻繁更換一所學校的校長，會導致大學發展難以形成獨立發展的特色。工作的階段性也使得每一屆領導能夠盡力為學校謀發展。只是做“太平官”，在自己的任期內不犯錯，但在工作方面也沒有任何進展。所以行政化也讓高校領導不思進取。這些對于高校的教育資源，也是一種浪費。

三、行政化導致高校學術氛圍弱化。

盡管中國《高等教育法》第四十二條明確規定：高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事務。第四十三條規定高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職員工參與民主管理和監督的權力，維護廣大教職員工的合法權益。學術委員會和教職工代表大會的合法權益雖然以國家法律形式確定下來，但在實際操作中，由于在國家法律與教職工權益之間缺乏具體制度的銜接，沒一個強有力的機制作保證，從而形成行政權力與學術權力方面模糊、學術權力弱化的局面。在以往行政權力居于優勢的現行制度，讓沒有掌握“教育資源”的學術權力被弱化。學術權力的弱化必然帶來一系列的問題。高校是搞學術的地方卻成了滿足個人利益與權力的“角逐場”。

高校行政管理部分人員業務素養低，亟待加強高校業務人員素養就要進行行政管理改革，從認識上看，我國大多數高校把管理當作一般性的事務性工作，沒有形成對管理工作的正確認識。對管理工作和管理干部均缺乏應有的關注，形成了長期的片面化理解，認為管理工作“人人都會做，人人都能做”。從來源上看，我國高校的管理者來源構成主要有三個方面：一是從優秀教師或者各種優秀專業技術人員中選拔；二是留校任教人員；三是從社會應屆畢業生中考試選拔：四是由政府官員中選擇高校領導。高校領導是由上級主管部門選拔、由中央部門任命的，高校領導的選拔權、任命權、考核權、評價權集中在政府手中。所以不管是以任何渠道進入到高校管理系統的，最終都會由于“行政化”成為弱化學術權力的主力軍。

眾所周知，教育制度與社會上的任何制度一樣，其內在的合法性是建立在公正、文明、合理、公開的價值觀念基礎之上的，而如果缺乏這些特征，制度的合理性就會受到質疑，進而制度的作用就會被無形中減弱。而在我國教育領域中行政化的管理制度，使得管理者與教師、學生之間的協作合作關系，變成管理者與被管理者之間實質性的“上下級”關系。管理者可以通過多種途徑向教師發號施令，甚至要求教師們要對他們的權威表示敬畏，教師們卻幾乎沒有質疑和反對的余地，也沒有這種權利。可以說正是我們長期秉持的行政制度抑制和掩蓋了學術制度，造成了行政權力至上的結果。而行政原則至上的結果，又在很大程度上消解了教師的責任心。這與我們提倡的發揮個體的積極性背道而馳。行政化要求我們下級必須服從上級，這是行政的一個重要原則。教育行政化最大的弊端就是，導致學校有最大發言權的不是教師，而是教育干部。正因為是教育干部，他們在學校里有比一般教師有更大的發言權。權力一旦得不到約束，一切權力都有濫用的可能。學校的教育干部比一般教師有更大的發言權，誰能保證他們不濫用權力呢，這不但損害了教師的利益，還會容易形成一個錯誤的導向，那就是教得好，不如做干部。在此錯誤的教育導向下，誰還會靜下心來搞教育。從這些出發，高校的學術氛圍弱化便成了必然。

四、教育行政化引發的教育腐敗

第三篇：淺談匿名舉報的弊端原因及對策

長期以來，匿名舉報一直是紀檢監察信訪舉報的主要方式。據統計，**區紀委監察局2004年受理信訪舉報90件（次），其中匿名舉報71件，占78.8%；2005年上半年受理39件（次），匿名的31件，占79.5%。因此，認清匿名舉報量變化的走勢，采取相應對策，妥善解決匿名舉報問題，進而引導、提倡署實名舉報，是我們紀檢監察信訪舉報工

作中急需研究解決的重要課題。

一、匿名舉報的弊端

匿名舉報作為群眾實施民主監督和同腐敗現象及不正之風作斗爭的一種方式，對推進黨風廉政建設和反腐敗工作有著不可忽視的作用。但是由于種種原因，匿名舉報不可避免地存在諸多弊端：

1、不利于案件調查。大多數匿名舉報反映的問題往往比較抽象、空洞，使信訪初核無從著手，困難重重，特別是一些重要信訪件，由于反映人提供的線索不夠具體；調查人員又無法找反映人了解，致使案件難以深查細究。

2、引起重復信訪。不少匿名舉報反映的問題，雖已作了調查處理，但是由于無法向反映人反饋或作出解釋、說明，而反映人又缺乏對政策法規的正確理解，加之對解決問題的期望值過高，處理結果又不能滿足其要求，因而常常再次舉報，甚至越級舉報。

3、誘發亂告誣告。由于匿名舉報人不署名或署假名，導致一些反映人缺乏責任感，所反映的情況僅憑道聽途說，難免捕風捉影，有的甚至借機無中生有、惡意中傷，既妨礙了信訪舉報工作，又影響了安定團結。

二、匿名舉報存在的原因

匿名舉報作為目前信訪舉報的主要形式，其存在固然有其社會歷史根源，但從當前信訪舉報工作的實踐看，主要原因有以下幾個方面：

1、舉報氛圍不良。一些部門和單位民主空氣不濃，領導干部不能正確對待批評意見，不愿意接受監督；有的領導干部認為誰反映他的問題，就是跟他過不去，因而四處查問誰是舉報人，甚至要組織出面調查舉報人。這些領導干部的言行，影響惡劣，使群眾擔心署實名必會遭受打擊報復。同時，少數基層信訪舉報組織不注意工作方法，粗暴對待舉報人，對署實名舉報件不能及時調查、反饋，降低了群眾署實名舉報的熱情；有的單位則不注意保密措施，泄露舉報人的身份，使群眾對信訪舉報工作產生了猜疑和不信任，只好以匿名的方式檢舉控告。

2、怕舉報失誤承擔責任。有些群眾出于對腐敗現象的痛恨和對不良風氣的厭惡，挺身舉報，但又顧慮自己反映的問題只是表面現象，能否查實、是否構成違法違紀心中無底，怕反映的問題與事實一旦有出入要承擔誣告、陷害的法律責任，而不敢署實名舉報。

3、少數舉報人別有用心。有些匿名舉報經過調查純屬子虛烏有，究其原因，或出于誣告、陷害他人，或為轉移辦案人員的視線。這些別有用心的人為達到個人不法目的，逃避責任追究，自然不會署實名舉報。

三、解決匿名信訪舉報的對策和措施

1、營造良好的舉報氛圍，引導群眾署實名舉報。要因地制宜開展信訪宣傳和現場咨詢活動，充分利用報紙、電視、廣播等新聞媒介宣傳信訪舉報知識，要采取多種形式，廣泛深入地開展政策法律法規教育、思想作風教育和道德規范教育，進一步提高公民的政治素質、法律意識，特別是黨員干部的民主意識。注意引導群眾既要行使自己的民主權利，又要尊重被舉報人的合法權益，要積極宣傳署實名向紀檢監察機關舉報是依法監督的要求，是群眾民主監督轉化為紀檢監察職能監督的最有效方式，明確匿名舉報對反腐倡廉的不利影響，大力提倡署實名舉報。

2、完善舉報工作制度，支持群眾署實名舉報。信訪舉報工作發揮著黨和政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶作用，信訪舉報工作做得如何，關鍵是看群眾的舉報熱情和信心，署實名舉報也會隨之增加。首先，要加強信訪舉報部門的力量，使信訪舉報件轉辦環節減少，周轉時間縮短，做到及時調查、及時反饋，提高信訪調處率。其次，要提高信訪工作人員的綜合素質。信訪工作人員不僅要熟練掌握黨紀、政紀條規和有關政策法律法規，而且要嚴格執行信訪舉報保密規定，堅決杜絕信訪舉報泄密問題。要精于與舉報人溝通交流的藝術，使舉報人了解署實名舉報的優越性。三是要實行署實名舉報承諾辦理制度。在堅持領導接待群眾來訪制度、約談制度的基礎上，對署實名舉報實行限時調查、限時反饋承諾，做到件件有結果、事事有反饋。四是建立下訪工作組。對署實名舉報熱點、難點問題，要大張旗鼓地下訪巡查、快查快辦，使舉報者感到署實名舉報的有效性。五是通過立法將信訪舉報納入法制化、規范化的軌道，限制匿名舉報，明確群眾舉報必須署實名。

3、健全舉報保障機制，保護群眾署實名舉報。從舉報人的心態、信訪舉報工作程序、舉報人受到不公正對待等方面進行調查研究，制定保護舉報人的辦法。同時，加大查處打擊報復舉報人案件的力度。對打擊報復舉報人案件的查處決不手軟，要發現一起，查處一起，對典型的案件要進行曝光。對一些難以界定的打擊報復問題，可以采用信訪談話或發信訪通知書等方式，對被舉報人敲敲警鐘，必要時可以建議給予組織處理。對舉報人要從生活上、工作上關心照顧，切實維護舉報人的合法權益，消除舉報人的顧慮。對舉報有功人員要按規定給予獎勵，及時兌現，增強群眾署實名舉報的積極性。對個別居心不良、無中生有、誣告陷害他人的匿名舉報，要嚴肅查處。

第四篇：社區組織行政化表現原因及對策分析

社區組織行政化：表現、原因及對策分析

向德平

2012-10-25 16:24:10 來源：《學海》(南京)2006年3期第24～30頁

【作者簡介】向德平，博士，武漢大學社會學系教授、博士生導師。武漢430071

【內容提要】 社區居委會是社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，但是在我國社區建設與社區發展過程中出現了社區組織行政化的傾向。本文探討了社區自治組織行政化的表現，分析了導致社區自治組織行政化的原因，提出了社區自治組織去行政化的對策。

【關 鍵 詞】社區組織/行政化/去行政化

隨著我國市場經濟體制改革和行政體制改革的深入，國家、市場和社會逐步分離，社會的自主空間不斷擴大，傳統的縱向單一性的社會結構逐漸向橫向結構轉變，單位制日漸式微。單位體制的消解促進了社會組織功能的分化，導致社會事務大量涌現、重新分解并逐漸回歸社會，越來越多的單位將其承擔的社會職能分化出來，社區成為承接社會職能的重要載體和新型公共空間。隨著社會實體與國家之間行政依附關系以及社會成員與單位間的人身依附關系的逐漸松弛，越來越多的“單位人”向“社會人”轉變，社區成為“后單位制”時期市民生活的重要歸宿。社區建設正是順應社會結構轉型的現實需要而產生的。所謂社區建設，是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。① 在社區居委會及廣大居民自下而上的內在動力和政府自上而下的外在推力這兩種力量的共同作用下，我國社區建設取得了很大的成就：社區管理體制初步形成；社區基礎設施和環境得到很大改善；社區工作者素質迅速提高；社區共建廣泛實施；社區服務蓬勃發展等等。隨著社區建設的深入，社區居委會作為社區的基層群眾性組織，政府聯系廣大群眾的中介或橋梁，作為社區建設的主要依托和主體組織之一，在城市居民日常社會生活中的地位和作用大為提高。但是，居委會行政化色彩較前更強，對街道的實際隸屬性質有所加強，社區自治能力非常薄弱。法律上規定為自治組織的社區居委會，在實際中出現了職責、功能不恰當的偏移，這種理論與實踐的矛盾是當前和諧社區建設過程中存在的最主要問題之一。

社區自治的現狀

中共中央辦公廳、國務院辦公廳在轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知中明確指出“擴大民主、居民自治”是城市社區建設的基本原則。文件指出，“在社區實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。”由此可見，社區自治是指居民在黨和政府的領導下，在國家法律規定的范圍內，自己管理自己，自己決定自己的事情。社區自治的主體是居民，自治的客體是與居民切身利益相關的社區公共事務；自治的方式主要是居民通過選舉居委會并通過居委會來實現自我管理；自治的核心是居民和居委會的自治權。社區自治是在自我管理、自我教育、自我服務、自我監督層面上的自治，所要達到的是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。社區自治實際上是社區體制改革以及各方權利關系調整的系統過程。

在我國，城市社區自治主要是通過居委會這個組織來實施的。作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，法律賦予城市居委會在財產、財務、人事、社區公共事務的決策和處理等方面擁有較大的自主權。但另一方面，根據《中華人民共和國城市居委會組織法》，城市居委會接受政府及其派出機構的指導，協助政府及其派出機構開展工作，完成政府及其派出機構委托承辦的一些政府事務，也是居委會的法定職責。

這樣，作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會實際上承擔著雙重角色：一方面要辦理社區的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機構交辦的事情。居委會既要對居民負責，為社區居民服務；又要對上級政府及其派出機構負責，辦理好政府及其派出機構交辦的事項。與之相應，社區居委會擁有兩種不同的職權，即代理職權和自定職權。所謂代理職權，是接受政府及其派出機關的委托對本社區內部那些屬于國家統一規范和治理范圍內的事務進行管理和處置的權力。這些國家統一規范和治理的事務本屬政府事務，但由于種種原因需要由居委會之類的基層社區組織來協助完成，如治安保衛、計劃生育、青少年教育等。社區居委會承擔的這些事務稱為委辦事務。所謂自定職權，則是指社區居委會組織自行確定、用來對本社區不屬于國家統一規范和治理的純內部事務進行管理和處置的權力。居委會轄區內的純內部事務通常被稱為自治事務。

社區居委會的自治狀況實際上是由社區居委會日常工作中所包含的上述兩種事務及相關權力之間的比重決定的。當一個居委會日常工作中所處理的事務主要是各種委辦事務，其所行使的權力主要是代理權力，較少行使法律賦予的各種自治權力時，該居委會在日常工作中真正能夠享有的自治權實際上是非常有限的；反之，當一個居委會日常工作中所處理的事務主要是各種自治事務，其所行使的權力主要是自定權力，該居委會在日常工作中才真正享有較大的自治權。

另外，社區居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區自治的重要標志。② 社區各類法定組織(居委會、居民代表大會、協商議事委員會)的服務對象主要是社區居民，開展社區建設是為了提高各類法定組織為居民提供服務的能力和水平，提高居民自身服務的能力和水平。有了居民參與，社區居委會才能真正了解居民的需求，社區建設才能產生良好的社會效益。居民參與的過程實際上是公共服務的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況還決定著社區建設的效果。③ 同時，居民是社區建設的主體，只有社區居民廣泛、直接的參與，才能逐步培養居民的社區歸屬感、認同感和現代才能社區意識，社區自身的各類資源才能得到有效的整合和充分的利用，從而推動社區建設健康、有序發展。有些社區管理者以居民的自治意識差、自治能力弱為由，不讓居民參與社區事務的決策，這是一種本末倒置的做法。社區居民的參與能力弱，恰恰是居民缺乏參與的結果。因此，社區自治應以居民的廣泛參與為前提。社區自治程度的高低，既取決于社區所擁有的自治權的大小，又取決于社區居民積極參與社區自治事務主觀意愿的強弱。

社區居委會自治組織行政化的表現

由于各方面的原因，我國社區居委會這一自治組織行政化的色彩非常濃厚，具體表現在以下方面：

1、組織設置功能行政化。社區的實際情況千差萬別，居民需求也各不相同，社區組織在結構、運行方式等方面應各有特色，但現實中我國社區組織卻千人一面，沒有差別。社區組織和社區機構的設置體現了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認同感。從理論上講，居委會是基層群眾自治組織，它的主要任務是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，至于協助政府及其派出機構去做與居民相關的部分工作必須以不影響居民自治為前提。社區工作可分為五大類近百項，主要包括城管愛衛、綜合治理、計劃生育、最低生活保障、民間糾紛調解、宣傳教育、迎接考核評比、收款收費、人口普查等，其中政府各職能部門或派出機構指派的行政任務占居委會工作的80％以上，居委會主要承擔行政工作。居民把居委會看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會看作是政府行政力量的延伸。

2、自治章程、工作制度及人事決定行政化。盡管目前各社區普遍制定了居民自治章程、居民公約和居委會工作職責等規章制度，但它們是由上級民政部門或街道制定，分發給各社區遵照執行的，沒有經過居民會議或居民代表會議的討論、通過。這種做法反映了基層政府對社區居委會自治范圍和自治程度的控制。《中華人民共和國居委會組織法》規定，居民委員會由居民會議選舉產生，居民會議有權撤換和補選其成員。許多社區居委會換屆確實要經過社區選舉，但候選人資格由政府確定，這實際上是由政府主導社區選舉，社區選舉基本流于形式。一些地方政府還規定新進入社區居委會工作者隊伍的人員必須通過市區招考(應屆畢業生和下崗職工)——選舉——街道黨工委集體研究決定等程序。在這樣的選舉方式和人事制度下，社區居委員會成員實際上成了街道聘用的干部，街道辦事處可以隨意撤換社區居委會成員，這必然會從根本上影響社區居委會自治組織的群眾性和自治性。

3、經費收支行政化。社區居委會的工作經費來源有三部分：政府財政撥款、社區物業收入和社區自籌，其中主要經費來源是政府的財政補助。社區物業收入不高，駐區單位共建意識不強，社會捐助收入很少且不穩定，社區居委會工作經費的缺口較大，其經費缺口普遍由街道提供。街道對社區居委會的工作經費實行統一管理，由街道財政所設立社區帳戶，統一做帳。社區經費由市區下撥到街道，由街道統一收支的方式，造成“端誰的飯碗歸誰管”，社區居委會不得不依附于街道辦事處。

4、運行方式、考核機制行政化。社區居委會采用行政化的運行方式，社區居委會的服務功能不強，居委會與居民之間的溝通和交流渠道不多不暢，居民對社區事務的參與程度和支持程度不高。目前對社區居委會的監督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評議社區居委會，一種是由街道和政府有關職能部門對社區進行考核評比。但在兩種監督考核形式中，由于街道和政府職能部門的考核結果與社區的工作經費、人員任免等掛鉤，因此街道及政府職能部門的考核占據著絕對的主導地位，左右著社區居委會的工作取向，居民群眾的考核效力則顯得軟弱無力。

不同類型社區行政化的差異

社區居委會行政化現象普遍，但不同類型的社區，居委會行政化的表現及程度又有差別。

1、單位型社區。這類社區隸屬于某一單位，社區居委會是單位的后勤部門之一，社區居委會主任或書記是單位的干部。社區內各類服務設施齊全，居住區與生產區有明顯的界限，生活環境較好，但社區意識淡薄。因為生活角色和生產角色重合，社區活動被組織活動代替，社區服務被單位福利服務代替，社區內各種事務的決策和實施往往由單位相應的部門承擔，社區規范為各種各樣的單位組織規范所替代。社區資源視單位情況而異，行政、事業單位及效益較好的企業其社區資源較多。在這樣的社區中，社區成員地緣情感較弱，自發的互助性服務很少。由于單位互動和社區互動合二為一，單位的行政級別也體現在社區生活中，因此，這類社區在計劃經濟時代行政權力的滲透較深，行政色彩較濃，制度慣性使這類社區推進自治的阻力最大。在一些改制單位，社區居委會變成與單位并列的一個組織，其工作任務與板塊型社區差不多。在這樣的單位型社區中，社區資源一般比較匱乏，很多居民很難擺脫傳統的福利思想，居民雖意識到社區問題，但缺乏解決問題的能力。這種社區居民對政府大多有抱怨情緒，他們視居委會為基層政府組織，并不配合居委會工作。

2、板塊型社區。即按照居民居住自然地域劃分而成。這類社區既有居民宿舍，又有駐區單位和多功能的小型商業中心，社區空間為單位制所分割，形成區中區，居民的社區意識相對薄弱。由于居民共用共同的生活設施如幼兒園、學校等，隨著時間的推移，社區的氛圍逐漸形成，居民具有參與社區活動的積極性。由于單位分割，社區自治組織難以充分發揮作用，行政權力對社區的滲透介于小區型社區和單位社區之間。

3、小區型社區。這種居住區可細分為高級住宅區、經濟適用房區和高中低檔混合小區。在這類社區中，社區互動和社區參與的意愿和實際頻率并不高，但居民的地域認同感強。由于社區階層化，居民的生活方式、服務水平要求具有較高的一致性，社區身份起著社區規范的作用，社區資源視社區情況而定，一般高檔房區較多，混合區次之，經濟房區較少。社區自治程度也按資源的順序遞減，社區服務以物業公司提供的有償服務為主。小區型社區居委會受行政權力的影響較少。

社區居委會行政化的原因分析

造成社區居委會行政化的原因很多，主要有以下幾個方面。

1、政府干預過多是導致社區居委會行政化的重要原因。

首先是認知因素。政府的主要目標之一在于解決轉型時期的種種社會問題，保證社會的穩定和發展。而在政府看來，良好的社區治理有助于這一目標的實現，這可能促使政府傾向于直接干預并控制社區。其次是習慣因素。計劃經濟體制下的政府主導一切的行為慣性仍在延續，政府習慣于干預和控制社區。政府行為模式的轉變不是一蹴而就的過程。面對新形勢、新問題，政府自身也在調整角色定位，提出社區自治的發展思路，但仍然受到既往行為模式的影響，在實際工作中仍然保持著傳統的主導與干預特性。對于相當部分的政府官員來說，社區不是群眾性的自治組織，社區管理當然應該接受街道的領導。再次是利益因素。部分政府官員內心不愿失去社區這一條“腿”，這也是社區行政化的重要原因。隨著城市管理重心的下移，政府職能部門和街道辦事處越來越多的工作都是通過社區居委會開展和落實的，社區居委會變成了政府的派出機構。而一些政府職能部門和街道辦事處在給社區居委會下放責任的同時，卻將利益和權力留在自己的手中。

2、社區自治組織自身的原因

首先是社區居委會主觀傾向行政化。社區居委會的自治需求及愿望是其自主性能否成長的根本因素。由于社區資源都來自政府，為了從政府獲取資源，一些社區依附于政府及其代理機構。當政府職能部門或街道辦事處做出與居民利益相沖突的事情與行為時，有些社區居委會不但不敢制止，甚至還參與其中“分一杯羹”。其次，由于政府主導了居委會的工作，社區居委會在人、財、物、職責、運作、考核等方面全方位依賴政府及其派出機關，其與政府之間的關系不是相對獨立的關系，而是全面依附的關系，社區居委會日益與社區居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，逐漸失去自治性，成為行政性或準行政性組織。政府與社區居委會之間的關系也由國家與社會的關系變異為上級政府與下級政府的關系。

3、居民參與方面的原因

社區居委會自治應以居民的廣泛參與為基礎，依靠民眾的廣泛參與來協助政府解決社區的問題，是推動社區自治和社區建設的明智選擇。目前社區居民的參與意識淡薄，參與社區活動的積極性不高。

第一，單位意識在很大程度上阻礙了居民對社區公共事務的認識和社區參與意識的形成。單位體制下，城市社會生活的一切方面都幾乎全部納入單位行政體制中。個人一旦進入單位，單位對個人負有生老病死的無限義務，個人則完全依附單位。“單位辦社會”的組織格局使個人與社會的關系直接內化為個人與單位的關系，而個人對單位的全面依附則促使個人形成強烈的單位認同意識和單位參與意識，社區歸屬意識和社區參與意識很少。

改革以來，國有企業在市場化轉型過程中向相對獨立的經濟組織轉化，其自行配置社會資源的能力加強了，但其單位組織的性質非但沒有改變，反而更加強化；其福利供給的功能非但沒有縮小，反而更加擴張。④ 正是因為單位承擔著大量的福利功能，導致人們認為單位是解決個人問題的載體，個人更傾向于依賴單位，而不是社區居委會。

政府對社區干預過多促使居民對政府產生很強的依賴心理，社區居民的自治意識、參與意識比較淡薄。由于社區居委會自誕生之日起就一直按照政府職能部門和街道辦事處的指令開展工作，居民更傾向于把它作為一級政府。社區居委會作為一個法定的群眾自治組織，在理論上是代表全體居民的利益，服務于社區居民。事實上社區居委會行政化，新建立的社區居委會與過去的居委會沒有實質性差別，沒有獲得居民的認同和信任，居民的認同感和參與意愿不足。

第二，居民參與期望與參與現實存在差距，制約著居民的社區參與。居民期望參加的社區活動參加不了，比如對社區重大事務參與決策和管理、對社區權力運行參與監督等。參與期望與現實之間的矛盾實質上是一個利益關系或者說權力的再調整問題。⑤

由于，居民與社區利益的相關程度低，導致居民不關注社區公共事務。居民是否參與社區事務，很大程度上取決于社區事務與自身利益的相關程度。與社區缺乏直接利益關系的居民很少關注社區事務，也很少參與社區活動。單位制下，居民從單位獲得資源、收益、地位、身份和福利等，因此對所在單位有強烈的依附和歸屬感，單位意識根深蒂固，而對居住的社區則缺乏認同與參與意識。與社區直接利益相關的社區居民則更愿意參與到社區活動中來。

第三，居民社區參與的條件不足。居民參與社區事務需要擁有一定的條件，包括一定的時間、知識、能力以及一定的經濟基礎。缺乏時間和精力可能是社區中的中青年人對社區事務關注較少、參與社區活動不積極的原因。參加社區活動大多是有空閑時間的離退休人員、下崗待業人員和放假期間的學生。

社區組織“去行政化”的對策

民主是社區建設的靈魂，自治是社區建設的方向。完善社區自治是建設和諧社會的切入點，也是社會主義新型民主的增長點。加快社區組織“去行政化”進程、加強社區自治能力建設有利于擴大公民有序的政治參與，增強民主意識；有利于促使公共權力的重心下移，使社區公共權力直接置于社區成員的監督下；有利于促進政府改善管理，重構政府的權威基礎。

1、理順政府與社區的關系，推進政府職能轉變。

首先要圍繞強化社區居民自治這個核心，進一步明確政府、社區居委會在社區建設中的角色和職能。政府在社區建設中處于組織規劃者、裁判者與執法者的行政管理者角色，對社區建設起組織、指導、幫助、支持、調控的主導性作用。社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，是社區自治工作的組織者。社區居委會的主要職能是辦理社區的公共事務和公益事業，協助政府或其派出機關做好與居民利益相關的工作。

建立和完善黨領導下的政府依法行政和社區依法自治相結合的社區建設管理體制。政府轉換職能，將社會事務真正交給社區辦理，完善社區自治制度，建構政府和社會共同參與的治理結構。以社區為平臺，實現政府管理功能與社區自治功能互補，行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動。既加強政府責任和政府行為，又提高社區自治能力，強化社區自治功能。

理順政府與社區的關系，一是強化政府的服務意識。政府堅持工作重心下移，實現從管理向服務、從突出權力主體向突出義務主體轉變，把真心幫助社區解決實際問題作為義不容辭的職責。實施政府部門到社區的“準入制”，防止居委會自治功能異化。二是要進一步簡政放權，強化基層，推動工作重心下移。按照“條塊結合、以塊為主、條專塊統”的原則協調關系，按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務”的要求，實行“權隨責走，費隨事轉”，對于涉及居民自治管理的事務工作，可通過政策導向和項目競標及過程管理等形式，委托給社區居委會或社區民間組織去實施。

2、優化社區自治環境，培育社區自治功能。

優化社區自治環境，首先要求政府自覺轉變職能，把貼近群眾、服務社區、服務群眾作為強化管理的著眼點，將工作重心下移到社區，為社區提供有效的公共產品服務，以社區居民滿意不滿意，擁護不擁護為工作的出發點和檢驗標準。在領導方式上要改變自上而下的縱向垂直式命令式管理，不能以行政命令的方式壓任務、派工作，而是要將社區自治組織作為政府管理的新的依托，依照法律積極支持和科學指導社區居委會的工作，引導居民實現自治。

優化社區自治環境，就要擴大基層民主。為此，一是創新體制機制，實現政事分開，推行議行分設，以擴大居民參與、提高自治能力，實現社區居委會自治功能的回歸。要充分發揮“一個大會”(居民代表大會)“兩個機構”(社區議事會、居民委員會)的作用，完善社區民主制度，逐步推行社區直選，實現居民自治。二是確定社區自治的主要內容。社區自治是社區居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區事務的權利及其實踐過程，是居民社區參與的高級形態。社區自治不是單一的模式，而是依據居民參與和自治的不同領域，實現社區自治組織多層次、社區自治形式多樣化、社區自治手段多元化。三是健全規章制度，建立依法行政、依法自治的良性互動機制。要制定一系列有關社區建設、發展的規章制度和規范性文件，進一步明確社區居委會在社區民主自治中的地位和作用、權利和義務，確保依法自治。四是建立專業化服務隊伍與社區志愿者相結合的社區服務機制；社區行政機構、社區中介組織和社區居民相融合的社區管理機制；政府、企業、各類慈善組織和基金會以及社區居民共同發揮作用的社區財力支撐機制。

3、健全社區自治體系，提升社區自治功能。

健全社區自治體系，一是要建立健全適應社會主義民主政治要求的社區組織體系。加強社區黨組織的建設，加強對社區內企事業離退休黨員和其他類型黨員屬地化管理后的組織力度，大力開展社區黨建工作，充分發揮社區黨組織在社區建設、管理中的政治領導核心作用。二是建立適應社會主義市場經濟體制要求的社區管理體系。理順政府部門、街道辦事處和社區居委會的關系，明確社區居民自治應享有的權利和義務，真正實現政府部門對社區居委會給予業務指導而不進行行政干預、提供幫助支持而不插手社區事務，社區居民在社區居委會的組織和引導下依法進行自我管理，進而建立和完善“條塊結合、以塊為主，分工科學、協作有力”的新型社區管理體制和運作機制。三是不斷豐富和完善適應人民群眾日益增長的物質文化生活需求的社區服務體系。堅持從社區居民迫切要求解決的問題入手，拓展社區服務的新領域，增加社區服務的新內容，探索社區服務的新載體，努力滿足社區居民群眾多層次、多樣化的服務需求。

4、構建共同利益平臺，擴大社區參與程度

動員社區力量、開發社區資源、密切聯系群眾、及時解決問題，成為居民表達利益、實現利益、維護利益的途徑，使社區共同利益得到加強，這將大大增強社區的凝聚力、居民的認同感和歸屬感。在這種情況下，推進基層民主，就有了堅實的群眾基礎和思想基礎。社區的居民將關注社區事務，關心社區的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，有效實現社區居民的自我教育、自我管理、自我服務。

不斷擴大社區參與的廣度和深度，動員社會各方力量參與社區建設，采取一定的工作方法，進行廣泛而持續的社會動員，開發社區資源，組織社會成員積極主動地參與到社區建設和發展之中，提升社區自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的功能，促進社區的和諧，增強居民群眾對社區的認同感和歸屬感。重視社區居委會的組織建設，加強社區成員代表會議、社區協商議事會的建設，提高社區居民參與的廣度與深度，提升社區的自治功能。

5、培育社區中介組織，推動社區自治發展

社區中介組織是社會組織、社區居委會或居民個人為滿足社區居民物質和精神文化需求而自愿舉辦的，主要在本社區地域內活動的，以自我管理、自我服務、自我教育、自我娛樂為宗旨的公益性或互益性群眾組織，是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁，是政府管理社區、社會過程中的重要載體。

社區中介組織在政府與社區居民之間起到了橋梁與紐帶的作用。經濟體制改革和社區體制改革均要求政府轉變職能，逐步從具體的社會事務中解脫出來，走向“小政府、大社會”，而社區中介組織的產生與發展使政府從社會事務中解脫出來成為可能。社區中介組織介于政府與社區居民之間，依托于社區，直接參與社區建設，接觸社區居民，掌握著社區居民的生活狀況和居民的需求信息，可以有針對性地對居民開展社區服務，同時也可以代表廣大社區居民的利益，將社區居民的意見和建議反映給政府，為政府制訂社區內的各項政策提供借鑒；也可以間接地將政府的政策和信息傳遞給社區居民，使社區居民及時掌握政府的政策導向，從而在政府和社區居民之間架起一道溝通的橋梁。

社區中介組織的產生與發展有利于社區服務的深層次推進。我國的社區建設是由政府引導和推動的，社區服務的職能最初也是由政府承擔，政府在很多街道都建立了社區服務中心為社區居民提供各種服務。然而，隨著社會的發展，社區居民的需求逐步呈現出多樣化、個體化的趨勢，社區服務中心由于受各種條件的制約，對居民的需求反映滯后，提供的服務與居民的需求之間差距越來越大。如何滿足社區居民的綜合需求已經成為一個迫切需要解決的問題。社區服務是一項嶄新的領域，僅靠政府的力量是無法滿足社區居民需求的，這就急需一大批專業的社會中介組織來具體承擔社區服務工作，滿足現代社區居民生活水平、生活質量和生活方式變化所產生的各種需求，豐富社區服務的內容，給廣大社區居民的生活帶來更大的方便和保障。

社區中介組織是聯結社區居委會和社區居民之間的橋梁，社區居委會自治功能發揮有賴于社區中介組織的發育和完善，推進社區中介組織的發展，是社區管理和基層民主建設的重要基礎。培育發展社區中介組織主要有三個途徑：一是整合現有社區服務網點，培育社區中介組織。二是與社會單位聯合組建社區服務中介組織。三是引進社區服務中介組織。這些組織機構在各自的職能范圍內設立多種社區服務項目，為社會提供一個較完善的服務和管理網絡，有效地促進社區建設和管理。通過對社區中介組織的指導和幫助，鼓勵扶持他們開展各種公益性的服務活動，調動其在社區建設中的能動性，增強社區凝聚力。

6、加強社區工作者培訓，提高社區的自治能力。

社區工作者是社區建設的重要力量，建設一支職業化、高素質的社區工作者隊伍對推動社區建設具有尤為重要的意義。隨著社區建設的快速推進，社區工作專業化、社會化的要求越來越緊迫，社區工作者的思想道德素質和專業知識水平需要大力提升，創新能力和社區工作方法需要加強。

為進一步提高社區工作者的理論水平和實際工作能力，適應社區建設快速發展的需求，應當定期對社區專職工作者進行崗位培訓和職業道德培訓，這也是社區工作者逐步走向專業化、職業化、規范化的重要措施。通過崗位培訓使社區專職工作者充分認識到社區建設的重要意義及社區建設的指導思想、工作原則、發展目標，系統地學習社區建設的基礎理論和專業知識，了解社區工作的基本原理，掌握社區工作的方法和技能，擁有更多的敬業奉獻精神和更高的職業技能水平，以全面提高社區專職工作者的綜合素質，培育自治意識，增強其自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的自治能力和水平。

注釋：

①林尚立主編：《社區民主與治理：案例研究》，社會科學文獻出版社2003年版，第2頁。

②多吉才讓：《城市社區建設讀本》，中國社會出版社2001年版，第1頁。

③徐永祥：《社區發展論》，華東理工大學出版社2000年版，第12頁。

④王青山、劉繼同：《中國社區建設模式研究》，中國社會科學出版社2004年版，第8頁。

⑤徐中振、李友梅等：《生活家園與社會共同體》，上海大學出版社2003年版，第11頁。

⑥王思斌：《體制改革中的城市社區建設的理論分析》，《北京大學學報》2000年第5期。

⑦謝立中：《城市居民自治——實際涵義、分析模式及歷史趨向》，《社會》2002年第12期。

⑧魏娜：《我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。

⑨劉小康：《政府與社會互動：沈陽社區自治模式探微》，《中國國家行政學院學報》2000年第5期。

⑩費孝通：《居民自治：中國城市社區建設的新目標》，《江海學刊》2002年第3期。

(11)徐勇：《論城市社區建設中的社區居民自治》，《華中師范大學學報》2001年第3期。

(12)楊榮：《淺議社區建設中的居民參與》，《北京工業大學學報》2002年第2期。^NU1

第五篇：高校去行政化

【摘要】在高校“去行政化”的熱議聲中，取消高校的行政級別也飽受爭議。其實，行政級別并不是導致“行政化”的原因，充其量只是“行政化”的諸多弊病之一。“去行政化”的本質任務是限制行政權力，包括政府行政權力和高校內部行政權力對學術事務的過度干預，切實保障學術的獨立自主。

【關鍵詞】高校 去行政化 行政級別 學術自主

高校行政管理可以分為兩個層面：一是國家行政機構對高校的管理;二是高校自身的管理。高校行政管理與其他組織的管理一樣，是一種必需的組織行為，缺乏有效的行政管理，就無法實現高校的組織目標。不能因為對“行政化”的批判而否定行政管理本身。

所謂高校“行政化”，主要是指行政權力和行政管理模式的濫用，即把高校作為完全的行政機關來管理，而忽視了高校作為學術機構的特殊性，其實質是行政權力對學術事務的過度干涉，是行政權力與學術權力分界不清。“行政化”的表現可以分內、外兩個層面：

首先，就高校外部關系而言，“行政化”主要表現在政府部門將高校作為行政機構管理，管辦不分。具體表現為以下三點：職能界定不清，政府大包大攬、高度集中，高校作為辦學主體的地位不彰，辦學自主權得不到保證，一切圍繞政府部門的規劃指令行事;管理作風官僚，政府部門森嚴的等級制度、官僚主義的工作作風與高校本應具有的學術優先、平等和諧的校園文化大相徑庭;資源分配不公，大量資源集中在政府官員手中，一方面高校為爭取有限的資源，必然圍繞政府官員的行政指令辦學，而無視行政指令的科學性，同時留下了大量權力尋租的空間，另一方面政府官員的政績需要、知識水平及認知結構潛在影響著資源的分配方向，從而影響著高校的發展。

其次，從高校內部管理來看，“行政化”主要表現為行政權力對學術權力的控制和干預。具體表現有三點：一是行政事務與學術事務界定不清，權力分工不明，行政權力常常插手學術事務，弱化乃至替代學術權力，而學術權力也不斷試圖影響非學術事務;二是行政權力被濫用，學術權力作用不突出，行政權力不僅決定著高校日常非學術事務的走向，也通過資源分配、干部任命等方式操控著學術事務的走向;三是制度不健全，教代會、校務委員會等制度往往是虛晃一槍，權力本身的運作沒有制約，也就越發造成權力的膨脹，導致“學而優則仕”左右著學者的發展思路，學術失去了應有的超脫和獨立。

高校行政級別的成因及其與“行政化”的關系

在高校“行政化”飽受批判的同時，高校行政級別一時間也成了千夫所指。對高校行政級別的指責主要集中在：高校本身被人為劃分為副部級、廳級、副廳級，同時高校內部管理干部也有明確級別，從科員到副部級不等，這種官僚化的等級制束縛了高校的發展。要了解行政級別究竟在多大程度上制約著高校的發展，就必須分析行政級別的成因及其與“行政化”的關系。

高校行政級別的成因有二：一是我國長期以來計劃經濟體制和高度集權的高等教育管理體制所產生的必然結果，政府的級別被擴展到社會企事業單位，高校自然囊括其中;二是科層制管理模式的現實需要，韋伯提倡的科層制以崇尚理性與效率、強調分工與專業化、重權威等級、追求制度和非人格化管理為特征，在社會組織日益龐大和復雜后，成為通行的現代管理模式。

因此，對于高校行政級別需要予以理性的分析。對于行政人員進行一定的權力分工、分層，保證政令暢通，是追求高效率、高效益管理所需要的措施。在此意義上，我國高校效率低下，不是科層制本身的問題，恰恰是科層制發育不健康、不充分的問題。西方高校的治理結構中，也存在從職員到校長的職級差異和職權分工。在內部治理結構上，如果把廳級、處級、科級、科員替換成西方高校的校長、總監、主任、職員其實并無實質差別。在外部關系上，高校與政府的交流、高校之間的交流，更多的還是依賴高校的實力、校長個人聲望，以及學校領導與政府部門負責人間的相互關系，而不是看高校領導的級別。眾所周知，高校領導干部的級別，就其實際掌握的權力和社會影響而言，只是一種有名無實的“虛高”。

由此可見，行政級別本身并不導致“行政化”，與“行政化”之間也不存在必然的正相關，行政級別充其量是“行政化”諸多流弊中最外顯、最細小的一環，只是疥癬之疾而已。選擇取消行政級別作為“去行政化”的突破口，可說是方向性錯誤。

“去行政化”的關鍵

“行政化”的實質是行政權力的濫用和行政管理模式的泛化，因而“去行政化”的關鍵即是對權力的重新分配和管理模式的調整。

管辦分離，保障大學的辦學自主權。政府和高校的關系，轉變政府職能，切實保障大學的辦學自主權，是“去行政化”的核心問題。我國高校大多數是公辦，其權力主要來源于政府授權，政府有責任也有權力對高校進行調控和督查，促使高校更好地實現其使命，但這種調控督查不應該是高度集中的管理干預。政府部門應當轉變觀念，正確定位政府職能，從全面管理、直接干預向宏觀調控、標準制訂、監督檢查轉變;從直接的資源控制向資源服務、制度保障轉變;從行政命令向引導服務轉變。高校提供的服務具有公共服務的性質，為高校提供必要的資源和政策保障，不僅是政府部門的權力，更是現代政府所應承擔的職責，絕不能把自身的服務看作是對高校的恩賜，更不能把高校看成自己的權力領地;高校的發展有其自身規律，學術研究更有其特殊規律，不是單純的行政命令能夠改變的，要促進高等教育的發展，首先要尊重教育的規律，要給予大學充分的辦學自主權。盡管《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中明確提出要實現“管辦分離”，但真正到實施環節，將面臨重重困難。因為“管辦分離”意味著強勢權力的退讓，權力的退讓過程中不僅有政府部門直接的陣痛，更有無數相關利益集團的陣痛，在邁向現代大學制度的進程中，這些陣痛將不斷導致各種力量展開一輪又一輪的博弈，影響和改變著改革的進程。

學術自主，保障學術權力的公正行使。高校的規模決定了行政事務的專業化，也導致行政權力從學術權力中日益剝離出來并迅速發展壯大。但無論行政事務如何專業化，高校的本質首先是學術研討和文化傳承的場所，這一本質決定了學術事務是高校的核心事務，學術權力的行使不能受到過多干涉。因此，從校內的治理結構看來，“去行政化”意味著行政權力要回到自己的本職工作中去，凡是與學術相關的事務要由學術權力來決定，“教授治學”必須得到保證。行政權力必須充分尊重學者與學術組織在學術事務中的作用，切實尊重學術權力在學術事務管理中的主導地位，保障其作用發揮，在教學和學術資源配置中要以學術委員會、教授委員會、學位委員會等學術組織為主，積極營造學術優先的氛圍。同時，為了確保行政權力不干預學術權力，有必要規定各級領導干部不得在學術委員會中任職，如武漢大學明確規定校長和院長不得擔任教授委員會和學術委員會的主任，東北師范大學甚至規定校黨委書記、校長不參加學術委員會，以保證學術權力的相對獨立，深圳大學重要學術工作的教授委員會全部由“布衣”教授擔任，并引入大量外校教授擔任評獎委員會委員。這些都為探索學術自主、保障學術權力的公正行使積累了很好的經驗。

強化民主制度建設。要加強民主制度建設，完善教職工代表大會制度。教職工代表大會制度是學校管理體制的重要組成部分，是學校管理層廣泛聽取教職工意見，促進決策科學化、民主化的重要渠道，是校務公開的主要載體，是教職工依法行使民主權利，實行民主管理、民主監督的基本制度和形式。當前教職工代表大會不能正常發揮作用的關鍵原因在于沒有話語權，如果通過制度規定，學校發展的重大事務必須經過教職工代表大會的審議投票，甚至領導班子的述職也必須經過教職工代表大會的審議投票，增加教職工代表大會的否決權，那將極大增加對權力的制約作用，也會真正促進決策的科學化、民主化。

提升管理水平，科學管理、服務行政。高校管理效率較低，在人才培養、學術創新、服務社會等方面還不能滿足社會發展的需要。要革除“行政化”的不良影響，必須提高管理水平，要科學管理，提倡“服務行政”的理念。加強科學管理，必須提升管理人員的專業水準，要重視管理人員的工作，不能因為學術優先就否定、降低管理對學校發展的重要性，改變那種人人都能從事管理的錯誤認識，要認識到一個出色的學者未必是一個出色的管理者，要對管理人員的貢獻予以正確的評價和激勵，這樣才有利于打造安心工作、敬業專業的管理隊伍;必須對管理人員加強培訓，通過不斷地再教育、崗位培訓來提升管理人員的工作能力，要改變唯學歷是舉的管理干部使用現狀;必須提倡“服務行政”的理念，高校的管理工作最終是為了更好地服務師生、服務學術、服務社會，要摒棄官本位的陳腐思想，真正做到以人為本。

高校行政級別并非高校“行政化”的禍首，試圖以取消行政級別來“去行政化”，從而走上現代大學制度的大道，無異于緣木求魚。“去行政化”、建設現代大學制度的事業任重道遠，其本質任務是限制行政權力(政府行政權力和高校內部行政權力)對學術事務的過度干預，切實保障學術的獨立自主。這一任務的關鍵在于能否真正實現“管辦分離”、落實大學的辦學自主權。

[摘要] 在大學“行政化”問題引起了社會廣泛關注和討論的背景下，有必要對“行政化”所涉及的一些關鍵問題予以澄清。為此，本文對大學“行政化”的內涵和表現形式進行了闡釋，分析了產生大學“行政化”的深層次原因，并在此基礎上提出了大學“去行政化”的基本思路和措施。

[關鍵詞] 大學 行政化 辦學自主權

[img]/news/file.do?method=downFile&id=152380108[/img] 北京師范大學校長 鐘秉林教授

自去年以來，關于大學“去行政化”的問題越來越引起高等教育界和社會各界的關注，已成為教育領域的熱點問題之一。在今年召開的“兩會”上，大學“去行政化”成為媒體報道中使用頻次最高的關鍵詞之一;不少委員、代表紛紛就這一問題各抒己見，由于理解不

一、觀點各異，使得大學“去行政化”問題進一步升溫。總體看來，多數人對所謂大學“行政化”持否定態度，認為“行政化”導致大學背離了存在的本質，已成為深化高等教育改革、提高大學辦學質量的障礙，主張“去行政化”。也有人對大學“去行政化”提出了保留意見，認為在當前“去行政化”和取消行政級別有可能貶低大學地位，將會制約大學的發展。筆者認為，在討論大學“去行政化”問題時，必須保持清醒的頭腦，首先應明確大學“行政化”的具體內涵及表現形式，明確“去行政化”要解決的具體問題;同時要深入分析大學存在“行政化”傾向的深層次原因。如果不搞清楚這幾個問題，“去”起來也就可能會無的放矢，甚至于自亂陣腳，反而會影響高等教育和高等學校的改革與發展。本文將就以上問題進行分析，并提出“去行政化”的基本思路。

一、大學“行政化”的內涵及表現形式

行政管理是隨著人類社會早期公共事務和“公共權力”的出現而產生的古老的管理活動。嚴格意義上講，行政管理是指國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行的管理。[1]我國對行政管理的理解比較寬泛，除政府機構外，還包括企事業單位中的管理活動。因此，可以從兩種意義上理解大學行政管理：一是國家行政機構對大學的管理行為;二是大學內部的行政部門對大學施行的管理。

應該說，作為一種管理手段，行政管理在大學管理中的應用，其初衷在于提高大學管理的效率，確保大學有效實現其組織目標，更好地實現其功能和使命。從這個意義上而言，大學行政管理本質上只是一種實現大學組織目標的管理模式和管理方法，應該與當前廣遭社會詬病的大學“行政化”區分開來。所謂大學“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理。根據以上對大學行政管理的定義，可以從政府對大學的管理和大學的內部管理這兩個層面來剖析大學“行政化”的實質及其表現形式。

首先，從大學和政府之間的關系來看，“行政化”主要體現在政府將大學作為行政機構或行政機構的延伸部門來管理，嚴格控制，管辦不分。具體體現在以下四個方面：一是在管理職能上，存在定位不準、缺位、越位等現象。大學作為獨立法人和辦學主體應依法享有的人事、財務、學術、規劃等方面的自主權未能全面落實。同時，政府在制定標準、監督評價等方面應承擔的職責亦未充分履行。二是在管理方式上，政府過多依賴行政命令手段來管理大學，而財政、法律等管理手段應用較少，規范性和法制性較差，隨意性較大。三是在管理作風上，存在簡單化現象，特別是個別政府工作人員存在官僚作風，講究等級，與大學文化發生沖突。四是在管理文化上，大學傾向于依附政府及相關部門，更多關注的是如何獲取行政配置的資源，缺少對辦學規律的深入研究，難以彰顯辦學特色。

其次，從大學內部治理的角度來看，“行政化”集中體現為行政權力與學術權力的關系失衡、學術權力和行政權力的分割和對立、行政權力對學術權力的替代與壓制。突出表現在以下幾個方面：一是大學內部行政權力泛化。大學管理的“機關化”色彩過于濃厚，以行政權力干預或取代學術權力的現象比較普遍。行政權力對學術事務介入過多，忽視學者對學術事務的管理;大學中的學術組織(如學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、教師職務評審委員會等)或者泛化為行政組織，行使某種行政職能;或者作為“虛位”組織，學術權力在大學的地位沒有得到充分落實，往往難以發揮實際的作用。學術權力的弱化影響了行政決策的科學性，降低了決策實施的嚴肅性，大學管理中程度不同地存在著“議而不決、決而不行、行而未果”的現象。另一方面，由于與學術事務相關的資源分配權掌握在行政機關手中，學術事務被間接行政化，因此出現了個別學者熱衷于到機關部處和院系所做官，部分行政機關的工作人員忙著讀博士的現象。二是大學內部學術權力與行政權力的界限不清。行政權力和學術權力常常交織在一起，造成分工不明，責任不清，導致行政權力與學術權力的相互越位。一方面，行政權力常常替代學術權力，以行政管理的方式管理學術事務，甚至于包辦學術事務;另一方面，也存在著學術權力使用不當，學者在學術事務中觀點偏頗、意見不一致，或在非學術事務中發揮作用的意志過于強烈等現象，對行政權力的行使產生不利影響。三是學術權力的主體，教授及學術組織的作用不突出。高校的校級學術委員會中，學校和院系以及職能部門的負責人所占比例較高，學術組織的成員構成存在著明顯的缺陷。學校和院系領導雖然也是相關學科的專家，但在學術事務決策思維上多少帶有行政色彩。另一方面，由于校務委員會、教代會制度不夠健全，學者及學術組織缺少影響決策的制度化渠道，不能構成對行政權力的有效制約;在學校重大問題的決策中，學者及學術組織參與決策的途徑和方式有限，權力得不到充分體現，影響了他們的積極性和創造性。四是缺乏相關法律制度及其實施細則的保障，學術權力的合法性和可操作性在實踐中難以體現。按照《高等教育法》的規定，大學學術委員會的職責是審議學科和專業的設置，制定教學和科研計劃，評定教學、科研成果等，但在實際運行過程中，學術委員會主要發揮咨詢審議的功能，且議事規則不規范，相關決議的效力不明。

二、大學“行政化”產生的原因

應該看到，我國大學管理中普遍存在的“行政化”或“泛行政化”現象有其深層次的產生原因：其中既有大學內部的原因，又有大學外部的原因;既有歷史的原因，又有現實的原因。只有正確認識和分析產生大學“行政化”現象的原因，才可能提出破解大學“行政化”難題的策略和措施。

(一)大學內部存在行政權力和學術權力的對壘，是產生大學“行政化”現象的客觀原因

一般而言，大學內部事務可以分為學術事務和非學術事務(或行政事務)。與此相對應，大學內部存在著兩大并行的權力系統。[2]一種是以行政管理組織結構為網絡的行政權力系統，另一種是以教授、專家、學者為核心，以學術組織為主體的學術權力系統。行政權力扎根于權力授予，來自組織的委派或任命，突出照章辦事和等級服從，主要通過行政命令和指示自上而下貫徹執行，具有整體性、層次性和強制性，其價值定位是保障大學組織目標的實現，保證教育方針和辦學思想得以落實。學術權力是學術組織及學術人員通過各種途徑管理學術事務的權力，它不是外部賦予的，而是大學的內在要求，是大學本質特性的外化，主要依靠學者基于學術構建的權威對客體產生影響，具有松散性、非強制性、自下而上等特點，其價值追求是保證學術標準得以貫徹，學者所從事的學科得以發展，學術人員的學術權力得以保障。大學的行政管理和學術管理協調匹配、共同作用，才能保證大學在整體穩定有序的狀態下不斷發展和提高。一所大學組建后，行政權力便相應產生。隨著大學職能日益多樣化，大學組織的復雜性增強，對行政權力的依賴性加劇，使得行政權力在行使中不斷強化。而學術權力的產生和培育相對緩慢，其權威性的樹立需要較長時間，其有效履行的組織保障和制度保障均明顯弱于行政權力，經常受到行政權力的壓制，這在客觀上導致了大學內部管理容易產生“行政化”現象。

(二)建國以來我國實行計劃經濟體制和高度集權的高等教育管理體制，是導致大學“行政化”的歷史原因

新中國成立以后，我國高等教育管理體制主要是照搬“蘇聯模式”，大學近乎于政府的附屬機構，對大學的管理以行政權力為主，學科專業設置、課程教材標準、學生招收錄取、學歷學位授予、教師職稱評定、辦學資金使用等，都必須經過政府批準、檢查或審定，大學的辦學自主權十分有限。大學內部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政權力決定資源配置、人事安排、績效評定等，學術權力一直沒有發揮應有的作用，教授學者的積極性和創造性受到壓抑，從而嚴重制約了大學的發展和高等教育水平的提升。改革開放以來，隨著市場經濟的逐步完善和高等教育管理體制改革的深入推進，這種狀況已有明顯改善。盡管如此，由于體制的慣性，前述種種大學“行政化”現象依然程度不同地存在，政府有關部門往往還習慣于用行政管理的邏輯和方式來管理大學，大學往往還習慣于依據行政機構的組織結構來設計大學的內部組織，按照行政組織的管理方式對校、院、系進行權力分配，并賦予其相應的行政級別，確立管理中的隸屬和服從關系。政府與大學之間的關系在不少方面還是命令與服從的關系，這在無形中又成為了大學內部行政機關和學術組織之間關系的范本。在很大程度上可以說，當前大學管理中的“行政化”傾向仍是計劃經濟思維和做法的延續。

(三)大學辦學自主權落實不到位、政府行政權力缺少監督制約，是產生大學“行政化”現象的現實原因

改革開放以來，我國高等教育改革的重點之一就是擴大高等學校的辦學自主權。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》確定了擴大高等學校辦學自主權的方針;1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》進一步明確了高等教育改革要逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制;尤其是1998年《中華人民共和國高等教育法》的頒布和實施，以法律的形式對高等學校的辦學自主權作了明確的規定，為大學依法自主辦學以及協調行政權力與學術權力之間的關系提供了法律依據，從而改變了幾十年來中國大學辦學無法可依、單純依靠政策和行政手段指導工作的狀況。盡管有關法律法規對高校辦學自主權的規定是明確的，但還缺乏實施辦法和細則。高校到底應該享有哪些辦學自主權、如何保障高校辦學自主權等關鍵問題仍未有全面和明確的答案。從實際情況來看，盡管有關法律法規明確規定高校享受辦學自主權，但仍程度不同地存在著政府干預高校辦學的現象。例如，與高校自主辦學直接相關的預算、人事、規劃、學科、人才培養等方面的權力有待進一步落實和逐步擴大;高等教育資源主要由政府通過行政手段進行配置，分配到大學內部的資源仍然通過行政機關進行二次分配;政府對大學的行政權力缺乏有效監督和制約等。這些因素使得大學“行政化”和“泛行政化”的現象在某些方面愈加凸顯。

此外，我國歷史文化傳統中形成的“官本位”意識突出，導致一些大學行政人員甚至是學術人員對行政權力“情有獨鐘”，學校內部行政機關為教師學生和教學科研服務的意識薄弱;社會往往也根據行政級別、行政權力等因素去判斷大學從業人員的價值，使得大家將過多的精力去關注行政權力，這也是導致大學“行政化”的重要原因。

三、大學“去行政化”的基本思路及相關措施

在厘清大學“行政化”的內涵及其表現形式，分析產生大學“行政化”的深層次原因的基礎之上，即可“對癥下藥”，提出大學“去行政化”的基本思路和相關措施。無疑，既然產生“行政化”的原因是多方面的，那么“去行政化”將是一個系統工程，涉及到方方面面的工作。筆者認為，大學“去行政化”并非取消大學行政管理或簡單地取消行政級別，關鍵是要從根本上鏟除“行政化”產生的土壤。

(一)完善大學內部治理架構，協調好行政權力和學術權力之間的關系

大學內部的行政權力和學術權力都有其存在的合理性，關鍵是把它們協調好，不能相互之間出現越位、錯位或失位。現在的突出問題是，行政權力對于學術事務干預比較多，行政權力在很大程度上決定著學術資源的調配，甚至以行政決策代替學術決策。解決這一問題，一要進一步明確行政權力和學術權力的界限，嚴格限制行政權力放大或對學術權力進行干預;二要確立學術本位的觀念和意識，充分尊重學者與學術組織在學術事務決策中的作用，高度重視并切實發揮學術權力在學術管理活動中的主導作用，積極營造尊重學術的大學文化;三要強化學術民主制度建設，健全校務委員會、學術委員會、學位委員會、教學委員會等相關制度，保障學術人員能充分參與大學管理和決策，切實享有對學術事務的主導權;四要充分保障大學教師和學生權益，完善“以教師為主體的教職工代表大會”制度，明確規定教代會的職責并確定學者代表的比例，使教代會的組成真正反映高校各種利益群體的要求，將教職工參與學校民主管理和監督的權力落到實處，同時也要高度重視學生群體對學校事務的參與;五要改善大學行政管理方式方法，克服官僚主義作風，盡快實現大學行政管理從官本位向學術本位轉變，從以行政管理為主導的高度集中的管理模式向行政管理與學術管理相結合的管理模式的轉變。總之，就是要推動學校行政管理部門能夠真正以教師、學生和學術為中心，主動為教學和科研服務，做到行政權力和學術權力相互匹配、相互協調、相互制約、相輔相成。

(二)切實轉變政府職能，依法保障高校辦學自主權

正確處理好政府和大學的關系，是大學“去行政化”的關鍵所在。一方面，大學提供的服務具有公共產品的性質，政府有義務為其提供必要的資源和制度保障，這不僅僅是權力，更是現代政府應該履行的職責。另一方面，大學的權力，尤其是公立大學的權力，主要來自于政府的授權，政府有責任也有權力對其進行調控，使其更好地發揮應有的職能。處理政府和大學的關系，必須正確定位政府的職能。政府是高等教育和大學的宏觀管理者和調控者，其目標在于促進大學更好地開展教學、科研活動，更好地提供社會服務，推進高等教育健康、協調、可持續發展。政府有關部門應進一步轉變職能，加強宏觀管理，實施分類指導，不應直接干預大學內部事務，尤其不應直接干預大學內部的學術事務。政府對大學的管理不應過多依賴行政命令的方式，而應更多地采用財政、法律等宏觀調控手段。具體而言，政府對大學的管理，應從直接的人財物控制轉變到提供資源和制度保障，從直接干預辦學行為轉變到通過制定辦學標準、經濟杠桿調節、監督檢查和信息服務等手段對大學進行導向和調控。在制定相關政策、研制質量標準、實施建設項目時，應遵循大學發展規律，尊重大學辦學自主權;要減少和規范對學校的行政審批事項，清理名義上已作備案管理，實質上仍在行使審批權的事務;要嘗試把學科評審和教學評估等工作委托給行業協會或其他中介機構。理想的政府和大學之間的關系，應既能依法保障大學的自主權，同時又能有效實現政府的宏觀調控，引導大學遵循教育規律，面向社會依法辦學。

(三)加強大學的科學管理，進一步提高行政管理和學術管理效能

大學“去行政化”問題之所以引起社會廣泛關注和熱議，其重要原因在于大學管理效能較低，在人才培養、科學研究、社會服務等方面滿足不了國家和社會公眾的要求。筆者認為，“去行政化”(包括淡化乃至逐步取消行政級別)不等于在大學取消行政管理，而是要加強科學管理，進一步提高管理效率，更好地服務大學發展目標。20世紀末以來，加強管理、增強績效是世界范圍內高等教育改革與發展的基本趨勢之一。發達國家加強高校管理主要有四個特點：一是科學化。在大學管理中引入各種先進高效的管理工具和方法，提高管理水平;二是專業化。世界知名大學都在全國或全球聘用專業管理人員承擔管理崗位，并建立嚴格的聘用標準和聘用程序;三是重視能力提升。通過形式多樣、內容豐富的培訓項目，提高管理人員的相關能力;四是強調管理的文化內涵。倡導尊重學術，服務學生，服務社會。近年來，我國大學規模漸趨龐大，功能目標不斷拓展，組織結構更趨復雜，大學除了學術事務之外，后勤保障、基本建設、學生管理、安全穩定等方面的任務越來越重，這對大學管理的科學性及有效性提出了更高的要求。目前我國大學的行政管理還存在諸多問題，例如：權力過多集中在學校一級，管理重心偏高且效益較低;行政機構臃腫，職責不夠清晰且應變能力較差;二級院系設置過多，學術管理跨度較大且效能不高;管理理念和方法陳舊，適應不了復雜多變的形勢等。針對這些問題，大學迫切需要以管理重心下移為重點，建立結構合理、責權分明、運轉高效的科學管理體系，并結合大學內部人事管理體制改革和教育職員制的探索，建設一支整體素質優良的高效的職業化行政管理隊伍，切實改善大學的管理效能。

應該看到，“官本位”意識在我國根深蒂固，大學的“行政化”或“泛行政化”現象是“官本位”意識在大學的集中反映，其根本原因在于符合我國國情的現代大學制度尚未建立。大學“去行政化”涉及到大學外部管理與內部治理等方方面面的變革，涉及到政府、大學和大學從業人員的共同責任。令人高興的是，這一問題已經引起了各方面的高度關注，即將發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》對此也予以了回應。本文僅是筆者對這一問題的粗略思考，意在闡明觀點，拋磚引玉，并求得同行的批評指正。