第一篇：城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，與近年來(lái)快速增長(zhǎng)的民間投資相比，政府投資規(guī)模占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重逐漸減小。但是，政府投資對(duì)全社會(huì)投資，特別是民間投資的引導(dǎo)、帶動(dòng)作用十分顯著。

為此，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部在《關(guān)于安排政府性資金對(duì)民間投資主體同等對(duì)待的通知》（發(fā)改投資〔2012〕1580號(hào)）（下簡(jiǎn)稱通知）指出，各地方、各部門在安排政府性資金時(shí)，要根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)符合政府性資金支持方向的民間投資主體同等對(duì)待，不得單獨(dú)對(duì)民間投資主體設(shè)置附加條件。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和扶貧開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的投資。

2012年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“不對(duì)民間投資另設(shè)附加條件”“凡是實(shí)行優(yōu)惠政策的投資領(lǐng)域，其優(yōu)惠政策同樣適用于民間投資”“為民間資本創(chuàng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”。

其中政府性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)資金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，以及國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款等。本期就市政公用事業(yè)領(lǐng)域利用政府性資金、資金管理，及項(xiàng)目投融資進(jìn)行探討。※城市基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)投資現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖取得了顯著的成就，但還存在嚴(yán)重阻礙城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城鎮(zhèn)化推進(jìn)的諸多因素，其直接因素是投入資金缺口較大、投融資主體單一，而深層次的原因則是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制及其運(yùn)行機(jī)制改革相對(duì)滯后，民間資本進(jìn)入市政公用及其他行業(yè)仍遇到“玻璃門”、“彈簧門”。

隨著人口總量持續(xù)增長(zhǎng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是“十二五”期間發(fā)展的一條主線，我國(guó)的城市化經(jīng)歷了改革開(kāi)放30

多年的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展的階段。2010年3月聯(lián)合國(guó)有關(guān)部門發(fā)布《世界城市化展望》，報(bào)告指出，中國(guó)的城市化水平從1980年的19%躍增至2010年47%，預(yù)計(jì)2025年將達(dá)59%。目前全球超過(guò)50萬(wàn)人口的城市中，有四分之一在中國(guó)，這預(yù)示著未來(lái)20年我國(guó)的城市化水平每年將提高約1個(gè)百分點(diǎn)，每年將新增1300多萬(wàn)城市人口。社科院2012年8月14日發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告NO.5》稱，2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.91億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書(shū)》推測(cè)，到2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，而一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的投資成本是7萬(wàn)元。可以預(yù)見(jiàn)，城鎮(zhèn)化將使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生巨大的資金需求，社會(huì)保障和市政公共設(shè)施支出共計(jì)將超過(guò)30萬(wàn)億元。

然而，投資需求雖然巨大，但由于土地收入難等因素導(dǎo)致了地方政府財(cái)政收入的大幅減少，而地方政府債務(wù)又很重，所以僅以地方政府財(cái)政投資將難以完成城鎮(zhèn)化這個(gè)巨大任務(wù)。同時(shí)，我國(guó)很多地方政府并沒(méi)有建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機(jī)制，城市建設(shè)資金仍然以政府投入為主，其他形式的投入為輔，融資方式仍以銀行貸款為主，難以滿足巨大的資金需求。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》規(guī)定，深化城市建設(shè)投融資體制改革，發(fā)行市政項(xiàng)目建設(shè)債券。為此，進(jìn)行投融資體制改革，讓更多民資和外資進(jìn)入，形成多元投資主體，這樣才能從根本上解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中存在的資金不足問(wèn)題。目前，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資已由1978年前單一的政府財(cái)政投入逐步向城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、公共事業(yè)附加、中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類收費(fèi)等多種渠道拓展。其中，預(yù)算內(nèi)資金占城建資金的比重較大。

然，民營(yíng)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)困難重重，以前改革的很大障礙是國(guó)有企業(yè)不愿意改革，而現(xiàn)在是市政公用行業(yè)被看作是有穩(wěn)定現(xiàn)金回報(bào)的資產(chǎn)，地方政府希望控制市政公用行業(yè)為其融資服務(wù)，這成為民營(yíng)資本難以進(jìn)入的障礙之一。尤其2009金融危機(jī)后，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域正彌漫著一股“國(guó)進(jìn)民退”的潮流，由于經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃投資的著力點(diǎn)在于包括市政公用設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分企業(yè)又是國(guó)有企業(yè),客觀上造成財(cái)政供給和信貸資金供給同時(shí)傾斜于國(guó)有企業(yè)。民營(yíng)企業(yè)雖然也分得了一杯羹,但相較于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō),其受惠程度明顯較低,民營(yíng)企業(yè)貸款難、融資難的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。同時(shí),政府部門從主觀上抱有打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)的迫切愿望,對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政扶持力度明顯強(qiáng)化,一定程度上加速了國(guó)進(jìn)民退現(xiàn)象,從而，國(guó)有企業(yè)憑借其強(qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，擠占了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）“新36條”規(guī)定，政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全、市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入，及鼓勵(lì)民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)等。“新36條”傳達(dá)的信息就是，要進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這次的重點(diǎn)就是市場(chǎng)準(zhǔn)入，就是要平等對(duì)待、一視同仁。然民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域仍遇到“玻璃門”，和國(guó)有資本競(jìng)爭(zhēng)處于不對(duì)稱地位，在戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)，比如風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電等原先由民間投資占主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，也出現(xiàn)了國(guó)資快速進(jìn)入，進(jìn)而擠出民間投資的情況。在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，具有國(guó)資背景企業(yè)同樣如此，比如四川省2011年7月成立公司制產(chǎn)業(yè)投資基金：四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金，以龐大的募集資

金規(guī)模300億元投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并迅速在南部（王俊杰注）等地域簽約。北控水務(wù)集團(tuán)等企業(yè)依托國(guó)資優(yōu)勢(shì)在全國(guó)范圍內(nèi)攻城掠地。

為此，壟斷國(guó)有資本擴(kuò)張對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的擠壓，融資渠道的短缺等壓在民營(yíng)企業(yè)身上，天然利益聯(lián)盟難以割斷，地方政府與國(guó)有資本的觥籌交錯(cuò)，“新36條”難以落實(shí)。

今年各部委落實(shí)“新36條”的細(xì)則相繼出臺(tái)，重點(diǎn)解決的就是民間投資如何得到公平準(zhǔn)入的問(wèn)題，如何讓民間投資在各個(gè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)能夠得到公平待遇。然而，出臺(tái)的配套細(xì)則多數(shù)條款無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，多是以往政策的匯編，原則性仍然大于操作性。為此，要真正落實(shí)“新36條”和實(shí)現(xiàn)各部委實(shí)施意見(jiàn)的政策目標(biāo)，需要為民企和民間資本提供導(dǎo)向性政策優(yōu)惠，比如有更加優(yōu)惠的貸款條件、補(bǔ)貼資助和更加便捷的審批程序，形成民企和民間資本的實(shí)質(zhì)“利好”條件。更為關(guān)鍵的是，監(jiān)管層和有關(guān)部門要不折不扣地落實(shí)好這些政策和措施，避免出現(xiàn)利好政策的打折；與此同時(shí)，決策層還需從頂層設(shè)計(jì)的高度發(fā)力，根除壟斷的根源，營(yíng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

為引進(jìn)民間投資，除消除“玻璃門”，不折不扣地落實(shí)“新36條”及細(xì)則，平等對(duì)待民間資本和國(guó)家資本，還需要發(fā)揮政府投資對(duì)民間資本的帶動(dòng)作用，通過(guò)財(cái)政投資調(diào)動(dòng)社會(huì)投資，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。※城市基礎(chǔ)建設(shè)資金來(lái)源及相關(guān)政策 一．政府性資金 1）財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金

財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出項(xiàng)目之一為：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。政府預(yù)算內(nèi)支出包括：中央財(cái)政專項(xiàng)撥款、“兩項(xiàng)資金”和地方財(cái)政撥款三個(gè)部分。

“兩項(xiàng)資金”是指環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和污染防治資金。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資

金由企業(yè)上繳排污費(fèi)的80%組成，污染防治資金主要由政府財(cái)政撥款組成。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的相關(guān)規(guī)定有：《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》、《四川省省級(jí)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等，主要用于：污染防治項(xiàng)目和污染防治新技術(shù)、新工藝的推研發(fā)廣應(yīng)用項(xiàng)目。

預(yù)算內(nèi)資金含國(guó)債專項(xiàng)資金，由財(cái)政部根據(jù)國(guó)家年度投資計(jì)劃和基本建設(shè)支出預(yù)算撥付到項(xiàng)目建設(shè)單位，其中國(guó)債專項(xiàng)資金實(shí)行與地方配套資金、銀行貸款和其它資金同比例撥付的原則。使用國(guó)債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)設(shè)“國(guó)債專項(xiàng)資金專戶”，實(shí)行單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)指定一家國(guó)有商業(yè)銀行作為本地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目“國(guó)債專項(xiàng)資金專戶”的開(kāi)戶銀行。國(guó)債專項(xiàng)資金的相關(guān)規(guī)定有：《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督的通知》《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法〉的通知》《關(guān)于加強(qiáng)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理與監(jiān)督的通知》等。

國(guó)債資金應(yīng)當(dāng)用于的建設(shè)項(xiàng)目：

（一）農(nóng)林水利投資；

（二）交通建設(shè)投資；

（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)建設(shè)投資；

（四）城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造；

（五）其他國(guó)家明確的建設(shè)項(xiàng)目。使用國(guó)債資金項(xiàng)目必須依法進(jìn)行招標(biāo)，未按規(guī)定程序進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門有權(quán)緩撥或停撥資金。國(guó)債資金期限一般為15年，并按規(guī)定及時(shí)還款。2）專項(xiàng)建設(shè)資金（政府性基金、土地出讓金）

城市自籌資金包括土地出讓金、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、市政公用設(shè)施配套費(fèi)、出租車牌照有償使用費(fèi)、排水設(shè)施有償使用費(fèi)、公用事業(yè)附加費(fèi)等。

土地出讓金的適用范圍：城市建設(shè)支出，即完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，相關(guān)規(guī)定有《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）《國(guó)有土地使 用權(quán)出讓收支管理辦法》《四川省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等，根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于加快市政公用行業(yè)改革和發(fā)展的意見(jiàn)》（府發(fā)[2003]18號(hào)）《川省人民政府關(guān)于加強(qiáng)全省城鎮(zhèn)污水處理 廠建設(shè)和管理的通知》（發(fā)［2007］53號(hào)），城市土地出讓金應(yīng)主要用于市政公用等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要把污水處理設(shè)施作為重點(diǎn)工程，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入用于城市建設(shè)支出的資金，要安排部分用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。

城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)的資金來(lái)源于城市維護(hù)建設(shè)稅，其征收依據(jù)為《城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》。

城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)是指按城市總體規(guī)劃要求，為籌集城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，由市政府有關(guān)部門強(qiáng)制征收的政府性基金（見(jiàn)財(cái)綜函[2002]3號(hào)，不同于發(fā)改辦價(jià)格［ 2009 〕 1243 號(hào)定性的行政事業(yè)型收費(fèi)）。

3）國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款

國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款（以下簡(jiǎn)稱國(guó)外貸款）即借用世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)等國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款及與貸款混合使用的贈(zèng)款、聯(lián)合融資等。

國(guó)外貸款屬于國(guó)家主權(quán)外債，按照政府投資資金進(jìn)行管理。國(guó)外貸款主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。境內(nèi)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體均可申請(qǐng)借用國(guó)外貸款。

國(guó)外貸款主要規(guī)定有《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款投資項(xiàng)目管理暫行辦法》《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款贈(zèng)款管理辦法》《國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理暫行辦法》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際金融組織 貸款項(xiàng)目管理的通知》等。4）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金

創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。引導(dǎo)基金的資金來(lái)源：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專項(xiàng)資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益等。

引導(dǎo)基金主要通過(guò)參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期和重建企業(yè)的不足。二．社會(huì)融資 1）民間投資

在市政基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，自《國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》（計(jì)投資[2002]159

1號(hào)）作為第一個(gè)系統(tǒng)提出市政基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以來(lái)，民間投資在基礎(chǔ)設(shè)施投資比例逐漸增大；民間投資在石油和天然氣開(kāi)采、公共設(shè)施、教育、衛(wèi)生等壟斷行業(yè)和公共事業(yè)領(lǐng)域投資中的比重一直較低,但隨著民間投資‘新36條’和相關(guān)實(shí)施細(xì)則出臺(tái)實(shí)施,近期這些行業(yè)的民間投資增速明顯高於同期行業(yè)均值。

地方政府主要通過(guò)招標(biāo)、拍賣、政府采購(gòu)等途徑引入民間資本，投資方

式以BOT、TOT居多。交易標(biāo)的一般為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)。2）銀行貸款

國(guó)內(nèi)貸款占1999年我國(guó)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的24%，成為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的第二大來(lái)源。

在市政基礎(chǔ)領(lǐng)域，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押為貸款的主要方式。國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)（2001）73號(hào)）中規(guī)定，擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍。創(chuàng)造條件逐步將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款范圍擴(kuò)大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)具有一定還貸能力的水利開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和城市環(huán)保項(xiàng)目(如城市污水處理和垃圾處理等)，探索逐步開(kāi)辦以項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)。國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2012〕19號(hào)）中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等在《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見(jiàn) 》（銀發(fā)〔2012〕51號(hào)）等文件中亦規(guī)定，按照政策規(guī)定，探索將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等納入貸款抵押擔(dān)保物范圍。

基礎(chǔ)設(shè)施貸款期限一般在15年左右，根據(jù)《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)投資大、建設(shè)期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期和還貸能力，適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期限。對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貸款期限可放寬至10年；對(duì)其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可放寬至15年。

銀行貸款除上述收費(fèi)權(quán)質(zhì)押外，還可以項(xiàng)目公司股權(quán)、固定資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保貸款。除了爭(zhēng)取商業(yè)銀行貸款，國(guó)家還有政策性銀行貸款。

國(guó)家政策性銀行由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營(yíng)利為目的，專門為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)

管理工具的金融機(jī)構(gòu)。目前，具有政策性的銀行是中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行2008年改制為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司，成為一家商業(yè)銀行。國(guó)開(kāi)行的戰(zhàn)略重點(diǎn)為支持基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城市發(fā)展。3）社會(huì)融資

所謂市政債券是指地方政府及其代理機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的一種債券。1994年,我國(guó)推行財(cái)政體制改革,中央與地方政府實(shí)行“分稅制”,自此地方政府成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體。但是,從我國(guó)財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)矛盾來(lái)看,地方政府缺乏籌集資金的權(quán)利,卻面臨艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù),事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配,因此,當(dāng)?shù)胤秸猿Ｒ?guī)的方式難以解決自身的財(cái)力不足的問(wèn)題時(shí),借鑒世界上許多國(guó)家經(jīng)驗(yàn),就應(yīng)當(dāng)通過(guò)適度舉債方式籌集必要資金,市政債券應(yīng)運(yùn)而生。市政債券在發(fā)達(dá)國(guó)家已有100（***）多年的歷史,其中以美國(guó)、日本、德國(guó)為主要代表,目前,我國(guó)也具有一定市政債券性質(zhì)的券種,較典型的有上海浦東發(fā)展建設(shè)債券、重慶城建重點(diǎn)債券和1997廣州地鐵建設(shè)債券。

地方政府進(jìn)行融資主要通過(guò)城投債的方式，按照《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》的規(guī)定發(fā)行企業(yè)債券。4）外資投資

外商投資包括外商直接投資（含中外合資、中外合作、外商獨(dú)資股份制企業(yè)及合作開(kāi)發(fā)）和外商其他投資（含外商購(gòu)買中方的股票及其他）。城市市政公用事業(yè)利用外資必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)事業(yè)中長(zhǎng)期規(guī)劃。吸收外商投資應(yīng)遵循《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。

我國(guó)市政公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放要早于對(duì)民間資本的開(kāi)放，上世紀(jì)90年代中期外資即通過(guò)BOT方式進(jìn)入我國(guó)市政公用事業(yè)領(lǐng)域。如成都第六水

廠擴(kuò)建工程項(xiàng)目即為國(guó)內(nèi)市政公用事業(yè)領(lǐng)域首例BOT試點(diǎn)的外商投資項(xiàng)目。2000年5月，原建設(shè)部還專門制定了旨在擴(kuò)大利用外資規(guī)模和提高利用外資水平的《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》。總體而言，目前外資企業(yè)進(jìn)入我國(guó)市政公用事業(yè)的廣度和深度要超過(guò)民間資本。按照有關(guān)部門最新發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》，幾乎所有的市政公用事業(yè)領(lǐng)域都屬于鼓勵(lì)或允許外商投資的范疇。顯然民間資本要面對(duì)外資尤其是跨國(guó)公司的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

（待續(xù)）

第二篇：包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資對(duì)策研究

摘要

城市基礎(chǔ)設(shè)施是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)城市生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要支撐。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理起著引導(dǎo)性的作用，一個(gè)健全有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制能夠改進(jìn)資源配置效率和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化，是促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的直接動(dòng)力。包頭市是一個(gè)中西部地區(qū)的新興城市。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展、城市建設(shè)日新月異、社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步。但城市基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾要求還遠(yuǎn)不能滿足。為了加快城市化進(jìn)程，廣泛吸引各級(jí)各類資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，解決大規(guī)模集中建設(shè)時(shí)期資金供需矛盾，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，減輕政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，為廣大市民提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這些都要求包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制進(jìn)行更加深入的改革。因此，包頭市必須適應(yīng)新形勢(shì)，改革現(xiàn)有的投融資體制，建立起政府與市場(chǎng)兩種機(jī)制互為補(bǔ)充的新型投融資體制，最大限度地滿足城市建設(shè)投融資的需求。本文選擇了包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革作為研究主題，著重對(duì)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及相應(yīng)的改革措施進(jìn)行探討。論文的主要結(jié)構(gòu)是：第一部分為全文的導(dǎo)論，介紹了本篇論文的研究背景、國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的研究動(dòng)態(tài)以及本篇論文使用的研究方法。第二部分是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概述。首先對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的概念、特征．、地位進(jìn)行界定，其次介紹了基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的概念以及模式。第三部分主要介紹包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的發(fā)展及存在問(wèn) 目錄 導(dǎo)論?????????????????????????????????????????8

一、研究背景??????????????????????????”8

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究動(dòng)態(tài)_?????????????????????9

三、研究方法??????????????????????????14 第一章城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概述????????????????????15 第一節(jié)城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵???????????????．．．???一15

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的界定???????????????????·15

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征??．．．????????????????16

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施的地位??????????????????··17 第二節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制???????????????????17

一、投融資體制的概念???????????????????·17

二、投融資體制的模式???????????????????一18

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制????????????????·19 第二章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展及存在的問(wèn)題???????21 第一節(jié)加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性???????????21

一、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的需要??????-21

二、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要??????“22

三、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的需要??????·22 第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展歷程?????????23

一、政府為主體的投融資模式????????????????·23

二、城投公司為平臺(tái)的投融資模式???????????????24 第三節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的主要問(wèn)題??????????26

一、資金嚴(yán)重短缺與體制性浪費(fèi)并存?????????????”26

二、投資主體單一與決策責(zé)任不明并存????????????一27

三、建設(shè)管理落后與運(yùn)行管理粗放并存????????????一27

四、經(jīng)營(yíng)主體模糊和法制建設(shè)滯后并存????????????”28 6

五、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大與運(yùn)營(yíng)方式守舊并存?????????????28 第三章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇和對(duì)策建議????????30 第一節(jié)國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的借鑒?????????????·30

一、西方國(guó)家投融資體制??????????????????”30

二、我國(guó)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革??????????·32

三、國(guó)外及我國(guó)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的啟示和借鑒?．37 第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的構(gòu)想????????38

一、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的思路??????·38

二、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展的模式選擇??????·40

三、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式實(shí)施的途徑????．40 結(jié)論????????????????????????????????．49 參考文獻(xiàn)?????????????????????????????．50 致{射?????????????????????????????????????????”53 中央民族大學(xué)研究生學(xué)位論文作者聲明????????????????·54 7

一、研究背景 導(dǎo)論

近年來(lái)，包頭市經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了前所未有的成績(jī)。2008年，地區(qū)生產(chǎn)總值突破1500億元，達(dá)到1760億元，是2000年228億元的7．7倍，年均增長(zhǎng)22％，財(cái)政收入突破200億元，達(dá)到205億元，是2000年27億元的7．6倍，年均增長(zhǎng)29％，固定資產(chǎn)投資突破1000億元，達(dá)到1080億元，是2000年54億元的20倍，年均增長(zhǎng)45％，被評(píng)為“2008年中國(guó)制造業(yè)名城’’、“中國(guó)城市信息化50強(qiáng)“、“2008最具影響力的品牌城市’’和“中國(guó)優(yōu)秀創(chuàng)新型城市’’。①隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大幅攀升，包頭市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，也大刀闊斧地實(shí)施了一系列重大工程，城市化和基礎(chǔ)設(shè)施水平得到了顯著提高。但其與經(jīng)濟(jì)、人口的增長(zhǎng)仍不能同步，甚至還遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)和人口的增長(zhǎng)速度，這就不可避免地造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施不同程度地過(guò)度使用。包頭市發(fā)展投資有限公司成立近十年來(lái)，共實(shí)施重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目40個(gè)，融資規(guī)模超過(guò)90億元，達(dá)到97億元，為包頭市城市建設(shè)和發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但是，即便如此，仍不能有效解決包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。特別是2008年，為了進(jìn)一步提高城市化和城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略的全面落實(shí)，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，包頭市在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，將農(nóng)牧區(qū)大面積地調(diào)整到幾個(gè)城區(qū)，增加城區(qū)的發(fā)展空間，形成全市合力加快推進(jìn)城市化，這也勢(shì)必呈幾何數(shù)增長(zhǎng)得大幅擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求。因此，當(dāng)前加快包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系建設(shè)已成為城市擴(kuò)容提質(zhì)的根本途徑。而要解決建設(shè)資金問(wèn)題，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，投融資體系的建設(shè)與完善是必不可少和不可替代的。美國(guó)、日本、西歐等許多發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)的先進(jìn)地區(qū)在這方面取得了成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們研究、學(xué)習(xí)和借鑒。而包頭市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系建設(shè)尚處于初級(jí)階段，有很大的發(fā)展8城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系建設(shè)，促進(jìn)城市化水平提高是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究動(dòng)態(tài)(一)國(guó)外研究動(dòng)態(tài)

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的研究主要集中在投資主體、籌資渠道、融資模式等方面。20世紀(jì)70年代末以前，多數(shù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張由國(guó)家和政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)。亞當(dāng)·斯密(Adam simith)在《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》中主張基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)是國(guó)家的重要職能之一，認(rèn)為“君主或國(guó)家的第三種義務(wù)就是建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程設(shè)施”。凱恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要性，認(rèn)為政府應(yīng)通過(guò)舉辦公共工程刺激私人投資、增加社會(huì)就業(yè)，并從治理經(jīng)濟(jì)危機(jī)的角度出發(fā)，指出政府應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的投資作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅森斯坦一羅丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)必須通過(guò)政府干預(yù)，認(rèn)為“基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)具有積聚性特征的領(lǐng)域無(wú)疑要求計(jì)劃化，通常的市場(chǎng)機(jī)制不能提供最合適的供給“。20世紀(jì)70年代末新公共管理范式的興起，深刻改變了包括基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，市場(chǎng)的作用重新被人們所重視。特別是20世紀(jì)80年代末以來(lái)，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界銀行專家把市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、商業(yè)化原則、私人部門參與等因素引入基礎(chǔ)設(shè)施及其投資的研究，擺脫了基礎(chǔ)設(shè)施投資只能由政府提供的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，拓寬了基礎(chǔ)設(shè)施投資研究領(lǐng)域。(二)國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的研究主要集中在資金的“瓶頸”問(wèn)題和體制方面。

1．對(duì)傳統(tǒng)體制的批判。唐建新(2002)在《基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中認(rèn)為，“國(guó)家干預(yù)理論“是高度集中和垂直一體化傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的歷史背景，而基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的自然壟斷特性及其外部性，則是傳統(tǒng)體制的理論基礎(chǔ)。鄧淑蓮(2003)在《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的公共政策》中指出，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資管理體制①王尊光．《城建基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新研究——以南京市為例》：[碩士學(xué)位論文]．南京：東南的弊端是忽視市場(chǎng)的作用，政府的稅收政策和交叉補(bǔ)貼存在嚴(yán)重的市場(chǎng)缺陷。上海城市發(fā)展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》中，通過(guò)上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的專題分析，指出傳統(tǒng)體制的失敗源自對(duì)項(xiàng)目區(qū)分理論的忽視。姜偉新(2001)在《投資領(lǐng)域的積極變化與新形勢(shì)下的投資政策》中認(rèn)為，沒(méi)有建立“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的投資決策體制，是造成我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足、長(zhǎng)期形成資金“瓶頸“的重要原因。建設(shè)部課題組(2002)在《中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革研究報(bào)告》中指出，城市基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)投融資體制的瘤疾在于政府越位和市場(chǎng)缺位，認(rèn)為深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革己成必然。

2．關(guān)于投融資來(lái)源與結(jié)構(gòu)的分析。國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組(2000)在《我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題》中指出，城市基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)依賴型的融資模式使政府債務(wù)規(guī)模不斷增大、商業(yè)銀行的融資風(fēng)險(xiǎn)加重，不利于城市基礎(chǔ)設(shè)施的健康發(fā)展。劉立峰(2001)在《國(guó)債政策可持續(xù)性及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)度量》中對(duì)利用國(guó)債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出運(yùn)用國(guó)債資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效性不足，難以在短期內(nèi)形成對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持，同時(shí)在《城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資問(wèn)題》中指出，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資來(lái)源概括為財(cái)政稅費(fèi)收入、土地批租收益和債務(wù)收入三個(gè)方面：并指出政府承擔(dān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越依賴于債務(wù)收入，特別是依賴于銀行債務(wù)融資的現(xiàn)實(shí)將不利于基礎(chǔ)設(shè)施的健康發(fā)展。建設(shè)部課題組(2002)對(duì)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中財(cái)政資金、銀行貸款、專項(xiàng)稅收的比例變化情況進(jìn)行了量化分析，指出城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中專項(xiàng)稅收下降導(dǎo)致了政府投資的不足，政府資金中可控資金比例的下降將不利于保持政府資金主導(dǎo)作用的發(fā)揮，認(rèn)為社會(huì)資金的增長(zhǎng)己成為必然發(fā)展趨勢(shì)。楊軍(2003)在《基礎(chǔ)設(shè)施投資論》中認(rèn)為，以稅收和收費(fèi)為主要來(lái)源的政府資金作為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資的主體，將產(chǎn)生代際不公等社會(huì)問(wèn)題，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中國(guó)市政公用設(shè)施投融資現(xiàn)狀與改革方向》中指出，目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要還是依靠政府動(dòng)員財(cái)政性資源的模式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府資金和利用國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款占投資總額比重過(guò)大的現(xiàn)狀不利于現(xiàn)代投融資體制的建立。3．關(guān)于投融資主體多元化和體制創(chuàng)新的研究。建設(shè)部課題組(2002)對(duì)城市

基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體多元化進(jìn)行了深入的探討，提出了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的層次概念，認(rèn)為投融資體制的創(chuàng)新應(yīng)集中在基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)銀行、專項(xiàng)基金的建設(shè)和資本市場(chǎng)融資方面，以發(fā)揮社會(huì)投資者的作用。楊軍(2003)在《基礎(chǔ)設(shè)施投資論》中指出，解決我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后和資金缺口問(wèn)題，政府應(yīng)轉(zhuǎn)化投融資手段，利用市場(chǎng)機(jī)制動(dòng)員民間資本和外資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。潘偉榮(2002)在《我國(guó)股票市場(chǎng)制度性缺陷的社會(huì)“結(jié)構(gòu)化”分析》一文中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)旌市政債券發(fā)行的政策問(wèn)題及對(duì)策措施進(jìn)行了分析。余池明(2003)在《民間資本如何參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》中就民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)、服務(wù)合同等途徑進(jìn)行了詳細(xì)的分析。此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者還就城市基礎(chǔ)設(shè)施的股票融資、地方政府債券、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金、PFI等融資方式進(jìn)行了專題研究。@(三)理論成果

國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資比較有影響的理論成果主要有三項(xiàng)，分別是公共物品生產(chǎn)理論、基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估理論和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分類理論。1．公共物品生產(chǎn)理論

①純公共物品與私人物品經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一般物品可分為公共物品和私人物品。公共物品又可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品(俱樂(lè)部物品)。純公共物品

是許多人都能消費(fèi)的物品，比如國(guó)防、公共安全、公共交通及公共衛(wèi)生等。這種物品雖然存在市場(chǎng)需求，但卻沒(méi)有市場(chǎng)供給，即市場(chǎng)機(jī)制在這里不起作用。此時(shí)，需要政府介入，通過(guò)強(qiáng)制征稅支持純公共物品的供給。相反，私人物品是專供私人消費(fèi)的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽車等。純公共物品具有以下特征：(1)消費(fèi)的不可分割性。純公共物品的效用是整體的，很難分割成可以交易的單位，所以純公共物品的消費(fèi)難以分割。(2)消費(fèi)的非排他性。純公共物品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能被某些人獨(dú)占，一些人在消費(fèi)的同時(shí)不能排斥其他人的消費(fèi)，這就不可避免地存在“免費(fèi)搭車“的問(wèn)題。(3)消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。這種情形主要指：一是邊際供給成本為零。在現(xiàn)有的供給水平上，新增加的消費(fèi)者不需要增加供給成本。二是邊際擁擠成本為零。新進(jìn)入的消費(fèi)者不影響原來(lái)消費(fèi)者消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量。私人物品不具備以上特征。②準(zhǔn)公共物品。所有介于純公共物品與私人物品之間、兼有二者一些特征的物品稱為準(zhǔn)公共物品。其中又有兩種情況：一是可能發(fā)生擁擠的公共物品，比如①沈曉鐘．《基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的現(xiàn)狀研究》：[碩士學(xué)位論文]．重慶：重慶大學(xué)，2007年，第2-4頁(yè)．公共圖書(shū)館、博物館和公路等。在消費(fèi)者人數(shù)低于擁擠點(diǎn)時(shí)，該物品是非競(jìng)爭(zhēng)性的；而消費(fèi)者人數(shù)超過(guò)擁擠點(diǎn)時(shí)，這種物品的消費(fèi)就變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性的。比如公共圖書(shū)館，當(dāng)讀者人數(shù)稀少時(shí)，圖書(shū)館提供的服務(wù)就是非競(jìng)爭(zhēng)性的。二是價(jià)格排他性的公共物品。該類物品在消費(fèi)上是非競(jìng)爭(zhēng)性的，但在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上可以是排他性的。比如收費(fèi)橋梁、有線電視等。橋梁本來(lái)是非競(jìng)爭(zhēng)性的，但變?yōu)槭召M(fèi)橋梁后就意味著不愿意繳費(fèi)的消費(fèi)者不能享受這種服務(wù)。

③地方公共物品。公共物品按受益范圍不同可分為全國(guó)性公共物品和地方性公共物品。雖然部分地方公共物品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區(qū)，但地方公共物品的成本和收益基本上在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，它的供給應(yīng)著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應(yīng)由本地居民承擔(dān)。地方公共物品的生產(chǎn)是按照“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則進(jìn)行的。考慮到“市場(chǎng)失靈“的存在，地方的純公共物品應(yīng)當(dāng)由地方政府提供，提供的方式依受益范圍的大小而定。相應(yīng)地，地方的私人物品應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)提供。對(duì)于地方的準(zhǔn)公共物品，更接近純公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市場(chǎng)提供。具體來(lái)說(shuō)，更接近私人物品的地方準(zhǔn)公共物品應(yīng)當(dāng)由地方政府資助私人企業(yè)提供。

④公共物品生產(chǎn)理論的指導(dǎo)意義。公共物品生產(chǎn)理論的重要作用在于，它為我們提供了城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)生產(chǎn)的思路。市場(chǎng)機(jī)制的作用區(qū)域分為兩部分：一是有效作用區(qū)域，在該區(qū)域市場(chǎng)可以提供私人物品；二是無(wú)效作用區(qū)域，在該區(qū)域由政府提供公共物品。城市基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)大多屬地方公共物品，部分屬地方私人物品。屬地方純公共物品的，則由地方政府提供；屬地方私人物品的，則由市場(chǎng)提供屬地方準(zhǔn)公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市場(chǎng)提供。2．基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估理論

從總體上看，城市基礎(chǔ)設(shè)施具有壟斷性，但是在不同部門間、部門內(nèi)部和各種技術(shù)類型之間的城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特征大不相同。一般來(lái)說(shuō)，所提供服務(wù)的可銷售性越高，私人參與的可能性就越大。對(duì)于不同的基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)，私人參與的程度和方式也不相同，所以西方國(guó)家對(duì)不同類型的城市基礎(chǔ)設(shè)施采取了不同的投融資方式。(DChristine Kessides的可銷售性評(píng)估理論。1993年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家ChristineKessides對(duì)不同基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行了研究，提出了一套完整的指標(biāo)體系。12在這套體系中，他選取了6個(gè)指標(biāo)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行衡量。其中，競(jìng)爭(zhēng)性和排他性是反映基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)自然屬性的指標(biāo)，沉沒(méi)成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)性是反映基礎(chǔ)設(shè)旌所提供服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)屬性的指標(biāo)，外部性是反映基礎(chǔ)設(shè)施所提供服務(wù)社會(huì)屬性的指標(biāo)。每個(gè)指標(biāo)給出高、中、低的定性判斷(外部性除外)，這樣就可以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性形成一個(gè)大體的判斷。不難發(fā)現(xiàn)，雖然各種基礎(chǔ)設(shè)施表現(xiàn)出不同程度的公共物品沉沒(méi)成本和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，但其運(yùn)營(yíng)則不產(chǎn)生很高的沉淀成本，因而是可進(jìn)入的。②世界銀行專家的可銷售性評(píng)估理論。遵循同樣的思路，世界銀行在1994年也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行了評(píng)估。世界銀行的專家采用了不同的指標(biāo)體系，其選取的指標(biāo)包括競(jìng)爭(zhēng)的潛力、貨物與服務(wù)的特征、以使用費(fèi)彌補(bǔ)成本的潛力、公共服務(wù)義務(wù)及環(huán)境的外部因素，但卻得出了相類似的結(jié)論，基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化遠(yuǎn)比人們通常認(rèn)為的廣泛。比如，城市客運(yùn)服務(wù)和固體廢棄物的收集，一旦脫離了其他相關(guān)活動(dòng)，就可以由市場(chǎng)提供。城市自來(lái)水供應(yīng)和電力輸送等活動(dòng)，雖然具有一定的自然壟斷性，但可以遵從商業(yè)化原則和成本回收原則，由私人企業(yè)提供。凡是可銷售性指數(shù)在1．8以上的領(lǐng)域，7都可以采用市場(chǎng)化的方式運(yùn)作。城市垃圾收集市場(chǎng)化程度最高為2．8，污水分散處理為2．4，污水集中處理為2．O，公共汽車為二人除城市道路為1．2外，絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施都在1．8以上，都可以用市場(chǎng)化的方式提供。3．基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估理論的指導(dǎo)意義

基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估理論的重要作用在于，根據(jù)可銷售性可以確定政府和私人企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)生產(chǎn)方面的職責(zé)。城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)既不可能由政府完全包攬，也不能簡(jiǎn)單地推向市場(chǎng)。由于“市場(chǎng)失靈’’和社會(huì)目標(biāo)的存在，政府的干預(yù)和監(jiān)管是必不可少的。在保證效率和公平的目標(biāo)下，政府應(yīng)采用成本盡可能小的干預(yù)措施。為此，政府應(yīng)進(jìn)行多種政策選擇。(1)對(duì)于自然壟斷程度和沉淀成本都很高的城市基礎(chǔ)設(shè)施，需要政府制定發(fā)展規(guī)劃，也需要政府通過(guò)公共投融資建設(shè)和擁有。同時(shí)，也可以在政府監(jiān)管下由私人企業(yè)通過(guò)私人投融資建設(shè)和擁有。(2)對(duì)于服務(wù)具有可競(jìng)爭(zhēng)性的城市基礎(chǔ)設(shè)施，并非必須由公共部門經(jīng)營(yíng)，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)委托給適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)。政府的職責(zé)是簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)，保證企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。(3)對(duì)于不存在高額沉淀成本的服務(wù)，比如公路貨運(yùn)，政府的主要職責(zé)是保證公平競(jìng)爭(zhēng)。(4)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境影響等外部效應(yīng)，可以通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)制(regulatio)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段加以干預(yù)。(5)對(duì)于分配目標(biāo)可以通過(guò)規(guī)制(比如普遍服務(wù)要求)、投資規(guī)劃、政府為具有社會(huì)重要性的服務(wù)提供投融資來(lái)實(shí)現(xiàn)。(6)對(duì)于存在明顯協(xié)調(diào)性要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)該對(duì)其投融資和經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制。國(guó)

三、研究方法(一)文獻(xiàn)研究法‘

本文大量查閱有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資料，對(duì)包頭市基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。(二)實(shí)例分析法

本文以國(guó)內(nèi)外其他城市為實(shí)例，研究借鑒城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的經(jīng)驗(yàn)，為包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革提供參考。

①城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革課題組．《中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報(bào)告》，2002年14 第一章城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概述 第一節(jié)城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的界定

從各國(guó)城市的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，雖然性質(zhì)和規(guī)模有所不同，但城市基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)成大體相同，二般來(lái)講主要包括六大系統(tǒng)：(一)城市能源系統(tǒng)

主要包括城市電力生產(chǎn)和供應(yīng)系統(tǒng)，人工煤氣的生產(chǎn)、天然氣、石油液化氣的供應(yīng)系統(tǒng)，集中供熱的熱源生產(chǎn)和熱力輸送系統(tǒng)。城市能源系統(tǒng)在城市中的作用市管理和組織能源流循環(huán)。現(xiàn)代化城市能源系統(tǒng)具有安全、經(jīng)濟(jì)、舒適等特點(diǎn)。(--)城市水資源和供水排水系統(tǒng)

主要包括水資源的開(kāi)發(fā)、利用和管理系統(tǒng)，自來(lái)水的生產(chǎn)與供應(yīng)系統(tǒng)，污水、廢水和雨水的接納、輸送凈化及排放系統(tǒng)，中水供應(yīng)系統(tǒng)等。其功能是組織水流及廢水流循環(huán)。(三)城市道路交通系統(tǒng)

城市道路交通系統(tǒng)由城市道路系統(tǒng)、交通管制系統(tǒng)和客貨運(yùn)輸系統(tǒng)組成。城市道路系統(tǒng)包括各級(jí)城市道路、橋梁、隧道、停車場(chǎng)、道路照明等交通工程設(shè)施，以及城市的對(duì)外交通運(yùn)輸集散和銜接設(shè)施，如航空港、火車站、長(zhǎng)途客車站、港口、碼頭等；交通管制系統(tǒng)包括交通信號(hào)等、各種交通標(biāo)志設(shè)施等；客貨運(yùn)輸系統(tǒng)包括公共電、汽車站線、出租車、地鐵、輕軌、纜車等軌道交通站線、輪渡港站等各種客運(yùn)設(shè)施，以及各種形式的城市貨物運(yùn)輸。(四)城市郵電通信系統(tǒng)

城市郵電通信系統(tǒng)有城市郵政系統(tǒng)和城市電信系統(tǒng)組成，包括郵電局、所和郵政信箱等郵政服務(wù)設(shè)施，電信局、所及電話、電報(bào)、傳真、移動(dòng)通訊和網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)設(shè)施。(五)城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)

包括城市園林系統(tǒng)，如公園、動(dòng)物園、植物園等；城市綠地系統(tǒng)，如草坪、林帶、行道樹(shù)、公共綠地、防護(hù)綠地、苗圃等；城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，如垃圾糞便的收集、清運(yùn)、處理設(shè)施，公共場(chǎng)所和公共廁所的保潔，以及其它市容和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。(六)城市防災(zāi)系統(tǒng)

包括城市抗震、防震設(shè)施、城市防洪、排澇等防汛設(shè)施，城市消防設(shè)施，以及城市人防設(shè)施等。① ·

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征

城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)條件，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，一般具有以下四大特征。

(一)基礎(chǔ)性。城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是其他產(chǎn)業(yè)賴以運(yùn)作的基礎(chǔ)條件，也是其他生產(chǎn)部門和再生產(chǎn)時(shí)所必須的投入品；其產(chǎn)品與服務(wù)的性能與價(jià)格會(huì)涉及其他部門的價(jià)格與營(yíng)運(yùn)。

(二)共享性。城市基礎(chǔ)設(shè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)帶有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，與其他產(chǎn)品不同，一般不是為特定的對(duì)象服務(wù)，而是為許多企業(yè)與個(gè)人服務(wù)與享用。它所服務(wù)的對(duì)象往往是不確定的，甚至是隨機(jī)的，且在使用和服務(wù)過(guò)程中一般不能獨(dú)占，進(jìn)行排他性的消費(fèi)，具有較明顯的共享性，而共享性程度將隨著項(xiàng)目性質(zhì)不同而有所差異。(三)巨額性。城市基礎(chǔ)設(shè)施，其資本規(guī)模和工程投資往往是巨大的，投資資本積淀性強(qiáng)，且投資回報(bào)率較低、周期長(zhǎng)、資本流動(dòng)性差，并具有不可分的特點(diǎn)。

(四)區(qū)域性。基礎(chǔ)設(shè)施一但建成不再發(fā)生位移，其受益區(qū)域一般存在明顯界限(相對(duì)于跨地區(qū)大型能源、交通項(xiàng)目而言)。因此城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管 ①城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革課題組．‘中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報(bào)告》，2002年8月．第6頁(yè)．16理一般均劃入地方政府的職責(zé)范圍。①

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施的地位

城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地位及作用是極其重要的，它既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是城市綜合實(shí)力和風(fēng)貌的體現(xiàn)，是城市發(fā)展水平文明程度的重要標(biāo)志，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基本條件城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市形成的重要條件，是城市的構(gòu)成骨架，是基本的物質(zhì)支持，是城市存在和發(fā)展的必要前提。城市賴以生存和發(fā)展，維持城市居民生活，就必須有足夠的水源補(bǔ)給；必須有便利的交通；必須有整套行之有效的基礎(chǔ)設(shè)施保障系統(tǒng)。

(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服從于、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)它作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要方面，產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。它不但可以提高城市的承載能力和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力，而且可以直接增加內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。(三)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市居民生活質(zhì)量的重要制約因素基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和決定性條件之一。城市居民生活質(zhì)量的高低取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、收入的提高，但城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善與否同樣對(duì)居民生活質(zhì)量具有極其重要的影響。它既使居民在生活上得到實(shí)惠且直接感受，也使城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展獲得推動(dòng)力，其影響是潛在而深遠(yuǎn)的，作用不容忽視。第二節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制

一、投融資體制的概念

投融資制作為經(jīng)濟(jì)體制中的一個(gè)有機(jī)組成部分，它是指社會(huì)組織、領(lǐng)導(dǎo)和管。肖云．《城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與管理》．復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年3月．第2頁(yè)．@肖云．《城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與管理》．復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年3月．第3頁(yè)．17理投融資活動(dòng)所采取的基本制度和主要方式。任何投融資體制的目的，都是為了提高投融資活動(dòng)的效率，而要在實(shí)際中做到這一點(diǎn)，就必須在投融資活動(dòng)中，建立起一套符合其內(nèi)在要求的組織、制度和具體的管理方式，這些內(nèi)容的總和就稱為投融資體制。①投融資體制的主要內(nèi)容，包括投資主體如何確定，投資資金的籌措方式如何選擇，投資運(yùn)營(yíng)方式如何選擇，投資利益關(guān)系如何處理，以及投資調(diào)控方式如何采用等問(wèn)題。投融資活動(dòng)，首先是誰(shuí)投資、誰(shuí)決策的問(wèn)題。投資主體的確定是投資體制的首要問(wèn)題。投資主體是籌集與運(yùn)用投資資金的責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合的統(tǒng)一體。投資主體是投融資體制的核心要素，它表明投融資體制的真正屬性。j確定了投資主體，還需選擇合理的資金籌措方法。具有足夠的資金才能保證投資活動(dòng)良好的進(jìn)行，所以說(shuō)在投資活動(dòng)中，資金的籌集是不可或缺的關(guān)鍵步驟。資金的籌集包括資金的來(lái)源，各種資金的比例關(guān)系等。如何進(jìn)行制度選擇，以經(jīng)濟(jì)、有效的方式，籌集到投資活動(dòng)正常進(jìn)行所需要的資金是投融資體制的一個(gè)重要方面。

投資主體籌集到資金后，要選擇運(yùn)用投資資金的合理方式和方法，它是由投資主體的層次與結(jié)構(gòu)決定的。投資主體單一，投資決策權(quán)集中于國(guó)家，投資方式和方法也必然是單一的，投資采用撥款方式；投資主體多元化、決策多層次化，投資資金的運(yùn)作方式也會(huì)多樣化。投資的實(shí)施，涉及諸多部門、單位和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不僅有投資項(xiàng)目建設(shè)單位、投資公司、勘察設(shè)計(jì)單位和施工單位，還有咨詢機(jī)構(gòu)、銀行、物資供應(yīng)單位等。它們之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的正確處理，對(duì)于投資資金的正確運(yùn)用和投資效益的提高具有重大意義。留

二、投融資體制的模式

投融資體制各因素的不同內(nèi)容及其組合，形成多種不同的投融資體制。例如不同國(guó)情的國(guó)家之間或一國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同時(shí)期的投資體制就是不完全相①楊文進(jìn)．《投資經(jīng)濟(jì)學(xué)》．中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年10月．第432頁(yè)．@鮑清杰．《加快北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革》：[碩士學(xué)位論文]．成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006年．第13頁(yè)．18同的。基本有以下三種投融資體制模式：集中計(jì)劃投融資體制。主要特征是所有制的單一性；投資決策權(quán)集中在政府手中；以完成計(jì)劃為動(dòng)力機(jī)制；投資調(diào)節(jié)以計(jì)劃或行政命令形式進(jìn)行：信息垂直傳遞。． ． 自發(fā)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)投融資體制。主要特征是所有制的多樣性；投資主體多元化；投資決策權(quán)由企業(yè)支配；信息傳遞以橫向水平形式進(jìn)行：以市場(chǎng)規(guī)范與法律為獎(jiǎng)懲措施等。混合投融資體制。主要特征是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，政府投資與企業(yè)投資范圍根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相對(duì)獨(dú)立；政府和企業(yè)之間的投資決策權(quán)分配相對(duì)均衡；政府投資調(diào)節(jié)以計(jì)劃為主，企業(yè)投資調(diào)節(jié)以市場(chǎng)為主，但政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制有相對(duì)較大的調(diào)節(jié)能力；信息傳遞是水平與垂直相結(jié)合；組織結(jié)構(gòu)也是水平與垂直方式相重疊等等。①在以上投融資體制不同模式中，實(shí)踐表明，混合投融資體制更適合現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。‘

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制 城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制是一國(guó)或地區(qū)組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動(dòng)的基本制度和主要方式，由投資主體、投融資方式和政府用以扶持、引導(dǎo)、限制和管理的投融資調(diào)控體系三項(xiàng)要素組成。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理起著引導(dǎo)性的作用，一個(gè)健全有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制能夠改進(jìn)資源配置效率和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化，是促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的直接動(dòng)力。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)特殊行業(yè)，是其他一切生產(chǎn)部門從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和人民生活的基礎(chǔ)性條件，具有適度的超前性。基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模較大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，社會(huì)效益顯著，并需要社會(huì)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)，需要政府適度的干涉，并在其融資上提供種種幫助。因此城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制除了具有一般投融資體制所具有的內(nèi)容和特點(diǎn)外，又具有不完全相同于一般投融資體制的特點(diǎn)。

(一)需要政府主導(dǎo)。政府以及各行政主管部門在規(guī)劃、投資決策以及項(xiàng)目

①楊文進(jìn)．《投資經(jīng)濟(jì)學(xué)》．中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年10月．第433頁(yè)．19建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的政策指導(dǎo)、行政管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)管方面，要發(fā)揮主要的、決定性的作用。由于基礎(chǔ)設(shè)施的投資具有較強(qiáng)的外部性，同時(shí)需要的資本非常大，投資周期長(zhǎng)，本身具有的自然壟斷性質(zhì)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施目前和在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)處于短缺狀態(tài)，使得基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)品價(jià)格不能完全由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，而必須由政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)數(shù)量和價(jià)格進(jìn)行調(diào)解或直接控制。這種情況決定了在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，計(jì)劃投資成分在整個(gè)投資體制中仍會(huì)占有較大的比重。雖然這方面的投資也可以由企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)，但為了保證這些活動(dòng)不對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響，其活動(dòng)必須在國(guó)家嚴(yán)格的監(jiān)督和控制之下進(jìn)行。

(二)需要社會(huì)資金廣泛參與。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資資金需求巨大，必須廣泛吸收社會(huì)各種資本的參與。要明確鼓勵(lì)各類投資者，以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，凡能對(duì)外開(kāi)放的項(xiàng)目，加快對(duì)國(guó)內(nèi)民間資本的開(kāi)放。同時(shí)要為社會(huì)資本界定明確的投資領(lǐng)域，建立高效的投資促進(jìn)服務(wù)體系。∞①鮑清杰．《加快北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革》：[碩士學(xué)位論文]．成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006年．第13頁(yè)． 第二章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展及存在的問(wèn)題 第一節(jié)加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性

城市基礎(chǔ)設(shè)施在城市發(fā)展進(jìn)程中的作用是非常重要的，它既是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和城市穩(wěn)定的保障，又是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)還是體現(xiàn)城市綜合實(shí)力的標(biāo)志。但相對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施巨大的建設(shè)成本和較長(zhǎng)的投資回收期，包頭市的財(cái)政實(shí)力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，很難有積累資金專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金不能全部保證。因此，加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系建設(shè)已成為實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要前提和保障。

一、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展的需要

包頭是國(guó)務(wù)院首批確定的十三個(gè)較大城市之一，是內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，是國(guó)家重要的基礎(chǔ)工業(yè)基地，先后被評(píng)為“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”、“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)““全國(guó)文明城市”、“國(guó)家園林城市”、“國(guó)家森林城市“。總?cè)丝?70萬(wàn)，其中城市人口180萬(wàn)，是全國(guó)23個(gè)市區(qū)人口超百萬(wàn)的大城市之一。按照今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“以擴(kuò)大內(nèi)需特別是增加居民消費(fèi)需求為重點(diǎn)，以穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展’’的總體要求和包頭市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“十二五”規(guī)劃的發(fā)展思路，包頭到2015年，城市化率要達(dá)到90％，城市人口要超過(guò)300萬(wàn)，也就是說(shuō)城市人口要凈增120力．左右。包頭市目前人均住房近30平方米，人均綠地11．2平方米，人均道路面積10平方米測(cè)算，近五年內(nèi)包頭市要新建住房3600萬(wàn)平方米，綠地1344萬(wàn)平方米、道路1200萬(wàn)平方米，這還僅僅是筆者查到的-d,部分主要基礎(chǔ)設(shè)施，僅這幾方面的投資也是非常巨大的。這對(duì)于包頭市財(cái)政的壓力也是可以想象的。因此，只有做好包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資，才能實(shí)現(xiàn)包頭市城市發(fā)展的目標(biāo)，才能使包頭步入先大投入后大發(fā)展的良性軌道。

二、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

根據(jù)國(guó)內(nèi)外關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系研究結(jié)果，基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出同步增長(zhǎng)，即基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)1％，GDP就增長(zhǎng)1％。伊斯特里和雷波羅(1993)收集了28個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)，研究基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)GDP的影響，結(jié)果表明運(yùn)輸和通信投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用更明顯。與此同時(shí)，坎寧和費(fèi)伊以104個(gè)國(guó)家和地區(qū)為研究對(duì)象，以5年為間距對(duì)1960一1980年這些國(guó)家的增長(zhǎng)情況進(jìn)行了研究，同樣得出了相同的理論。國(guó)內(nèi)也有一些學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行了研究，例如趙堅(jiān)(1995)、楊鳳林(1996)、馬樹(shù)才(2001)、王延中(2002)、婁洪(2003)等。研究結(jié)果充分表明，基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)原材料工業(yè)有很顯著的正向影響，基礎(chǔ)設(shè)施投資每增加1億元，將影響化工、冶金和建材工業(yè)的銷售額分別增加0．105億元、0．215億元、0．236億元；我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)各要素中，資本貢獻(xiàn)率最大，勞動(dòng)貢獻(xiàn)率最小；基礎(chǔ)設(shè)施投資貢獻(xiàn)率大于一般固定資產(chǎn)投資貢獻(xiàn)率。近年來(lái)，包頭市作為內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，緊緊抓住國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)和自治區(qū)加快呼包鄂區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，積極推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、率先發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)性、持續(xù)性和穩(wěn)定性進(jìn)一步增強(qiáng)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了重大突破。地區(qū)生產(chǎn)總值成為自治區(qū)第一個(gè)進(jìn)入全國(guó)千億元級(jí)行列的城市，2009年更是達(dá)到了2000億元以上。也因此獲得“2008年中國(guó)制造業(yè)名城”、“中國(guó)城市信息化50強(qiáng)’’、“2008最具影響力的品牌城市“和“中國(guó)優(yōu)秀創(chuàng)新型城市”榮譽(yù)。但是，包頭市是一個(gè)典型的內(nèi)陸城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也屬于典型的投資拉動(dòng)型。實(shí)踐充分證明，包頭市沒(méi)有大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資，就不會(huì)有今天的發(fā)展成就。‘

三、加快包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的需要

現(xiàn)代社會(huì)的顯著特征是城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展扮演極其重要的角色。城市化水平的高低與城市發(fā)展的狀況已成為衡量國(guó)家和地區(qū)綜合發(fā)展水平的標(biāo)志，城市發(fā)展速度更是國(guó)家與地區(qū)發(fā)展速度與質(zhì)量的重要依據(jù)。基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存與發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，既是城市生活的前提，也是城市生產(chǎn)、再生產(chǎn)的必要條件，它的各個(gè)系統(tǒng)縱向延伸、橫向擴(kuò)展，和城市社會(huì)發(fā)展相互連接。城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城

22市運(yùn)行的承載體，直接關(guān)系到城市居民的正常生活，關(guān)系到提供更好的生產(chǎn)生活條件，關(guān)系到民生，關(guān)系到社會(huì)和諧與穩(wěn)定。． 第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展歷程

一、政府為主體的投融資模式 上世紀(jì)90年代起，包頭和全國(guó)其他城市一樣，一直實(shí)行以計(jì)劃為主的經(jīng)濟(jì)模式，經(jīng)濟(jì)也是以投資的管理為核心的，因此，形成了集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投融資體制。

(一)政府是唯一的投資主體，包攬了所有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施部門不是獨(dú)立的投資主體，只是政府的附屬和投資的實(shí)施者，不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)與還貸相互脫節(jié)，資金使用效率非常低下，搶項(xiàng)目、爭(zhēng)貸款現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

(二)在資金來(lái)源上，主要靠財(cái)政投入單一方式。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全靠財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款，按部門按地區(qū)無(wú)償分配使用。建設(shè)資金不足，繼續(xù)申請(qǐng)追加財(cái)政投資。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金流動(dòng)性較差，即使是同一部門、同一地區(qū)基本上不流動(dòng)。另外，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金是無(wú)償使用的，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施部門很少使用國(guó)內(nèi)銀行信貸資金或國(guó)外貸款，民間資本或外商投資城市基礎(chǔ)設(shè)施更是沒(méi)有。

(三)在投資計(jì)劃管理上，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目靠單一的指令性計(jì)劃和行政性命令控制，完全按政府指令性計(jì)劃運(yùn)行，用行政手段分配任務(wù)，完全排斥市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這就決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行投資基本上沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，無(wú)論是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資總量、結(jié)構(gòu)、布局等決策發(fā)生失誤，還是某個(gè)具體項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)、施工發(fā)生紕漏，均難以追究責(zé)任。

(四)在投資決策上，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資決策權(quán)高度集中于政府。市政府對(duì)全市各區(qū)、旗(縣)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資總量和投資結(jié)構(gòu)有完全的決策權(quán)，同時(shí)以指令性計(jì)劃方式貫徹實(shí)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施部門只是計(jì)劃執(zhí)行者，沒(méi)有決策權(quán)。另外，項(xiàng)目審批權(quán)高度集中于政府，從提出項(xiàng)目建議、設(shè)計(jì)任務(wù)，到初步設(shè)計(jì)、開(kāi)工報(bào)告都要報(bào)市政府部門審查核準(zhǔn)。歸納起來(lái)，就是以政府的直接命令、包攬一切、絕對(duì)權(quán)威為基礎(chǔ)，構(gòu)成了以政府為主體，操縱城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動(dòng)全過(guò)程的體系。

二、城投公司為平臺(tái)的投融資模式

1988年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，針對(duì)投融資領(lǐng)域存在的問(wèn)題，第一次較為系統(tǒng)地提出投融資改革的任務(wù)和改革的措施。對(duì)重大建設(shè)投資實(shí)行分層管理，初步劃分了中央和地方政府的投資范圍，加重地方的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)。涉及全國(guó)和跨地區(qū)的重大項(xiàng)目由中央承擔(dān)，區(qū)域性地方項(xiàng)目由地方承擔(dān)，具體劃分了中央投資的具體范圍，實(shí)行“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”原則，調(diào)動(dòng)了地方投資的積極性。隨之，各地政府紛紛成立自己的城投公司，由政府授權(quán)城投公司對(duì)城建資金進(jìn)行籌措、使用和管理，從而使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府直接投資轉(zhuǎn)向間接投資。1987年，沈陽(yáng)市首家創(chuàng)辦城投公司，繼之，上海、廣州以及越來(lái)越多的城市也陸續(xù)成立了城投公司，從內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)看，周邊一些盟市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加快，如呼和浩特市，2001年正在規(guī)劃建設(shè)30平方公里的金橋新市區(qū)，并要在三年內(nèi)建設(shè)成為“內(nèi)蒙古的浦東“，呼市城投公司每年可為城市建設(shè)融資1卜20億元。鄂爾多斯市，也劃出31平方公里的開(kāi)發(fā)區(qū)，每年也融資10億多元進(jìn)行城市建設(shè)，并要把城區(qū)面積擴(kuò)大到100平方公里。

面對(duì)這些兄弟盟市“你追我趕”的“逼人態(tài)勢(shì)”，包頭市大膽構(gòu)筑，打造包頭市經(jīng)營(yíng)城市的運(yùn)作平臺(tái)，2001年4月由市委、市政府批準(zhǔn)成立了包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開(kāi)發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱城投公司)。城投公司運(yùn)營(yíng)期間主要承擔(dān)著為包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理、城建項(xiàng)目開(kāi)發(fā)及帶動(dòng)相關(guān)企業(yè)深化改革等四項(xiàng)職能。城投公司在經(jīng)過(guò)前三年的積極運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主渠道的作用，共計(jì)融資6．88億元，其中積極落實(shí)了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行支持我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)4個(gè)打捆項(xiàng)目的2．25億元資金；采用BT合作方式與河北建設(shè)集團(tuán)合作改造了巴彥塔拉大街；以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招商引資的方式，與山東訊通電信工程公司、內(nèi)蒙古地利管網(wǎng)開(kāi)發(fā)公司合作開(kāi)發(fā)建設(shè)了弱電信息訊通管網(wǎng)工程，總投資2．4億元；通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，公司所屬市燃?xì)饪偣境鍪蹏?guó)有資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)的資金1．2億元。各項(xiàng)融資的及時(shí)落實(shí)，有效地確保了市政府交由城投公司承擔(dān)的“十大工程“的順利實(shí)施，即：巴彥塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水輸配水管網(wǎng)擴(kuò)容工程、供熱系統(tǒng)節(jié)能改造工程、成吉思汗草原生態(tài)園工程、東河區(qū)舊城二期改造工程、火車站站前道路工程、火車站站前廣場(chǎng)工程、勞動(dòng)路建設(shè)工程及站北路道路橋梁工程等。同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)了所屬公用企業(yè)的改制工作，特別是對(duì)市燃?xì)夤具M(jìn)行了市場(chǎng)化改革，揭開(kāi)了我市公用企業(yè)改革的先河。使全公司經(jīng)濟(jì)運(yùn)行始終保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭。隨著包頭市工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化相互促動(dòng)、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的強(qiáng)勁發(fā)展態(tài)勢(shì)的到來(lái)，2003年底，市委、市政府在充分調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，決定將原市城投公司更加做大做強(qiáng)，進(jìn)一步擴(kuò)大資產(chǎn)總量，擴(kuò)展運(yùn)營(yíng)職能，從體制上和機(jī)制上進(jìn)行全面改組，以達(dá)到擴(kuò)張?zhí)豳|(zhì)的目標(biāo)，應(yīng)勢(shì)改組成立了包頭市發(fā)展投資有限公司。包頭市發(fā)展投資有限公司具有雄厚的資金實(shí)力和償貸能力，其資本構(gòu)成為：由全市現(xiàn)有的城建國(guó)有資產(chǎn)(受市國(guó)有資產(chǎn)管理部門委托)、全市每年的土地出讓收益資金、市政府每年列入財(cái)政預(yù)算資金用于基本建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入和還債資金以及爭(zhēng)取到的國(guó)家和自治區(qū)用于非經(jīng)營(yíng)性重點(diǎn)項(xiàng)目及城市基礎(chǔ)建設(shè)的國(guó)債和補(bǔ)助資金等組成。

包頭市發(fā)展投資有限公司的主要職能和作用是：作為市政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的融資主體，擔(dān)負(fù)著為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)行融資的職責(zé)。包頭市發(fā)展投資有限公司將利用全部資本，采用集中使用、資本化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，按照市政府的決策，進(jìn)行有效地經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資。包頭市有著雄厚的財(cái)政實(shí)力，2003年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入50．2億元，比上年增長(zhǎng)42％，到2008年起已突破200億元，年均增長(zhǎng)超過(guò)20％。所以該公司的成立為包頭市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供了高規(guī)格的投融資平臺(tái)。包頭市發(fā)展投資有限公司將充分發(fā)揮其巨大的融資功能作用，為包頭市“努力實(shí)建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的新跨越”的奮斗目標(biāo)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。包頭市發(fā)展投資有限公司從成立到2009年，公司總資產(chǎn)為117億元，總負(fù)債為90億元，共為包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資97億元，在很大程度上緩解了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足。具體運(yùn)作過(guò)程中，主要采取了以下幾種融資方式。

(一)是以回購(gòu)方式積極爭(zhēng)取貸款。由市政府授權(quán)發(fā)投公司對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，市政府對(duì)發(fā)投公司給予定額補(bǔ)助，對(duì)授權(quán)融資建設(shè)的項(xiàng)目簽訂回購(gòu)的協(xié)議，市人大、市財(cái)政出具列入預(yù)算的文件。以此類方式完成了石拐棚戶區(qū)搬遷項(xiàng)目18．33億元的貸款，市建委道路改造項(xiàng)目3．4億元、九原區(qū)哈德門溝防洪工程項(xiàng)目1．3億元、達(dá)茂旗生態(tài)移民小區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目0．6億元、青山區(qū)大青山綠化工程0．65億元4個(gè)項(xiàng)目5．95億元的貸款等一系列貸款。

(--)是以政府承諾和第三方擔(dān)保方式爭(zhēng)取銀團(tuán)貸款。目前招商、浦發(fā)、中信和包商四家銀行已初步同意與開(kāi)發(fā)銀行一同組建銀團(tuán)。以市政府承諾、市人大批準(zhǔn)，第三方擔(dān)保的形式進(jìn)行貸款，已完成貸款32．35億元。其中：供熱干線項(xiàng)目貸款2．5億元；北部基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款3．9億元；昆河二期改造項(xiàng)目3．9億元；東河?xùn)|污水處理項(xiàng)目1-6億元；體育中心項(xiàng)目4．2億元；會(huì)展中心項(xiàng)目3億元；橋梁加固項(xiàng)目1．4億元；新都市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)8．55億元，哈德門防洪項(xiàng)目1．億元；達(dá)茂移民生態(tài)小區(qū)項(xiàng)目0．6億元，重點(diǎn)高中校擴(kuò)建項(xiàng)目1．4億元。(三)是以教育收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押爭(zhēng)取貸款。為加快教育事業(yè)發(fā)展，以大中專和高中學(xué)校部分收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押，積極申請(qǐng)輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院新校區(qū)建設(shè)項(xiàng)目貸款9，000萬(wàn)元。

第三節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的主要問(wèn)題

我國(guó)各地在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面所面臨的難題，也是包頭市當(dāng)前所面臨的問(wèn)題。但相對(duì)而言，包頭市作為一個(gè)西部欠發(fā)達(dá)城市，面臨的問(wèn)題相對(duì)更多、更為復(fù)雜。

一、資金嚴(yán)重短缺與體制性浪費(fèi)并存

包頭市作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)城市，根本問(wèn)題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，很難有足夠的資金專項(xiàng)用于興建基礎(chǔ)設(shè)施，資金短缺一直是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的瓶頸。特別是在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、國(guó)際金融危機(jī)影響不斷深入和城市化進(jìn)程不斷加快的情況下，由資金短缺而導(dǎo)致的城市基礎(chǔ)設(shè)施的供求矛盾也越來(lái)越突出。同時(shí)，由于管理和運(yùn)行機(jī)制的不科學(xué)而導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施投資低效率和低水平服’務(wù)現(xiàn)象非常突出，重復(fù)建設(shè)和建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量低劣，突出表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施投資缺乏 科學(xué)規(guī)劃；“拉鎖工程“、“豆腐渣工程”比較常見(jiàn)；經(jīng)營(yíng)城市水平低，政府信用出現(xiàn)危機(jī)；等等，這些彼此影響又相互疊加，形成惡性循環(huán)，使本來(lái)有限的資金又被大量浪費(fèi)了，也更加劇了本來(lái)就短缺的資金矛盾。

二、投資主體單一與決策責(zé)任不明并存

包頭市的基礎(chǔ)設(shè)施投資基本上仍是單一的政府財(cái)政撥款。投資主體多元化的改革在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域尚未大規(guī)模的展開(kāi)，政府仍承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主要責(zé)任。但因?yàn)檎顿Y主體責(zé)任虛化，至今城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目仍存在投資者明確而業(yè)主不明確的問(wèn)題。同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的選擇、投融資方式的選用、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)隊(duì)伍確定等方面都存在缺乏明確的責(zé)任約束機(jī)制、民主監(jiān)督制約等一系列問(wèn)題。這種決策體制雖然表面上是集體決策、集體負(fù)責(zé)，而事實(shí)上均是首長(zhǎng)決策和無(wú)人負(fù)責(zé)，沒(méi)有明確的追究投資決策失誤責(zé)任的制。①

三、建設(shè)管理落后與運(yùn)行管理粗放并存

包頭市所有的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目基本上都實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作，從項(xiàng)目提出、設(shè)施施工、工程監(jiān)理、到設(shè)備采購(gòu)、技術(shù)引進(jìn)、安裝調(diào)試等普遍采用招投標(biāo)和第三者中介服務(wù)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的管理辦法。但是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)管理，仍然是以政府的投資預(yù)算管理為主。由于政府預(yù)算約束軟化，建設(shè)中造價(jià)管理的失控使這類項(xiàng)目投資的“三超“問(wèn)題十分嚴(yán)重，即概算超過(guò)估算、預(yù)算超過(guò)概算、決算超過(guò)預(yù)算。并且工程的質(zhì)量和工期也存在不少問(wèn)題。這種項(xiàng)目的管理體制和不僅難以實(shí)現(xiàn)對(duì)投資總量的嚴(yán)格控制，還會(huì)滋生出各種腐敗現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)類似“重由于此類項(xiàng)目大多是直接經(jīng)濟(jì)效益差而社會(huì)效益和宏觀效益好，投資大、回收期長(zhǎng)，有的投資根本談不上回收。政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的這部分國(guó)有資產(chǎn)一般沒(méi)有明確的業(yè)主去經(jīng)營(yíng)和管理。結(jié)果是項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)時(shí)熱火朝天，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)無(wú)人問(wèn)津，或者出現(xiàn)多頭管理、各取所需的局面，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的閑置、浪費(fèi)和流失。比如，道路路牌、路燈、天橋等市政設(shè)施上的廣告收入，本應(yīng)①丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源研究》．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年5月．第26-27頁(yè)．全部納入投資的回收渠道，形成新的城建維護(hù)資金，而現(xiàn)實(shí)是缺乏統(tǒng)一管理，大多各自為政，成為部門甚至個(gè)人的收益來(lái)源。

四、經(jīng)營(yíng)主體模糊和法制建設(shè)滯后并存

城投公司市場(chǎng)主體地位缺失。包頭市發(fā)展投資公司，實(shí)際上就是政府成立的政策性投資公司，是以國(guó)有獨(dú)資公司存在，注冊(cè)資本來(lái)源于政府注入資金，在這種體制下，政府是實(shí)實(shí)在在的投融資主體，直接承擔(dān)者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，既是投資者，又是經(jīng)營(yíng)者。但是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理由政府的不同部門來(lái)完成，所以沒(méi)有形成真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)與收益一體化的投融資主體。代表政府作為投融資主體的城投公司，實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了“出納”的角色，只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金，根本不能全方位的參加基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。“管錢’’和“管事”相分離，形成機(jī)制上的相脫節(jié)，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任難以真正落實(shí)。每年城投公司貸多少款，不是由城投公司承擔(dān)債務(wù)的能力來(lái)決定，而是由政府基礎(chǔ)建設(shè)資金的需求量和財(cái)政能力來(lái)決定的。城投公司的領(lǐng)導(dǎo)由政府部門官員兼任，政企不分，沒(méi)有按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立法人結(jié)構(gòu)。城投公司的主要職責(zé)本來(lái)應(yīng)該是投融資，但事實(shí)上是按照政府部門的意圖來(lái)展開(kāi)工作，不是從盤活存量資產(chǎn)、資本運(yùn)作來(lái)考慮融資，而是停留在單一的貸款上，背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這樣很難滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需要。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城市建設(shè)的投融資領(lǐng)域，在理論上缺乏研究，在法律上仍是空白。特別是對(duì)投融資體制、對(duì)所有者、投資者、經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)資金來(lái)源、歸集、投入、使用、管理、收益、分配等問(wèn)題沒(méi)有明確的法律規(guī)定，影響了社會(huì)力量和社會(huì)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的積極性。

五、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大與運(yùn)營(yíng)方式守1日并存

當(dāng)前，包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道基本上均采用政府信用貸款，以財(cái)政作擔(dān)保，以城投公司為平臺(tái)，渠道非常單一。城投公司從成立至2009年底，已累計(jì)貸款97億元，還款壓力巨大。已形成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)中，很大比例是準(zhǔn)公益性和公益性資產(chǎn)，變現(xiàn)可能性和流動(dòng)性較小。目前，城投公司沒(méi)有建立還款約束機(jī)制及還款保障機(jī)制，沒(méi)有形成在一定財(cái)政資金補(bǔ)貼下自借、自用、自還的自我平衡體系，單純依靠財(cái)政撥款來(lái)償還貸款，財(cái)政壓力很大。①①城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革課題組．《中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革研究報(bào)告》，2002年8月．第32-35頁(yè)．

第三章包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇和對(duì)策建議 第一節(jié)國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的借鑒

一、西方國(guó)家投融資體制

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方各國(guó)開(kāi)始對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的改革，采取了一系列新舉措。回顧國(guó)外的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的歷程可以分為以下幾個(gè)階段：(一)國(guó)有化階段、在20世紀(jì)70年代之前，大多數(shù)國(guó)家都把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷的社會(huì)福利性產(chǎn)品，都側(cè)重于對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行國(guó)有化管理，因此，國(guó)有的公共企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位。(二)私有化改革階段

20世紀(jì)70年代末80年代初，各國(guó)逐漸發(fā)現(xiàn)，政府投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)管理城市基礎(chǔ)設(shè)施存在許多問(wèn)題，如投資浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等等。為了解決這些問(wèn)題，許多國(guó)家開(kāi)始籌劃在基礎(chǔ)領(lǐng)域進(jìn)行改革，改革的一項(xiàng)重要措施就是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共企業(yè)方面推行私有化，讓私人、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)購(gòu)買部分公營(yíng)事業(yè)，或把原先政府管理的公營(yíng)事業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給私人企業(yè)或公司。私有化改革最早是從英國(guó)開(kāi)始的，1979年，撒切爾夫人上臺(tái)后，英國(guó)開(kāi)始推行私有化政策。起初，只出售英國(guó)宇航公司、英國(guó)聯(lián)合港口公司等幾家少數(shù)公司的股票。1984年以后，私有化范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及的部門和行業(yè)越來(lái)越多，私有化收入急劇增加。90年代私有化擴(kuò)大到郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)炔块T，同時(shí)，公共住房，甚至部分衛(wèi)生、教育部門也開(kāi)始了私有化的進(jìn)程。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時(shí)減少了支出，長(zhǎng)期困擾英國(guó)政府的財(cái)政問(wèn)題大大緩解，英國(guó)經(jīng)濟(jì)從此開(kāi)始走向復(fù)蘇和穩(wěn)定發(fā)展的新時(shí)期。美國(guó)的私有化于1981年，當(dāng)時(shí)提出拍賣聯(lián)邦政府的聯(lián)合鐵路貨物運(yùn)輸公司，1982年，里根政府又向國(guó)會(huì)提出拍賣部分國(guó)有土地。1988—1992年，出售聯(lián)邦資產(chǎn)及減少補(bǔ)助金額共計(jì)達(dá)24億美元。這樣不僅大大的減少了政府工作人員的數(shù)量及財(cái)政預(yù)算，而且每年可以增加50億美元的財(cái)政收入。法國(guó)政府也進(jìn)行了達(dá)規(guī)模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺(tái)之后，制定了有關(guān)國(guó)有企業(yè)私有化的法規(guī)，按照法律規(guī)定，將65家企業(yè)和銀行以及一家電視臺(tái)私有化，總資產(chǎn)多達(dá)2750億法郎。，日本政府從20世紀(jì)80年代開(kāi)始私有化改革。1985年政府國(guó)營(yíng)的電信電話公社和專賣公社實(shí)現(xiàn)了私有化，1987年和1988年，國(guó)營(yíng)鐵路、日本航空和沖繩電力等也完全實(shí)現(xiàn)了私有化。(三)市場(chǎng)化改革階段

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化，概括的講就是要打破壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)培育市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，將原來(lái)依靠行政方式進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營(yíng)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，交由市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)化的方式進(jìn)行組織經(jīng)營(yíng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體多元化，最后達(dá)到減少財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。這種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的改革開(kāi)始于80年代中后期，很多政府開(kāi)始向私有部門尋求新的資金支持。西方國(guó)家在城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革的具體實(shí)踐中采取了一系列新的舉措，如合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等。美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式。∞美國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主，其基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)主要由民間提供。鐵路系統(tǒng)是19世紀(jì)民問(wèn)資本利用歐洲資本市場(chǎng)建立起來(lái)的，其他能源、交通運(yùn)輸、電信也都由民間投資經(jīng)營(yíng)，甚至許多‘學(xué)校、醫(yī)院也是私立或私人捐贈(zèng)。唯一例外的公路全部由政府建設(shè)，因?yàn)槊赓M(fèi)公路只有投入沒(méi)有產(chǎn)出。

日本城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式。日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中由許多實(shí)體參與，主要為中央政府、地政府、私營(yíng)公司等。每個(gè)實(shí)體雖沒(méi)有法律上的明確劃分，但一般而言，中央政府負(fù)責(zé)核心的基本的建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的覆蓋范圍要跨越地方，地方政府負(fù)責(zé)同居民日常生活直接有關(guān)的基建項(xiàng)目，而私營(yíng)公司運(yùn)作那些收①丁蕓．《我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革研究》．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004年，第8期：第25頁(yè)．31取使用費(fèi)和能夠自給自足的基建項(xiàng)目。法國(guó)和德國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。法國(guó)和德國(guó)兩國(guó)，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資中都起到了非常重要的作用。兩國(guó)的做法相同，把基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類，一類是經(jīng)營(yíng)性的或社會(huì)效應(yīng)非常大的項(xiàng)目，如城市道路、地鐵等，這類項(xiàng)目完全由政府財(cái)政預(yù)算投入，如果政府財(cái)政預(yù)算不能滿足需求，則政府向銀行貸款，但貸款數(shù)額必須控制在財(cái)政長(zhǎng)期預(yù)算可償還的范圍內(nèi)；另一類是經(jīng)營(yíng)性的或可收費(fèi)的項(xiàng)目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業(yè)進(jìn)入，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)融資。此外，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，法、德兩國(guó)也廣泛采取銀行貸款、項(xiàng)目融資、BOT等國(guó)際通行方式籌集資金。西方國(guó)家的實(shí)踐表明，公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不僅是可能的，而且是卓有成效的。公共服務(wù)市場(chǎng)化給了社會(huì)公眾自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，對(duì)公共機(jī)構(gòu)形成一種外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，這必然使公共機(jī)構(gòu)竭力改善服務(wù)質(zhì)量、提高效率。①

二、我國(guó)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革(一)北京基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

1996年以來(lái)，北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理已逐步引人市場(chǎng)機(jī)制，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從單一的政府投資行為轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)(公司、集團(tuán))、外商共同投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理的新型投融資體制。其總體思路是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主要由企業(yè)運(yùn)作，政府不再直接具體運(yùn)作城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、城市發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)等宏觀調(diào)控手段，從宏觀上引導(dǎo)、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。其總體目標(biāo)是投資主體多元化，融資方式多樣化。北京市經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的運(yùn)作，取得了較大的成績(jī)，改變了原來(lái)單一的由財(cái)政撥款的落后局面，形成了多種融資方式并存的格局，主要有以下幾種融資方式：

1．中外合資、合作。1999年2月14日加拿大埃森一蘭萬(wàn)靈公司出資巧億元人民幣參與北京地鐵五號(hào)線建設(shè)的協(xié)議在京簽字。采用商業(yè)投資，以中外合資的模式運(yùn)作地鐵工程，這在北京還是第一次。更重要的是，北京地鐵五號(hào)線投資有限公司與蘭萬(wàn)靈公司的合資，是中外雙方資金、人才、經(jīng)營(yíng)理念及管理模式在地鐵建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理上的一次創(chuàng)新，為北京城市軌道交通建設(shè)引人了全新的概①王秀云．《城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》．中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)《城市．金融》，第80頁(yè)．32念。引進(jìn)外資，既在一定程度上解決了建設(shè)中的資金瓶頸問(wèn)題，又能引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)及現(xiàn)代化的設(shè)計(jì)經(jīng)營(yíng)理念，實(shí)現(xiàn)了國(guó)際接軌，可以說(shuō)，這是城市軌道交通建設(shè)在投融資體制上的一次突破。今后，仍應(yīng)本著平等互利的原則，加快海外投資者參與北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的步伐。

2．對(duì)外借款。借用國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款等一直是北京市籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的重要渠道，如總投資9億元人民幣的高碑店污水處理廠二期項(xiàng)目，使用瑞典貸款1．84億元人民幣，對(duì)外借款今后也仍然是北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源渠道。

3．發(fā)行債券。通過(guò)證券市場(chǎng)發(fā)行債券是國(guó)際上通行的籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的一種有效方式。到目前為止，已經(jīng)利用這種方式為北京市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目籌集了一定數(shù)量的資金。

4．轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)資金，1998年4月8日國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)批準(zhǔn)了北京市將市公用局所屬自來(lái)水公司經(jīng)營(yíng)管理的第九水廠一期20年的經(jīng)營(yíng)權(quán)以玖億元人民幣價(jià)格轉(zhuǎn)讓給北京控股有限公司，轉(zhuǎn)讓所得用于自來(lái)水公司第九水廠三期的建設(shè)。這是北京第一次運(yùn)用轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)方式利用外資。今后，在符合條件的項(xiàng)目上應(yīng)更多地采用這種方式籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。此外北京市還對(duì)外商獨(dú)資、發(fā)行股票和BOT、ABS等項(xiàng)目融資方式進(jìn)行了探索和嘗試，取得了一定的效果。①(二)上海市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

上海市從1991年到2000年的10年間，城市建設(shè)累計(jì)投入超過(guò)3000億元，但市財(cái)力每年投資只有30億元，90年代前期建立的一大批國(guó)有投資公司在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用。而上海市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司在其中則最具代表性。上海市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司成立于1992年，是上海市建設(shè)委員會(huì)設(shè)立的行業(yè)國(guó)有投資公司，其主要職能是受市政府委托，為上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措、管理和使用好資金，并承擔(dān)償還資金的責(zé)任。1-上海城投的性質(zhì)和定位

上海城投的性質(zhì)是接受政府委托、承擔(dān)政府城市建設(shè)與管理任務(wù)的特殊國(guó)有企業(yè)。從其承擔(dān)部分政府投資功能以及上海城市建設(shè)任務(wù)的現(xiàn)狀來(lái)看，與其他國(guó)①黃抒雁．《加快北京城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革》．首都經(jīng)濟(jì)雜志，2001年，5月刊．33有企業(yè)相比，其特殊之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①上海城投是上海市政府國(guó)有資產(chǎn)投資的全資公司，隸屬于國(guó)資委，其資本金來(lái)源于地方財(cái)政。以公司名義發(fā)行的建設(shè)債券及海外融資，是受政府委托或以財(cái)政為擔(dān)保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建資金的籌集、使用、管理、高度職能，并以企業(yè)形式，進(jìn)行市場(chǎng)融資。所以上海城投是具有部門政府職能的特殊法人，不同于一般意義上的企業(yè)。②上海城投公司主要投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大部分是公益性項(xiàng)目，具有較高的社會(huì)效益，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯。而且，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，到目前市政、公用事業(yè)價(jià)格還未調(diào)整到位，所獲項(xiàng)目收益尚達(dá)不到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，難以依靠項(xiàng)目自身的收益來(lái)償還債務(wù)。這些特殊性決定了城投公司一定階段中必須每年接受政府的財(cái)政投入，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。由此，公司投資項(xiàng)目和額度控制絕大部分不是由公司本身意愿決定的，而是受政府委托，執(zhí)行政府的城建投資計(jì)劃。上海城投的性質(zhì)決定了其公司功能定位為：投資管理功能、資產(chǎn)運(yùn)作功能、資金服務(wù)功能、直接融資功能和海外融資功能，其中投資管理功能和資產(chǎn)運(yùn)作功能是核心的兩項(xiàng)功能。①投資管理功能。執(zhí)行政府的建設(shè)計(jì)劃，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)確定合適的投資方式，并代表政府控股與管理城建國(guó)有資產(chǎn)，城投公司對(duì)下屬企業(yè)和所投資項(xiàng)目的管理以間接管理為主，主要是通過(guò)股權(quán)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)制定各類規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的管理，如強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)管；通過(guò)對(duì)董事和主要經(jīng)營(yíng)管理人員的任免、對(duì)企業(yè)發(fā)展方向及重大事項(xiàng)的決策權(quán)等方式，實(shí)現(xiàn)股權(quán)管理。這一功能成為總公司最重要的功能，并通過(guò)總公司管理層來(lái)實(shí)現(xiàn)。②資產(chǎn)運(yùn)作功能。城投公司擁有的城建資產(chǎn)規(guī)模較大，且形態(tài)各異，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式很多，專業(yè)性較強(qiáng)。總公司通過(guò)專門部門進(jìn)行操作，加強(qiáng)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，籌措建設(shè)資金。使資產(chǎn)運(yùn)作功能成為總公司的一項(xiàng)重要功能。③資金服務(wù)功能。城投公司通過(guò)統(tǒng)籌安排、調(diào)度和管理投資資金，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中用款總量和用款進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督和控制，通過(guò)集團(tuán)公司內(nèi)部資金的結(jié)算，實(shí)現(xiàn)資金服務(wù)功能。④直接融資功能。即在國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上發(fā)行債券或資產(chǎn)掛牌上市。上海城投通過(guò)包裝上市、注資和發(fā)行建設(shè)債券等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)直接融資功能。其中，建設(shè)債券是主要融資方式之一，是代表政府發(fā)行的政策性債券。而股票市場(chǎng)的融資，主要通過(guò)上海城投總公司控股的上市公司實(shí)現(xiàn)。目前，到國(guó)際資本市場(chǎng)籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在成為公司融資的一個(gè)新的重要渠道。2．上海城投的投資范圍

受政府職能部門管理權(quán)限的制約，目前上海城投公司的投資范圍只限于市建委系統(tǒng)內(nèi)的市政、公用設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。由于上海城投是上海市政府所有的主要投資公司，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資正從系統(tǒng)內(nèi)擴(kuò)大到全市范圍。目前，除繼續(xù)加強(qiáng)建委系統(tǒng)內(nèi)的市政、公用設(shè)施建設(shè)以處，城投公司還參與一些回報(bào)率較高的基礎(chǔ)設(shè)施的投資活動(dòng)，如港口建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，在城投公司參與建設(shè)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的沿線附近，劃撥一部分土地，建立土地銀行機(jī)制，開(kāi)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的土地儲(chǔ)備與開(kāi)發(fā)等等，并也投資某些利潤(rùn)較高且受政府控制的行業(yè)。目前，上海城投作為國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)投資公司，在體現(xiàn)政府和國(guó)有資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資建設(shè)功能，提供社會(huì)公共產(chǎn)品，同時(shí)滿足國(guó)有資產(chǎn)保值增值的愿望方面發(fā)揮了較好的作用。公司通過(guò)擴(kuò)大投資范圍和投資領(lǐng)域，不斷開(kāi)辟新的融資渠道，增加投資收益，逐步減少了財(cái)政建設(shè)資金的投入，使公司逐步走上自我平衡、資金良性循環(huán)的發(fā)展軌道。①(三)深圳基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革

深圳是由邊垂打魚(yú)的小鎮(zhèn)發(fā)展起來(lái)的，在建市的初期，城市基礎(chǔ)設(shè)施幾乎為零。滄海桑田，經(jīng)改革開(kāi)放二十年，深圳城市面貌發(fā)生翻天覆地的變化。深圳市基礎(chǔ)設(shè)施改革的主要經(jīng)驗(yàn)是：開(kāi)創(chuàng)了多渠道籌資搞建設(shè)的新體制，突破了單純依靠財(cái)政積累的傳統(tǒng)觀念。深圳的沙角B電廠就是我國(guó)第一個(gè)利用BOT模式吸引外資的典型例子，開(kāi)創(chuàng)了BOX融資方式的先河，為政府更好地指導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)用BOX模式提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。深圳也勇于創(chuàng)新，通過(guò)組建政府投資公司，大膽引入信貸資金。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府財(cái)政撥款行為轉(zhuǎn)為企業(yè)的投資行為，先后開(kāi)辟了“利用特區(qū)優(yōu)惠政策、公共設(shè)施配套收費(fèi)、土地拍賣和批租、基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市公司融資”等新的融資渠道，為城市二十年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金保證。如：深圳利用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行融資200個(gè)億合作開(kāi)發(fā)地鐵一期工程、地鐵二期工程、鹽壩高速公路(B，C段)、寶松快速干道、鹽田港三期等25個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。它不僅僅①王啟章．《大連市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資模式研究》：[碩士學(xué)位論文】．大連：大連理工大學(xué)，2008年5月．第38—39頁(yè)．

改變了單純依靠財(cái)政積累有多少錢辦多少事的傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資方式，更重要的是帶來(lái)融資方式的根本轉(zhuǎn)變，使基礎(chǔ)設(shè)施投資由政府財(cái)政性資金單一投入轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政資金、信貸資金、社會(huì)資金并重，為深圳完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)現(xiàn)城市的跨越式發(fā)展奠定了資金基礎(chǔ)。2．突破了土地資源無(wú)償使用的思維定勢(shì)。

深圳特區(qū)創(chuàng)辦以來(lái)，在土地管理上進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索。早在1981年，廣東省五屆人大十三次會(huì)議就通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，在特區(qū)的土地管理上主要實(shí)行“行政劃撥、分片開(kāi)發(fā)、分散經(jīng)營(yíng)、征收使用費(fèi)“的辦法，這雖比不收分毫就使用土地的辦法好許多，仍存在一些弊端。面對(duì)困難，深圳決定大膽改革。至1987年5月，市委討論通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理改革方案》，方案明確了土地實(shí)行商品化經(jīng)營(yíng)，全面推行土地的有償使用，土地的一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷，政府可采用公開(kāi)招標(biāo)、拍賣、協(xié)議的方式將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，準(zhǔn)許土地的流通、轉(zhuǎn)讓、買賣和抵押。為此，深圳還劃出一塊地搞公開(kāi)拍賣的試點(diǎn)，為全國(guó)實(shí)施土地改革方案積累經(jīng)驗(yàn)。同年9月，深圳分別以協(xié)標(biāo)、招標(biāo)的方式拍賣了---N土地，同年12月，由以公開(kāi)拍賣的方式賣掉了第三副土地，至此，深圳的大膽嘗試揭開(kāi)了我國(guó)土地有償使用的新一頁(yè)，土地作為資源在配置上實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，作為資產(chǎn)，成為政府重要的財(cái)源，根本上實(shí)現(xiàn)了從土地資源到資金的轉(zhuǎn)化，為后來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制打開(kāi)新局面。二十年來(lái)，深圳的地價(jià)達(dá)4300多億元，既從土地的有償使用中獲得了大量城市改造和建設(shè)資金，又通過(guò)土地的級(jí)差效應(yīng)，使中心城區(qū)的布局得到合理調(diào)整。3．突破了基礎(chǔ)設(shè)施由政府投資公司投資的單一模式。探索了基礎(chǔ)設(shè)施投資的多元化路子。在深化城建投融資改革進(jìn)程中，深圳始終把體制、機(jī)制創(chuàng)新放在重要位置，促成了財(cái)政撥款——城投資——組建項(xiàng)目公司——多元投資項(xiàng)目法人制，實(shí)行代建制等投資方式的轉(zhuǎn)變。對(duì)于有一定收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，逐步探索對(duì)社會(huì)資金、國(guó)內(nèi)外資金開(kāi)放，在高速公路、供水、燃?xì)狻⑽鬯幚淼阮I(lǐng)域，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、上市、合資、合作等形式，吸收國(guó)際資本、國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本、社會(huì)資本。如：九十年代建成的梅觀高速公路是中外合資投資的，1995年完工的深圳機(jī)荷高速公路是國(guó)有投資的，最典型的是龍崗第二通道水官高速公路的開(kāi)通，1997年，深圳華星機(jī)構(gòu)作為民營(yíng)投資企業(yè)，首次用民營(yíng)資金以BO丁融資方式進(jìn)入高速公路類別的重大項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一水官高速公路，開(kāi)創(chuàng)了民營(yíng)資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的先例。① ．

三、國(guó)外及我國(guó)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的啟示和借鑒 從以上國(guó)外以及我國(guó)部分城市的投融資經(jīng)驗(yàn)可以看出，各國(guó)、各城市在不同時(shí)期的改革措施不同，做法不一樣，為包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供了有益的借鑒。我們應(yīng)該有針對(duì)的借鑒外國(guó)及我國(guó)其他城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為包頭市投融資體制改革服務(wù)。縱觀外國(guó)及我國(guó)其他城市的投融資體制的改革和實(shí)踐，為包頭市投融資體制改革帶來(lái)如下啟示：

(一)政府發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用而非行政作用

從西方國(guó)家和我國(guó)其他城市的投融資模式可以看出，各國(guó)政府都很重視市場(chǎng)化融資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，積極倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并采取了多種吸引民間資本的政策和倡導(dǎo)新型的融資方式。而包頭市的基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革，走“中國(guó)式”模式，改革總是由政府直接主導(dǎo)，主要圍繞政府內(nèi)部，中央與地方之間，政府各部門之間進(jìn)行的“體內(nèi)循環(huán)’’式的改革，且每一次改革大多是通過(guò)政府直接下達(dá)指令的方式來(lái)推動(dòng)。屬于行政主導(dǎo)型的融資體制。這種體制通常會(huì)導(dǎo)致行為效率低下。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，從主要靠行政手段轉(zhuǎn)到主要靠經(jīng)濟(jì)手段、法律手段調(diào)節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資，從而引導(dǎo)各類投資主體的行為。(二)形成多元化的投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府不應(yīng)該作為唯一投資主體，企業(yè)和個(gè)人才應(yīng)該是最主要的投資主體，占社會(huì)投資的較大份額。政府應(yīng)該制定各種措施鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄、私有企業(yè)、外商等投資主體進(jìn)入這一領(lǐng)域。本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)“的原則，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)非政府部門、非國(guó)有機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)資金(包括民間資金)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)開(kāi)拓多元化的融資渠道

除傳統(tǒng)的貸款外，各國(guó)都大力開(kāi)拓多元化的融資渠道，發(fā)行股票、發(fā)行外幣證券、運(yùn)用BT、BOT等多種方式進(jìn)行融資。?(四)以城投公司為平臺(tái)進(jìn)行融資成立城投公司，以城投公司為投融資平臺(tái)，成為各地政府在財(cái)力不足的情況①龔鴻雁．《深圳城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資制度的探尋》．深圳大學(xué)學(xué)報(bào)，2004年，第ll頁(yè)．37下解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的有效途徑。

第二節(jié)包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的構(gòu)想

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)投融資體制的外在表現(xiàn)形式，由社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、投資管理體制等諸多因素所決定。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的時(shí)空性特征，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其模式是不同的。因此，包頭要建立新型的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，就必須改革現(xiàn)行的投融資體制，建立適應(yīng)包頭經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新的投融資體制，為新的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的實(shí)行提供體制機(jī)制保障。

一、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式的思路

(一)發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)作用，但需轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中承擔(dān)著直接投資者、建設(shè)者和運(yùn)營(yíng)者等多重角色。“大政府”的管理模式導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)主體缺位，資金效率低下，政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革要以政府職能的重新定位為前提，政府應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用并不意味著政府要投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理“一肩挑’’，而是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的引導(dǎo)、服務(wù)、管理、監(jiān)督職能。具體來(lái)說(shuō)： 1．引導(dǎo)’

政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變行政思路，樹(shù)立“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的觀念，做好對(duì)社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的引導(dǎo)工作。一方面，政府要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施未來(lái)需求預(yù)測(cè)和總體布局規(guī)劃，制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長(zhǎng)期計(jì)劃，通過(guò)向社會(huì)公布基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃和政府的政策、重點(diǎn)戰(zhàn)略，為外資和民間資本投資提供導(dǎo)向，消除市場(chǎng)盲目性，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效率；另一方面，在民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的信息不充分情況下，政府要改進(jìn)投資方式，通過(guò)運(yùn)用財(cái)政貼息方式、支持政策性融資等方法和手段，提高政府投資效率，帶動(dòng)民間投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2．服務(wù)

在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資過(guò)程中，政府要加快職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)服務(wù)職能，為廣大投資者創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境。政府要向社會(huì)提供廣泛的信息服務(wù)，通過(guò)增強(qiáng)政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息優(yōu)勢(shì)。利用這種信息優(yōu)勢(shì)，不僅可以改進(jìn)政府的決策質(zhì)量，而且可以向企業(yè)、其它機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資預(yù)期相關(guān)的信息，從而降低投資者投資的不確定性。3．管理

政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資的管理主要體現(xiàn)在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控，以彌補(bǔ)或糾正市場(chǎng)失效、調(diào)節(jié)資源配置。一是按照政府投資、投資管理和行業(yè)管理職能相分離的原則，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和城投公司進(jìn)行配套改革，真正做到政企分開(kāi)，政府退位為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)管人而不是主辦人；二是積極培育社會(huì)中介服務(wù)體系，發(fā)揮咨詢、設(shè)計(jì)、評(píng)估、擔(dān)保、審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)在投融資中的作用，盡快建立中介機(jī)構(gòu)的信譽(yù)保險(xiǎn)和監(jiān)督體系，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化融資創(chuàng)造良好的外部條件。4．監(jiān)督

國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐都表明，監(jiān)管是基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資改革成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資過(guò)程和融資資金使用的監(jiān)管，以保證投融資過(guò)程的透明公開(kāi)，防止違規(guī)使用資金。一是建立公開(kāi)透明的決策程序，公開(kāi)決策結(jié)果并為利益相關(guān)者提供發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)；二是聯(lián)合司法、審計(jì)以及新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資過(guò)程、融資資金的使用的監(jiān)督作用。為了發(fā)揮政府職能，更好的為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，成立城投公司，專門為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的運(yùn)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)投融資活動(dòng)。∞(二)完善法律法規(guī)，營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化融資要以相關(guān)的法律法規(guī)作保障，實(shí)行規(guī)范有序的運(yùn)作。這是因?yàn)椋阂环矫嬖诨A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，有關(guān)政府部門、企業(yè)和居民的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利要用法律的形式加以明確，以杜絕責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象；另一方面法律可以為合法的融資活動(dòng)提供保護(hù)，對(duì)各種投機(jī)違法活動(dòng)嚴(yán)加懲戒，營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的投資環(huán)境。@改革開(kāi)放20年來(lái)，我國(guó)在投融資方面頒布了多部法規(guī)，如《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《證券法》等，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資活動(dòng)提供了一定的法律依據(jù)。但是由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資①孫榮慶．《城市環(huán)境投資癥結(jié)和改革對(duì)策》．中國(guó)投資，2008年，第一期：第98—103頁(yè)．@尹竹．《基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革》．經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年．的復(fù)雜性和法律建設(shè)的落后，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化融資的法律環(huán)境還不完備，現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)對(duì)新型融資方式還有限制之處。因此，必須破除法律及政策障礙，才能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資對(duì)社會(huì)資金的全面開(kāi)放，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化融資改革。①

二、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展的模式選擇

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資沒(méi)有固定的模式，只有與本地情況的最相適應(yīng)的模式。只有找到一種最適合自己發(fā)展的模式，才能加快本地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，需要對(duì)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)包頭市基礎(chǔ)設(shè)施的需求做一分類，依據(jù)國(guó)內(nèi)外’基礎(chǔ)設(shè)施投融資已有經(jīng)驗(yàn)和包頭市的實(shí)際情況，歸納各類項(xiàng)目，尋求最適宜的投融資方式，實(shí)現(xiàn)包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的超常規(guī)、跨越式發(fā)展。(一)項(xiàng)目分類

根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，對(duì)包頭市近些年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，分出那些是經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，哪些是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。(二)制定投資方式

根據(jù)對(duì)項(xiàng)目的分類，對(duì)不同的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，不同類型的項(xiàng)目選擇不同的投融資方式。’

如包頭正在建設(shè)的項(xiàng)目如，包頭市區(qū)道路建設(shè)項(xiàng)目，屬于非經(jīng)營(yíng)性的，不易產(chǎn)生收益，一般選擇政府直接投資，可以選擇項(xiàng)目代建方式。包頭城市生活垃圾建設(shè)項(xiàng)目工程，可以采用BOT等融資方式建設(shè)。‘包頭市可以通過(guò)上述方法，依照項(xiàng)目分類，借鑒國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式已有的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合包頭的實(shí)際情況，選擇以包頭市城投公司為平臺(tái)，做大做強(qiáng)包頭市城投公司這個(gè)投融資平臺(tái)，完善政府的項(xiàng)目代建制度，通過(guò)多種渠道進(jìn)行融資。

三、包頭市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)展模式實(shí)施的途徑(一)規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施投資行為

1．重視項(xiàng)目可行性研究①王灝，李開(kāi)需，高朋．《我國(guó)城市軌道交通主要投融資模式及創(chuàng)新思路》．中國(guó)投資，2008年，第3期：第101—03頁(yè)．可行性研究廣泛應(yīng)用于新建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項(xiàng)目，在對(duì)工程項(xiàng)目做出資決策之前，通過(guò)做好可行性研究，使投資決策工作建立在科學(xué)性和可行性的基礎(chǔ)

之上，從而達(dá)到工程項(xiàng)目在建設(shè)上可能，在技術(shù)上先進(jìn)適宜可行，在商業(yè)上、經(jīng)濟(jì)上合理有利才予以投資建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資決策科學(xué)化、民主化，減少和避免投資決策失誤，提高投資的經(jīng)濟(jì)效益。2．理順城市基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)格體制①

基礎(chǔ)設(shè)施的使用和消費(fèi)應(yīng)該進(jìn)行交換和補(bǔ)償，實(shí)行有償使用。在包頭，特別是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)該按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”的原則進(jìn)行收費(fèi)，使建設(shè)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)排除在政府補(bǔ)貼之外；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)該在居民可以負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，采取論證、聽(tīng)證等方式，加大宣傳和公開(kāi)力度，適當(dāng)提高其使用價(jià)格，既保持一定的福利性，又補(bǔ)償一部分成本，從而減少政府的財(cái)政補(bǔ)貼，使財(cái)政資金更多地投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。3．加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量管理

質(zhì)量低下是包頭市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的突出問(wèn)題之一。群眾對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的“拉鎖工程’’、“豆腐渣工程”等現(xiàn)象深惡痛決。造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)，因此，政府應(yīng)該嚴(yán)把基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量關(guān)，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的水平，延長(zhǎng)其使用壽命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分發(fā)揮城投公司職能作用 1．準(zhǔn)確定位城投公司

從投資體制改革角度定位，城投公司具有政府出資人的身份，主要是從事增量投資的政府投資主體；從國(guó)有資產(chǎn)管理的角度定位，城投公司是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體；從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的角度定位，城投公司是政府用增量投資發(fā)揮投資導(dǎo)向作用的主體。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，本質(zhì)是一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，市政府作為直接建設(shè)或直接控制的主體，是違反政府職能職責(zé)的。政府本質(zhì)是為社會(huì)提供公共服務(wù)，不應(yīng)該從事任何經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因此，只有充分發(fā)揮城投公司的作用，才可能從根本上解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的難題。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，買主是全市的居民，而全市的居民并不可能作為一個(gè)統(tǒng)一的整體來(lái)購(gòu)買基礎(chǔ)設(shè)施，因此，由市政府作為城市居民的代表來(lái)行使購(gòu)買者或業(yè)主的權(quán)利是必然的，也是可行的。市政府必然要對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮著巨大的影響，但這種影響不應(yīng)該發(fā)展成傳統(tǒng)①-J．蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源研究》． 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年5月．第71頁(yè)．41計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期完全由政府操辦整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的局面，而應(yīng)由城投公司來(lái)具體組織融資、實(shí)施建設(shè)和強(qiáng)化資產(chǎn)管理。@ ． 2．建立政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)明晰的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

城投公司應(yīng)采用“獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展”的純企業(yè)動(dòng)作模式。城投公司要按照產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立法人治理結(jié)構(gòu)。公司的管理層不應(yīng)由政府官員兼任，城投公司應(yīng)承擔(dān)城建投融資的主角，政府各職能部門要支持并服務(wù)于城投公司。政府對(duì)城投公司的扶持必須到位，而不是停留在表面上。政府要打破行業(yè)間的限制，實(shí)現(xiàn)城建資產(chǎn)最大范圍的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，改變目前包頭市城投公司僅僅充當(dāng)政府職能部門的配角的現(xiàn)狀。

3．發(fā)揮城投公司的四大職能

城投公司的職能設(shè)置應(yīng)包括四大部分，即城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目建設(shè)管理和資本運(yùn)營(yíng)。首先，要發(fā)揮城投公司的投融資職能。城投公司可將政府授權(quán)的資產(chǎn)按經(jīng)濟(jì)效益強(qiáng)弱劃分為純公益性產(chǎn)品、準(zhǔn)公益性產(chǎn)品和非公益性產(chǎn)品。對(duì)純公益性產(chǎn)品，要以政府扶持為主，城投公司作為政策性業(yè)務(wù)進(jìn)行管理；對(duì)準(zhǔn)公益性產(chǎn)品，在政府適當(dāng)扶持下，城投公司按市場(chǎng)化手段運(yùn)作；對(duì)非公益性產(chǎn)品，則由城投公司完全按市場(chǎng)化手段進(jìn)行運(yùn)作。

其次，發(fā)揮城投公司的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備職能。當(dāng)前，包頭市的城建項(xiàng)目普遍前期準(zhǔn)備不足，項(xiàng)目前期工作大部分分散在政府各個(gè)職能部門，市本級(jí)項(xiàng)目基本上集中在包頭市建委，旗、縣、區(qū)項(xiàng)目都由各自的建設(shè)局進(jìn)行收集。項(xiàng)目前期缺少一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)主體，將項(xiàng)目前期各項(xiàng)工作進(jìn)行融合，一定程度上造成項(xiàng)目上馬準(zhǔn)備不足。因此，應(yīng)當(dāng)由城投公司牽頭，各部門參與，站在城市發(fā)展規(guī)劃和政府財(cái)力允許的前提下，做好城建項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建議書(shū)、項(xiàng)目可行性報(bào)告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目投資估算等工作，做到統(tǒng)籌規(guī)劃。再次，發(fā)揮城投公司的項(xiàng)目建設(shè)管理職能。從目前包頭市城建項(xiàng)目的投融資和建設(shè)管理現(xiàn)狀來(lái)看，城投公司只負(fù)責(zé)融資，具體建設(shè)和管理分散在政府各個(gè)職能部門和各旗縣區(qū)，一定程度上造成了建設(shè)管理混亂、責(zé)權(quán)不明晰、投資浪費(fèi)等諸多問(wèn)題。因此，必須改革當(dāng)前的運(yùn)作模式，使城投公司擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目法人公司，①丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源研究》．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年5月．第131—134頁(yè)．4．2做好工程項(xiàng)目的招投標(biāo)、施工管理、工程預(yù)決算和后續(xù)管理等工作，嚴(yán)把項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)，盡可能地降低建設(shè)成本，增加回收收益。第四，發(fā)揮城投公司的資本運(yùn)營(yíng)職能。按照經(jīng)營(yíng)城市的思路，盤活城市存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，負(fù)責(zé)城市建設(shè)資金籌措、信貸、融通、投入和償還，用好管好資本金，為資本經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)城建資本或資金的集中營(yíng)運(yùn)和滾動(dòng)發(fā)展。改變目前城投公司只負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)前期融資貸款，而單靠財(cái)政還款的局面。

4．理順市政設(shè)施的管理關(guān)系．

城投公司是集城市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)為一體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府與公司之間是委托投資建設(shè)、代理經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。城投公司是代行部分政府職能的企業(yè)法人，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求對(duì)市政設(shè)施進(jìn)行管理和運(yùn)作。城投公司對(duì)所有存量和增量城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。一方面有助于城投公司利用這一巨額資產(chǎn)進(jìn)行融資，加快城市建設(shè)步伐；另一方面也是明確和理順城投公司與現(xiàn)有的市政設(shè)施維護(hù)和管理單位之間關(guān)系的基礎(chǔ)。具體實(shí)施過(guò)程中，城投公司可以自營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，也可以通過(guò)租賃、承包方式轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，與現(xiàn)行的市政設(shè)施管理單位之間形成一種全資或控股關(guān)系，即城投公司是各經(jīng)營(yíng)管理單位的投資者，各經(jīng)營(yíng)管理單位要對(duì)投資者負(fù)責(zé)，保證資產(chǎn)的保值增值。

5．創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資巨大，且具有極強(qiáng)的公益性，在賦予城投公司獨(dú)立的投融資主體地位之后，市政府還應(yīng)該在諸多方面給予必要的支持，如貼息貸款、擔(dān)保貸款、劃拔必要的土地、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等。在具體運(yùn)作中，政府一方面可以設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，由市政府籌措，交由城投公司使用。在使用時(shí)，與城投公司簽訂資金使用合同，明確資金使用的責(zé)權(quán)利三者的關(guān)系。另一方面，鼓勵(lì)城市土地的集中成片開(kāi)發(fā)。政府通過(guò)規(guī)劃調(diào)控、土地調(diào)控、政策調(diào)控、經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)控等方式，為城投公司提供有力的支持。此外，允許城投公司在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)這部分的經(jīng)營(yíng)在稅收上給予必要的優(yōu)惠。比如，對(duì)于城市道路建設(shè)項(xiàng)目，可以賦予城投公司對(duì)道路兩側(cè)土地的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，使之或者進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，或者進(jìn)行土地收益轉(zhuǎn)讓，來(lái)補(bǔ)償?shù)缆方ㄔO(shè)資金。(三)努力開(kāi)創(chuàng)多元化主體投資格局 1．加大財(cái)政性資金投入

(1)改革收費(fèi)體制，使城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)成為城建資金的有益補(bǔ)充。目前，包頭市已通過(guò)市人大立法開(kāi)征了市政公用設(shè)施配套費(fèi)，該項(xiàng)費(fèi)用成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要來(lái)源。但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，如收費(fèi)與設(shè)施配套不對(duì)稱；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較為混亂；減免情況較為普遍；等等。因此，需要繼續(xù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的政府收費(fèi)體制加以改革，一是理順產(chǎn)品價(jià)格，使本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)交換取得的成本費(fèi)用補(bǔ)償資金合理地還原價(jià)格中去；二是通過(guò)稅收體制，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入能力：三是清理不合理收費(fèi)項(xiàng)目，只保留必要的非營(yíng)利性和公益性設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)①。

(2)逐步提高財(cái)政預(yù)算資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，建立相對(duì)集中、穩(wěn)步增長(zhǎng)的財(cái)政投入制度。加大對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，重點(diǎn)投向城市道路、環(huán)境治理、防洪工程等方面的重大項(xiàng)目。采取貼息、補(bǔ)助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財(cái)政性資金，提高財(cái)政資金的使用效率。緊緊抓住國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需的政策機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)家投資的傾斜支持，對(duì)涉及跨區(qū)域的項(xiàng)目如城市道路樞紐、城市燃?xì)廪D(zhuǎn)換、城市防洪工程等要盡快列入國(guó)家規(guī)劃以獲得相應(yīng)的資金扶持，對(duì)屬于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的項(xiàng)目如城市集中供熱、污水治理、垃圾發(fā)電等要努力爭(zhēng)取貸款貼息補(bǔ)助。∞

(3)利用好土地資源，使土地方面收入成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要資金來(lái)源。@城市土地和城市存量資產(chǎn)是城市經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容，只有經(jīng)營(yíng)好城市土地和存量資產(chǎn)才能使整個(gè)城市納入投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。一是充分利用好土地資源。近年來(lái)，包頭市大力推行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，對(duì)于提高土地收益、強(qiáng)化政府對(duì)土地供應(yīng)的主導(dǎo)作用發(fā)揮了重要作用。但是，政府的收儲(chǔ)力度還不大，還沒(méi)有最大限度地獲得土地收益。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政府掌控土地，采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)上土地供應(yīng)量的控制，始終保持土地處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源，確保土地增值，使更多地資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。二是要強(qiáng)化對(duì)土地的管理，節(jié)約用地、依法操作。對(duì)在規(guī)定時(shí)間未能按規(guī)劃使用的土地，政府要依法無(wú)償收回或征收土地閑置費(fèi)。①丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源研究》．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年5月．第68頁(yè)

@遲慶峰．《淄博市城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的構(gòu)建》：[碩士學(xué)位論文]．青島：青島大學(xué)，2008 年．@丁蕓．《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源研究》．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年5月．第69頁(yè)．

2．加大社會(huì)資金參與的深度和廣度

事實(shí)上，在加大財(cái)政性資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，在經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，實(shí)施投資主體多元化，增加社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的深度和廣度更加重要。作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)城市，包頭市要有效解決基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺、投入不足問(wèn)題，僅利用政府資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須積極吸收民間資本，使民營(yíng)資本盡快進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。

第三篇：關(guān)于我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資情況的匯報(bào)

濟(jì)源市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資情況的匯報(bào)

近年來(lái)，我市緊緊圍繞省住建廳關(guān)于創(chuàng)新投融資體制的有關(guān)指示精神，積極探索城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，形成了以市財(cái)政直接投入為主，公用事業(yè)改革和BT模式融資為輔的融資體系，城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城市服務(wù)功能更加健全。現(xiàn)將我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資情況匯報(bào)如下：

一、我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀

（一）投資結(jié)構(gòu)。2010年，我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共完成投資 24435萬(wàn)元，其中財(cái)政撥款15491萬(wàn)元，爭(zhēng)取上級(jí)資金2834萬(wàn)元，BT模式融資357萬(wàn)元，企業(yè)自籌資金5753萬(wàn)元。

（二）融資主要渠道。除財(cái)政投入外，我市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要以政府獎(jiǎng)補(bǔ)帶動(dòng)、公用事業(yè)改革、BT模式融資為主要渠道。在“兩氣一水”工程建設(shè)中，市政府從2005年起每年拿出1000萬(wàn)元作為獎(jiǎng)補(bǔ)資金，加快管網(wǎng)建設(shè)，2010年“兩氣一水”工程共完成投資1.1億元，政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金1000萬(wàn)元，企業(yè)自籌6110萬(wàn)元。在城市集中供氣方面，2003年，我市通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，積極吸引外資，與中國(guó)城市燃?xì)獍l(fā)展有限公司合作，成功完成企業(yè)改制工作。采取BT模式引進(jìn)山東星通電訊科技有限公司在我市投資建設(shè)共用地下弱電管網(wǎng)，并于2003年由山東星通在我市成立了全資子公司—濟(jì)源市星通城網(wǎng)共用管道有限公司，加快城市地下弱電管網(wǎng)建設(shè)，2010年共投資弱電管網(wǎng)建設(shè)357萬(wàn)元。

（三）組建投融資公司。為進(jìn)一步拓展城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，2011年3月份，我市成立了城市建設(shè)投資發(fā)展公司，隸屬市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局管理，主要負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金融集、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)經(jīng)營(yíng)和市政府確定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資工作。通過(guò)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，壯大資本實(shí)力，增強(qiáng)融資能力，建設(shè)“借、用、管、還”的一體化投融資公司。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工作思路

（一）充分利用融資平臺(tái)，拓展項(xiàng)目融資渠道。一是壯大融資公司實(shí)力，我市計(jì)劃對(duì)住建局下屬部分單位進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)整合，整合后的凈資產(chǎn)納入城市建設(shè)投資發(fā)展公司，目前已確定整合工作方案，整合后進(jìn)行企業(yè)注冊(cè)，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作；二是開(kāi)發(fā)融資項(xiàng)目，我市計(jì)劃對(duì)城市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，城市污泥處置建設(shè)項(xiàng)目，虎嶺產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目，采取BOT模式進(jìn)行招商引資；三是申請(qǐng)銀行貸款，計(jì)劃利用市政道路、橋梁項(xiàng)目和廉租住房項(xiàng)目申請(qǐng)農(nóng)發(fā)行貸款。

（二）實(shí)施公用事業(yè)改革，推動(dòng)公用事業(yè)民營(yíng)化。從盤活國(guó)有資產(chǎn)存量出發(fā)，總結(jié)我市中裕燃?xì)夤靖闹频某晒?jīng)驗(yàn)，繼續(xù)改革供水、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，采取TOT模式將其存量設(shè)施或新建設(shè)施和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行限期轉(zhuǎn)讓，由政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)。采取公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)形式選擇經(jīng)營(yíng)單位，獲取的資金重新用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成“轉(zhuǎn)讓—收益—投入”的良性循環(huán)。

（三）整合供熱資源，規(guī)范城市供熱管理。針對(duì)我市現(xiàn)有兩家供熱企業(yè)同時(shí)供熱，管理困難的現(xiàn)狀，政府計(jì)劃對(duì)兩家供熱企業(yè)進(jìn)行合并，采取政府收購(gòu)經(jīng)營(yíng)或出售給一家經(jīng)營(yíng)的方式，規(guī)范城市供熱管理。

雖然我市在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面取得了一定成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題，一是融資公司注冊(cè)資本主要為土地、房產(chǎn)，現(xiàn)金注冊(cè)比例較低，加上主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入，償債能力差；二是受央行存款準(zhǔn)備金率的頻繁上調(diào)，商業(yè)銀行貸款利率較高，銀行貸款難度較大；三是在融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理上，缺乏良好的運(yùn)作機(jī)制，投融資專業(yè)性人才欠缺，項(xiàng)目的洽談、實(shí)務(wù)操作能力較差。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的建議

（一）完善融資公司經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。政府部門要牽頭出臺(tái)投融資公司監(jiān)督管理辦法，明確投融資公司在籌建設(shè)立、經(jīng)營(yíng)決策、業(yè)務(wù)運(yùn)作、內(nèi)部控制、債務(wù)管理、外部監(jiān)督等環(huán)節(jié)的要求、職責(zé)和責(zé)任主體，指導(dǎo)融資公司建立起“自我管理、自我經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展” 運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)融資公司的高效規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

（二）增加財(cái)政資金投入。一是財(cái)政部門應(yīng)增加現(xiàn)金量補(bǔ)充融資公司本金，推動(dòng)公司構(gòu)建多元化的融資格局；二是改變投入方式，擴(kuò)大投資規(guī)模。對(duì)于能帶動(dòng)社會(huì)投資的項(xiàng)目，可采取財(cái)政貼息、投入資本金等形式，以較少的公共財(cái)政支出獲取較大的社會(huì)效益；三是建立債務(wù)償還保障機(jī)制。政府應(yīng)撥款設(shè)立長(zhǎng)期穩(wěn)定的償債基金，或?qū)⒚磕瓿A(yù)算收入作為償債基金，以解決公益性項(xiàng)目的償債問(wèn)題。

（三）融資規(guī)模應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃。政府要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和可支配財(cái)力，考慮本地的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，投資規(guī)模要與地方財(cái)力

相適應(yīng)，投資規(guī)模要控制在政府財(cái)力能夠承受的范圍內(nèi)，在特殊情況下，負(fù)債建設(shè)雖有必要，但也要考慮今后的還款能力。

（四）建設(shè)投融資專業(yè)隊(duì)伍。應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)外地市先進(jìn)投融資經(jīng)驗(yàn)，大力引進(jìn)投融資專業(yè)人才，加大投融資理論及實(shí)踐培訓(xùn)力度，組建專業(yè)投融資隊(duì)伍。

二〇一一年六月二十二日

第四篇：城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃分析

作業(yè)一：文件解讀（2016年11月27日）

（1）中央城市工作會(huì)議（2015，12);（2）中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)（2016，02）；

（3）國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)（2013，36號(hào)）。

解讀：1）基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的基礎(chǔ)：城市發(fā)展是一個(gè)歷史過(guò)程，以前城市的發(fā)展過(guò)程緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以按照人口的基本規(guī)律來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，可以很好適應(yīng)城市的承載力；但是現(xiàn)在隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和思想的的提高，城市化的進(jìn)城極速的發(fā)展，以前的城市規(guī)劃的規(guī)模設(shè)計(jì)明顯不能滿足現(xiàn)在城市發(fā)展的需要，而城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市的血管，神經(jīng)和內(nèi)臟，是提高城市的承載力的基礎(chǔ)。

2）基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)線的劃定：對(duì)于現(xiàn)在的城市的建設(shè)，除了滿足基本的生活需求外，城市建設(shè)要以自然為美，把好山好水好風(fēng)光融入城市。要大力開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青山。要控制城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，劃定水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，防止“攤大餅”式擴(kuò)張，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。其實(shí)主要的矛盾是在解決水資源的問(wèn)題，那么對(duì)于水源，本地水源是主要，也是水系景觀的主要資源，水資源的保護(hù)線的劃定就很重要

3）基礎(chǔ)設(shè)施是城市未來(lái)發(fā)展的先鋒：根據(jù)最新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究，未來(lái)城市發(fā)展肯定是向更大的方向發(fā)展，最近看的《大國(guó)大城》一書(shū)就解釋了中國(guó)未來(lái)發(fā)展要解決的是城市承載力的問(wèn)題。而城鎮(zhèn)化是農(nóng)民的市民化，而農(nóng)民的市民化一開(kāi)始所居住在棚戶區(qū)，而棚戶區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也是至關(guān)重要的。

4）多規(guī)合一與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃：在中國(guó)的傳統(tǒng)規(guī)劃中，基本都是各掃門前雪，就會(huì)造成施工的反復(fù)性和矛盾，就會(huì)造成巨大的人力、物力、財(cái)力的損失。而現(xiàn)在提出的多規(guī)合一，很好的解決現(xiàn)有的矛盾。但是現(xiàn)在也會(huì)出現(xiàn)矛盾，因?yàn)楹芏嗟胤浆F(xiàn)在是基于現(xiàn)狀的基礎(chǔ)的補(bǔ)缺，不能實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。怎么實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，有待我們進(jìn)一步的探討和創(chuàng)新來(lái)解決這些問(wèn)題。

5）“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局：牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市，貫徹“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，著力轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，而基礎(chǔ)設(shè)施在這中間扮演著重要角色。

6）環(huán)境承載能力：從區(qū)域、城鄉(xiāng)整體協(xié)調(diào)的高度確定城市定位、謀劃城市發(fā)展。加強(qiáng)空間開(kāi)發(fā)管制，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設(shè)約束性指標(biāo)。按照嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，逐步調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，目前政策是嚴(yán)格控制城市規(guī)模，但實(shí)際上是人口還是不斷向城市涌入，而對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的匹配，還是應(yīng)該作為我們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃的依據(jù)。

7）健全服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估監(jiān)督辦法：全面推進(jìn)區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)、政府機(jī)構(gòu)節(jié)能、綠色照明等節(jié)能工程。明確供熱采暖系統(tǒng)安全、節(jié)能、環(huán)保、衛(wèi)生等技術(shù)要求，健全服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估監(jiān)督辦法。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市集中供熱系統(tǒng)的技術(shù)改造和運(yùn)行管理，提高熱能利用效率。大力推行采暖地區(qū)住宅供熱分戶計(jì)量，新建住宅必須全部實(shí)現(xiàn)供熱分戶計(jì)量，既有住宅要逐步實(shí)施供熱分戶計(jì)量改造。

8）建設(shè)地下綜合管廊：認(rèn)真總結(jié)推廣試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，逐步推開(kāi)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類管線敷設(shè)，綜合利用地下空間資源，提高城市綜合承載能力。城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開(kāi)發(fā)區(qū)域新建道路必須同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)要結(jié)合地鐵建設(shè)、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區(qū)改造等，逐步推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。加快制定地下綜合管廊建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則。凡建有地下綜合管廊的區(qū)域，各類管線必須全部入廊，管廊以外區(qū)域不得新建管線。管廊實(shí)行有償使用，建立合理的收費(fèi)機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資和運(yùn)營(yíng)地下綜合管廊。各城市要綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，按照先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，編制地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，在建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排，并預(yù)留和控制地下空間。完善管理制度，確保管廊正常運(yùn)行。

9）保障城市安全：加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施地下管網(wǎng)改造工程。提高城市排澇系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)施改造。提高城市綜合防災(zāi)和安全設(shè)施建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)，加大建設(shè)投入力度，加強(qiáng)設(shè)施運(yùn)行管理。建立城市備用飲用水水源地，確保飲水安全。健全城市抗震、防洪、排澇、消防、交通、應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮體系，完善城市生命通道系統(tǒng)，加強(qiáng)城市防災(zāi)避難場(chǎng)所建設(shè)，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害、處置突發(fā)事件和危機(jī)管理能力。加強(qiáng)城市安全監(jiān)管，建立專業(yè)化、職業(yè)化的應(yīng)急救援隊(duì)伍，提升社會(huì)治安綜合治理水平，形成全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系。10）推進(jìn)海綿城市建設(shè)：充分利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等生態(tài)空間，建設(shè)海綿城市，提升水源涵養(yǎng)能力，緩解雨洪內(nèi)澇壓力，促進(jìn)水資源循環(huán)利用。鼓勵(lì)單位、社區(qū)和居民家庭安裝雨水收集裝置。大幅度減少城市硬覆蓋地面，推廣透水建材鋪裝，大力建設(shè)雨水花園、儲(chǔ)水池塘、濕地公園、下沉式綠地等雨水滯留設(shè)施，讓雨水自然積存、自然滲透、自然凈化，不斷提高城市雨水就地蓄積、滲透比例。

11）推進(jìn)污水大氣治理：強(qiáng)化城市污水治理，加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)與改造，全面加強(qiáng)配套管網(wǎng)建設(shè)，提高城市污水收集處理能力。整治城市黑臭水體，強(qiáng)化城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部污水截流、收集，抓緊治理城區(qū)污水橫流、河湖水系污染嚴(yán)重的現(xiàn)象。到2020年，地級(jí)以上城市建成區(qū)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)污水全收集、全處理，缺水城市再生水利用率達(dá)到20%以上。以中水潔廁為突破口，不斷提高污水利用率。

12）加強(qiáng)垃圾綜合治理：樹(shù)立垃圾是重要資源和礦產(chǎn)的觀念，建立政府、社區(qū)、企業(yè)和居民協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)分類投放收集、綜合循環(huán)利用，促進(jìn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化。在實(shí)施的過(guò)程中，更多的思想的提高，可以提升整體的垃圾治理。

13）在這個(gè)建設(shè)的意見(jiàn)中，規(guī)劃引領(lǐng)，民生優(yōu)先，安全為重，機(jī)制創(chuàng)新，綠色優(yōu)質(zhì)。堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。堅(jiān)持先地下、后地上，優(yōu)先加強(qiáng)供水、供氣、供熱、電力、通信、公共交通、物流配送、防災(zāi)避險(xiǎn)等與民生密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)老舊基礎(chǔ)設(shè)施改造。提高城市管網(wǎng)、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，消除安全隱患，增強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，保障城市運(yùn)行安全。在保障政府投入的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，進(jìn)一步完善城市公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制。全面落實(shí)集約、智能、綠色、低碳等生態(tài)文明理念，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工業(yè)化水平，優(yōu)化節(jié)能建筑、綠色建筑發(fā)展環(huán)境，建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范，促進(jìn)節(jié)能減排和污染防治，提升城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。14)圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施水平全面提升:基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其是城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在發(fā)展中按照“量力而行、有序發(fā)展”發(fā)展的原則，推行各類交通設(shè)施的協(xié)同發(fā)展，提高運(yùn)行效率。另外加大城市管網(wǎng)建設(shè)和改造力度，加強(qiáng)城市供水、污水、雨水、燃?xì)狻⒐帷⑼ㄐ诺雀黝惖叵鹿芫W(wǎng)的建設(shè)、改造和檢查，優(yōu)先改造材質(zhì)落后、漏損嚴(yán)重、影響安全的老舊管網(wǎng)，確保管網(wǎng)漏損率控制在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。提升城市綠地功能。設(shè)市城市至少建成一個(gè)具有一定規(guī)模，水、氣、電等設(shè)施齊備，功能完善的防災(zāi)避險(xiǎn)公園。結(jié)合城市污水管網(wǎng)、排水防澇設(shè)施改造建設(shè)，通過(guò)透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強(qiáng)的植物等，建設(shè)下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補(bǔ)充地下水、凈化生態(tài)等功能。達(dá)到城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏，與現(xiàn)在提出的海綿城市相匹配。

15)、科學(xué)編制規(guī)劃，發(fā)揮調(diào)控引領(lǐng)作用：以規(guī)劃先行，突出以民為本，節(jié)約集約利用土地，避免盲目和無(wú)序建設(shè)，在規(guī)劃中達(dá)到相應(yīng)的適應(yīng)性，既能滿足生活需求，又不浪費(fèi)資源。

16)、抓好項(xiàng)目落實(shí)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度：通過(guò)建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目信息系統(tǒng)，全面掌握在建項(xiàng)目進(jìn)展情況。對(duì)城市道路和公共交通設(shè)施建設(shè)、市政地下管網(wǎng)建設(shè)、城市供水設(shè)施建設(shè)和改造、城市污水處理設(shè)施建設(shè)和改造、城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)、消防設(shè)施建設(shè)等在建項(xiàng)目，要確保工程建設(shè)在規(guī)定工期內(nèi)完成。進(jìn)一步優(yōu)化簡(jiǎn)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審批流程，減少和取消不必要的行政干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)向備案、核準(zhǔn)與審批相結(jié)合的專業(yè)化管理模式。要強(qiáng)化部門間的分工合作，做好環(huán)境、技術(shù)、安全等領(lǐng)域?qū)彶檎撟C，對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目探索建立審批“綠色通道”，提高效率。按照城市總體規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃要求，超前謀劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。各級(jí)發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和國(guó)土資源等部門要解放思想，轉(zhuǎn)變職能和工作作風(fēng)，通過(guò)統(tǒng)籌研究、做好用地規(guī)劃安排、提前下?lián)茼?xiàng)目前期可研經(jīng)費(fèi)、加快項(xiàng)目可行性研究等措施，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備項(xiàng)目與建設(shè)計(jì)劃有效對(duì)接。

17)、確保政府投入，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革：中央財(cái)政通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資以及城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)專項(xiàng)等現(xiàn)有渠道支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府要確保對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度。各級(jí)政府要充分考慮和優(yōu)先保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求。建立政府與市場(chǎng)合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。政府應(yīng)集中財(cái)力建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資金，參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和扶持政策方面對(duì)各類投資主體同等對(duì)待。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理方式，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管分開(kāi)，形成權(quán)責(zé)明確、制約有效、管理專業(yè)的市場(chǎng)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制。改革現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)單位管理模式，向獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)化管理模式轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步完善城市公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制。

作業(yè)二：海綿城市在城市規(guī)劃不同規(guī)劃層級(jí)（總規(guī)控規(guī)修規(guī)）在設(shè)計(jì)和管理兩方面的一些觀點(diǎn)。（1）城市總體規(guī)劃

總體規(guī)劃是頂層設(shè)計(jì)，注重戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，勾畫“山水林田湖”生態(tài)格局。主要是將海綿城市建設(shè)作為城市發(fā)展的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略加以明確，并在現(xiàn)有城市總體規(guī)劃編制的框架下，明確提出海綿城市建設(shè)的規(guī)劃控制目標(biāo)和相關(guān)指標(biāo)，制定海綿城市建設(shè)的實(shí)施策略、原則和重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域，將有關(guān)要求和內(nèi)容落實(shí)、協(xié)調(diào)到各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中，并在下一層的控制性詳細(xì)規(guī)劃中作為用地和工程建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)前置條件。主要的觀點(diǎn)如下：

1）多層次保護(hù)并完善水系：基于降水和地質(zhì)條件等本地條件，在區(qū)域范圍內(nèi)識(shí)別、完善、并規(guī)劃自然與人工的水系統(tǒng)，優(yōu)化循環(huán)路徑和機(jī)制；對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河湖、坑塘、溝渠、濕地等需要?jiǎng)澏ㄋ{(lán)線的對(duì)象進(jìn)行分析，提出藍(lán)線控制的寬度，劃定城市藍(lán)線，以保護(hù)城市河湖水系。城市藍(lán)線劃定時(shí)應(yīng)考慮與雨水的源頭徑流控制、雨水管渠系統(tǒng)及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)相銜接。

2）科學(xué)劃定水生態(tài)敏感區(qū)：在城市用地選擇中，科學(xué)分析城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的山、水、林、田、湖等生態(tài)資源，尤其是要注意識(shí)別河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，并納入城市非建設(shè)用地（禁建區(qū)、限建區(qū)）范圍。分析識(shí)別城市局部低洼地區(qū)、潛在濕地建設(shè)區(qū)、內(nèi)澇高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，并盡可能劃定為城市限制建設(shè)區(qū)。

3）綜合建構(gòu)控制目標(biāo)：從“源頭、中途、末端”三個(gè)階段，因地制宜地確定海綿城市建設(shè)目標(biāo)，明確徑流總量控制、徑流峰值控制、徑流污染控制、雨水資源化利用、水文化傳承等方面的規(guī)劃控制指標(biāo)和要求。

4）因地制宜確定海綿城市的大分區(qū)：切實(shí)落實(shí)保護(hù)優(yōu)先的原則，根據(jù)地區(qū)的水安全、水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的狀況和實(shí)際需求，重點(diǎn)依據(jù)降雨、土壤、地形等客觀條件，結(jié)合用地布局，劃定海綿城市大分區(qū)，如滲透能力較弱的地區(qū)，并因地制宜地提出相應(yīng)的規(guī)劃策略、目標(biāo)、措施等。（2）是專項(xiàng)規(guī)劃

從橫向?qū)I(yè)深化角度，海綿城市的總體理念和思路需要通過(guò)各類專業(yè)規(guī)劃進(jìn)一步分解和落實(shí)，同時(shí)，從橫向?qū)I(yè)協(xié)調(diào)角度，海綿城市以水系統(tǒng)和水生態(tài)的切入點(diǎn)，也為統(tǒng)籌各個(gè)專業(yè)規(guī)劃提供了一種方法。這部分專項(xiàng)規(guī)劃主要包括：道路交通體系規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃、水系規(guī)劃等。1）道路交通體系規(guī)劃注重控制污染物外排量：城市道路是徑流及其污染物產(chǎn)生的主要場(chǎng)所之一，城市道路專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以消減地表徑流與控制污染物外排量為主，雨水收集利用為輔。在滿足道路交通安全等基本功能的基礎(chǔ)上，充分利用城市道路自身及周邊綠地空間落實(shí)低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施，結(jié)合道路橫斷面和排水方向，利用不同等級(jí)道路的綠化帶、車行道、人行道和停車場(chǎng)建設(shè)下沉式綠地、植草溝、雨水濕地、透水鋪裝、滲管/渠等低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施，通過(guò)滲透、調(diào)蓄、凈化方式，實(shí)現(xiàn)道路低影響開(kāi)發(fā)控制目標(biāo)。

2）綠地體系規(guī)劃注重雨水消納和生態(tài)凈化：城市綠地主要具有生態(tài)服務(wù)功能、休閑游憩功能及保護(hù)和控制城市結(jié)構(gòu)無(wú)序擴(kuò)張的功能。城市綠地對(duì)自身及周邊區(qū)域雨水具有較強(qiáng)的雨水滲、滯、蓄、凈能力，是海綿城市建設(shè)中重要的載體，應(yīng)在保障其吸熱、吸塵、降噪、保持生物多樣性、為居民提供游憩場(chǎng)地和美化城市景觀等功能的基礎(chǔ)上，合理的預(yù)留或創(chuàng)造空間條件，因地制宜的規(guī)劃徑流路徑，合理選擇低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)復(fù)合生態(tài)凈化功能。

3）城市水系統(tǒng)規(guī)劃注重水生態(tài)循環(huán)和水系統(tǒng)整合：所謂城市水系統(tǒng)，是指城市供水、節(jié)水、污水與再生利用、排水防澇、防洪、河湖水系等城市規(guī)劃范圍的涉水系統(tǒng)總稱。建設(shè)海綿城市，一定要將完整的水系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，通盤考慮，不能肢解，也不能各做各的，供水不管污水、污水不管排水、排水不管洪水、污染治理不管資源利用、資源利用不管綜合防災(zāi)。從城市水生態(tài)本底修復(fù)的角度，同步規(guī)劃低影響開(kāi)發(fā)系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)、以及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)，注重水系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化、毛細(xì)化、以及離散化，實(shí)現(xiàn)城市水生態(tài)多重循環(huán)和自我修復(fù)。（3）詳細(xì)規(guī)劃

詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目落地的重要抓手，分解和細(xì)化城市總體規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃提出的低影響開(kāi)發(fā)控制目標(biāo)及要求；描繪了地塊層面上的生態(tài)愿景，同時(shí)，也點(diǎn)明了諸如源頭控制的重要性。它包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層次。

1）控制性詳細(xì)規(guī)劃

控制性詳細(xì)規(guī)劃依據(jù)海綿城市建設(shè)的要求，提出各地塊的低影響開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)，并納入地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，并作為土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)控制、布局控制、實(shí)施要求、時(shí)間控制這幾個(gè)環(huán)節(jié)的緊密協(xié)同，將頂層設(shè)計(jì)和具體項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行管理銜接在一起。

具體包含以下內(nèi)容：劃定海綿分區(qū)，明確各分區(qū)低影響開(kāi)發(fā)策略，指導(dǎo)指標(biāo)落實(shí)和技術(shù)措施應(yīng)用；分解和細(xì)化上層次規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃總中提出的低影響開(kāi)發(fā)控制具體指標(biāo)及要求； 落實(shí)藍(lán)線，明確地表水體保護(hù)和控制的地域界線（藍(lán)線）及控制要求，保護(hù)水文敏感區(qū)域；落實(shí)綠線，提升綠色開(kāi)敞空間的生態(tài)品質(zhì)，融入雨水的滲、蓄、滯、凈、用等復(fù)合功能；結(jié)合排水防澇（雨水）綜合規(guī)劃，明確內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采用綜合措施達(dá)到排水防澇的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合道路紅線及本地道路雨水徑流水量與水質(zhì)，提出適宜當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)海綿城市理念的道路橫斷面形式。2）修建性詳細(xì)規(guī)劃

修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)以控制性詳細(xì)規(guī)劃為指導(dǎo)，通過(guò)建設(shè)條件分析、場(chǎng)地的平面布局與設(shè)計(jì)、豎向設(shè)計(jì)、道路交通設(shè)計(jì)、綠地設(shè)計(jì)、低影響開(kāi)發(fā)設(shè)施設(shè)計(jì)等布置手段，落實(shí)和細(xì)化控制性詳細(xì)規(guī)劃中海綿城市建設(shè)的開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)以及低影響設(shè)施的類型、布局等要求，以實(shí)現(xiàn)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化和可持續(xù)水循環(huán)，維護(hù)城市良好的生態(tài)功能。不同地區(qū)的修建性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)劃行政主管部門要求的修規(guī)深度，分別將海綿城市建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容納入到修規(guī)的不同編制內(nèi)容中。

（4）海綿城市建設(shè)的綜合規(guī)劃

現(xiàn)階段，海綿城市建設(shè)的規(guī)劃思路體現(xiàn)了“山水林田湖”生命共同體的生態(tài)理念，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了“源頭減排、過(guò)程控制、系統(tǒng)治理”綜合方法。但規(guī)劃內(nèi)容則依附于現(xiàn)有城市規(guī)劃體系，分散到各層次、各類型的規(guī)劃之中，并未完全形成獨(dú)立的規(guī)劃體系，其中也遇到了一些疑惑。例如，各個(gè)專業(yè)規(guī)劃中有關(guān)海綿城市的內(nèi)容是否能用于控制指標(biāo)的考核？具體而言，綠地系統(tǒng)或水系對(duì)年徑流總量控制率的影響是否可被考核？又如，控制性詳細(xì)規(guī)劃中分區(qū)指標(biāo)又怎樣與專業(yè)規(guī)劃的海綿城市內(nèi)容銜接？

為此，本研究認(rèn)為，如果能夠從城市的整體層面，在編制城市總體規(guī)劃的同時(shí)，基于海綿城市建設(shè)專題研究，編制海綿城市建設(shè)綜合規(guī)劃能夠更加有力的引領(lǐng)和推動(dòng)各層級(jí)規(guī)劃的落實(shí)。該綜合規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以規(guī)劃步驟為主線，強(qiáng)化從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的編制流程。總體規(guī)劃包括七步驟：前期調(diào)查、問(wèn)題明晰、規(guī)劃定位、目標(biāo)建構(gòu)、空間布局、專項(xiàng)協(xié)調(diào)、措施整合；控制性詳細(xì)規(guī)劃包括四步驟：海綿分區(qū)劃定、空間優(yōu)化、地塊控制指標(biāo)分解、規(guī)劃條件優(yōu)化；修建性詳細(xì)規(guī)劃包括四步驟：場(chǎng)地勘探和分析、場(chǎng)地設(shè)計(jì)優(yōu)化、設(shè)施組合、項(xiàng)目評(píng)估。借助上述規(guī)劃步驟，初步構(gòu)筑綜合規(guī)劃的雛形，“以器載道”，系統(tǒng)性地體現(xiàn)海綿城市的規(guī)劃理念，重塑城市的水生態(tài)文明。

作業(yè)三：低碳城市、生態(tài)城市設(shè)計(jì)和管理是怎么做的？

一、低碳生態(tài)城市提出的背景

對(duì)于現(xiàn)在生態(tài)城市的設(shè)計(jì)，中國(guó)的城市發(fā)展是我們關(guān)注的重點(diǎn)，從改革開(kāi)放到現(xiàn)在，前期中國(guó)更多在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于低碳生態(tài)設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌沒(méi)有考慮，當(dāng)然可能是沒(méi)有能力去考慮，但是現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生態(tài)發(fā)展的矛盾。

據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，世界城市人口占世界總?cè)丝诘?0%以上。城市碳排放量占全球碳排放量的75%，低碳生態(tài)的提出與關(guān)注更多的來(lái)源于全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平的基本上，所以現(xiàn)在全球在尋求節(jié)能減排措施，從政策、交通、建筑、生產(chǎn)、生活和消費(fèi)等方式上進(jìn)行深入考慮。

二、低碳生態(tài)城市的基本特征

1、低碳生態(tài)城市應(yīng)該是一個(gè)有吸引力的城市；

2、低碳生態(tài)城市構(gòu)建的生活應(yīng)該可以支撐當(dāng)?shù)氐哪酥寥虻纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)；

3、低碳生態(tài)城市的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)完全依賴可再生能源，提高資源利用效率，并且恢復(fù)城市和農(nóng)村健康的生態(tài)系統(tǒng)；

4、低碳生態(tài)城市旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境惡化的“脫鉤”發(fā)展，減少貧困和失業(yè)，通過(guò)有效的城市管理實(shí)現(xiàn)資源高效利用，提高居民的健康水平；

5、低碳生態(tài)城市擁有良好的社會(huì)秩序，體現(xiàn)了公平、公正以及合理的平等基本理念。

三、低碳生態(tài)城市要解決的問(wèn)題

1、系統(tǒng)化規(guī)劃和設(shè)計(jì)城市發(fā)展是未來(lái)的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)多系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展是低碳生態(tài)城的關(guān)鍵，但目前實(shí)踐中比較成功的經(jīng)驗(yàn)都是基于面積相對(duì)較小的區(qū)域；

2、目前大多數(shù)城市關(guān)注的重點(diǎn)是減少能源消耗以及碳排放，很多城市將人均能耗或碳排放量作為主要控制指標(biāo)，但從目前情況來(lái)看大都難以實(shí)現(xiàn)。要真正實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)必須將其進(jìn)一步分解到具體的子項(xiàng)控制目標(biāo)中；

3、交通是十分關(guān)鍵的問(wèn)題，采取公交優(yōu)先的策略以減少私人汽車的使用，同時(shí)鼓勵(lì)慢行交通已成為共識(shí)，要實(shí)現(xiàn)這一策略需要對(duì)城市的功能空間、道路以及換乘系統(tǒng)進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)劃設(shè)計(jì)；

4、城市作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，其生態(tài)指標(biāo)體系的各類指標(biāo)勢(shì)必也很龐雜，數(shù)量眾多，面對(duì)如此繁雜的指標(biāo)體系需要進(jìn)行仔細(xì)的梳理，才有可能在具體的城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)中得到落實(shí)。

四、節(jié)能減排的模式

1、城市規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整與節(jié)能節(jié)能減排；

2、對(duì)于城市工業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，要分類指導(dǎo)；

3、以低碳生態(tài)為目標(biāo)，實(shí)施城市工業(yè)空間轉(zhuǎn)移和布局優(yōu)化；

4、區(qū)域規(guī)劃層面的低碳生態(tài)空間按結(jié)構(gòu)；

5、總體規(guī)劃下的低碳城市空間結(jié)構(gòu)。

五、低碳生態(tài)城市設(shè)計(jì)在規(guī)劃管理

城市建設(shè)現(xiàn)狀信息、城市規(guī)劃編制信息和規(guī)劃審查信息等。生態(tài)城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容，一般集成于城市規(guī)劃編制信息，因此，這里集中就城市規(guī)劃編制信息進(jìn)行闡述。在城鄉(xiāng)規(guī)劃信息平臺(tái)“一張圖”中，城市規(guī)劃編制信息一般由三個(gè)部分組成：法定信息庫(kù)、參考信息庫(kù)和現(xiàn)狀信息庫(kù)。

1、法定信息庫(kù)主要包括了法定規(guī)劃層面的內(nèi)容，即城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容。部分城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容，通過(guò)法定規(guī)劃的內(nèi)容，在此反映出來(lái)。

2、參考信息庫(kù)包含了專業(yè)規(guī)劃、規(guī)劃咨詢等內(nèi)容。專業(yè)規(guī)劃包括城市設(shè)計(jì)、歷史文化名城規(guī)劃、交通規(guī)劃、市政規(guī)劃、地下空間規(guī)劃等。生態(tài)城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容主要在參考信息庫(kù)中體現(xiàn)。

3、現(xiàn)狀信息庫(kù)主要包含了基礎(chǔ)地形現(xiàn)狀信息、城市建設(shè)用地現(xiàn)狀、建筑現(xiàn)狀、道路交通現(xiàn)狀和市政管線現(xiàn)狀等內(nèi)容。

建筑規(guī)劃管理階段的生態(tài)城市設(shè)計(jì)實(shí)施的核心，是落實(shí)用地規(guī)劃管理階段提出的包含有生態(tài)城市設(shè)計(jì)內(nèi)容的土地利用條件。建筑規(guī)劃管理階段主要職能是根據(jù)土地利用條件，審核建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，劃定建筑核位紅線，發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證。落實(shí)生態(tài)城市設(shè)計(jì)的要求，主要是通過(guò)審核建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案來(lái)進(jìn)行，除當(dāng)前規(guī)劃管理的必要審核外，還包括：針對(duì)上位生態(tài)規(guī)劃及規(guī)劃用地條件要求，審査是否符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的生態(tài)要求、“五線”控制、土地評(píng)價(jià)下的用地性質(zhì)、總建筑面積及分項(xiàng)建筑面積、建筑密度、綠地率、植物配置、生態(tài)適宜性等技術(shù)指標(biāo)要求。是否滿足建筑日照，城市空間形態(tài)、城市界面、幵敞空間是否有利于生態(tài)保護(hù)等。生態(tài)城市設(shè)計(jì)，尤其是局部生態(tài)城市設(shè)計(jì)和街坊生態(tài)城市設(shè)計(jì)可作為規(guī)劃管理和城市建設(shè)的依據(jù)之一。針對(duì)不同類型的城市建設(shè)項(xiàng)目，結(jié)合城市規(guī)劃管理，可以有不同方式，落實(shí)生態(tài)城市設(shè)計(jì)要求，在用地規(guī)劃管理中，轉(zhuǎn)化為土地利用條件，作為項(xiàng)目的規(guī)劃、建筑、環(huán)境設(shè)計(jì)的重要依據(jù)；在建筑規(guī)劃管理中，結(jié)合具體報(bào)建方案及施工圖設(shè)計(jì)，以判例式的個(gè)案審査予以落實(shí)，直接控制和指導(dǎo)微觀、具體開(kāi)發(fā)建設(shè)，在“一書(shū)兩證”為核心的規(guī)劃管理體系中落實(shí)生態(tài)城市設(shè)計(jì)。

六、總結(jié)

全球沒(méi)有人能夠置身于氣候變化的挑戰(zhàn)之外，氣候變化已經(jīng)把人類首次凝聚起來(lái)應(yīng)對(duì)共同的敵人。我國(guó)面臨著快速城鎮(zhèn)化進(jìn)城中能源集約化使用的巨大壓力，大局大的壓力同時(shí)也是機(jī)遇，不僅可以推動(dòng)建筑和城市規(guī)劃設(shè)計(jì)思路的全面創(chuàng)新，而且我們可以借機(jī)走上一條全新的發(fā)展之路。

低碳生態(tài)城市設(shè)計(jì)應(yīng)與城市規(guī)劃管理銜接，進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)城市設(shè)計(jì)的要求，將其納入城市建設(shè)實(shí)施的范疇。隨著城市規(guī)劃管理信息化進(jìn)程的發(fā)展，應(yīng)該將規(guī)劃管理“一張圖”以及三維數(shù)字地圖系統(tǒng)等信息化手段運(yùn)用到生態(tài)城市設(shè)計(jì)中，落實(shí)生態(tài)城市設(shè)計(jì)的管理與實(shí)施。在城市規(guī)劃管理的流程中，用地規(guī)劃管理階段，生態(tài)城市設(shè)計(jì)內(nèi)容通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃得以落實(shí)。建筑規(guī)劃管理階段，生態(tài)城市設(shè)計(jì)內(nèi)容涵蓋于土地利用條件中，并以此為依據(jù)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查。

第五篇：較好小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資探討

英才高職論壇 2006年第 2期(總第 3期)The Foru m ofY i ngcaiH i gh er Vocat i onal Educat i on 2006N o.2(SerialNo.3)我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資探討* 費(fèi)振國(guó)

(山東英才職業(yè)技術(shù)學(xué)院 評(píng)估辦公室, 山東 濟(jì)南 250104)摘要: 資金對(duì)于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展來(lái)說(shuō)是必備的或是不可缺少的, 但傳統(tǒng)的投資體制和有限的融資渠道卻造

成了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺,導(dǎo)致我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍滯后。根據(jù)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的特點(diǎn),提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

府、企業(yè)、個(gè)人共同充當(dāng)投資主體和多渠道籌集資金的對(duì)策。關(guān)鍵詞: 小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施;投資體制;融資渠道

隨著我國(guó)城市化水平不斷提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,小城鎮(zhèn)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期,而作為小城鎮(zhèn)存在和發(fā)展基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施目前整體水平普遍不高, 欠賬 嚴(yán)重,嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需等功能的發(fā)揮,成為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問(wèn)題。而建設(shè)資金的缺乏是造成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后的主要原因。因此, 小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的進(jìn)一步完善和發(fā)展, 是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。

一、資金短缺已成為制約

我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸 因素

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家 P!羅森斯坦!羅丹提出的優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施理論認(rèn)為, 在消費(fèi)品工業(yè)建立之前,必須大規(guī)模地籌集不可分割的社會(huì)分?jǐn)傎Y本, 建立起基礎(chǔ)設(shè)施部門。也就是說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施部門應(yīng)優(yōu)先于直接生產(chǎn)部門, 超前發(fā)展, 只有這樣, 基礎(chǔ)設(shè)施才能為直接生產(chǎn)部門提供外部經(jīng)濟(jì)效果, 從而達(dá)到收益遞增的目的。但目前我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施卻由于長(zhǎng)期的資金短缺造成的整體滯后嚴(yán)重影響了它的健康發(fā)展。我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口十分巨大, 九五

時(shí)期, 我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金為 4064億元, 而小城鎮(zhèn)自身財(cái)力所能提供的資金僅為 2339億元, 資金短缺達(dá)1625億元, 大大阻礙了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi), 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺狀況仍然十分嚴(yán)重。我們通過(guò)灰色預(yù)測(cè)的方法,可以預(yù)測(cè)未來(lái)幾年我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求, 再根據(jù)相應(yīng)各年份小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力所提供的資金供給, 就可以計(jì)算出各年份小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺額和資金短缺率。經(jīng)過(guò)計(jì)算可知,未來(lái)幾年我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資金短缺率是很高的,平均達(dá) 42.2%。資金短缺額也是十分巨大的,如到 2005年, 我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施所需資金達(dá) 2894億元,而小城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力所能提供的資金僅為 1676億元,資金短缺額達(dá) 1218億元。可見(jiàn), 資金短缺成為制約小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的 瓶頸 因素。因此, 在未來(lái)的一段時(shí)期內(nèi), 單純依靠小城鎮(zhèn)自身的積累,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求,還必須有相當(dāng)數(shù)量的其他的資金來(lái)源。這就需要對(duì)我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制進(jìn)行改革,以保證小城鎮(zhèn)有足夠的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二、我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資中存在的主要問(wèn)題(一)傳統(tǒng)的投資體制制約

由于基礎(chǔ)設(shè)施自然壟斷性、公共物品屬性、投資的資金集合性的特點(diǎn),決定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需由國(guó)家來(lái)承擔(dān), 因此,在傳統(tǒng)的投資體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的單一的投資主體。政府包攬了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部,從街面道路、地下排水管、垃圾處理、供水供電到學(xué)校、醫(yī)院,統(tǒng)統(tǒng)由政府來(lái)承擔(dān),而企業(yè)、個(gè)人對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資卻很少。應(yīng)該講,這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展時(shí)期還是可行的。因?yàn)樵谀菚r(shí), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬物, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)提供,尤其是對(duì)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū), 基本上能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。但自從 20世紀(jì) 90年代中期以來(lái),國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策開(kāi)始取消,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度明顯放緩,在個(gè)別地方甚至出現(xiàn)倒退,并且隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不能隨意從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)抽取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,因此單純依靠小城鎮(zhèn)自身財(cái)力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要。同時(shí), 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施作為非物質(zhì)生產(chǎn)部門不但不能創(chuàng)造價(jià)值, 反而會(huì)消費(fèi)價(jià)值,將本就有限的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金挪作它用。(二)有限的融資渠道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體,其資金來(lái)源渠道包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金兩部分,由于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入十分有限, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是 吃飯 財(cái)政,預(yù)算內(nèi)資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資除了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)外,幾乎沒(méi)有其它可用于建設(shè)的資金。因此, 用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)和預(yù)算外資金,具體包括: 1.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)稅。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定, 縣城和建制鎮(zhèn)按 5%征收城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)稅, 由于城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)稅屬于預(yù)算內(nèi)收入, 常常被挪作它用。因此, 大部分小城鎮(zhèn)很少能真正利用此項(xiàng)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。.出租、出讓土地使用權(quán)收入。通過(guò)出租、出讓土地使用權(quán)按一定留成比例進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這對(duì)于土地相對(duì)充裕的小城鎮(zhèn)無(wú)疑是一項(xiàng)重要的資金來(lái)源。.收取基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)在轄區(qū)建廠建房的單位和個(gè)人征收公共設(shè)施費(fèi),但由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣, 征收存在很大的難度。同時(shí), 有些小城鎮(zhèn)為了吸引外資, 對(duì)外資基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)實(shí)行減免,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)也十分有限。4.社會(huì)集資。在小城鎮(zhèn)建設(shè)初期, 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接或以單位擔(dān)保向社會(huì)集資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到一定推動(dòng)作用。但由于基礎(chǔ)設(shè)施投資回收期長(zhǎng),投資回報(bào)率低, 屬微利或無(wú)利項(xiàng)目, 因此在資金償還上存在很大困難, 同時(shí),參與社會(huì)集資的個(gè)人財(cái)力十分有限,集資款要用于子女上學(xué)、婚嫁以及養(yǎng)老、醫(yī)療等開(kāi)支。由于集資款不能按時(shí)償還, 在一些地方引發(fā)了社會(huì)問(wèn)題,不利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

三、解決我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問(wèn)題的對(duì)策

我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)的投融資體制,已嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),必須加以改革, 需要我們積極探索新型的適合小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制。其改革方向是:建立政企分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、主體多元、間接調(diào)控為特征的投融資制度, 包括自主決策、行為規(guī)范、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的多元投資主體體系;直接融資和間接融資相結(jié)合, 市場(chǎng)有效約束的融資體系。通過(guò)建立這種新型的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制,加快我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

(一)多元化投資主體體制的建立

在傳統(tǒng)的投資體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單一的投資主體, 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身財(cái)力有限,單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是行不通的。這就需要建立新的投資體制, 即建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、個(gè)人共同充當(dāng)投資主體的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資體制。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施按其是否具有盈利能力分為經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將其資金主要投向非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如城區(qū)道路、橋梁、公共場(chǎng)所照明等, 因?yàn)檫@些領(lǐng)域很難吸引企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行投資。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,可以在政府宏觀調(diào)控下, 按照 誰(shuí)投資、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益的原則吸引集體、企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行投資,以集體和個(gè)人作為投資主體。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)收費(fèi)也要進(jìn)行合理的指導(dǎo),使其高到能提供足夠的現(xiàn)金流量以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本,為資本投資提供足夠的折舊費(fèi)并帶來(lái)收益作為投資資本的回報(bào), 只有這樣才能廣泛吸引企業(yè)和個(gè)人投資小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二)多渠道籌集資金

小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金,但目前我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道卻十分有限。因此,必須用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方法多渠道籌集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,只有這樣才能解決資金缺乏對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的 瓶頸 制約, 加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,帶動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資途徑主要有: 1.建立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金。我國(guó)社會(huì)上現(xiàn)有大量的閑置資金,但缺乏機(jī)構(gòu)投資者的中介作用, 造成了資源的閑置。而小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金可以代理中小投資者進(jìn)行理財(cái),投資收益歸投資者所有, 使中小投資者具有較高的抗風(fēng)險(xiǎn)性和較高的收益,可以在較短的時(shí)間內(nèi)籌集到大量的建設(shè)資金。因此通過(guò)建立小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金,將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)金融機(jī)制引入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理的范疇, 通過(guò)有效的經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)資金的開(kāi)發(fā)、融通、增值,可以不斷地增加小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。2.公私合營(yíng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)與私人資本組成新的公司, 由他們進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以土地、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施或現(xiàn)金形式合伙, 私營(yíng)合伙人將為新公司帶來(lái)專門知識(shí)和資金。當(dāng)合作雙方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí),政府并不把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè),而是參與使用的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。由于有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān), 增強(qiáng)了私營(yíng)資本合作的信心, 從而可以吸引更多的資金投入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)通過(guò)引入私人企業(yè), 將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中, 能更有效地提供服務(wù)和維護(hù)。.債券融資。應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長(zhǎng)和投資數(shù)額較大的特點(diǎn)發(fā)行較長(zhǎng)期限債券,以小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量向持券人支付利息和償還預(yù)付資本。當(dāng)然目前對(duì)大多數(shù)小城鎮(zhèn)來(lái)講,由于自身規(guī)模和財(cái)力有限不可能直接發(fā)行地方債券,但可以走聯(lián)合開(kāi)發(fā)的路子, 以縣城鎮(zhèn)為主導(dǎo)聯(lián)合發(fā)行債券,進(jìn)行小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施雖然具有回報(bào)期長(zhǎng)的不利因素,但投資收益率卻相對(duì)穩(wěn)定, 完全可以吸納保險(xiǎn)公司和養(yǎng)老基金這樣的機(jī)構(gòu)投資者為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資。通過(guò)發(fā)行這種地方債券可以在資本市場(chǎng)上大量籌集資金,加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(下轉(zhuǎn) 55頁(yè))49果開(kāi)始階段項(xiàng)目進(jìn)度被低估,開(kāi)發(fā)階段就可能要采用壓縮項(xiàng)目時(shí)間的方法。但是進(jìn)度壓縮有其極限。通常進(jìn)度估計(jì)錯(cuò)誤對(duì)項(xiàng)目的影響, 會(huì)在項(xiàng)目后期慢慢顯現(xiàn)出來(lái)。因此在項(xiàng)目開(kāi)始前將一些延誤項(xiàng)目的因素消除,進(jìn)行詳細(xì)地系統(tǒng)分析和需求分析, 控制需求變更,做好風(fēng)險(xiǎn)管理,并獲得高層管理者的支持, 增加項(xiàng)目組成員對(duì)任務(wù)目標(biāo)的認(rèn)同感, 可以減少因項(xiàng)目延期而進(jìn)行的進(jìn)度壓縮。如果項(xiàng)目開(kāi)始執(zhí)行時(shí), 或是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)途中, 因?yàn)橐s短項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)間而進(jìn)行進(jìn)度壓縮,在安排進(jìn)度表的時(shí)候要讓項(xiàng)目組成員知道壓縮的目標(biāo), 提高內(nèi)部的凝聚力。在系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)上可以采用提高系統(tǒng)的模塊化程度, 使用并行開(kāi)發(fā)過(guò)程,提升軟件復(fù)用的程度。系統(tǒng)中的部分非核心的組件并不需要全部自行開(kāi)發(fā), 可以從外部獲得,例如使用開(kāi)放源代碼產(chǎn)品或者商業(yè)組件, 或者采用合理的軟件外包以爭(zhēng)取時(shí)間。不同的項(xiàng)目可以根據(jù)各自的特點(diǎn)選擇適合自己的進(jìn)度壓縮方法。參考文獻(xiàn): [ 1] Frederi ck P.B rook s.人月神話 [ M ].北京: 清華大學(xué)出版社,2002.55-59.[ 2] To m DeMarco , T i mothy L ister.與熊共舞: 軟件項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理[M ].北京: 清華大學(xué)出版社 , 2004.136-139.[ 3]Wa l ker Royce.Softw are Proj ectM anage m en t [M ].北京: 高等教育出版社, 2002.69363.[ 5]盧琳生.軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)度控制淺談 [ EB /OL ].希賽軟件工程網(wǎng)(網(wǎng)址: www.tmdps.cnpress ion in Sof t wareD evelopm ent Chen Hu i(Schoo l o f E lectronics and Inf o r m ati on Eng ineer i ng Compu ter Sc i ences , Shandong Y i ng ca i Voca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan Shandong 250104)Abstrac t : One co mmon proble m t hat soft w are pro jec ts face is t hat t he ti m e is a l w ays not enough.On l y a few pro j ects can be fi n ished on ti m e.In the process o f the pro j ec t deve l opm ent , people need accelerate the process to m ake up for t he l agg i ng part o r com press the entire schedu l e to adapt t o m arket co m pe ti tion.The t hesis co m bines t he pri o r t heory w i th the aut hor ? s exper i ence i n o rder to propose t h ree means of schedu l e compression : pro j ect m anage m ent , soft w are deve l opm en t process and tea m struc t ure.K eywords : so ft w are developm ent;schedu le compress i on;pro jectm anagement(上接 49頁(yè))另外, 小城鎮(zhèn)還可以利用國(guó)內(nèi)外銀行貸款、收取沿線受

益者費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目融資等多渠道、多途徑吸引各種 資金, 形成多元化的融資體制, 加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。參考文獻(xiàn): [ 1]崔功豪, 魏清泉, 陳宗興.區(qū)域經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃 [M ].北京: 高等教育出版社, 1999.[ 2]關(guān)宗樸, 白紅.跨世紀(jì)以小康為目標(biāo)的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模分析及建議[ J].建筑管理現(xiàn)代化, 1996.[ 3]陶雨華.進(jìn)一步完善蘇南小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制 [ J ].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 1999 ,(12).[ 4]遲福林.中國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革 [ C ].北京: 中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社, 2000.The D iscussion on the Invest ment and Financing for the Small Town Infrastructure Fe i Zhenguo(O ffice of Assessm ent , Shandong Y i ngca iVo ca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan , Shandong 250104)Abstrac t : The f und i s necessary and i ndispensable f o r the deve l opi ng and constructi on o f t he sm a ll to w n i nfrastructure.But the trad iti onal sy stem o f i nvestm ent and the li m ited financing channe l lead to the lack of the i n frastruct ure construc ti on fund i n sm a ll to w ns , wh ich causes t he universa l lag i n these areas.A cco rding to t he characteristi cs o f invest m ent and financi ng of the s m a ll town i n frastructure , a counter m easure is put forwa rd i n the article : the l o ca l governm ent , the enterpr i ses and the i ndi v iduals shou l d act t o ge t her as the m ain body o f i nvestment to en l a rge t he channe l for fund co ll ection.K eywords : i nfrastruc t ure of s m a ll towns;sy stem o f i nvest m en t;fi nancing channe l 55