第一篇：行政訴訟法：喬占祥訴鐵道部案例分析

行政法與行政訴訟法

案例分析

喬占祥訴鐵道部案例分析

喬占祥訴鐵道部案例分析

摘要：

著名的喬占祥訴鐵道部案可謂在行政法學界激起了一層波瀾。在這個案子中，喬占祥雖然敗訴了，但是卻引發(fā)了人們一連串的思考。鐵道部的《通知》到底是抽象行政行為還是具體行政行為？喬占祥又可否進行行政復(fù)議和行政訴訟呢？在我看來，《通知》屬于抽象行政行為，喬占祥無法進行行政復(fù)議和行政訴訟。盡管如此，《通知》的程序卻并不合法，鐵道部和國家計委依然有過失。

案情回顧：

國家計委（現(xiàn)國家發(fā)展與改革委員會）依據(jù)鐵道部報送的《關(guān)于報批部分旅客列車政府指導(dǎo)價實施方案的函》（鐵財函〖2000〗253號），于2000年11月下發(fā)了《關(guān)于部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》（計價格〖2000〗1960號），批準對鐵路部分旅客列車運價實行政府指導(dǎo)價，允許客流較大線路和春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節(jié)假日期間，客運繁忙線路的鐵路旅客列車票價適當上浮；允許部分與高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價常年下浮，對團體購票旅客、提前購票旅客等實行下浮，同時規(guī)定了浮動幅度、審批權(quán)限等。并在2000年12月同意由鐵道部頒發(fā)鐵路旅客票價表，作為旅客列車實行浮動票價的中準價（計辦價格〖2000〗931號）。

鐵道部依據(jù)國家計委的上述《批復(fù)》，發(fā)出《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》規(guī)定：節(jié)前（1月13日至22日）自廣州（集團）公司、北京鐵路局、上海鐵路局始發(fā)、節(jié)后（1月26日至2月17日）為成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發(fā)的部分直通客車票價上浮，其中新型空調(diào)列車上浮20％，其他列車上浮30％。除夕、正月初

一、初二不上浮。兒童、學生、現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人票價不上浮。

河北省石家莊市居民喬占祥購買了2001年1月1日2069次從石家莊到磁縣的車票，2001年1月22日2069次從石家莊到邯鄲的車票。第一張車票比漲價前多支出了5元票價，第二張車票比漲價前多支出了4元票價。據(jù)此，喬占祥認

為鐵道部關(guān)于2001年部分旅客列車漲價的通知侵害了其合法權(quán)益，于2001年1月18日根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，就不服鐵道部的《通知》向鐵道部申請行政復(fù)議，申請撤銷鐵道部于2001年1月4日公布的2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為，爾后，在鐵道部作出維持漲價通知的復(fù)議決定后，并向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，法院受理此案，并作出判決；喬占祥對一審判決不服又向北京市高級人民法院提出上訴，二審法院作出了維持判決。

一、《通知》的性質(zhì)

我國法律規(guī)定，只有具體行政行為才可以行政復(fù)議、行政訴訟，而抽象行政行為不可以。于是鐵道部《通知》的性質(zhì)就成為了本案中至關(guān)重要的決定因素：如果《通知》是具體行政行為，那么喬占祥可以以自己權(quán)益被侵害為由進行行政復(fù)議、行政訴訟；反之，喬占祥無權(quán)進行行政復(fù)議、行政訴訟。

(一)抽象行政行為和具體行政行為

抽象行政行為又稱制定行政法律規(guī)范的行為，是特定的國家機關(guān)在行使行政職權(quán)的過程中，制定和發(fā)布普遍性行政規(guī)則的行為，包括制定法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布決定、命令等的行為。抽象行政行為具有普遍的法律效力，是對未來發(fā)生約束力的、可以反復(fù)適用的行為，它起到拘束具體行政行為的作用。

具體行政行為是行政機關(guān)在行使行政職權(quán)的過程中，針對特定人或特定事件作出影響相對方權(quán)益的具體決定和措施的行為。具體行政行為具有使行政法律關(guān)系雙方主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容具體化的作用，是現(xiàn)實上產(chǎn)生后果的一次性行為。

二者的區(qū)別在于： 1.調(diào)整對象不同

抽象行政行為具有普遍的約束力，對不特定的多數(shù)人產(chǎn)生約束作用。而具體行政行為是針對特定人或特定事件的。

2.可否反復(fù)適用不同

抽象行政行為是制定和發(fā)布普遍性行政規(guī)則的行為，包括制定法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布決定、命令等的行為，執(zhí)行規(guī)范性文件的行為，是可以反復(fù)適用的；

而具體行政行為由于僅針對特定人或特定事件，并不可以反復(fù)適用。

3.影響相對人的方式不同

抽象行政行為主要在于制定發(fā)布規(guī)范性文件，不會直接對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，只有當抽象行政行為通過具體行政行為表現(xiàn)出來時，即文件內(nèi)容被執(zhí)行時，才會對相對人產(chǎn)生影響。而具體行政行為是針對特定人或事件的，可以直接對相對人產(chǎn)生作用。

4.能否行政訴訟、行政復(fù)議不同

抽象行政行為不可以行政訴訟、行政復(fù)議，只有具體行政行為才可以。

(二)對《通知》性質(zhì)分析

對于《通知》性質(zhì)的認識，無非是有兩種觀點，抽象行政行為和具體行政行為。

認為《通知》是抽象行政行為的理由如下：《通知》是鐵道部對廣大旅客做出的，由于即將乘坐火車的旅客并不確定，而且范圍很廣，屬于針對不特定多數(shù)人的決定。同時《通知》對每一個旅客都可以反復(fù)適用。當各鐵路局以及相關(guān)單位執(zhí)行《通知》中的決定時，《通知》便間接對當事人產(chǎn)生了影響。

認為《通知》是具體行政行為的理由如下：《通知》針對的是在特定節(jié)假日期間乘坐火車的特定人群，人群、時間段相對固定。同時由于時段的特殊性，《通知》不可在其他時間反復(fù)適用。《通知》已經(jīng)發(fā)布即視為執(zhí)行，直接對廣大旅客產(chǎn)生了作用，沒有中間環(huán)節(jié)。

而對于此種觀點更有學者認為，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業(yè)作出的，即《通知》的對象是鐵路運輸企業(yè)，而非廣大旅客，自然具有對象特定性。

我認為，第一種觀點更合適，即《通知》是抽象行政行為。根據(jù)上述所說的抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別，可以從以下三個方面予以論述：

1.調(diào)整對象為不特定多數(shù)

首先一點，《通知》是對廣大旅客做出的，而非鐵路運輸企業(yè)。

之所以有學者會認為《通知》是對鐵路運輸企業(yè)做出的，是因為廣大鐵路局、鐵路公司等會根據(jù)《通知》的內(nèi)容做出漲價行為，確定票價。但這種觀點太過片面。如果僅僅是對鐵路運輸企業(yè)做出的行為，那么大可不必讓公眾知曉，但事實恰恰相反，《通知》的內(nèi)容公眾都可以看到，在購買火車票的時候也可以明確知曉漲價的行為。所以鐵道部發(fā)布《通知》最主要的目的就是讓潛在旅客知道火車票將會漲價，是對外部的公告，而非對內(nèi)部的命令。

其次，《通知》有適用的特定時間段和人群，這并不等同于通知的對象固定。比如行政立法屬于抽象行政行為，《行政處罰法》也有自己的特定對象，即違反行政法律、法規(guī)的人群。可是立法機關(guān)制定《行政處罰法》的行為當然屬于抽象行政行為，這是毫無疑問的，因為不知道誰會成為違反行政法律法規(guī)的人。

同樣的，雖然《通知》有著針對的人群，即廣大旅客，但是具體誰會成為旅客是不固定的，而且人數(shù)眾多，不能僅僅因為人群類型固定就認為對象特定。

2.可反復(fù)適用

《通知》有著適用的時間段，即節(jié)假日期間，有學者認為這代表它不可反復(fù)適用，因為在節(jié)假日以外的時間無法適用，有著時段特殊性。但事實上，在節(jié)日期間，每一趟符合要求的列車都可以適用漲價規(guī)定，每一個購買相應(yīng)火車票的乘客也都會支付更多的價款，《通知》在節(jié)日期間是可以反復(fù)適用的。

《通知》的適用時間范圍本來就是固定的，我們無需考慮在此之外的時間。很多行政法律法規(guī)都有適用的時間限制，在規(guī)定時間段內(nèi)產(chǎn)生作用，反復(fù)適用，而在規(guī)定時間外便失去效力。我們絕不能以此認為這些行政法律法規(guī)都是不可反復(fù)適用的。

3.間接對相對人產(chǎn)生作用

雖然《通知》是對廣大旅客做出的公告，但它卻不能直接發(fā)生效力，《通知》發(fā)布之后票價并未立刻上漲，只有當每個鐵路局、鐵路運輸企業(yè)做出相應(yīng)的漲價行為，導(dǎo)致票價確實上漲后，旅客才能買到漲價的火車票。因此《通知》并未直接對相對人產(chǎn)生作用，而是借助鐵路局、鐵路運輸企業(yè)，間接產(chǎn)

生了作用。

根據(jù)以上三方面的分析，結(jié)合抽象行政行為與具體行政行為的特點和區(qū)別，我們不難看出《通知》應(yīng)屬于抽象行政行為，因為它的對象是即將乘車的廣大旅客，為不特定多數(shù)；可以反復(fù)使用；間接對相對人產(chǎn)生作用。

二、行政復(fù)議與行政訴訟

(一)行政復(fù)議

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復(fù)議決定的行政行為。是公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法。

從行政訴訟的定義中我們可以看出，能夠進行復(fù)議的只能是具體行政行為。由于《通知》在性質(zhì)上屬于抽象行政行為，所以喬占祥無權(quán)進行行政復(fù)議。(二)行政訴訟

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法定程序向人民法院起訴，人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，對具體行政行為的合法性進行審查并作出裁決的制度。

行政訴訟與行政復(fù)議的區(qū)別在于，行政訴訟的相對方是做出具體行政行為的機關(guān)，進行裁定的機關(guān)是人民法院，如果對裁定結(jié)果不滿意，可以上訴，直到二審終審。而行政復(fù)議進行裁定是做出行政決定的機關(guān)的上一級行政單位，行政復(fù)議實行一級復(fù)議原則，意思就是只能進行一次復(fù)議，如果對復(fù)議結(jié)果不滿意，不得向復(fù)議機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請復(fù)議，只能進行行政訴訟。

因此在鐵道部作出維持漲價通知的復(fù)議決定后，喬占祥向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。但是依然只有具體行政行為才可以進行行政訴

訟，因此喬占祥既不應(yīng)進行行政復(fù)議，也不應(yīng)進行行政訴訟。

三、《通知》的合法性問題

雖然喬占祥無權(quán)進行行政復(fù)議和行政訴訟，但這并不意味著《通知》就完全合法。事實上，我認為《通知》在程序上是不合法的。

(一)未經(jīng)國務(wù)院批準

《鐵路法》第25條規(guī)定：“國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務(wù)院鐵路主管部門擬訂，報國務(wù)院批準。”但在本案中，國家計委依據(jù)鐵道部報送的《關(guān)于報批部分旅客列車政府指導(dǎo)價實施方案的函》直接下發(fā)了《關(guān)于部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》，并未經(jīng)過國務(wù)院審批。

根據(jù)憲法的規(guī)定，國務(wù)院實行總理負責制，經(jīng)國務(wù)院總理授權(quán)，國務(wù)院副總理、國務(wù)委員可以負責某一方面的工作。因此，所謂“批準”必須是國務(wù)院總理作出的，或者是由國務(wù)院副總理、國務(wù)委員作出的。

對于重大問題，更是應(yīng)當召開國務(wù)院全體會議或者常務(wù)會議先進行討論，然后再由總理或者副總理、國務(wù)委員作出最終決定。

本案中，國家計委下發(fā)的《批復(fù)》不是經(jīng)國務(wù)院全體會議或者常務(wù)會議討論的結(jié)果，更沒有經(jīng)總理或者副總理、國務(wù)委員作出最終決定，不符合規(guī)定程序。

(二)未經(jīng)聽證會程序

《價格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”

對此，鐵道部給出的解釋是，《價格法》中僅規(guī)定“應(yīng)當建立聽證會制度”，而非明確規(guī)定“應(yīng)召開聽證會”。此外，聽證會當時在我國屬于新事物，存在眾多操作性問題，并未廣泛適用。為了彌補，國家計委和鐵道部組織召開了論證會，聽取運輸企業(yè)和一定程度上代表消費者利益的地方物價部門的

意見。因此不能說程序不合法。

但是反復(fù)思索，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的問題。對于“應(yīng)當建立聽證會制度”，還是“應(yīng)召開聽證會”，鐵道部純屬在咬文嚼字。通過文意解釋，我們不難看出立法者的用意，法條中已明確說明當關(guān)系群眾切身利益時政府價格主管部門有責任召開聽證會。

此外，就算新事物在適用時有諸多困難，這也不能成為不經(jīng)適用的理由。既然法律中有著規(guī)定，政府價格主管部門就應(yīng)該按規(guī)定行事，決不能因為體系不成熟就成為推脫的理由。在本案中，火車票價關(guān)系成千上萬人民的切身利益，應(yīng)當召開聽證會。政府的價格主管部門是國家計委，即國家計委負有舉行關(guān)于旅客列車票價上浮的聽證會。

但是國家計委和鐵道部組織召開的論證會也并不等同于聽證會。論證會并非法律規(guī)定程序，沒有法律效力，論證會的程序也與聽證會大不相同。因此在未經(jīng)國家計委主持聽證會的情況下做出的《通知》自然無效。

四、小結(jié)

由以上分析可知，《通知》在性質(zhì)上屬于抽象行政行為，因此喬占祥不應(yīng)進行行政復(fù)議和行政訴訟。但是《通知》的發(fā)布程序卻并不合法，它未經(jīng)國家計委舉行聽證會，也未報國務(wù)院審批，不符合法律規(guī)定。但是《通知》內(nèi)容已經(jīng)實施，無法撤銷，所以應(yīng)由鐵道部和國家計委賠償受害者的損失。

第二篇：喬占祥訴中華人民共和國鐵道部案

喬占祥訴中華人民共和國鐵道部案

（北京市第一中級人民法院一審；北京市高級人民法院終審）

河北律師喬占祥起訴鐵道部在今年春運期間對部分旅客列車實行票價上浮一案，2003年2月21日上午由北京市第一中級人民法院作出一審判決，法院駁回喬占祥的訴訟請求。

據(jù)了解，去年１２月２１日鐵道部向有關(guān)鐵路局發(fā)布了關(guān)于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。通知確定２００１年春節(jié)前１０天及春節(jié)后２３天北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司等始發(fā)的部分直通列車實行票價上浮２０％至３０％。為此，喬占祥在今年１月１７日及２２日分別購買的了從石家莊到磁縣、石家莊到邯鄲的火車客票２張，比票價上浮前多支付９元。喬占祥認為鐵道部的通知侵害了他的財產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)和公平交易權(quán)等合法權(quán)益，向鐵道部提起行政復(fù)議。今年３月１９日鐵道部作出《行政復(fù)議決定書》，決定維持票價上浮通知。喬占祥針對上述票價上浮通知及鐵道部的復(fù)議決定，起訴到北京市一中院，請求法院判決：撤銷復(fù)議決定，責令鐵道部履行轉(zhuǎn)送審查職責；撤銷票價上浮通知。

北京市一中院經(jīng)審理后認定，調(diào)整和緩解春運期間客運量與鐵路運能的突出矛盾，是保證鐵路客運正常發(fā)展的客觀需要。鐵道部依職權(quán)擬定的票價上浮通知體現(xiàn)了價格法的有關(guān)規(guī)定，包含了市場需求、地區(qū)差別、季節(jié)變化和社會承受力等因素，符合法律規(guī)定及客運市場的價值規(guī)律。

另外，鐵道部作出的２００１年春運期間部分旅客列車價格上浮的決定，是經(jīng)過有關(guān)市場調(diào)查、方案擬定、報送國家計委審查，國家計委在國務(wù)院授予其批準的權(quán)限范圍內(nèi)予以批準后，鐵道部依據(jù)國家計委的批準文件作出的，上述程序未違反有關(guān)法律規(guī)定。

喬占祥認為鐵道部所作的票價上浮通知未經(jīng)國務(wù)院批準及鐵道部未能提供組織價格聽證會，并由此請求法院對鐵道部作出的上浮票價的通知予以撤銷的訴訟請求，缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)。而且依據(jù)價格法的有關(guān)規(guī)定，主持價格聽證會不屬于鐵道部的法定職責，因此，本案的訴訟并不涉及價格聽證及其相關(guān)問題。

據(jù)此，北京市一中院依法作出駁回喬占祥訴訟請求的判決。

喬占祥訴鐵道部票價上浮案行政判決

北京市高級人民法院

行政判決書

（2001）年高行終字第39號

上訴人（一審原告）喬占祥，男，36歲，漢族，河北三和時代律師事務(wù)所律師，住河北省石家莊市華興小區(qū)20-3-502室。

被上訴人（一審被告）中華人民共和國鐵道部（以下簡稱鐵道部），住所地北京市海淀區(qū)復(fù)興路10號。

法定代表人傅志寰，鐵道部部長。

委托代理人劉莘，女；中國政法大學研究生院副教授。

委托代理人張長江，北京市國源律師事務(wù)所律師。

一審第三人北京鐵路局，住所地北京市海淀區(qū)復(fù)興路6號。

法定代表人李樹田，局長。

委托代理人朱敏，女，北京鐵路局干部。

一審第三人上海鐵路局，住所地上海市天目東路80號。

法定代表人陸東福，局長。

委托代理人沈國平，男，上海鐵路局干部。

一審第三人廣州鐵路（集團）公司，住所地廣東省廣州市中山一路151號法定代表人張正清，董事長。

委托代理人陳唯真，男，廣州鐵路（集團）公司干部。

上訴人喬占祥因鐵路旅客票價管理一案，不服北京市第一中級人民法院（2001）一中行初字第149號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人喬占祥；被上訴人鐵道部法定代表人的委托代理人劉莘、張長江；第三人北京鐵路局法定代表人的委托代理人朱敏；上海鐵路局法定代表人的委托代理人沈國平；廣州鐵路（集團）公司法定代表人的委托代理人陳唯真出庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

北京市第一中級人民法院判決認定，原告作為購票乘客與鐵道部所作《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車票價上浮的通知（以下簡稱“通知”）》有法律上的利害關(guān)系，有權(quán)提起行政訴訟。原告堅持對《通知》和《行政復(fù)議》同時

提起行政訴訟的請求缺乏法律依據(jù)。被告作出的2001年春運期間部分旅客列車價格上浮決定是經(jīng)過市場調(diào)查、方案擬定、上報批準的，程序未違反有關(guān)法律規(guī)定。并以（2001）一中行初字第149號行政判決，駁回原告的訴訟請求。

上訴人喬占祥認為一審判決沒有對被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，鐵道部所作《通知》未舉行聽證會，未經(jīng)國務(wù)院批準，違反法定程序；在復(fù)議過程中鐵道部未履行其轉(zhuǎn)送審查國家計委1960號批復(fù)的請求，屬不履行法定職責。向本院提起上訴，請求二審法院撤銷一審判決，撤銷鐵道部所作《通知》，判決確認被上訴人未履行轉(zhuǎn)送職責的行為違法。

被上訴人鐵道部答辯認為其作出《通知》符合法定程序，上訴人提出對國家計委1960號批復(fù)的轉(zhuǎn)送請求不符合轉(zhuǎn)送條件，故一審判決正確、合法，請求二審法院駁回上訴，維持原判。第三人均同意被上訴人鐵道部的答辯意見。

經(jīng)審理查明，2000年7月被上訴人鐵道部向國家計委上報了《關(guān)于報批部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價的實施方案（以下簡稱實施方案）》，即：鐵財函（2000）253號。《實施方案》中表述，根據(jù)經(jīng)國務(wù)院批準的國家計委《關(guān)于對部分旅客列車運輸實行政府指導(dǎo)價的請示》，我部擬定了對部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價的實施方案。其中關(guān)于春運票價上浮方案為“春節(jié)前（除夕除外）14天，自哈爾濱、上海、廣州、北京?..等局始發(fā)，到達指定局（省）的部分列車，春節(jié)后23天（初

一、初二除外）自北京、上海、廣州??等局始發(fā)到達指定局（省）的部分旅客列車實行票價上浮。春運期間票價最高上浮幅度原則上不超過國務(wù)院批準的上浮標準，即：旅行速度100公里以下30%、100公里以上40%。”同年11月8日，國家計委以計價格（2000）1960號文批準了鐵道部的《實施方案》。鐵道部于12月21日作出《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車票價上浮的通知》，通知決定2001年1月13日至22日、1月26日至2月17日，春運期間在北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司等始發(fā)的部分直通列車的票價上浮20%至30%。該通知經(jīng)公布于2001年春運期間實施。上訴人喬占祥于1月17 日、1月22日，分別購買了2069次列車從石家莊到磁縣、石家莊到邯鄲的火車客票兩張，支付票款37元，比上浮前多支付人民幣9元。為此，喬占祥以鐵道部所作《通知》程序違法為由訴至一審法院，一審判決后喬占祥不服上訴。

在二審審理過程中，上訴人與被上訴人對鐵道部所作《通知》的合法性爭議和舉證、質(zhì)證的主要內(nèi)容是：

（1）鐵道部所作《通知》的法律依據(jù)問題.被上訴人鐵道部向法庭出示的證據(jù)是：證據(jù)

1、國家物價局有關(guān)部門分工重要商品的目錄，證明旅客票價為政府定價范圍；證據(jù)

2、國家計委對部分旅客列車實行國家指導(dǎo)價的請示（計價格[1999]1862號）；證據(jù)

3、國務(wù)院對國家計委

[1999]1862號請示的批復(fù)（國辦[2921號]），證明旅客票價由政府定價改為政府指導(dǎo)價已經(jīng)國務(wù)院批準并授權(quán)國家計委行使審批權(quán)；證據(jù)

4、國家公文處理辦法（國法辦[1993]81號），證明國家計委[1999]1862號請示和國務(wù)院的批復(fù)符合國務(wù)院公文處理的相關(guān)規(guī)定；

5、《實施方案》，證明鐵道部履行了報批程序。證據(jù)

6、國家計委對鐵道部《實施方案（[2000]253號）》的批復(fù)，即：計價格（2000）1960號《關(guān)于部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》，證明鐵道部關(guān)于2001年春運旅客列車票價上浮所作的《通知》內(nèi)容已經(jīng)得到有權(quán)機關(guān)批準；證據(jù)

7、國家計委就有關(guān)問題的復(fù)函，證據(jù)

8、附件2客運價目表，證明鐵道部經(jīng)調(diào)查對旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價的條件已經(jīng)具備。上訴人喬占祥表示上述上述證據(jù)材料在一審時交換過，但認為證據(jù)1與《中華人民共和國鐵路法》（以下簡稱鐵路法）、《中華人民共和國價格法》（以下簡稱價格法）相抵觸，證據(jù)2未經(jīng)聽證，未獲國務(wù)院批準；證據(jù)3只有領(lǐng)導(dǎo)圈閱，沒有明確簽署意見不能證明國務(wù)院批準授權(quán)國家計委審批，且沒有證據(jù)證明證據(jù)來源合法；證據(jù)4國務(wù)院辦公廳批復(fù)不符合國務(wù)院公文處理辦法規(guī)定；證據(jù)5與證據(jù)6，因為不存在國務(wù)院授權(quán)的行政法律行為不能證明證據(jù)5的合法性；證據(jù)7，該函內(nèi)容應(yīng)由國家計委行使而不是國家計委辦公廳；證據(jù)8無異議。

本院確認被上訴人提供的上述證據(jù)合法有效，能夠證明其所作《通知》符合《價格法》和《鐵路法》規(guī)定的實行政府指導(dǎo)價的范圍，得到了有權(quán)機關(guān)的批準。

（2）鐵道部作出通知的程序合法性問題；

被上訴人認為鐵路旅客票價不是依法應(yīng)當聽證的三種價格，證據(jù)1國務(wù)院關(guān)于重要生產(chǎn)資料和交通暫行規(guī)定、證據(jù)2第10個五年計劃綱要。上訴人喬占

祥認為，證據(jù)1僅僅指三種定價，不能證明不屬價格法23條的范圍；證據(jù)2中規(guī)定的聽證會鐵道部沒有按照辦理。

本院確認上述證據(jù)對本案沒有直接的證明效力，不予采用。

（3）鐵道部在復(fù)議過程中是否存在不履行職責的問題。

上訴人喬占祥提供的證據(jù)1行政復(fù)議申請書，證明其要求鐵道部轉(zhuǎn)送審查國家計委（2000）1960號文的合法性；證據(jù)2鐵道部國復(fù)[2001]2號行政復(fù)議書。證明鐵道部沒有履行轉(zhuǎn)送職責。被上訴人鐵道部經(jīng)質(zhì)證認為證據(jù)1中喬占祥沒有提出轉(zhuǎn)送要求，證據(jù)2中鐵道部經(jīng)復(fù)議認為不符合轉(zhuǎn)送條件，不存在不履職的問題。

本院確認上述證據(jù)不能證明上訴人的要求成立。

本案認定的事實，有以上證據(jù)材料和庭審筆錄在案佐證，可以作為定案的根據(jù)。

本院認為，鐵道部所作《通知》，是鐵路行政主管部門對鐵路旅客票價實行政府指導(dǎo)價所作的具體行政行為，該行為對于鐵路經(jīng)營企業(yè)和乘客均有行政法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。喬占祥認為該具體行政行為侵犯其合法權(quán)益向人民法院提起行政訴訟，是符合行政訴訟法規(guī)定的受案范圍的。但在對原具體行政行為提起訴訟的同時一并請求確認復(fù)議機關(guān)不履行轉(zhuǎn)送的法定職責，不符合行政訴訟法的規(guī)定，且其在復(fù)議申請中亦未提出轉(zhuǎn)送審查的請求，故一審判決駁回上訴人的該項請求并無不當。

鐵路列車旅客票價直接關(guān)系群眾的切身利益，依照《價格法》第18條的規(guī)定，政府在必要時可以實行政府指導(dǎo)價或者政府定價。根據(jù)《鐵路法》第25條“國家鐵路的旅客票價??，由國務(wù)院鐵路主管部門擬訂，報國務(wù)院批準” 的規(guī)定，鐵路列車旅客票價調(diào)整屬于鐵道部的法定職責。鐵道部上報的《實施方案》所依據(jù)的計價格（1999）1862號文已經(jīng)國務(wù)院批準，其所作《通知》是在經(jīng)過市場調(diào)查的基礎(chǔ)上又召開了價格咨詢會，在向有權(quán)機關(guān)上報了具體的實施方案，并得到了批準的情況下作出的，應(yīng)視為履行了必要的正當程序。雖然，《價格法》

第23條規(guī)定，“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽會證制度。”但，由于在鐵道部制定《通知》時，國家尚未建立和制定規(guī)范的價格聽證制度，要求

鐵道部申請價格聽證缺乏具體的法規(guī)和規(guī)章依據(jù)。據(jù)此，上訴人喬占祥請求認定被上訴人鐵道部所作《通知》程序違法并撤銷該具體行政行為理由不足。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人上訴理由不足，其訴訟請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1項的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案上訴訴訟費80元，由上訴人喬占祥負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長 王振清

審 判 員 吉羅洪

審 判 員 何謝忠

第三篇：行政法】行政法十大典型案例(六)——喬占祥訴鐵道部案

行政法】行政法十大典型案例

（六）——喬占祥訴鐵道部案

作者 : 未法

【案情簡介】

國家計委（現(xiàn)國家發(fā)展與改革委員會）依據(jù)鐵道部報送的《關(guān)于報批部分旅客列車政府指導(dǎo)價實施方案的函》（鐵財函〖２０００〗２５３號），于２０００年１１月下發(fā)了《關(guān)于部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》（計價格〖２０００〗１９６０號），批準對鐵路部分旅客列車運價實行政府指導(dǎo)價，允許客流較大線路和春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節(jié)假日期間，客運繁忙線路的鐵路旅客列車票價適當上浮；允許部分與高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價常年下浮，對團體購票旅客、提前購票旅客等實行下浮，同時規(guī)定了浮動幅度、審批權(quán)限等。并在２０００年１２月同意由鐵道部頒發(fā)鐵路旅客票價表，作為旅客列車實行浮動票價的中準價（計辦價格〖２０００〗９３１號）。

鐵道部依據(jù)國家計委的上述《批復(fù)》，發(fā)出《關(guān)于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》，通知規(guī)定：節(jié)前（１月１３日至２２日）自廣州（集團）公司、北京鐵路局、上海鐵路局始發(fā)、節(jié)后（１月２６日至２月１７日）為成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發(fā)的部分直通客車票價上浮，其中新型空調(diào)列車上浮２０％，其他列車上浮３０％。除夕、正月初

一、初二不上浮。兒童、學生、現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人票價不上浮。

河北省石家莊市居民喬占祥 購買了２００１年１月１７日２０６９次從石家莊到磁縣的車票，２００１年１月２２日２０６９次從石家莊到邯鄲的車票。第一張車票比漲價前多支出了５元票價，第二張車票比漲價前多支出了４元票價。據(jù)此，喬占祥認為鐵道部關(guān)于２００１年部分旅客列車漲價的通知侵害了其合法權(quán)益，于２００１年１月１８日根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，就不服鐵道部的《通知》向鐵道部申請行政復(fù)議，爾后，在鐵道部作出維持漲價通知的復(fù)議決定后，并向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，法院受理此案，并作出判決；喬占祥對一審判決不服又向北京市高級人民法院提出上訴，二審法院作出了維持判決。【復(fù)議訴訟過程】

一、復(fù)議及復(fù)議申請情況

（一）復(fù)議當事人

１、復(fù)議申請人：喬占祥，系河北三和時代律師事務(wù)所律師。

２、被申請人：中華人民共和國鐵道部；

３、第三人：北京鐵路局、廣州鐵路局、上海鐵路局。

（二）復(fù)議請求

１、撤銷被申請人于２００１年１月４日公布的２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為；

２、審查被申請人作出上述行政行為的依據(jù)——國家計委關(guān)于部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)有關(guān)的問題的批復(fù)不合法，并予以撤銷。

（三）主要理由

１、火車票價不是市場調(diào)節(jié)價，而是政府定價，被申請人沒有權(quán)力上浮票價；

２、依照《價格法》第１８條的規(guī)定，火車票價是重要的公用事業(yè)價格和重要的公益服務(wù)價格，屬于政府定價的范圍。依據(jù)《價格法》第２０條的規(guī)定，火車票價應(yīng)當按照規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準。未經(jīng)國務(wù)院批準，被申請人擅自上浮票價是違法的；

３、依據(jù)《價格法》第２３條的規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公益性服務(wù)價格、公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。而被申請人沒有依法舉行聽證會。

二、復(fù)議決定情況 [1][2][3][4]

[5][6][7]

[8]

[9][10]

（一）事實與理由

１、申請人沒有提供在２００１年春運期間乘坐上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司票價上浮列車的證據(jù)；

２、國家計委已報請國務(wù)院同意，才下發(fā)了批復(fù)；

３、鐵道部按《價格法》第２２條的規(guī)定，作了調(diào)查研究和論證工作，聽取了社會各界和消費者的意見和建議。

（二）復(fù)議決定內(nèi)容

維持鐵道部關(guān)于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。

三、訴訟情況

（一）訴訟當事人

１、原告：喬占祥，系河北三河時代律師事務(wù)所律師。

２、被告：中華人民共和國鐵道部。

３、第三人：北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司。

（二）訴訟請求

１、判決撤銷被告作出的鐵復(fù)議〖２０００〗１號行政復(fù)議決定書，并責令被告依法履行行政復(fù)議法第２６條規(guī)定的審查及轉(zhuǎn)送的法定職責；

２、判決撤銷被告作出的《關(guān)于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》。

（三）原告理由

１、被告向第三人等有關(guān)鐵路局發(fā)出的通知侵犯了我及廣大旅客的合法權(quán)益；

２、被告的通知缺乏法律依據(jù)，不僅內(nèi)容失當，而且程序違法：第一，依據(jù)鐵路法第２５條、價格法第２０條的規(guī)定，制定火車票價應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院批準，但被告決定于２００１年春運期間部分旅客列車票價上浮未經(jīng)國務(wù)院批準，只是有國家計委的批復(fù)；第二，依據(jù)價格法第２３條的規(guī)定，國家計委應(yīng)當召開火車票價上浮的價格聽證會，但被告未提供此次票價上浮舉行聽證會的有關(guān)文件、資料及事實根據(jù)。

３、在申請復(fù)議時，一并提出了國家計委批復(fù)的不合法性，請求予以審查，但復(fù)議決定書卻未予審查，屬于不履行法定職責。

（四）被告答辯意見

１、請求裁定駁回對《通知》的起訴。理由為《通知》是針對不特定的對象發(fā)布的，且是可以反復(fù)適用的抽象行政行為，故依法不能提起行政訴訟。

２、請求裁定駁回對《復(fù)議決定》的起訴。理由為《復(fù)議決定》是維持《通知》的行為，依據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，原告不能對維持原行政行為的復(fù)議行為訴訟。

（３）請求依法支持《通知》行為。理由為計委的《批復(fù)》是經(jīng)過國務(wù)院審判的，其批復(fù)內(nèi)容未超越權(quán)限，不符合轉(zhuǎn)送條件。被告依據(jù)該批復(fù)作出的《通知》是合法的，未侵害原告的權(quán)益，且該通知與原告也沒有法律上的利害關(guān)系。

（五）第三人陳述意見

北京鐵路局以被訴行為沒有強制力、是抽象行政行為，且喬占祥不具有原告資格、沒有訴權(quán)等為由，請求判決駁回原告訴訟請求。

上海鐵路局以《通知》合法合理為由請求判決維持；第三人按照《通知》實施漲價的行為屬于鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營行為，其合法權(quán)益應(yīng)予法律保護。

廣州鐵路（集團）公司以《通知》合法為由請求判決維持；第三人的鐵路運輸經(jīng)營行為合法，應(yīng)予保護。

【訴訟爭點】

本案中主要爭論的法律問題是：

一、鐵道部漲價通知的性質(zhì)。即鐵道部的漲價通知是具體行政行為還是抽象行政行為？如果屬于抽[11][12]象行政行為的范疇，則它并不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，如果屬于具體行政行為，則屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范圍。這是本案的根本性爭議。

二、申請人資格和原告資格。即鐵道部的漲價通知并不是針對某個個人作出的，在本案中并不是針對喬占祥作出的，其是否具有行政復(fù)議中的申請人資格和行政訴訟中的原告資格？ 【思考討論題】

本案涉及的法律問題除上述訴訟中的爭點外，主要還有以下幾個：

一、行政復(fù)議和行政訴訟的對象。即本案涉及為什么漲價、怎么漲價和漲價的法律程序三個問題，這三個問題是否都是行政復(fù)議機關(guān)和人民法院審查的對象？

二、作為具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為的轉(zhuǎn)送問題。即行政復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議過程中，如果認為作為具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為是合法的，能否不進行轉(zhuǎn)送？

三、法院判決的類型。即在本案中，法院應(yīng)當作出何種類型的判決，是維持具體行政行為，還是駁回原告訴訟請求，抑或是其他類型的判決？

【法理分析】

一、本案發(fā)生的社會背景

“喬占祥訴鐵道部２００１年春運漲價案”正逢２００１年春運期間，并由于涉及面非常廣泛，曾在社會上引起了極其廣泛的影響，甚至轟動。新聞媒體以職業(yè)的敏感對此事給予了極大的關(guān)注，進行了充分的報道。目前在國內(nèi)有著廣泛社會影響和引導(dǎo)作用的《南方周末》、《北京青年報》、中央電視臺、中央人民廣播電臺等媒體都作了充分、詳細的跟蹤報道。乘坐火車的旅客在火車上也極其興奮地談?wù)撝@一與自己切身利益有著密切關(guān)系的案件，并預(yù)測著這一案件的發(fā)展。

這一案件之所以能夠引起如此廣泛的社會影響，受到社會各界的廣泛關(guān)注，特別是學界的研究對象和研究內(nèi)容，作為“鐵老大”的老大的鐵道部能夠如此慎重地處理此事，我認為，其社會背景主要是；

第一，這一案件的涉及面極其廣泛。在具有農(nóng)耕文明傳統(tǒng)、濃厚儒教文化背景、特別講究人情世故、注重親情的中國及中國人的心目中，“每逢佳節(jié)倍思親”是揮之不去的情結(jié)。而在諸多佳節(jié)中，“春節(jié)”又是佳節(jié)中的“佳節(jié)”，是與父母、親人、朋友、同學等等與一切和自己有感情的人相逢的最佳時節(jié)。在春節(jié)期間，任何一個中國人如果與父母及其他親人身處異地，一定會盡最大可能、克服一切困難，長途奔襲，日夜兼程，與父母、親人、朋友團聚哪怕是短短數(shù)日，也心甘情愿。因此，在春節(jié)期間，中國實際上是在進行著一次人口大轉(zhuǎn)移，在東西南北中工作的人無不奔赴其他四面八方。而在這種人口大轉(zhuǎn)移過程中，雖然交通工具形式多樣，包括飛機、汽車、輪船、火車，等等，但是，由于中國地域遼闊，雖然中國火車的速度比其他國家要慢的多，但因為火車更適宜于長途運輸，因此，絕大多數(shù)人出行選擇的仍然是乘坐火車。據(jù)統(tǒng)計，２００１年春運期間，乘坐火車的旅客達到數(shù)千萬人；一節(jié)車廂定員為１０８人，而有的車廂乘坐旅客居然達到４４７人。可見，火車票漲價涉及到數(shù)千萬的利益，并通過這數(shù)千萬人又影響到他們的親人、朋友的認識和情感。

第二，喜氣洋洋的心情受到一定影響。春節(jié)是所有中國人的節(jié)日，是全民最喜氣洋洋、最放松、最興奮的日子，象“過年”一樣或者象“過大年”一樣是中國人形容喜悅心情的最好、最恰當?shù)谋硎觥６∈窃谌藗冏罡吲d、心情最好的時候，卻傳來火車票漲價的“壞消息”。兩者反差巨大，無異于在人們極端興奮的心情上澆了一盆涼水。同時，人們感覺鐵路部門似乎又是在利用大家回家省親的機會大撈一把。

第三，對壟斷行業(yè)的服務(wù)普遍存在的極端不滿心理。在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中，或者因歷史原因，或者因資源，或者因必要，還存在著一些壟斷行業(yè)、壟斷企業(yè)。這些壟斷行業(yè)、壟斷企業(yè)，利用自己居于壟斷地位的優(yōu)勢，或者不斷提高價格，或者以種種理由和借口收取極不合理的費用，而在服務(wù)質(zhì)量上卻不見提高，服務(wù)態(tài)度上絲毫不見改善，反而態(tài)度無禮、粗暴，時時、處處表現(xiàn)出強勢，到了令國人極其反感程度。電信行業(yè)屢屢被訴，而消費者在強大的電信行業(yè)面前卻基本上處于無能為力的地步。如今，鐵路行業(yè)也利用人們回家省親的機會，提高價格，同時，多年的改革開放并沒

[13]有讓“鐵老大”放下架子，提高服務(wù)質(zhì)量，尋找出路走出困境，而只是通過在節(jié)假日漲價的手段來解除自己面臨的困境。

第四，鐵路行業(yè)不思進取，而連續(xù)漲價。自１９９３年開始經(jīng)國務(wù)院批準，節(jié)前出廣東省、節(jié)后進廣東省的旅客，以及春運期間在廣東省內(nèi)旅行的旅客，每票上浮３０元開始，１９９４年、１９９５年連續(xù)漲價，并且擴大漲價范圍。只是因為１９９５年漲價幅度和范圍過大，造成鐵路客流大幅下降，而在１９９６年、１９９７年、１９９８年三年的春運期間，沒有再漲價。而在１９９９年、２０００年和２００１年又連續(xù)三年漲價。面對春運期間旅客人數(shù)大幅度上漲，本來是鐵路系統(tǒng)求之不得的“發(fā)財”機會，但卻沒有采取積極應(yīng)對措施，只會一味地漲價。

第五，鐵路票價上漲的受害者主要是農(nóng)民工。城市開放以后，大批的農(nóng)民到城市謀生，對中國社會的穩(wěn)定和發(fā)展作出了積極的貢獻：（１）為城市的建設(shè)和發(fā)展作出了巨大的貢獻；（２）農(nóng)民工得到一定數(shù)量的金錢，為農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，改善和提高農(nóng)民的物質(zhì)生活，有著積極的意義；（３）農(nóng)民工大部分屬于青年人，這些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，對他們的精神文明和人的素質(zhì)整體的提高也有著積極意義；（４）新中國建立以后，由于實行“剪刀差”的政策，中國社會實際上形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局，我國的城鄉(xiāng)差別巨大，并呈現(xiàn)越來越大的趨勢，城鄉(xiāng)矛盾突出，而農(nóng)民工進城務(wù)工，一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差別，穩(wěn)定了我國的社會秩序。但另一方面，農(nóng)民工畢竟屬于弱勢群體，他們的合法利益的保護成為一個比較突出的社會問題。在工作中和日常生活里，這些人已經(jīng)處處受到城里人的不公平對待，而在經(jīng)歷了千辛萬苦，掙到一點有限的金錢之后，在回家的路上又要被鐵路行業(yè)“宰”上一刀，莫不喚起人們的萬分同情。

我認為，這一案件能夠引起社會各界反思之處甚多。政治家、社會學家、經(jīng)濟學家，等等，都可以從各自的角度去研究、思考許多問題。作為法律研究者，也可以通過這一案件研究相關(guān)的法律問題。許多學者也對這一案件在電視臺、廣播電臺、報紙上發(fā)表了自己的見解和看法，據(jù)了解，鐵道部為處理此案曾召開了若干次討論會，探討其中的有關(guān)法律問題。但是，學者對這一案件中的許多問題，目前還沒有比較統(tǒng)一的看法。因此，探討這一案件中所蘊涵的法律問題，我認為，既有理論上的意義，也有著實踐意義。

二、鐵道部《通知》的性質(zhì)

本案爭議的焦點是，鐵道部《關(guān)于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》是抽象行政行為還是具體行政行為？這一爭議也是其他爭議的基礎(chǔ)。這一爭議的意義在于：如果鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，該行政復(fù)議和行政訴訟即具有存在的前提；反之，如果鐵道部的《通知》屬于抽象行政行為，那么，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，該復(fù)議及其訴訟即不具有存在的前提。

（一）對鐵道部《通知》性質(zhì)的不同見解

關(guān)于鐵道部《通知》的性質(zhì)，即是具體行政行為還是抽象行政行為的問題，存在著不同的見解，主要有：

第一，認為鐵道部的《通知》是抽象行政行為。大多數(shù)行政法學者及鐵道部持這種觀點。其主要理由是：（１）按照最高人民法院的司法解釋，所謂抽象行政行為，其特點是針對不特定對象、能反復(fù)適用的行為。而鐵道部的《通知》，并不針對特定的對象，具有普遍約束力，能夠反復(fù)適用，因而屬于抽象行政行為。因此，申請人喬占祥提出的請求不符合《行政復(fù)議法》第６條的規(guī)定。（２）最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第２４條規(guī)定：“行政機關(guān)同一具體行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。”如果原告喬占祥就鐵道部春運客票漲價行為向法院提起行政訴訟，法院需要通知幾千萬乘坐漲價列車的旅客參加訴訟，不合情理和法理。（３）鐵道部的《通知》并不是針對某一個特定的旅客作出的，而是針對所有的乘坐列車的不特定的旅客作出的，對不同的乘坐漲價列車的旅客都予以適用。

第二，認為鐵道部的《通知》是具體行政行為。少部分學者持這一觀點。主要理由是：（１）鐵道部的[14]

[15]

[16]

[17]

[18][19]

[20]

[21]《通知》直接發(fā)生了執(zhí)行效力，即導(dǎo)致了客票漲價的行為后果；（２）鐵道部的《通知》只適用于２００１年春節(jié)前后特定時期；（３）鐵道部的《通知》通過鐵路局就得到了實施，沒有中間環(huán)節(jié)；（４）鐵道部明確規(guī)定了客票上浮的范圍、時間和幅度。

（二）關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分

全國人大常委會于１９９９年４月２９日通過的《行政復(fù)議法》第１條規(guī)定，為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法；第２條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。行政訴訟法第２條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟；第５條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。可見，只有具體行政行為才是行政復(fù)議和行政訴訟的對象，抽象行政行為并不是行政復(fù)議和行政訴訟的對象。因此，就一個行政機關(guān)的行政行為而言，其是否是具體行政行為，是決定其是否屬于行政復(fù)議機關(guān)和法院受理范圍的決定性因素。

關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分標準，在學理上相對比較容易說清楚。

通說認為，所謂具體行政行為，是指行政主體對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定。具體行政行為與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性，對于特定對象的權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生影響。

最高法院１９９１年對行政訴訟法的司法解釋（即１１５條）中的第１條曾經(jīng)對具體行政行為作了如下定義：“具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。這一定義可以分解如下：

（１）進行具體行政行為的主體。按照最高法院這一司法解釋的規(guī)定，主體有五個：即行政機關(guān)、行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織、行政機關(guān)委托的組織、行政機關(guān)委托的個人。

行政機關(guān)能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此行政機關(guān)是作出具體行政行為的主體。

行政機關(guān)工作人員不能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此，行政機關(guān)工作人員不是作出具體行政行為的主體。同時，在《國家公務(wù)員暫行條例》實施以后，繼續(xù)稱“行政機關(guān)工作人員”也是不恰當?shù)摹?/p>

《行政訴訟法》第２條的規(guī)定也存在這一問題。第２條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提其訴訟。”其中也認為行政機關(guān)工作人員作出的具體行政行為具有可訴性。這是不確切的。

法律法規(guī)授權(quán)組織能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此其是作出具體行政行為的主體。

行政機關(guān)委托的組織不能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此其不是作出具體行政行為的主體。

行政機關(guān)委托的個人也不能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此其也不是作出具體行政行為的主體。同時，行政機關(guān)能否將行政管理職權(quán)委托給個人是一個值得探討的問題。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政機關(guān)是不能夠?qū)⑿姓幜P權(quán)委托給個人的，在行政處罰以外的其他領(lǐng)域中，行政機關(guān)是否能夠?qū)⒆约旱男姓殭?quán)委托給個人呢？法律中沒有明確規(guī)定，我認為，從行政機關(guān)的嚴肅性和權(quán)威性看，行政機關(guān)是不能夠?qū)⒆约旱男姓芾砺殭?quán)委托給個人的。因此，無論從什么方面說，行政機關(guān)委托的個人都不是實施具體行政行為的主體。

（２）具體行政行為的內(nèi)容：行使行政職權(quán)。這一表述方法將超越職權(quán)、無權(quán)限的情況排除在外，而恰巧它們是司法審查的重要內(nèi)容。我認為，比較準確的表述方法應(yīng)當是，“行政機關(guān)在行政管理過程中實施的行為。”

（３）具體行政行為的對象：包括了兩個兩個特定性：即具體行政行為的“具體”表現(xiàn)為：針對特定的公民、法人或者其他組織和特定的事項。

（４）具體行政行為是單方行為。在行政行為的分類中，單方行為與雙方行為、多方行為是根據(jù)一

[22]

[23]

[24]

[25]類標準進行的分類，而具體行政行為與抽象行政行為是根據(jù)一類標準進行的分類。因此，能否認為具體行政行為僅限于單方行為？雙方行為或者多方行為就不是具體行政行為？

所謂單方行為，即行政機關(guān)單方意思表示體現(xiàn)的行為，雙方行為是行政機關(guān)與對方共同意思表示體現(xiàn)的行為，而多方行為是多方主體意思表示體現(xiàn)的行為。如前所述，具體行政行為的“具體”是指針對一類社會關(guān)系和特定的公民、法人或者其他組織，那么，雙方行為和多方行為能否是針對一類社會關(guān)系和特定的公民、法人或者其他組織？我認為完全是可能的。

最高法院新司法解釋（即９８條）沒有對具體行政行為下明確的定義，回避了這一敏感的問題。其第２條第１款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”

關(guān)于抽象行政行為，通說認為，是指行政機關(guān)制訂的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。最高法院的新的司法解釋將抽象行政行為界定為“行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件”。可見，抽象行政行為的基本特征是，“對象的不特定性”、“反復(fù)適用性”、“規(guī)范性”。

關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分標準，通說認為有以下四個：

第一，調(diào)整范圍不同。抽象行政行為一般調(diào)整不特定的多數(shù)人以及多件事項，但是，具體行政行為僅僅針對特定的人和事。

第二，能否反復(fù)適用不同。抽象行政行為一般以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來，執(zhí)行規(guī)范性文件不僅適用一次，在有同樣條件的情況下，會反復(fù)適用，即規(guī)范性文件在其效力期間內(nèi)，一直有調(diào)整和約束力；具體行政行為僅僅對于本次事項的處理有效，對于其他事項則不適用。

第三，影響相對人權(quán)利義務(wù)的方式不同。具體行政行為對于相對人的權(quán)利義務(wù)直接作出決定，直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)；抽象行政行為一般表現(xiàn)為規(guī)范，并不直接導(dǎo)致相對人權(quán)利義務(wù)的變化，只有通過具體行政行為的實施活動，才能實現(xiàn)抽象行政行為的目標和作用。

第四，行為程序不同。抽象行政行為與具體行政行為遵循不同的程序和規(guī)則，受不同程序規(guī)則的影響。抽象行政行為程序接近于立法程序，一般要求有征求意見程序以及公布程序；具體行政行為則強調(diào)調(diào)查程序以及聽證程序。

如前所述，在理論上，將具體行政行為與抽象行政行為作出區(qū)分是相對比較容易的，而在現(xiàn)實生活中，要將具體行政行為與抽象行政行為作出明確的區(qū)分則是比較困難的。本案即屬于這種情況。

我認為，在實踐中，區(qū)分具體行政行為與抽象行政行為，有以下幾個問題需要注意：

第一，對象的特定性與不特定性問題。具體行政行為與抽象行政行為都是針對特定的對象作出的，而并不是具體行政行為有特定的對象，抽象行政行為沒有特定的對象，事實上，兩者都有特定的對象。它們區(qū)別在于，利益的聯(lián)系性是否是直接的。如果某人與行政機關(guān)作出的某個行為有直接的利益上的關(guān)系（法律上的利害關(guān)系），該行為無論是針對誰作出的，該行為均是具體行政行為，而如果沒有人與行政機關(guān)作出的行為有直接的利益上的關(guān)系（法律上的利害關(guān)系），該行為就是抽象行政行為。可見，針對一個法律關(guān)系作出的行為即是具體行政行為，針對一類法律關(guān)系作出的行為即是抽象行政行為。

第二，相對人的范圍問題。相對人是行政法學上的概念，而非行政法規(guī)范上的概念。在行政法學上討論相對人的概念，就存在兩個范圍的相對人概念：一個是行政機關(guān)行政行為所直接指向的對象；另一個就是雖不是行政機關(guān)行政行為直接指向的對象，但其合法利益受到行政行為影響的對象。就行政復(fù)議和行政訴訟的主體資格而論，屬于第一個范圍的相對人具有原告主體資格，這是不言而喻的；屬于第二個范圍的相對人是否具有原告主體資格呢？根據(jù)行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議申請人資格的規(guī)定，以及行政訴訟法關(guān)于原告資格的規(guī)定，也是不言而喻的。

第二個范圍的相對人與行政機關(guān)的行政行為之間形式上表現(xiàn)為一種間接的關(guān)系，而實際上表現(xiàn)一種直接的法律上的利害關(guān)系。但是，有的學者比較多地考慮到，第二個范圍的相對人與行政行為之間的間接性，往往認為行政行為并非直接針對這一部分相對人作出的。根據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法所規(guī)定的行政復(fù)議申請人資格和行政訴訟原告資格，并不是考慮行政行為與相對人的直接性，而是考慮利益上的[26]

[27]

[28]直接性，即是否具有直接的法律上的利害關(guān)系。

第三，反復(fù)適用性問題。規(guī)范性是反復(fù)適用的前提，而是否具有“反復(fù)適用性”是區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為的主要標志。因為抽象行政行為是為調(diào)整一類社會關(guān)系而制定的規(guī)則，符合這類社會關(guān)系的行為均依據(jù)該規(guī)則進行處理，因此，具有“反復(fù)適用性”的特征；而具體行政行為是針對某一個社會關(guān)系作出的處理，只適用于這一個社會關(guān)系，因此，不具有“反復(fù)適用性”的特征。

（三）鐵道部的《通知》屬于具體行政行為

我認為，鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，也就屬于行政復(fù)議的對象和行政訴訟的對象。

第一，鐵路運輸企業(yè)的性質(zhì)及鐵路運輸價格的確定。鐵路運輸企業(yè)的性質(zhì)是以贏利為目的的企業(yè)，而不是福利性質(zhì)的機構(gòu)，也不是鐵路運輸管理機關(guān)。因此，其與鐵路主管部門（鐵道部）之間的關(guān)系是一種被管理者與管理者之間的關(guān)系，而不是行政機關(guān)內(nèi)部之間的關(guān)系。

目前，我國的鐵路運輸企業(yè)處于相對壟斷的狀況，其雖然與汽車運輸企業(yè)、航空運輸企業(yè)之間存在著競爭關(guān)系，但是，無論是在貨運方面，還是在客運方面，鐵路運輸企業(yè)無可爭議地處于“老大”的地位。同時，在鐵路運輸內(nèi)部，目前還沒有引入競爭機制，例如，還不允許集體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟，或者合資經(jīng)濟、外國獨資經(jīng)濟的介入。這樣，鐵路運輸企業(yè)事實上處于壟斷的地位。由于這種壟斷的地位，就可能形成壟斷價格，因而損害消費者的正當?shù)慕?jīng)濟利益。正因為如此，為了保護消費者的正當?shù)慕?jīng)濟利益，需要對壟斷者其中包括鐵路運輸企業(yè)的價格進行限制，或者說由政府去確定這些壟斷企業(yè)的價格。

壟斷企業(yè)以外的其他企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品的價格，因為不存在壟斷的情形，完全由市場通過競爭決定產(chǎn)品的價格，也就不需要由政府去加以確定產(chǎn)品的價格，定價權(quán)屬于企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。在這種情況下，由于企業(yè)對產(chǎn)品的定價而發(fā)生的爭議，屬于企業(yè)與消費者之間的一般民事爭議。企業(yè)的定價要充分考慮到產(chǎn)品的質(zhì)量，以及消費者的選擇；而消費者在選擇產(chǎn)品時，完全本著自愿的原則，既可以選擇這一產(chǎn)品，也可以不選擇這一產(chǎn)品。在沒有其他情況下，消費者如果選擇了這一價格的產(chǎn)品，是消費者自己的行為。

但是，壟斷企業(yè)的產(chǎn)品的定價屬于例外，因而需要由政府按照一定的法律程序定價。政府的定價就可能產(chǎn)生兩個方面的法律問題：

１、壟斷企業(yè)認為政府的定價沒有考慮到企業(yè)的成本而偏低，損害了企業(yè)的利益，對政府所確定的價格表示不滿，或者允許一部分壟斷企業(yè)漲價，而不允許另一部分企業(yè)漲價，沒有被允許漲價企業(yè)的則可能對政府的定價表示不滿。

２、消費者認為政府的定價沒有考慮到消費者的承受能力，片面地考慮到了壟斷企業(yè)的成本或者不正當?shù)某杀荆瑩p害了消費者的利益，而對政府的定價表示不滿。

在本案中，鐵道部的《通知》就是允許一部分鐵路運輸企業(yè)在春運期間漲價，實際上是對鐵路運輸企業(yè)在春運期間的定價行為。換言之，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業(yè)在春運期間的客票價格的定價行為，而不是直接針對旅客乘坐火車的行為作出的規(guī)定。因此，符合具體行政行為的法律特征：

（１）《通知》對象的特定性。如前所述，具體行政行為和抽象行政行為都具有特定的對象，從廣義上說，它們的對象都是特定的，都具有“對象特定性”的特征。但是，抽象行政行為是針對一類社會關(guān)系作出的規(guī)定，對象是一類性質(zhì)的社會關(guān)系而非特定的人，這個不特定人的范圍是難以確定的；而具體行政行為是針對一個社會關(guān)系作出的處理決定，對象是一個社會關(guān)系而特定的人，這個特定的人可能可以舉出他的姓名，也可能不能舉出他的姓名，但它們的范圍是能夠確定的。在本案中，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業(yè)作出的，即《通知》的對象是鐵路運輸企業(yè)，因此，其對象是特定的。

（２）《通知》不具有反復(fù)適用性。《通知》中明確規(guī)定了特定的鐵路運輸企業(yè)在特定的期間里的特定列車的漲價幅度。《通知》中規(guī)定允許漲價的鐵路運輸企業(yè)只能在特定的期間里特定的列車漲價。沒有允許漲價的鐵路運輸企業(yè)不得漲價；特定的期間以外的時間里不得漲價；非指定的列車不得漲價。特別是《通知》指明了２００１年春運期間的漲價，其他年份就不得按照這一《通知》的規(guī)定漲價。

（３）《通知》不具有規(guī)范性。《通知》不是就一類社會關(guān)系作出的規(guī)定，因此，它的規(guī)定非常具體、明確。

有學者將《通知》理解為抽象行政行為，其主要理由是，《通知》是針對廣大旅客的，而旅客又是不確定的范圍，《通知》對所有的旅客均予以適用，具有反復(fù)適用性。我認為，通知》的對象是非常明確的，就是針對鐵路運輸企業(yè)在春運期間的列車價格進行的定價行為。

（三）申請人資格和原告資格

根據(jù)上面的分析，鐵道部的《通知》屬具體行政行為，又涉及財產(chǎn)權(quán)的損害問題，屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的受理范圍和《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。根據(jù)《通知》可能侵犯的主體的利益，具有申請人資格和原告資格者有以下四個：

１、《通知》允許三個鐵路局屬下的列車在春運期間進行漲價，而不允許其他鐵路局屬下的列車在春運期間漲價。這樣，鐵道部《通知》不允許漲價的鐵路運輸企業(yè)的利益就可能受到損害，在法律上這些企業(yè)對鐵道部的《通知》不服，就可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

２、《通知》允許三個鐵路局屬下的列車在春運期間漲價，就可能損害乘坐這三個鐵路局屬下列車的旅客的利益，乘坐這些漲價列車的旅客如果對鐵道部的《通知》不服，就可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

３、如果《通知》中允許漲價的鐵路局認為，鐵道部的《通知》所允許的漲價幅度不夠而損害它們的合法利益，它們也有資格獲得法律救濟。

４、如果《通知》要求鐵路運輸企業(yè)在春運期間降價，則可能損害鐵路運輸企業(yè)的利益，在法律上也應(yīng)當為這些企業(yè)提供救濟措施。當然，這種情況在本案中沒有出現(xiàn)。隨著改革的深化，這種情況是完全有可能出現(xiàn)的。

在本案中，不被允許漲價的鐵路運輸企業(yè)沒有對鐵道部的《通知》表示不服，被允許漲價的鐵路運輸企業(yè)沒有對鐵道部的《通知》所允許的漲價幅度表示不服，而是乘坐被允許漲價的列車的旅客對允許漲價的行為不服。

如前所述，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業(yè)在春運期間的票價作出的定價行為，而不是直接針對廣大旅客乘坐列車作出的處理決定。那么，旅客與鐵道部《通知》之間的法律關(guān)系是通過什么因素而得到銜接的呢？或者說，旅客是如何獲得申請人資格或者原告資格的呢？

鐵道部的《通知》影響到所有可能乘坐被允許漲價的列車的人的利益。但是，這些人在此時并不具備申請人資格或者原告資格，因為他們的實際利益并沒有受到損害。當某人在購買了被允許漲價的列車的車票，實際支付了比漲價前多的票價時，他的實際利益才造成了損害。也就是說，當某人實際成為旅客時，鐵道部的《通知》才對他的利益產(chǎn)生了直接的影響，換言之，他與鐵道部的《通知》之間產(chǎn)生了直接的法律上的利害關(guān)系。

旅客從鐵路運輸企業(yè)購買車票，是一種民事法律行為，他與鐵路運輸企業(yè)之間是一種民事法律關(guān)系。若鐵路運輸企業(yè)是非壟斷性企業(yè)，具有定價權(quán)，那么，旅客購買漲價的車票，是自己的選擇，因此而發(fā)生的糾紛是一種民事糾紛，通過民事訴訟予以解決。

從一個方面說，旅客在實際知道春運期間部分列車要漲價，而仍在汽車、飛機、火車等交通工具中選擇了火車，也是自愿選擇的結(jié)果，與鐵路運輸企業(yè)之間的買賣合同是自愿接受的，鐵路運輸企業(yè)并沒有強迫的含義。因此，對鐵路運輸企業(yè)的漲價行為不服，雖然可以提起訴訟，但只能提起民事訴訟。同時，因是自愿接受的行為，他的訴訟請求也將得不到法院的支持。但另一方面，在春運的特定時期，在中國幅原遼闊的情況下，在目前的初級階段，乘坐火車只能是大多數(shù)人出行的第一選擇或者唯一選擇。對于火車票的漲價，人們只能忍痛接受。同時，乘坐漲價火車的旅客當然也有權(quán)提出這樣的問題：火車票漲價是否合法？

在本案中，喬占祥在申請行政復(fù)議時，沒有舉出證據(jù)證明其購買了三個鐵路局春運期間的漲價車票，從而證明其與《通知》之間存在法律上的利害關(guān)系。依據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，申請人在申請復(fù)議時，應(yīng)當提供事實根據(jù)。而喬占祥在申請復(fù)議時，并沒有提供事實根據(jù)。因此，復(fù)議機關(guān)可以不符合申請行政復(fù)議的條件為由，不予受理。但在本案中，鐵道部為慎重起見，一再要求喬占祥提供事實根據(jù)。喬占祥提供了兩張北京鐵路局的漲價車票：一張是２００１年１月１７日２０６９次從石家莊到磁

[29][30]縣的車票；另一張是２００１年１月２２日２０６９次從石家莊到邯鄲的車票。

喬占祥在沒有舉出乘坐廣州鐵路局和上海鐵路局漲價列車的情況下，在復(fù)議申請書和行政起訴狀中，將它們也列為第三人是沒有任何根據(jù)的。鐵道部作出的《行政復(fù)議決定書》中也將這兩個鐵路局列為第三人同樣也是錯誤的。

（四）行政復(fù)議和行政訴訟的內(nèi)容

１、根據(jù)《中華人民共和國鐵路法》的規(guī)定，鐵道部經(jīng)國務(wù)院批準，有權(quán)決定列車的價格。對鐵道部的《通知》人們主要質(zhì)疑的是兩個問題：一是在春運期間列車應(yīng)不應(yīng)該漲價？二是鐵道部的《通知》是否合法？

關(guān)于在春運期間，部分列車應(yīng)不應(yīng)該漲價的問題，鐵道部提出了諸多理由證明應(yīng)該漲價； 喬占祥在行政復(fù)議申請書和行政起訴狀中則提出了一些不應(yīng)該漲價的理由，并認為這是任意行政行為。我認為，在春運期間列車是否應(yīng)該漲價，在平時列車是否應(yīng)該降價，都是鐵路運輸企業(yè)和鐵路主管部門的判斷，這是《鐵路法》賦予鐵路主管部門的自由裁量權(quán)。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，相對人認為漲價不合理，有權(quán)申請行政復(fù)議。但是，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，相對人認為漲價不合理，則不得提起行政訴訟。

關(guān)于鐵道部《通知》的合法性問題，由于《通知》的內(nèi)容不存在合法性問題，而只存在合理性問題，法院不能進行審查，那么，法院所能夠進行審查的只是《通知》的程序是否合法的問題。關(guān)于這一問題，相對人有權(quán)申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

２、鐵道部《通知》的合法性問題

我認為，鐵道部的《通知》在程序上是不合法的。理由是：

第一，沒有按照《鐵路法》規(guī)定，由國務(wù)院進行批準。《鐵路法》第２５條規(guī)定：“國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務(wù)院鐵路主管部門擬訂，報國務(wù)院批準。”在本案中，鐵道部關(guān)于春運期間的漲價《通知》是根據(jù)國家計委的批復(fù)作出的，而沒有經(jīng)過國務(wù)院的批準。鐵道部認為，其《通知》在批準程序上是合法的，主要理由是：

根據(jù)國務(wù)院１９９６年２月２６日國閱【１９９６】４３號文關(guān)于“為了適應(yīng)目前市場多元化及全國鐵路網(wǎng)建設(shè)、運營條件各不相同的具體情況，請國家計委會同國家經(jīng)貿(mào)委、鐵道部等有關(guān)部門，盡快研究提出較為靈活的鐵路運價管理新體制，賦予鐵道部在局部范圍內(nèi)運價上下浮動的權(quán)力”的指示，鐵道部于１９９８年１０月３０日報送了《關(guān)于請求下放鐵路客票價格定價權(quán)限的函》（鐵財函【１９９８】３０５號），１９９９年國家計委征得國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、鐵道部同意并會簽后，向國務(wù)院上報了《關(guān)于部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價的請示》（計價格【１９９９】１８６２號）。經(jīng)過國務(wù)院批準和授權(quán)，國家計委依據(jù)鐵道部報送的《關(guān)于報批部分旅客列車政府指導(dǎo)價實施方案的函》（鐵財函【２０００】２５３號），于２０００年１１月下發(fā)了《關(guān)于部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》（計價格【２０００】１９６０號），批準對鐵路部分旅客列車運價實行政府指導(dǎo)價，允許客流較大線路和春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節(jié)假日期間，客運繁忙線路的鐵路旅客列車票價適當上浮；因素部分與高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價常年下浮，對團體購票旅客、提前購票旅客等實行下浮，同時規(guī)定了浮動幅度、審批權(quán)限等。并在２０００年１２月同意由鐵道部頒布鐵路旅客票價表，作為旅客列車實行浮動票價的中準價（計辦價格【２０００】９３１號）。在此基礎(chǔ)上，鐵道部依據(jù)國家計委的《批復(fù)》，發(fā)出了有關(guān)在春運期間部分列車客票漲價的《通知》。

問題一：國家計委《關(guān)于部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價的請示》（計價格【１９９９】１８６２號）有無獲得國務(wù)院的批準？首先，必須明確什么是“批準”。根據(jù)憲法的規(guī)定，國務(wù)院實行總理負責制，經(jīng)國務(wù)院總理授權(quán)，國務(wù)院副總理、國務(wù)委員可以負責某一方面的工作。因此，這一批準必須是國務(wù)院總理作出的，或者是由國務(wù)院副總理、國務(wù)委員作出的。同時，由于旅客列車漲價涉及到幾千萬旅客的利益問題，而旅客列車降價又涉及到鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)濟效益，可以說屬于國務(wù)院工作中的重大問題，根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，應(yīng)當召開國務(wù)院全體會議或者常務(wù)會議先進行討論，然后再由總理或者副總理、國務(wù)委員作出。在本案中，關(guān)于部分旅客列車實行政府指導(dǎo)價的問題，國務(wù)院沒有舉行

[31][32]

[33]全體會議或者常務(wù)會議，甚至沒有國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員的明確批示。可見，不能說，國家計委的請示已經(jīng)得到了國務(wù)院的批準。所謂國家計委根據(jù)國務(wù)院的批準而作出的批復(fù)的效力也就不存在。

問題二：國務(wù)院能否下放批準權(quán)？如前所述，《鐵路法》第２５條明確規(guī)定：“國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務(wù)院鐵路主管部門擬訂，報國務(wù)院批準。”我認為，擬訂票價的機關(guān)與批準票價的機關(guān)分離，是《鐵路法》第２５條的核心。之所以要作出這種分離式的規(guī)定，其原因也在于，旅客列車票價涉及到社會比較多的人的利益，關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定，如果任由鐵路主管部門自己擬訂票價，又由自己作最終的決定，旅客的經(jīng)濟利益就可能受到侵犯。《鐵路法》是由全國人大常委會制定的法律，該法律明確規(guī)定國務(wù)院的職責是批準鐵路主管部門擬訂的票價。那么，國務(wù)院能否將法律規(guī)定的職責授權(quán)其他國家機關(guān)特別是授權(quán)利害關(guān)系機關(guān)履行呢？我認為，這是不妥當?shù)摹Ｒ虼耍词箛鴦?wù)院召開全體會議或者常務(wù)會議授權(quán)國家計委或者鐵道部決定部分旅客列車的政府指導(dǎo)價，國務(wù)院的決定也是與《鐵路法》的規(guī)定不相一致的，是無效的。

２、關(guān)于《價格法》中的聽證會問題。《價格法》第２３條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”

喬占祥認為，鐵道部沒有舉行聽證會而漲價在程序上是違法的。

喬占祥在復(fù)議申請書中認為，“被申請人決定票價上浮方案沒有依法實行聽證會制度，其漲價沒有必要性”。在起訴書中也認為，“但被告未提供此次票價上浮舉行價格聽證會的有關(guān)文件、資料及事實根據(jù)。因此，被告通知２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮在程序上是違法的。”

而鐵道部認為，它們在這次漲價過程中的做法是符合《價格法》第２３條的規(guī)定的。

第一，對于鐵路運價調(diào)整是否屬于聽證范圍，《價格法》沒有作出明確規(guī)定。

第二，建立聽證會制度在我國是一個新事物，涉及問題十分復(fù)雜。因此，《價格法》第３２條規(guī)定的是應(yīng)當建立聽證會制度，而不是應(yīng)當召開聽證會。《價格法》實施兩年多來，國家有關(guān)部門一直在進行研究和探討，但迄今尚未制定頒布有關(guān)聽證會具體實施辦法，對于聽證范圍如何確定，參加聽證的人選特別是消費者代表如何產(chǎn)生，以及聽證程序、聽證會效力等問題都沒有具體的可操作性的規(guī)定。

第三，為了既體現(xiàn)依法治國精神，又按照實事求是的原則貫徹落實《鐵路法》、《價格法》的具體規(guī)定，國家計委和鐵道部組織召開了具有聽證會作用的論證會，聽取運輸企業(yè)和一定程度上代表消費者利益的地方物價部門的意見。另外，鐵道部還組織各鐵路局廣泛開展客流調(diào)查，聽取廣大旅客對春運票價上浮的意見和要求。

關(guān)于《價格法》第２３條所規(guī)定的聽證會的問題，我認為：

第一，按照《價格法》第２３條的規(guī)定，舉行聽證會的法律責任在于政府的價格主管部門。在本案中，政府的價格主管部門是國家計委，即國家計委負有舉行關(guān)于旅客列車票價上浮的聽證會。而國家計委并沒有舉行聽證會，即擅自批準鐵道部關(guān)于在春運期間部分旅客列車票價上浮的方案，因此，是國家計委的行為違法，而不是鐵道部違法。喬占祥認為鐵道部沒有舉行聽證會而導(dǎo)致程序違法的說法是錯誤的。

《價格法》第２３條規(guī)定由政府的價格主管部門舉行聽證會，但是對于聽證會舉行的程序沒有作出明確具體的規(guī)定。我認為，在就價格問題需要舉行聽證會問題上，應(yīng)當先由認為需要作價格變化的政府部門或者企業(yè)向政府價格主管部門提出申請，再由政府價格主管部門舉行聽證會。在本案中，鐵道部向國家計委提出了要求在春運期間部分旅客列車價格上浮的報告，國家計委應(yīng)當舉行聽證會，以確定是否需要漲價，即鐵道部方案的合理性。但是，國家計委沒有舉行聽證會，這是其失職的表現(xiàn)。

第二，鐵道部認為，鐵路運輸旅客列車票價并不屬于《價格法》所規(guī)定的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格，因此不屬于應(yīng)當舉行聽證會的范圍。按照鐵道部的看法，《價格法》因為沒有明確規(guī)定鐵路運輸旅客列車票價的定價屬于應(yīng)當舉行聽證會的范圍，因而不屬于應(yīng)當舉行聽證會的范圍。鐵道部的這一理解是不正確的。對一個法律規(guī)范含義的理解，應(yīng)當側(cè)重于對其內(nèi)涵的認識，只要是“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政

[34]府指導(dǎo)價、政府定價，”都應(yīng)當屬于舉行聽證會的范圍。鐵路運輸旅客列車票價涉及幾千萬旅客的經(jīng)濟利益，其社會影響可以說巨大。同時，《價格法》中還有“等”字的表述，也是鐵路運輸旅客列車票價應(yīng)當舉行聽證會的法律根據(jù)。

第三，既然稱之為“聽證會”，就具有特定的含義和特定的形式。國家計委和鐵道部在一定范圍內(nèi)由一定范圍的人參加的“論證會”，與聽證會是兩個不同的概念。首先，舉行聽證會是一項法律義務(wù)，而論證會則不是法律所明確規(guī)定的征求意見的形式；其次，在聽證會的形式上，政府的價格主管部門主持下，申請改變價格的企業(yè)為一方，消費者與其他利害關(guān)系人為另一方，雙方在平等的基礎(chǔ)上，各持己見，進行申辯和爭論；再其次，在聽證會的程序和雙方程序性權(quán)利上，與論證會都有所不同；最后，經(jīng)過聽證會的，政府價格部門在確定價格時，應(yīng)當以聽證會的筆錄為依據(jù)。可見，國家計委、鐵道部舉行的論證會，在形式和內(nèi)容上都不屬于聽證會。

國家計委在沒有舉行聽證會的情況下，即批準了鐵道部關(guān)于２００１年春運期間部分旅客列車漲價的請示，是違反法定程序的。因此，國家計委的批準行為在這個意義說，也是無效的。當然，沒有舉行聽證會，并不是鐵道部的過錯，因為鐵道部并沒有舉行聽證會的法定職責。

總之，鐵道部的《通知》在內(nèi)容上是否適當、合理，行政復(fù)議機關(guān)可以進行審查，但它不是人民法院的審查對象。人民法院所能夠進行審查的，只是《通知》在作出的程序上是否合法。鐵道部的《通知》應(yīng)當由國務(wù)院批準之后，才具有法律效力，而國務(wù)院沒有進行批準，因而，鐵道部的《通知》是無效的；同時，鐵道部的《通知》應(yīng)當在國家計委舉行聽證會后，才能由國務(wù)院批準，而國家計委并沒有舉行聽證會，因而也由于違反法定程序而違法。鐵道部在舉行聽證會和批準漲價上均沒有過錯，但《通知》是以鐵道部的名義下發(fā)的，該《通知》的效力取決于是否舉行了聽證會和是否經(jīng)過了國務(wù)院批準。因此，鐵道部的《通知》違反了法律程序。

（五）關(guān)于抽象行政行為的轉(zhuǎn)送問題

喬占祥在復(fù)議申請書中，在就鐵道部的《通知》申請行政復(fù)議的同時，認為國家計委的《批復(fù)》不合法，一并提出了作為該《通知》依據(jù)的國家計委的《批復(fù)》的審查請求。

１、國家計委的《批復(fù)》屬國家計委的文件，還是屬國務(wù)院的文件？從該發(fā)布的機關(guān)、署名及文件的標號看，《批復(fù)》屬于國家計委的文件是確定無疑的。國家計委發(fā)布的《批復(fù)》即使是國務(wù)院授權(quán)，因為是以國家計委的名義作出的，只能作為是國家計委的文件來認識，而不能看作是國務(wù)院的文件。這一認識的意義在于，如果《批復(fù)》的國務(wù)院的文件，按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，它就不在行政復(fù)議申請權(quán)的范圍，即相對人即使認為《批復(fù)》不合法，也無權(quán)向復(fù)議機關(guān)提出審查請求。

２、國家計委的《批復(fù)》是否在行政復(fù)議申請權(quán)的排除范圍之內(nèi)？按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，并不是所有的抽象行政行為都納入了行政復(fù)議申請權(quán)的范圍，而只是一部分抽象行政行為納入了復(fù)議申請權(quán)的范圍。作為排除的部分包括三種抽象行政行為：（１）國務(wù)院的行政法規(guī)；（２）國務(wù)院制定的行政法規(guī)以外的其他抽象行政行為，即國務(wù)院制定的除稱之為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”的規(guī)范性文件；（３）國務(wù)院各部門的規(guī)章和地方人民政府制定的規(guī)章。因此，國務(wù)院各部門制定的規(guī)章有一定的程序和名稱，沒有按照規(guī)章制定程序和名稱稱謂的就是規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件，按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，這一部分規(guī)范性文件就屬于行政復(fù)議的范圍。

在本案中，國家計委的《批復(fù)》是否是規(guī)章？很顯然，無論從它的制定程序，還是從它的名稱上看，《批復(fù)》都不是規(guī)章。因此，它屬于相對人可以一并申請行政復(fù)議的抽象行政行為的范圍。

３、《行政復(fù)議法》在對于抽象行政行為的態(tài)度上與《行政復(fù)議條例》相同點在于，作為行政復(fù)議機關(guān)在審查具體行政行為時，都可以對作為該具體行政行為依據(jù)的部分抽象行政行為進行審查；它們的不同點在于，《行政復(fù)議條例》不允許申請人在對具體行政行為申請復(fù)議的同時一并對作為該具體行政行為依據(jù)的部分抽象行政行為申請復(fù)議，即沒有將部分抽象行政行為納入申請人的申請權(quán)的范圍，行政復(fù)議機關(guān)對在復(fù)議過程中對部分抽象行政行為進行審查也只是依職權(quán)進行，《行政復(fù)議法》將部分抽象行政行為納入了申請人的申請權(quán)范圍，即行政復(fù)議機關(guān)對部分抽象行政行為進行審查，既可能是依職權(quán)進行，也可能是依申請人的申請進行。如同申請人對具體行政行為提出復(fù)議申請，只要其符合法律規(guī)定

[35]的條件，復(fù)議機關(guān)就應(yīng)當受理，并進行審查一樣，屬于行政復(fù)議申請權(quán)范圍的部分抽象行政行為，申請權(quán)既然提出了復(fù)議申請，復(fù)議機關(guān)就必須進行審查，并在復(fù)議決定中作出判斷。

鐵道部認為，喬占祥在復(fù)議申請中認為國家計委的《批復(fù)》是不合法的，而事實上該《批復(fù)》是合法的，因此，就不需要對該《批復(fù)》的合法性送請有權(quán)處理的機關(guān)進行處理。同時，在行政復(fù)議決定的主文部分，也沒有對喬占祥的這一復(fù)議請求進行答復(fù)。這是鐵道部作為行政復(fù)議機關(guān)的兩點不足之處。

我認為，鐵道部在行政復(fù)議時，應(yīng)當按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，將國家計委的《批復(fù)》轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的機關(guān)先進行處理，然后再根據(jù)有權(quán)處理的機關(guān)的處理，對鐵道部的《通知》的合法性進行審查。國家計委作出的《批復(fù)》，誰是有權(quán)處理的機關(guān)呢？對于有權(quán)處理的機關(guān)，《行政復(fù)議法》也沒有作出明確的規(guī)定，按照一般的邏輯，應(yīng)當是它的上級機關(guān)，就國家計委而言，有權(quán)處理的機關(guān)應(yīng)當是國務(wù)院。因此，鐵道部應(yīng)當將國家計委的《批復(fù)》轉(zhuǎn)送國務(wù)院，由國務(wù)院判斷該《批復(fù)》是否合法。

（六）關(guān)于法院的判決

一審法院經(jīng)過審理作出了駁回原告訴訟請求的判決，一審原告喬占祥對該判決不服，提出上訴，二審法院經(jīng)過審理，作出了駁回上訴、維持原判決的判決。兩審法院的判決說明，它們對該案件事實、性質(zhì)及法律適用的認識是基本相同的。

法院作出駁回原告訴訟請求判決的依據(jù)是：

１、《通知》是具體行政行為，屬于法院的受案范圍。法院認為，《通知》是針對有關(guān)的鐵路企業(yè)作出并設(shè)定和影響有關(guān)鐵路企業(yè)經(jīng)營權(quán)利和義務(wù)的行為，故應(yīng)認定為具體行政行為，對其提起的行政訴訟應(yīng)當屬于人民法院的受案范圍。原告作為購票乘客，雖不是該行為所直接指向的相對人，但因有關(guān)鐵路企業(yè)與執(zhí)行《通知》而實施的經(jīng)營行為影響到其經(jīng)濟利益，使其與該行為間產(chǎn)生了法律上的利害關(guān)系，故其有權(quán)就，通知》提起行政訴訟。被告和第三人提《通知》不是具體行政行為，不能對其提起行政訴訟及喬占祥不具備原告資格的意見缺乏法律依據(jù)，法院不予支持。

２、被告所作的《復(fù)議決定》，因其認定的事實，適用的依據(jù)，論述的理由及復(fù)議的結(jié)論均與原行政行為相一致，沒有改變或作出新的行政行為。故應(yīng)認定該《復(fù)議決定》是維持原行政行為的行為。原告對其不服，應(yīng)以作出原行政行為的行政機關(guān)為被告，對原行政行為提起行政訴訟。原告堅持對《通知》和《復(fù)議決定》同時提起行政訴訟缺乏法律依據(jù)，法院不予支持。原告關(guān)于確認被告在復(fù)議期間未根據(jù)其一并提起的審查申請，將《通知》所依據(jù)的計委《批復(fù)》轉(zhuǎn)送有關(guān)機關(guān)審查的行為屬于不當履行復(fù)議職責的行為的請求，因復(fù)議行為不屬于本案的審查范圍，故該請求法院不予審理。

３、根據(jù)《鐵路法》第２５條、２０條，《價格法》第５條等的規(guī)定，被告有對全國鐵路客運價格調(diào)查擬定和管理實施的法定職責。由于鐵路客運價格關(guān)系廣大群眾的切身利益，屬于國家重要的服務(wù)價格，為保證其統(tǒng)一和規(guī)范，保證國家和廣大群眾的利益，客運價格依法納入了政府定價、政府指導(dǎo)價范疇，其制定和實施均應(yīng)當經(jīng)過法定程序申報和批準。被告作出的２００１年春運期間部分旅客列車價格上浮的決定，是經(jīng)過有關(guān)程序作出的，即被告經(jīng)過有關(guān)市場調(diào)查、方案擬定、報送國家計委審查，國家計委在國務(wù)院授權(quán)其批準的權(quán)限范圍內(nèi)予以批準，被告依據(jù)國家計委的批準文件作出的《通知》的程序未違反有關(guān)法律規(guī)定。原告認為被告作出的《通知》握經(jīng)國務(wù)院批準，被告未能提供已組織價格聽證會的證據(jù)，因而應(yīng)判決定被訴行為違反法定程序的訴訟請求缺乏事實依據(jù)和法律依據(jù)。且依據(jù)《價格法》第２３條的規(guī)定，主持價格聽證會不屬于被告的法定職責，故該訴并不涉及價格聽證及其相關(guān)問題。原告據(jù)認為被告所作《通知》程序違法，要求予以撤消的訴訟請求法院不予支持。

二審法院在駁回上訴、維持原判的判決書的理由部分，在一審法院判決理由的基礎(chǔ)上增加了一項理由，即雖然《價格法》第２３條規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證會制度。”但由于在鐵道部制定《通知》時，國家尚未建立和制定規(guī)范的價格聽證制度，要求鐵道部申請價格聽證缺乏具體的法規(guī)和規(guī)章依據(jù)。

我認為，法院的上述判決結(jié)論是非常值得商榷的。

第一，法院認定的事實和理由與駁回原告訴訟請求判決適用的條件是相互矛盾的。“駁回原告訴訟請求判決”在原來的行政訴訟法中并不存在，而是由最高法院在關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中新增加的判決類型。最高法院的這一司法解釋第５６條規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當判決駁回原告的訴訟請求：

（一）起訴被告不作為理由不能成立的；

（二）被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；

（三）被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；

（四）其他應(yīng)當判決駁回訴訟請求的情形。

本案并不屬于最高法院司法解釋中所例舉的前三種情形，是否屬于第四種情形即所謂的“兜底”條款呢？這就需要分析最高法院增加這一判決類型的用意。

如果行政機關(guān)的行政行為合法又不存在其他瑕疵，按照行政訴訟法的規(guī)定，顯然完全可以適用“維持判決”，即維持行政機關(guān)的行政行為。我認為，之所以增加駁回原告訴訟請求判決，主要是考慮到在審理過程中，法院經(jīng)常遇到這樣一種情形：行政機關(guān)的被訴具體行政行為是合法的，但存在這樣或者那樣的瑕疵，而這樣或者那樣的瑕疵并不是法院所有權(quán)審理的，或者法院在本案中所能夠?qū)徖淼摹Ｔ谶@種情況下，按照行政訴訟法的規(guī)定，只能判決維持，而如果判決維持，實際上就是肯定了該行政行為所存在的瑕疵。這就使法院陷入一種兩難的處境之中。而“駁回原告訴訟請求判決”，就使法院能夠擺脫這樣一種兩難的處境。如果行政機關(guān)的行政行為合法而又不存在瑕疵，法院判決維持；如果行政機關(guān)的行政行為合法但存在瑕疵，法院判決駁回原告訴訟請求。

在本案中，一審法院和二審法院都認定鐵道部在作出《通知》“是在經(jīng)過市場調(diào)查的基礎(chǔ)上又召開了價格咨詢會，在向有權(quán)機關(guān)上報了具體的實施方案，并得到了批準的情況下作出的，應(yīng)視為履行了必要的正當程序。雖然《價格法》第２３條規(guī)定應(yīng)當建立聽證會制度，但由于在鐵道部制定《通知》時，國家尚未建立和制定規(guī)范的價格聽證制度，要求鐵道部申請價格聽證缺乏具體的法規(guī)和規(guī)章依據(jù)”（二審法院判決書語）。按照一審法院和二審法院的認定，既然鐵道部的《通知》是合法的，同時也不存在這樣或者那樣的瑕疵，法院就應(yīng)當適用維持判決，而不應(yīng)當是駁回原告訴訟請求判決。

第二，如前所分析，《價格法》和《鐵路法》都要求鐵道部在客運價格上漲時，必須經(jīng)過國務(wù)院的批準，而國務(wù)院并不能將這種批準權(quán)授予其他國家機關(guān)包括國家計委。兩審法院認定國務(wù)院的答復(fù)就是授權(quán)，國家計委根據(jù)這種所謂的“授權(quán)”所作才批復(fù)，就是代表國務(wù)院所作的批準，在法理上是無法解釋的。

第三，《價格法》對幾類價格的確定規(guī)定了聽證制度，要求在確定之前必須舉行聽證會，而國家計委并沒有舉行聽證，雖然沒有舉行聽證并不是鐵道部的責任，但舉行聽證是鐵道部調(diào)整價格的一個必經(jīng)程序和前置階段。法院認定《價格法》雖然規(guī)定了聽證但由于實際沒有制定聽證制度，所以，國家計委沒有舉行聽證、鐵道部在沒有舉行聽證的前提下制定《通知》并不構(gòu)成違法。法院的這種認識顯然是在機械地理解法律規(guī)范，并不是根據(jù)法律規(guī)范的本意和精神去予以適用。既然法律要求應(yīng)當舉行聽證之后才能調(diào)整價格，而鐵道部在沒有舉行聽證的情況下，即調(diào)整了票價，程序上顯然存在著重大違法。

這一程序上的重大違法，雖然在主體上并不是鐵道部，但它直接涉及到鐵道部《通知》的合法性。鐵道部自身在制定《通知》的程序上雖然是合法的，但鐵道部《通知》的最終的合法性除取決于其自身的程序上的合法外，還取決于其前置程序的合法。在本案中，鐵道部《通知》的前置程序沒有經(jīng)過，顯然是違法的。這就必然影響到鐵道部《通知》的合法性及其效力。

由于鐵道部《通知》的前置程序的違法性，所以決定了鐵道部《通知》的違法性，在通常情況下，法院應(yīng)當適用撤消判決。但又由于鐵道部《通知》的內(nèi)容已經(jīng)實施，屬于不可撤消的行政行為，法院只能適用最高法院司法解釋第５８條關(guān)于“被訴具體行政行為違法，但撤消該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施；造成損害的，依法判決承擔賠償責任”的規(guī)定，采用確認判決，即確認鐵道部《通知》違法，而不能撤消鐵道部的《通知》。[36]

【注釋】

[1] 河北三河時代律師事務(wù)所律師。

[2] 截止到目前，包括喬占祥在內(nèi)共有５人向鐵道部申請行政復(fù)議。其他４人因各種原因而不了了之。鐵道部只對喬占祥的復(fù)議申請作出了復(fù)議決定。[3] １、關(guān)于喬占祥的復(fù)議請求

喬占祥的復(fù)議請求有兩個：（１）撤銷被申請人于２００１年１月４日公布的２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為；（２）審查被申請人作出上述行政行為的依據(jù)——國家計委關(guān)于部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)有關(guān)的問題的批復(fù)不合法，并予以撤銷。

關(guān)于喬占祥的第一個復(fù)議請求，如后面要分析的，鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，因喬占祥購買了根據(jù)該《通知》而漲價的車票而使自己的合法權(quán)益受到了侵犯，與該《通知》之間具有直接的法律上的利害關(guān)系，因而有權(quán)要求作為行政復(fù)議機關(guān)的鐵道部撤銷由鐵道部下發(fā)的《通知》。

與第一個復(fù)議請求相關(guān)聯(lián)的是，作為第三人的北京鐵路局根據(jù)鐵道部的《通知》而對部分旅客列車的票價作了上浮，由于鐵道部的《通知》被撤銷，部分旅客列車票價上浮就失去了依據(jù)，喬占祥有權(quán)向第三人提出返還多支出的價款。因為第三人不具備行政訴訟被告的主體資格，喬占祥只能在該訴訟之后，再向法院提起民事訴訟。

關(guān)于喬占祥的第二個復(fù)議請求，國家計委的《批復(fù)》是鐵道部《通知》的依據(jù)，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，相對人如果認為國家計委的《批復(fù)》不合法，有權(quán)在向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議的同時一并提出審查該《批復(fù)》的請求，因此，喬占祥在復(fù)議中提出第二個復(fù)議請求，是符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定的。

２、關(guān)于喬占祥的訴訟請求

喬占祥的訴訟請求也是兩個：（１）判決撤銷被告作出的鐵復(fù)議〖２０００〗１號行政復(fù)議決定書，并責令被告依法履行行政復(fù)議法第２６條規(guī)定的審查及轉(zhuǎn)送的法定職責；（２）判決撤銷被告作出的《關(guān)于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》

關(guān)于喬占祥的第一個訴訟請求，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，在復(fù)議機關(guān)維持原具體行政行為的情況下，相對人不服向法院起訴，訴訟的對象是原具體行政行為，被告是作出原具體行政行為的行政機關(guān)。鐵道部既是作出原具體行政行為的機關(guān)，同時又是復(fù)議機關(guān)，作出決定的機關(guān)與作為復(fù)議機關(guān)，兩者雖然是同一個機關(guān)，但身份是不同的。在復(fù)議過程中，鐵道部維持了由自己作出的《通知》，喬占祥應(yīng)當要求撤銷鐵道部作出的原具體行政行為即《通知》，而不是復(fù)議決定，即維持《通知》的復(fù)議決定。因此，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，喬占祥的這一復(fù)議請求是不能成立的。

喬占祥第一個訴訟請求中的后一個問題，即鐵道部作為復(fù)議機關(guān)沒有將國家計委的“批復(fù)”轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的機關(guān)進行處理，因而構(gòu)成失職，要求法院責令鐵道部履行法定職責。這一訴訟請求的對象是作為復(fù)議機關(guān)的鐵道部，而不是作為發(fā)出《通知》的鐵道部。因此，在鐵道部維持由其自己發(fā)出的《通知》的復(fù)議決定情況下，第一個訴訟請求的前半部分，只能以發(fā)出《通知》的鐵道部為被告；而第一個訴訟請求的后半部分，只能以作出復(fù)議決定的鐵道部為被告，因而，這是兩個不同的訴訟，而不可能在一個訴訟中解決。喬占祥將兩個不同的訴訟對象，合作一個訴訟中的被告，在訴訟原理上是說不通的。雖然作為作出原具體行政行為的行政機關(guān)是鐵道部，進行行政復(fù)議的機關(guān)也是鐵道部，但如前所述，這是兩種不同的身份。

喬占祥的第二個訴訟請求是成立的，已如前述。實際上，喬占祥的第一個訴訟請求的前半部分，與第二個訴訟請求是有聯(lián)系的。根據(jù)最高人民法院新的司法解釋，如果在復(fù)議機關(guān)維持原具體行政行為的情況下，在訴訟中，原具體行政行為被法院予以撤銷，復(fù)議決定也自然無效。

可見，喬占祥的第一個訴訟請求中的前半部分，實際上是多余的；第一個訴訟請求的后半部分的被告確定錯誤；第二個訴訟請求是可以成立的。

[4] 喬占祥的復(fù)議申請書存在的主要問題是：（１）在復(fù)議當事人部分，將沒有侵犯其合法權(quán)益的廣州鐵路運輸集團公司、上海鐵路局列為第三人；（２）在事實部分，沒有列舉證據(jù)證明自己的合法權(quán)益受到侵犯；（３）復(fù)議申請書文字粗糙，缺乏“法言法語”。

[5] １９９９年由全國人大常委會通過的《行政復(fù)議法》第７條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（１）國務(wù)院部門的規(guī)定；（２）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（３）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。喬占祥依據(jù)這一規(guī)定，在對鐵道部的通知申請行政復(fù)議的同時，就通知依據(jù)的國家計委的批復(fù)的合法性問題，請求審查。

[6] 喬占祥的復(fù)議申請書中所述的復(fù)議理由共有７條，其中一些理由涉及公共利益問題，在目前的行政訴訟中，還不存在公益訴訟，因此，所能夠成立的主要是３條。這一訴訟主要可以理解為公益訴訟，因為就喬占祥的個人損失而論，區(qū)區(qū)只有９元。而據(jù)喬自己說，為進行這一訴訟，其除付出了一年多的時間外，還付出了一萬余元的費用。當然，無須諱言，喬個人在其中也得到了一定的其他利益，如喬原來僅僅是石家莊市的一名律師，在全國范圍內(nèi)可以說是默默無聞，而在訴訟之后，已經(jīng)成為聞名全國的律師，目前也已經(jīng)到北京發(fā)展。

[7] 價格法第１８條規(guī)定，下列商品和服務(wù)價格，政府在必要時可以實行政府指導(dǎo)價或者政府定價：（１）與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格；（２）資源稀缺的少數(shù)商品價格；（３）自然壟斷經(jīng)營的商品價格；（４）重要的公用事業(yè)價格；（５）重要的公益性服務(wù)價格。[8] 價格法第２０條第１款規(guī)定，國務(wù)院價格主管部門和其他有關(guān)部門，按照中央定價目錄規(guī)定的定價權(quán)限和具體適用范圍制定政府指導(dǎo)價、政府定價；其中重要的商品和服務(wù)價格的政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當按照規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準。

[9] 鐵路法第２５條規(guī)定，國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務(wù)院鐵路主管部門擬定，報國務(wù)院批準。

[10] 鐵道部在復(fù)議過程及復(fù)議決定書中存在的主要問題是：（１）喬占祥在申請行政復(fù)議時，沒有同時提供證據(jù)證明其合法權(quán)益受到了鐵道部《通知》侵害的事實，鐵道部可以以喬占祥不符合《行政復(fù)議法》所規(guī)定的行政復(fù)議申請條件的規(guī)定為由，對喬占祥的復(fù)議申請不予受理；（２）鐵道部在受理以后的很長時間里要求喬占祥舉證證明其合法權(quán)益受到侵害的事實，而喬占祥一直沒有舉證，在此情況下，鐵道部可以予以駁回喬占祥的復(fù)議申請；（３）行政復(fù)議的對象是行政機關(guān)作出的具體行政行為是否合法和適當，因此，整個行政復(fù)議決定應(yīng)當圍繞著這一點而展開，但鐵道部的行政復(fù)議決定書對鐵道部的《通知》的合法性和合理性兩個方面論證不夠，包括從內(nèi)容上和程序上的論證；（４）鐵道部一方面要求喬占祥舉證證明其合法權(quán)益受到侵害的事實，而另一方面，在行政復(fù)議決定書中對其提供的證據(jù)沒有予以認定；（５）鐵道部的復(fù)議決定書沒有對喬占祥在復(fù)議申請書提出的作為其漲價通知依據(jù)的國家計委《批復(fù)》不合法性的問題作出答復(fù)。

[11] 價格法第２２條規(guī)定，政府價格主管部門和其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當開展價格、成本調(diào)查，聽取消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見。

[12] 鐵道部于２００１年３月１９日作出了復(fù)議決定書，喬占祥于２００１年３月２６日向北京市第一中級人民法院提起了行政訴訟，北京市第一中級人民法院已予以受理。喬占祥的《行政起訴狀》存在的主要問題是：（１）與其行政復(fù)議申請書中將上海鐵路局和廣州鐵路（集團）公司列為第三人一樣，在訴訟中也將它們列為第三人，這是錯誤的；（２）在鐵道部維持原《通知》的情況下，在訴訟請求中要求撤銷鐵道部的復(fù)議決定；（３）喬占祥是對鐵道部的復(fù)議決定不服，而他的復(fù)議申請的時間是２００１年１月１８日，喬占祥所提交的證據(jù)有兩個，一個是１月１７日的火車票，一個是１月２２日的火車票，顯然，１月２２日的火車票不能作為不服復(fù)議決定的證據(jù)，而只能通過另一個復(fù)議申請予以解決；（４）在理由部分，涉及論證春運期間運輸價格的上浮的《通知》的違法性的部分不充分，而有一些為民請命的理由。

[13] ２００１年的春運從１月１３日開始至２月１７日結(jié)束。喬占祥于２００１年１月１８日向鐵道部申請行政復(fù)議。

[14] 鐵道部認為，在鐵路運價改革過程中，鐵路運價上漲幅度遠遠低于我國城鄉(xiāng)居民收入增長幅度。根據(jù)統(tǒng)計年鑒資料，我國城市居民家庭人均可支配收入，１９７８年為３４３?４元，１９９９年上升到５８５４元，增長１６倍；農(nóng)村居民家庭人均純收入，１９７８年為１３３?６元，１９９９年上升到２２１０?３元，增長１５?５倍；而鐵路客票硬座人公里基本票價，１９７８年是０?０１７５５元，１９９９年是０?０５８６１元，僅增長２?３倍。按照這一思維邏輯，假如人均收入上升１０％，那么，所有的服務(wù)價格都要上升１０％才是應(yīng)該的，否則就是與收入上升不相適應(yīng)或者不相稱。假如人們的收入上升了１０％，鐵路運輸價格上漲１０％，已經(jīng)將人們收入的上升部分取走，其他行業(yè)也要將價格上升１０％，那么，人們拿什么去支付上漲的部分，人們的生活的提高的標志是什么？

[15] 當年客流量下降的另一個原因是政府采取了一些其他措施，如民工如果回家，春節(jié)回來后將不予錄用等。

[16] ９０年代以來，鐵路客運的“龍頭”地位實際上逐步讓位于公路運輸，長途軟臥席則面臨民航的激烈競爭。鐵路客運市場份額由１９８０年的６０?５％下降到１９９９年的３５?８％，下降了２４?７個百分點；而公路客運市場份額從１９８０年的３１?９７％，上升到５４?８６％，上升了２２?８９個百分點，鐵路丟失的市場份額幾乎都被公路爭奪過去。原因是說明呢？鐵路部門認為，主要原因是因為公路的運價已經(jīng)完全放開，由公路運輸企業(yè)自己決定，而鐵路則是由國家決定。因此，國家應(yīng)當將鐵路運輸?shù)膬r格也予以放開或者基本放開。實際上，公路運輸在運輸市場的份額之所以上升，與公路運輸在短途運輸中的優(yōu)勢、在時間上的靈活優(yōu)勢，有著很大的關(guān)系。而與價格的上升并沒有絕對的關(guān)系。相反，公路運輸份額的上升，與公路運輸價格同鐵路運輸?shù)膬r格相比較，更為合算更有關(guān)系，而不是依靠價格上漲來提高競爭能力。

[17] 鐵路運輸企業(yè)包括鐵路主管部門有兩個選擇：一是提高競爭能力，提高服務(wù)質(zhì)量，利用難得的機遇，來獲取最大的利潤，二是利用自己的壟斷地位通過提高價格獲得較高利潤。在兩個選擇中，第一個選擇會付出更多的勞動，而第二個選擇則非常簡單。因此，雖然多年來，都遇到了火車擁擠、鐵路運力不足的老問題，但鐵路主管部門及鐵路運輸企業(yè)并沒有采用更多的積極措施，以解決這一問題。[18]春運期間鐵路運輸價格的上漲最早是在廣東省實行。９０年代初，廣東省公路率先放開客運價格，由于汽車運輸價格上浮，鐵路客運價格不動，導(dǎo)致大批旅客涌向鐵路，春運期間鐵路客車嚴重超員，而公路汽車卻坐不滿旅客。因而，１９９３年經(jīng)國務(wù)院批準，春運期間在廣東省上浮。隨著民工跨地區(qū)流動規(guī)模不斷擴大，僅在廣東一地實行春運浮動價已經(jīng)遠遠不夠。１９９４年春運６０天中，南方各主要車站全部旅客爆滿，特別是成都、重慶、貴陽、鄭州、武昌、廣州等上百個車站，日積壓旅客近萬人到數(shù)萬人，列車上更是普遍嚴重超員。１９９５年春運客票價格浮動范圍擴大到上海、北京、成都、鄭州、濟南、柳州、廣州７個鐵路局。這一年春運鐵路客流總量同比減少１５３９萬人次。

我認為，春運期間列車旅客票價上浮的基本考慮無非是：（１）因為這一期間乘坐火車的人多，即使?jié)q價也不愁沒有人坐；（２）運力有限，希望選擇其他運輸方式；（３）希望不要出行。鐵路運輸企業(yè)作為以贏利為目的的企業(yè)，首先希望出行的人越多越好，而肯定不希望人們都不要出行；其次，如前所述，其他運輸方式與鐵路運輸企業(yè)有著競爭關(guān)系，鐵路的“龍頭”已經(jīng)被公路奪去了，鐵路運輸企業(yè)并不是已經(jīng)“富得流油”而不需要再掙錢了，因此，希望旅客去選擇其他運輸方式，甚至是逼著旅客去選擇其他運輸方式，顯然并不是鐵路運輸企業(yè)的本意；可見，只能是第一個理由了。

[19] 最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第３條規(guī)定，行政訴訟法第１２條第（１）項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。

[20] 行政復(fù)議法第６條規(guī)定了作為行政復(fù)議范圍的具體行政行為的類型，共列舉了１１類具體行政行為。

[21] 參見鐵道部關(guān)于《鐵路春運客票價格上浮及行政復(fù)議處理的簡要情況》第９頁；《北京青年報》記者對鐵道部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的采訪報道。

[22] 參見鐵道部關(guān)于《鐵路春運客票價格上浮及行政復(fù)議處理的簡要情況》第９頁。[23] 我國國家賠償法規(guī)定的行政賠償?shù)姆秶仓幌抻谝蚓唧w行政行為造成的損害。

[24] 張樹義主編：《行政法學》（２０００年全國律師資格考試指定用書），法律出版社２０００年６月第１版，第２４頁；應(yīng)松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社１９９９年１月第２版，第１８５～１８６頁。[25] 甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論－理由、觀點與問題》，中國法制出版社２０００年５月第１版，第１２頁。

[26] 參見前引應(yīng)松年教授和張樹義教授主編書。[27] 參見前引應(yīng)松年教授和張樹義教授主編書。

[28] 通說認為，具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分在于，對象是否具有特定性。實際上，任何行政行為都具有特定的對象，沒有特定的對象，該行政行為就沒有了調(diào)整的對象，也就意味著該行政行為沒有存在的必要。問題的關(guān)鍵在于，特定的對象指的什么？具體行政行為指向特定的一個社會關(guān)系中的特定的相對人；抽象行政行為指向特定的一類社會關(guān)系中的不特定的相對人。

[29] 這種認識產(chǎn)生的原因在于，鐵路局在目前情況下仍然屬于政企不分的狀況，作為行政管理機關(guān)，它與鐵道部之間屬于上下級關(guān)系，屬于行政機關(guān)內(nèi)部之間的關(guān)系；作為鐵路運輸企業(yè)，它與鐵道部之間屬于管理者與被管理者之間的關(guān)系，屬于行政主體與相對人之間的關(guān)系。問題是，在鐵道部允許各鐵路局漲價這一問題上，各鐵路局是什么法律地位？我認為，各鐵路局在這一問題上是鐵路運輸企業(yè)的地位。

一方面，鐵道部的《通知》是下發(fā)給各鐵路局的，即《通知》的對象是鐵路局。鐵道部認為，鐵道部的《通知》是發(fā)給所有的鐵路局的，而不僅僅是發(fā)給可以漲價的鐵路局的。實際上，《通知》的含義不僅僅是漲價，它包括了漲價的期間、漲價的幅度、漲價線路和車次，同時包括了不在此期間、線路和車次、幅度內(nèi)的旅客列車不得漲價的含義。即在春運期間，有的可以漲，有的不可以漲，可以漲的，其漲價幅度是什么。

[30] 根據(jù)學者的一般認識，相對人申請行政復(fù)議時，應(yīng)當具備以下條件：（１）符合申請人資格；（２）有明確的被申請人；（３）有具體的復(fù)議請求及相應(yīng)的事實根據(jù)；（４）符合法律規(guī)定的行政復(fù)議的范圍及復(fù)議機關(guān)管轄；（５）其他法律規(guī)定的條件。

[31] 參見鐵道部關(guān)于《鐵路春運客票價格上浮及行政復(fù)議處理的簡要情況》第１～７頁。

[32] 行政復(fù)議與行政訴訟的一個重要不同點，即在于，由于行政復(fù)議機關(guān)是行政機關(guān)，其是作出原具體行政行為的行政機關(guān)的上級行政機關(guān)，可以行使法律規(guī)定的行政自由裁量權(quán)，因此，對下級行政機關(guān)作出的具體行政行為是否合理有權(quán)作出判斷；而法院是司法機關(guān)，其不能代替行政機關(guān)行使行政自由裁量權(quán)，因而，法院不能對行政機關(guān)的合理性作出判斷。鐵道部應(yīng)當在復(fù)議決定書中，就漲價的必要性和合理性進行論證。

[33] 參見鐵道部關(guān)于《鐵路春運客票價格上浮及行政復(fù)議處理的簡要情況》第１０～１３頁。[34] 參見鐵道部關(guān)于《鐵路春運客票價格上浮及行政復(fù)議處理的簡要情況》第１２頁。

[35] 《中華人民共和國行政處罰法》第五章第三節(jié)之第４２條、第４３條比較詳細地規(guī)定了行政處罰中的聽證程序。同時，我國各地主要是省級人民政府和國務(wù)院各部委從各自的需要出發(fā)對聽證程序作了更為詳細的規(guī)定。在喬占祥訴鐵道部案發(fā)生時，我國共有兩個法律規(guī)定了聽證程序，一是《價格法》，二是《行政處罰法》；目前，則已有多個法律規(guī)定了聽證程序。

[36] 兩審法院在判決書中均未指出鐵道部的《通知》所存在的瑕疵。

第四篇：喬占祥訴鐵道部春運期間部分旅客列車票價上浮案

喬占祥訴鐵道部春運期間部分旅客列車票價上浮案

鐵路春運票價連續(xù)幾年上浮，讓素有被動服從習慣的人們見怪不怪。而律師喬占祥卻認為鐵道部的這種行為侵犯了自己的合法權(quán)益，勇敢地站起來向財大氣粗的“鐵老大”叫板，在喬占祥歷時一年多的爭取自身權(quán)益和惠及他人權(quán)益的訴訟歷程中，人們逐漸明白了一個法律常識：與群眾利益密切相關(guān)的重大事項，應(yīng)該事先征求群眾的意見。

基本案情

2000年12月21日，鐵道部下發(fā)《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車票價實行上浮的通知》。該通知規(guī)定2001年春節(jié)前十天及春節(jié)后23天北京、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司等始發(fā)的部分直通列車實行票價上浮20％至30％。由于票價上浮，河北省律師喬占祥兩次乘車共多支付9元。喬占祥認為鐵道部發(fā)布的通知侵害了其合法權(quán)益，向鐵道部提起行政復(fù)議。鐵道部在復(fù)議中維持了票價上浮行為。喬遂以鐵道部上浮票價未經(jīng)價格聽證程序為由，訴至北京市第一中級人民法院，請求判決鐵道部撤銷復(fù)議決定，撤銷票價上浮通知。

裁判結(jié)果

北京市第一中級人民法院第一審經(jīng)公開審理，判決喬占祥敗訴。喬不服，上訴至北京市高級人民法院。

北京市高級人民法院經(jīng)審理認為，鐵道部的通知是向主管部門上報了具體通知方案并得到批準之后所做的。在價格法配套措施出臺前，鐵道部價格上浮行為并無不當之處，遂依法駁回喬占祥的上訴請求，維持第一審判決。

評 析

此案是全國法院范圍內(nèi)受理的首起部級行政機關(guān)因調(diào)整政府定價、政府指導(dǎo)價的行為被公民認為侵權(quán)而被提起訴訟的行政案件。雖然原告在該案中最終敗訴，但此案的積極意義不可低估。在該案仍在二審期間的2002年1月12日，國家計委就2002年鐵路春運票價調(diào)整舉行了有史以來的第一次國家級價格聽證會。該案促進了聽證制度的法律規(guī)范的制定，完善了我國的價格聽證制度，對推動價格法的貫徹落實，推動依法行政進程，維護廣大人民群眾的根本利益具有重要意義。

該案還涉及一些重大理論問題：如政府以不特定多數(shù)人為對象的定價行為是具體行政行為還是抽象行政行為；因該行為受到損害的消費者是否具備原告資格；復(fù)議行為與原具體行政行為能否作為一個行為同時審理等。關(guān)于行為的性質(zhì)問題，法院認為鐵道部下發(fā)《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車票價實行上浮的通知》的行為是一種行政執(zhí)法行為，而不是具有普遍約束力的行政立法行為。其針對的不是不特定對象，而是針對特定的鐵路企業(yè)。且該行為是持續(xù)實施，不是反復(fù)適用，因此，該行為是一種具體行政行為。關(guān)于購票人是否具備原告資格問題，法院認為根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條關(guān)于“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起訴訟”的規(guī)定，票價上浮通知導(dǎo)致購票人多支付票價，致使其有關(guān)權(quán)益受到影響，這種影響構(gòu)成了購票人與通知行為之間具有了“法律上利害關(guān)系”這一事實的存在。關(guān)于復(fù)議行為與原具體行政行為能否作為一個行為同時審理問題，法院認為根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第二款及最高人民法院上述司法解釋第五十三條第一款規(guī)定的立法原意，對維持原行政行為不服的，應(yīng)當以原行政行為作為訴訟標的，復(fù)議行為與原具體行政行為不能作為一個行為同時審理。

第五篇：民告官，誰是最大的贏家——兼評喬占祥狀告鐵道部案

彭江民

新世紀的第一個春天，河北三和時代律師事務(wù)所喬占祥律師就春運期間火車票價格上浮一事狀告鐵道部，引起了社會的廣泛關(guān)注。

本案之所以引起關(guān)注，原因大致有三點。其一，火車票價格調(diào)整涉及到太多人的利益，特別是在春運期間，這一問題尤其顯得敏感和牽動人心；其二，春運期間火車票價格上浮已實行多年，多數(shù)人已經(jīng)習以為常，至少在喬占祥律師之前，還沒有人依照法律規(guī)定、通過法律途徑就這一事件去討一個正式說法；其三，本案的被告鐵道部，是部一級的政府機關(guān)。

由于行政訴訟案件不適用調(diào)解，本案最終肯定會是一個勝訴敗訴的結(jié)果。但是，就本案的反響和典型示范效果而言，案件本身的勝敗結(jié)果已經(jīng)不重要，透過本案向社會公眾所傳播、普及、倡導(dǎo)的法治精神，尤其具有積極意義。

“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”已經(jīng)載入我國《憲法》，實現(xiàn)這一宏偉目標，有賴于法治精神在全社會的普及和認同。法治精神的基本理念就是“法律至上、依法辦事”，這在我國也不是什么新概念，《憲法》當中早有明文規(guī)定，只是這一理念的普及和認同程度還遠遠沒有達到法治精神的要求而已。《憲法》中規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，這就是法律至上；“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，這就是依法辦事。在喬占祥狀告鐵道部一案中，“法律至上、依法辦事”這一理念得到了充分體現(xiàn)，并通過本案在廣大社會公眾中得到了相當程度的傳播和普及。無論本案的勝敗結(jié)果如何，對于知道本案的每一個行政機關(guān)，其依法行政的意識必將會有進一步的提高；對于知道本案的每一個普通百姓，其依法維權(quán)的觀念必將會有進一步的增強，而法律意識的提高和法制觀念的增強，恰恰是“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”至關(guān)重要的基礎(chǔ)。

客觀地講，喬占祥狀告鐵道部一案，是1990年我國建立行政訴訟和行政復(fù)議制度以來影響較大的行政復(fù)議案件和行政訴訟案件之一。盡管如此，也很難講本案能夠在多大程度上改變目前我國法制建設(shè)中不盡人意的地方。但可以肯定地說，本案的發(fā)生，本身就是我國法制建設(shè)不斷進步的標志。聚沙成塔，積流成河，如果人人都能在社會生活中自覺地實踐“法律至上、依法辦事”的理念，建設(shè)社會主義法治國家的進程無疑會大大加快。

從上述意義上講，本案沒有輸家，法治精神的普及和法治理念的傳播就是最大的勝利。

（原載2001年5月22日《百姓信報》）

作者單位：河北三和時代律師事務(wù)所

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