第一篇：政府引導基金專題研究報告(V1.0)

政府引導基金專題研究報告

2015年9月

一、政府引導基金概述

（一）政府引導基金的定義

作為創業投資領域的主體之一，政府的作用是極其重要的，不僅應充分發揮其宏觀指導與調控的職能，保障創業投資良好的外部環境，為創業投資提供政策、法律上的支持，并會直接參與資本的進入，完善市場體系，做好創業投資的監管，規范投資行為。自1998 年以來，創業投資在我國成為熱點。以“自主創新”為核心的“十一五”規劃的出臺，從國家發展的戰略高度為我國創業投資的發展奠定了基礎，對我國創業投資的發展起到了極大的促進作用。2005 年11 月15 日，國家發展改革委、科技部等十部委聯合發布了《創業投資企業管理暫行辦法》，從宏觀上優化了創業投資的外部環境。2009 年，中國證監會正式開設創業板，為創業投資提供最佳的退出渠道，進一步促進我國創業投資的大發展。可見，政府對推動創業投資的發展起著至關重要的作用。

政府參與創業投資的方式：

近年來，政府在創業投資領域的角色在發生轉變——由直接投資者轉變為間接投資者，不再直接投資設立創業投資公司，而是設立政府引導基金，引導更多的資金進入創業投資領域，進而引導這些資金的投資方向。創業投資是高風險和權利義務高度不對稱的投資活動，一般投資者對其望而生畏，單純依靠市場配置創業資本往往面臨市場失靈問題，因此需要政府發揮“引導”作用。另一方面，大部分創業企業在創業初期都缺乏資金，嘗試通過各種方式向創業投資者以入股等方式籌集基金，但是由于創業企業規模不大，前景不明朗帶來的風險性很高，使一些創業投資分外謹慎，因而政府建立創業投資引導基金，為企業有效的獲得創業投資提供了“輔助”作用。

所謂政府引導基金，是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。這一定義包含三層含義：

（1）引導基金是不以營利為目的政策性基金，而非商業性基金。（2）引導基金發揮引導作用的機制是“主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域”，而非直接從事創業投資。

（3）引導基金按市場化的有償方式運作，而非通過撥款、貼息或風險補貼式的無償方式運作。所謂“市場化運作”包括兩方面內容：一是引導基金在選擇扶持對象時應由引導基金管理機構根據市場狀況，綜合考慮風險、收益和政策目標等多方面因素來確定。二是引導基金在使用方式上，主要應當體現“有償使用”原則，以利于所扶持創投企業強化財務約束機制。

政府設立引導基金的宗旨主要是為了發揮財政資金的杠桿放大效應，增加創業投資資本的供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足。這實際上要求引導基金在兩個層面發揮引導作用：一是引導社會資金設立創業投資子基金；二是引導所扶持創業投資子基金增加對創業早期企業的投資。

（二）政府引導基金的意義

1、引導社會資本，推動形成創業資本的聚集機制

中國本土LP 市場發展還處于非常初級的階段，真正意義的本土LP 群體主要由全國社會保障基金、政府財政和民營資本（民營企業/ 富有個人）組成。政府引導基金的設立會極大地改善創投資本的來源問題。一方面，設立政府引導基金本身為創投市場提供了一個資金來源渠道；另一方面，也會通過政府信用，吸引民間資本、國外資本進入創業投資領域，同時也可以通過在引導基金運作機制中設計相應的“讓利機制”，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金進入創業投資領域，降低其資本風險。

2、引導投資方向，彌補市場空白

各國設立政府創業投資引導基金的一個較強的政策導向就是扶植既有創新能力的中小企業。然而，很多創投機構包括海外基金都傾向于投資中后期的項目，特別是上市前階段的企業。一般而言，處于種子期與初創期的公司都具有很高的風險，是最難引入資金的時期。目前，我國能夠為初創企業提供資金的天使投資也較不活躍。因此，政府通過設立引導基金，引導社會資金投資處于初創期的企業，可以培養一批極具創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長，為商業化創投機構進一步投資規避一定的風險。

3、優化資源配置，促進自主創新

目前，我國民間存在大量的閑置資金。通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向高科技產業，通過運用創業投資機制，利用創業投資機構的綜合能力，對處在生物醫藥、集成電路、軟件、新能源與新材料等領域的企業加大扶持力度，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，提高我國自主創新能力，帶動我國以自主創新為主的高新技術產業的發展。

4、培養人才，促進本土創業投資發展

培養創業投資家是一個地區創業投資發展的關鍵因素之一。通過設立政府創業投資引導基金培養創業投資管理團隊是美國和以色列創業投資成功之路，而建設本土創業投資人才隊伍又是創投發展的必由之路。如美國小企業投資公司(SBIC)計劃的一個成功之處就是為美國創業投資業的發展輸送了大量的優秀人才，使創業投資業成為一個具有吸引力的行業。因此，設立政府創業投資引導基金，應該注重培育本土的創業投資家，從而推動我國創業投資業獲得快速發展。

二、政府引導基金發展歷程分析

（一）探索起步階段

（二）快速發展階段

（三）規范化設立與運作階段

三、政府引導基金運作模式分析

政府引導基金是按政府產業政策對符合優先鼓勵發展的技術創新和高技術項目給予相應支持的重要渠道。雖然全球各國或地區創業投資引導基金在運作上各有特點，但主要采用參股支持和融資擔保兩大運作模式。

（一）參與支持模式

參股是引導基金運作的最基本的業務模式，是我國政府引導基金采取的主要運作模式。所謂參股就是指由政府出資組建母基金，母基金以參股方式與社會資本共同發起組建子基金，即創業投資企業。由母基金作為引導基金，和具有較強管理經驗及投資能力的創業投資企業合作，吸引大量社會資金的投入以共同組建創業投資子基金來支持創業投資發展。母基金承擔出資義務，參與基金運作，負責與其它出資人共同確定子基金管理團隊和基金運作規則，確保子基金投資于政府規劃中重點產業的創業企業，但具體投資決策完全由子基金的管理團隊自由決策，最終以出售基金的形式實現退出。這種模式能夠很好地發揮政府資金的放大效應，提高公共資金的使用效率，促進創業投資市場的繁榮。以色列、澳大利亞、英國、新西蘭、新加坡、臺灣等國家和地區是成功采取該種模式的典范。

（二）融資擔保模式

融資擔保方式適合于信用體系健全的國家和地區。所謂融資擔保是指政府引導基金為已設立的創業投資企業提供擔保，支持其通過債權融資增強投資能力。一般政府引導基金以貨幣形式向創業投資企業提供信用擔保，按照商業準則，創業投資企業應將其股權作為反擔保或作為質押提供給政府引導基金，對政府引導基金的貨幣資本虧損承擔責任。美國和德國是成功采取該種模式的典范。

（三）其他模式

除以上兩種模式外，有的政府引導基金還根據自身的實際情況采取了跟進投資、階段參股、風險補助以及投資保障等其它形式。其中階段參股、跟進投資屬于股權投資，風險補助和投資保障屬于無償資助。

跟進投資是指引導基金與創業投資機構共同對選定的科技型中小企業投資，5 年內退出，投資收益用于向創業投資機構支付管理費和效益獎勵。跟進投資是引導基金業務模式中唯一直接投資企業的方式，也是引導基金的一種輔助業務模式。在實際操作過程中，跟進投資的資金只能占整個引導基金總額中很小的比例。

階段參股是引導基金向創業投資企業進行股權投資并在約定期限內退出，參股期限一般不超過5 年，并且不參與日常經營和管理。

風險補助主要用于彌補創業投資損失，補助資金不超過實際投資額的5.0%。

投資保障是指對創業投資機構確定的輔導企業予以投資前或投資后的資助，各地引導基金在運作中還引入擔保機構，取得較好的效果。

四、政府引導基金存在的問題與建議

（一）政府引導基金存在的問題

（二）對政府引導基金發展的建議

（三）對政府引導基金發展的展望

五、案例分析

（一）上海浦東科技園區創業投資引導基金

上海浦東科技園區創業投資引導基金（以下簡稱“上海浦東創投引導基金”）成立于2006年，資金規模10億元人民幣，由上海市浦東科技投資有限公司（以下簡稱“浦東科投”）具體負責運作。

上海浦東創投引導基金的運作模式最有創新性，首先成立人民幣基金，然后再走出海外設計架構，投資于美元基金，再回到中國進行投資，開創出引導基金“走出去”投資外資VC的先河。例如引導基金成立當年的第一單，浦東科投在開曼群島設立一支有限合伙制基金，以外資LP身份給德豐杰龍脈中國投資基金500萬美元，避免了商務部、中國人民銀行等審批程序的麻煩，成功走出一條國有資本參與國際主流創業投資基金的合規路徑，成為中國第一個規范登記的示范案例。

上海浦東新區創業投資引導基金投資概覽

（二）蘇州工業園區創業投資引導基金

2006年3月22日，由國家開發銀行與中新創投共同組建的蘇州工業園區創業投資引導基金（以下簡稱“ 蘇州創投引導基金”）正式設立，總規模為10.00億元。創業投資引導基金設立時為了充分發揮地方資金的引導功能，吸引和集聚一批國內外優秀的創業投資機構和管理團隊，進一步活躍地方投資氛圍，培育出一批具有可持續自主創新能力的市場化的高科技企業，推動園區由“制造”向“創造”邁進。通過這一“向創投基金投資”的母基金的設立，園區將力爭在3年內，吸引10家左右國內外優秀的創業投資機構入駐，形成創業資金與創業項目的良性互動。

2009年9月，國內政府引導基金熱潮翻涌之際，蘇州工業園區創業投資引導基金已完成其所有投資，吸引眾多地方政府前去取經，基金管理者坦言所謂的蘇州模式是“以引導基金之名，行市場化之實”，基金成立三年來，邊實踐邊摸索，走出一條市場化道路，成為了創投眼中難得的優質本土LP。

1、模式探索

蘇州工業園區創業投資引導基金設立之初，運作模式并無先例可供參考，只能摸著石頭過河。成立后的半年，由于外匯管制嚴格而無法投資境外基金，投資境內基金的條件還不成熟，引導基金并無施展的空間。此外，在“紅籌模式”仍然通暢時，一流的GP并不青睞人民幣基金，外資LP較本土LP成熟得多，資金供給也相當充裕，相對二流的GP又難以滿足引導基金的要求，所以需要接觸大量GP以尋找合作伙伴。直到2007年，引導基金的運作出現轉機：首先是“紅籌模式”被禁，境外上市受阻，加之人民幣升值，國內二級市場活躍，創業板開閘加速，GP開始考慮“本土募資、本土投資、本土退出”。

2008年5月，蘇州引導基金宣布與德同資本、軟銀中國、智基創投等共同設立6支人民幣子基金，規模分別為5億左右，其中，引導基金分別投資1億元，其余由創投公司自籌，這些基金的架構都遵循“基金+基金管理公司”的模式。盡管開局良好，但第一批合作機構在設立時仍然面臨重大挑戰，主要是子基金的法律架構問題，國際通行的有限合伙制在中國沒有得到普遍許可，而且GP在境內募集基金面臨LP偏少的窘況，即便募集成功也會與同時管理的境外基金的產生潛在利益沖突。經過反復研究，引導基金和GP共同選擇了與有限合伙制最為接近的中外合作非法人制，即外資GP與本土基金做中外合資（Joint Venture，簡稱JV）的結構。具體操作是：先在托管銀行設立人民幣賬戶和外幣賬戶，在需要投資某個項目時再向海外“CALL”錢，海外的LP按照出資比例將外幣匯入，按照當天的外匯牌價轉為人民幣后再投資。

關于“JV基金”的設置還有兩個問題：其一，搭建了中外結構的人民幣基金按照現有相關法規的規定，對項目的投資仍被視為外資，這些基金的投資就受到很多限制，比如在產業投資方面會受到嚴格限制，需要按照相關產業目錄去做。其二，結構中加入了外資，基金設置程序也會比較復雜，管理團隊在這方面有經驗，幫助GP一起做架構，去跟商務部進行溝通，做了很多這方面的復雜工作。然而這些國際一流的GP仍然選擇與蘇州創投引導基金合作，最大的吸引力在于充分的市場化。

2、與GP合作現狀

關于如何選擇GP有一個轉變的過程。引導基金成立初期主要與海外的美元基金管理人合作較多，看中其有較好的過往經驗。從2008年下半年起，挑選GP的戰略重心開始有所轉移，隨著國內創業板的開放，國內資本市場回暖，引導基金的管理團隊認為未來本土GP中一定會誕生出更多出色的團隊，能與美元基金抗衡。

2009年9月，整個引導基金已全部投完，一共投了16家基金。從投資階段來看，8支針對成長期和早期投資，5支是相對成熟期的投資，3支后期IPO投資，還有2支與食品飲料相關的并購基金。從法律架構來看，16支基金中各種法律形式均有體現，其中8支是中外合作非法人結構，即與那些海外的、以前管理美金基金的GP合作，另有3支基金是傳統的公司形式，剩下的5支則采取有限合伙形式。如表1.2.3.1.1所示，引導基金選擇的GP基本為國際一流的創投管理機構，本土創投鮮見。

3、市場化運作

蘇州工業園區創業投資引導基金的定位是，國內第一支完全按照國際慣例運作的創業投資母基金，充分發揮創投資金引導、管理團隊引導、創業企業引導、產業資源引導的作用，豐富和完善了蘇州工業園區和長三角地區的自主創新平臺功能。

蘇州創投引導基金在國內條件許可的情況下做到了最大程度的與國際接軌，其市場化運作表現在以下幾個方面：首先，以參股GP設立子基金作為運作模式，不設投資地域和投資規模限制，給予GP最大的決策自由，并且與其它LP同股同權，不放棄投資收益，遭遇損失時也能平等地分擔投資風險；其次，引導基金的管理團隊足夠專業，熟悉國際通行做法和語言，降低了溝通成本，再加上積極的服務態度，務實的解決問題的精神，極大地提高了合作效率。此外，蘇州創投引導基金的資金配比方式為將不到1/4的資金放在當時如火如荼的Pre-IPO基金上，而投入在成長期基金的金額高達50%以上，剩下的則是給了更早期的基金，通過投資偏好不同投資領域和投資階段的創投管理團隊完善自身的投資組合，分散投資風險，以達到FOF在整體收益上的安全和平衡。目前所投資基金的情況和行業分布為，種子期、初創期占50%，還有30%在成長期，投資領域方面包括TMT、生物醫藥、新能源、消費服務，通過分散化投資達到對各個行業的覆蓋，在金融危機的覆蓋下，能更多地減弱金融周期的影響。

4、經驗總結

蘇州創業投資集團有限公司之所以能夠成功的主要原因可以歸結為三點：一是得到蘇州地方政府的大力支持。在2008年10月，國家發改委出臺了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》之后，蘇州政府要求蘇州創業投資集團的引導基金在實現一定的政府職能前提下，以盈利為目的，自負盈虧，不向所投創業投資企業強加讓利或保底等條款；二是依托國家開發銀行的優勢。蘇州創業投資集團與國家開發銀行已有業務對接，共同向被投企業提供一條龍金融服務；三是開放的投資策略和投資思路。蘇州創業投資集團自成立之初就定位于全國，對投資范圍不加限制并盡量不參與所投基金的日常運作與項目的投資決策，以市場化最優為衡量標準。

總體起來，蘇州工業園區創業投資引導基金是一個市場化定位運作的基金，引導基金不參與GP團隊的日常運作，也不參與項目的投資決策，不會占GP管理公司的股權。引導基金以項目最優的原則，只是選擇最合適的項目，而對投資地域不加以限制。此外，依托自身的LP國家開發銀行面向全國。最后，截至目前，引導基金對人民幣基金的設立，尤其是中外合作非法人制基金的設立有豐富的實踐經驗。

蘇州工業園區創業投資引導基金投資概覽

（三）深創投運作政府引導基金的探索與實踐

深圳市創新投資集團有限公司成立于1999 年8 月，注冊資本18.68 億元人民幣，可投資資本量為80 億元人民幣，是目前國內資本規模最大、投資能力最強的創業投資機構。公司股東包括深圳市國有資產監督管理局、深圳市投資控股有限公司、上海大眾公用事業集團股份有限公司、廣東電力發展股份有限公司、深圳能源投資股份有限公司、中興通訊股份有限公司等。目前，公司在北京、上海、香港、深圳、重慶、蘇州、西安、成都、武漢、中山、鄭州、湘潭、南通、萍鄉、淄博、威海、合肥、襄樊、濰坊、北京、常州、無錫、杭州、洛陽等地設有分支機構或區域性引導基金，合作伙伴遍及全國。

1、深創投設立政府引導基金的現狀分析（1）背景介紹

2005年，國家發改委等十部委聯合下發了《創業投資企業管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）。《辦法》出臺的根本意義在于扶持中國創業投資企業及創業投資基金的發展，從而推動中小企業特別是中小高新技術企業的發展?！掇k法》出臺后，各級地方政府逐漸意識到政府出資設立創業投資引導基金對于發展當地經濟的重要性，并試圖付諸于實施。深圳創新投政府引導基金的創立初衷緣于：一是被稱為“紅色創投”，深創投應該起帶領作用；二是深圳創新投成立之初的宗旨即為“立足深圳、面向全國”，為完成搭建在全國的網絡布局，創新投決定用政府引導基金的形式來創建全國性網絡，在此過程中實現自己的行業責任、社會責任。

（2）建立政府引導基金的好處：

與政府合作設立政府引導基金，對深創投的優勢是顯而易見的： ? 豐富投資項目來源

創投機構的投資難點就是項目，設立政府引導基金，就有了政府的參與，那么政府就有責任推薦優勢項目，也就解決了創投機構項目來源的難題，有了政府的優勢項目作保證，也為創投機構提供了發展空間。

? 與政府和諧互動

政府設立了引導基金，實際就是創投機構和各級政府建立了一種良性、互動、相互依存的關系，而這種依存關系就是不可或缺的資源優勢。有了這種特殊的政府資源作保證，在涉及許可證、稅收、土地等軟環境方面的實際問題時，就會得到優化的服務，很多難題就會迎刃而解。

? 低成本擴張

創投機構要想做大做強、實現良性擴張，最大的難點就是布點的成本過高。而有了政府引導基金的參與，創投機構就可以最大限度的利用政府網絡和政府的誠信優勢，實現低成本的布點、擴張，形成準入門檻。

? 吸引民間資本

擴大資金規模創投機構要想放大資金規模，難點就是民間資本的信任，有了政府引導基金，無疑就是為創投機構提供一份信用擔保，成為吸引民間資本參與創投的不竭動力。

? 突出了政策優勢

在中國這樣一個特殊的國情中，一切發展都離不開政策的支持。而政府引導基金的設計，恰恰突出了政策的優惠，有了優惠的政策和良好的制度，就可以保證創投機構的經濟收益。（3）與政府引導基金的合作情況

深圳創新投資集團于2005 年開始思索建立政府創業投資引導基金，2006 年做了大量的工作。2006 年高交會期間，創新投與七個地方政府就創業投資引導基金簽約，隨之正式創立政府引導基金是2007 年1 月，與蘇州市人民政府（蘇州科技創業投資公司）、張家港市人民政府（張家港市金茂投資發展有限公司）、蘇州國際發展集團有限公司共同發起設立首期基金規模為3 億元人民幣的蘇州地區政府引導基金——蘇州國發創新資本投資有限公司，采用基金委托基金管理公司管理的模式。與深創投合作設立引導基金的政府機構按層次分為：中央級、省級、地市級、縣級。當地政府能提供穩定的產業政策，不斷提供好的項目源，和足夠的合作誠意及資本金，機構投資人愿意與各級政府合作，為地區發展作出貢獻。

中央級：如中華青年創業基金（擬與團中央設立）、留學生創業基金；

省級：如重慶基金、北京基金、湖北基金；

地市級：如鄭州百瑞基金、蘇州基金、西安基金、成都基金等； 縣級：如武進基金，長興基金等。

深圳創新投資集團與政府引導基金合作情況（部分）

2、深創投設立政府引導基金的運作模式分析

深圳創新投定位于直接投資和基金投資相結合，并逐漸以基金投資為主?，F在，已與蘇州市、武漢市、淄博市、重慶市、湘潭市、中山市政府共同組建了創業投資引導基金。在具體運作中，主要是采用深圳創新投和地方政府聯合出資設立基金公司，然后再委托給深圳創新投資集團組建成立的管理公司管理。

（1）管理方式

深創投設立的政府引導基金一般采取公司制，其具體的管理方式和合作方式較為靈活，主要有以下幾種：一是委托管理制，也就是“基金+ 管理公司”模式，如西安基金等；二是全權委托管理制，即不單獨成立區域基金管理公司，基金的管理者為深創投集團總部，依托創新投的幾大優勢，基金投資及退出的最終決策者為基金董事會，現在深創投一般推薦使用這種模式，因為其決策流程相對簡單；第三種是跟進投資制，即不需設立基金公司，政府承諾一部分投資用于跟投，深創投負責尋找項目并作出投資決策，之后跟投方依照合同所規定的內容，簽署跟進投資協議，在合同范圍內跟隨投資，這樣政府便可以解決資金問題，因為資金不需要一次到位，隨跟隨投，合作方式比較靈活。

（2）政府出資比例

對于在與政府成立政府引導基金的過程中政府財政的出資比例，如果由政府與深創投出資設立，出資比例一般低于50%，如果由政府、深創投引導其他商業機構共同出資設立，政府出資比例一般為30% 至40%，一般來說，合作基金存續期限按規模有所不同，一般7-10 年不等。另外，政府出資引導基金的資金可以分步到位，首期到位資金不小于基金總規模的20%。

（3）基金利益的分配

為保證投資人的利益，保證金融杠桿的有效性，政府引導基金簽訂的同時，雙方一般約定合作基金的多少比例必須指定投向哪個地區，之外的部分才可以在周邊及更遠的區域進行投資，這樣便可以在市場化運作和政府支持本地企業這種博弈中找到平衡。

對于利益分配的問題，根據不同的合作模式，利益分配方式是不同的，同時還有很多補充條款可以作為補充。委托管理制和全權委托管理制的利益分配方式較為類似，在基金凈資產低于注冊資本50%情況下，政府方可以要求對基金清算，并享有有限受償權，在基金盈利時，政府方享有固定收益；對于跟進投資制，合作基金不收管理費用，也不需要支付管理公司相應的獎勵額度，但在發生投資收益后，跟進投資方按比例所獲得的投資收益中的50% 將支付給管理公司。

除此之外，還有其它的一些分配方式，如政府承諾部分讓渡其出資份額應享有的投資收益，在跟進投資中共擔風險，高比例分享投資收益或者是選擇收購，也就是2-4 年后可按原始投資加固定回報收購股權。這些特殊的分配方式主要適用于種子期、初創期或成長期的項目投資，以彌補對中小企業投資的不足，從而貫徹政府意圖。

深創投政府引導基金不同運作模式對比

3、深創投模式的經驗總結 作為國內最大的創業投資機構，深圳創新投在基金管理和投資方面的豐富經驗，一方面，許多地方政府慕名而來，另一方面，深圳創新投同樣需要豐富的可投資資金和項目來源。所以由各地方政府和創新投聯合設立政府創業投資引導基金是一種必然，其將打造一個政府與市場戰略合作的“雙贏模式”。深創投在引導基金運作模式上的創新主要有以下幾點：

? 出資模式創新

政府引導基金牽涉到政府的投資，也牽涉到企業的投資，投資是一個過程，在沒有投資的時候將資金都沉淀起來顯然不是最優的，所以深創投政府引導基金是按照投資進度資金逐步到位。

? 管理模式創新

深創投政府引導基金采用商業化運作，即政府派人參加基金的運作，但是政府并不干預基金運作的具體進程，這樣就既能夠貫徹政府的意圖又符合商業化管理的要求。

? 收益模式創新

政府出資部分類似優先股，當基金的凈值接近政府投資額的時候，余下的由其他商業機構來承擔，也就是說政府不承擔損失，跟他合作的商業機構要承擔損失。同時，引導基金運作好的話，政府只收取固定回報。目前固定回報絕大多數是利息，也有一些銀行的同期存款利息。

近幾年來，深圳市創新投資集團有限公司政府引導基金建設的已初具規模，網絡布局正在形成，基本完成了在沿海中心地區的重點布局，并開始向中西部地區擴張，創業投資與基金管理網絡即將覆蓋全國重點二線城市和地區。對于未來的規劃，深創投將在區域布局方面，在全國建立區域性引導基金30 支至40 支，覆蓋全國大多數省份；在行業布局方面，要選擇合適的合作機構，建立能源環保、生物醫藥、新材料、信息產業等行業引導基金10 支；在基金規模規劃方面，要實現從“多數量，小規?！钡健吧贁盗?、大規模”的戰略轉變，即在全國布局完成后，重點設立規模在10 億人民幣以上的引導基金，并控制基金的數量。同時，將完善基金的投資管理制度，解決部分基金在投資項目分配上的利益沖突問題，形成基金投資項目的投資經理匯報制度與業績薪酬考核制度，促進創新投的優質服務。

第二篇：政府引導基金定稿

政府引導基金

1政府引導基金簡介

1.1政府引導基金的定義及特點

政府引導基金是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。這一定義包含三層含義。

1．非營利性?；鸬某鲑Y人是政府，其設立目的是要扶持某一產業發展，具有較強的政策性，不以營利為目的。

2．間接性。引導基金的運行機制是由政府出資成立母基金，再吸引金融資金、社會資金投入成立子基金，然后按照市場化的方式進行專業運作。

3．市場化運作。支持對象的選擇，由基金管理機構與政府支持建立規定來確定范圍，結合各種因素綜合考慮，包括系統性和非系統性的風險、收益和政策目標等；在使用過程中，充分體現“有償使用”原則，對加強風險投資企業的財務約束機制有利。

根據微觀經濟學理論，完全通過市場配置資源容易導致市場失靈，尤其是在創業投資這種高風險的領域，更需要通過外力引導資本配置，實現資源的合理高效使用。而政府設立引導基金的主要目的就是要利用政府引導基金的放大效應，減輕財政負擔，變直接補貼為間接扶持，改革對中小企業的支持方式，從補到獎，以獎代補，以政府調控“看得見的手”引導市場機制“看不見的手”，從而克服市場失靈問題，實現政府、創投企業、創業企業的多贏局面。主要投資目標是種子期和初創期創業早期的企業，幫助這些企業解決融資難，融資貴問題，以促進其做大做強，上市，產生效益。這其中，引導基金發揮了兩個層面的引導作用：一是從母基金到子基金，從政府投資拋磚引玉到社會資本活躍加入，實現了資本積聚；二是引導子基金向中小企業、創業早期企業投資。這種引導作用幫助潛力大的優秀創業企業解決融資難問題，改變一般創投企業熱衷于投資成熟期、擴展期、重建企業及收益快的新興熱門行業的現狀，擴展中小企業融資渠道，促進產業結構升級，實現國家經濟戰略性發展。由于引導基金具有資金杠桿放大效應的特點，使其在世界各國培育新興產業領域企業自主創新能力中發揮了重要作用。

1.2政府引導基金的目的與作用

作為創業投資領域的重要主體之一，政府對于一國的經濟發展和產業推動起到非常重要的作用，其應充分發揮宏觀指導與調控職能，保障創業投資良好的外部環境，為創業投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應”的發生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導并規范資本市場的投資行為。

政府參與創業投資包括設立創投公司及產業基金、財政補貼、設立創業孵化器、、制定政策和法規、設立引導基金這幾種方式。近年來，政府參與創業風險投資的角色正在逐漸轉變——由直接投資者轉變為間接投資者，不再設立創投公司，而是設立創業投資引導基金，引導更多的民間資本進入創業投資領域，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題，扶持創新型中小企業的發展。

通過設立創業投資引導基金，政府不再與創業企業直接對話，政府就在通過創投市場就實現了在市場經濟中角色的轉變，從直接投資者轉換為間接投資者，引導更多的社會資本進入創業投資領域，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，扶持符合產業政策的創新型中小企業的發展。對于我國來說，設立政府引導基金的意義有以下幾點：

1．合理配置市場資源，助力我國產業升級

政府引導基金的投資目標是創新型企業為主體，以引導和促進高新技術企業創新投資社會資本。目前，我國風險投資偏好在投資周期短、快速的這類項目，教育，餐飲等領域，以及項目的田間生長期較長的生物醫藥，能源節約和環境保護投資少，我國科技發展戰略支持的目標則不同，因此一般的風險投資對此難以發揮有效充分的引導作用。通過創設引導基金，借助政府信譽吸收社會閑置資本，能夠改進和調整社會資金配置，引導資金流向政府鼓勵扶持的新興產業領域，支持發展對我國國民經濟發展有利的一批產業、企業，快速推進我國產業結構的調整升級。

2．引導地域性資本積聚，支持經濟落后地區發展

我國目前地域之間經濟發展有先有后，并不均衡，完全依靠市場機制的資源配置，經濟不均衡的情況只會繼續惡化，對于經濟發展迅速，競爭充分激烈的東部地區更容易獲得創投企業的青睞，融資相對容易；而中西部地區由于落后的經濟、生活條件，難以吸引優秀的企業和人才，既缺少經濟發展的硬件，也難有幫助發展的軟件，不符合風投企業的投資原則。風險資本的分布與區域經濟差距進一步擴大的不平衡。引導基金通過建立政府引導，并在中西部的社會資本投資，爭取更多的投資項目，有利于緩解區域經濟發展不平衡，是促進區域經濟協調發展的良好契機。

3．發揮基金引導作用，促進資本匯集

引導基金的設立能夠有效地改善創業資本的供給，解決創業投資的資金來源問題。創業投資與股票和其他證券類的金融工具不同，其投入的資本要想看到收益必須經過長時間的運作管理，不具有短期投機性，因此周轉期限較長，不能迅速轉換為貨幣現金收益，流動性差，風險很高，因此民間資本的偏好低，所以如果完全靠市場機制進行資源的配置，就會導致風險投資供應不足的問題。是以，國家設置引導基金，借助政府信譽，吸收社會保險機構等部分投資者的資本和民間資本、國際資本等社會資本匯集，形成資本供應進入風險投資領域，這為風險投資提供了很好的資金來源渠道。

4．明確國家政策導向，扶持新型中小企業

政府引導基金是具有明確導向性的政策性基金，從近年來的中央各類會議、文件精神來看，主要導向是支持新興行業的中小企業、創新型企業。目前，國內許多風險投資機構和海外基金投資企業表現出資金投向不平衡的特點，多傾向于投資在項目的后期階段，特別是已經可以看到前景（pre-IPO企業上市前）的企業。而在種子期和初創企業的高風險期，是至關重要的一個關鍵時刻，但很難吸引資本投資。導致了前期起步過程中的中小企業資金供給少，而處于成熟期、擴展期的企業資金融資略顯過多。

政府設置引導基金，就可以發揮引導基金的導向作用，引導民間資本流向引導基金導向的行業，能夠幫助符合國家政策導向的潛力大、高成長的創新型優秀企業，也為一般的風險投資機構起到風險擔保、資金示范的作用，并指導后續的投資，以“接力”的方式將企業做大做強，保障政府對風險投資機構和商業創業投資機構和共同發展目標的最終實現，建立起風險投資體系的政府資金和商業資本的相互促進，相互依賴的關系。

2我國政府引導基金發展現狀 2.1政府引導基金的發展歷程

中國創業投資引導基金的發展經歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發展(2007年-2008年)，以及規范化設立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1.探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰略的鼓舞，我國創業投資掀起熱潮，北

京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創業投資公司。這些政府主導型創業投資機構，很快成為我國創業投資行業的重要力量。在某種意義上上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導型創業投資機構雖然沒有被稱為“創業投資引導基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導基金——中關村創業投資引導資金成立(由于中關村創業投資引導資金成立時，國內尚未出現“引導基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導資金是由北京市政府派出機構——中關村科技園區管理委員會設立。目前，該基金的運作主體為北京中關村創業投資發展中心，資金來源于中關村管委會，總規模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創業投資企業的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創業投資的不足，2005年11月，國務院十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規定：“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創業投資企業的設立與發展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導基金第一次以法規的形式出現。在此文件中，概括規定了引導基金的設立方式和作用，第一次從正式文件上出現了引導基金的概念，確立了引導基金的法律地位。

2007年，為貫徹《國務院關于實施<國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯合制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，該辦法對科技型中小企業創業投資引導基金的設立目的、資金來源、運作原則、引導方式和管理方式等進行了規定?？萍夹椭行∑髽I創業投資引導基金專項用于引導創業投資機構向初創期科技型中小企業投資，屬于典型的風險投資引導基金。

隨后在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業園區、北京海淀區、上海浦東新區和無錫新區相繼設立引導基金，根據投中研究院統計，截至2006年底，全國共設立引導基金6只，基金總規模接近40億元。

2．快速發展階段

2007年開始，國內創業投資進入高速發展期，政府引導基金也得到了快速發展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設立創業投資引導基金。除了京津、江浙地區引導基金不斷涌現之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區也相繼設立了政府引導基金。根據投中研究院統計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導基金33只，總規模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業創業投資引導基金，首期規模

為1億元。

但是，在引導基金設立后，有關引導基金的性質、宗旨、管理、運作模式、監管考核和風險控制等很多關鍵問題并沒有得到解決，導致許多地方政府引導基金雖已設立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導國務院有關部門及地方政府規范設立和運作創業投資引導基金，2008年10月18日，國家發改委聯合財政部、商務部共同出臺了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，該意見第一次對引導基金的概念進行了詳細地定義，并對引導基金的性質與宗旨、設立與資金來源、運作原則與方式、管理、監管與指導及風險控制等進行了要求。

《指導意見》指出，“引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。

3．規范設立與運作階段

為了對引導基金股權投資收入的收繳工作進行規范，2010年，由國家財政部、科技部聯合印發了《科技型中小企業創業投資引導基金股權投資收入收繳暫行辦法》。根據《辦法》，引導基金股權投資收入包括：引導基金股權退出應收回的原始投資及應取得的收益;引導基金通過跟進投資方式投資，在持有股權期間應取得的收益;被投資企業清算時，引導基金應取得的剩余財產清償收入。

2011年8月，為了加快新興產業創投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發展改革委制定了《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應集中投資于節能環保、信息、生物與新醫藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設備制造、新能源汽車、高技術服務業等戰略新興產業和高新技術改造提升傳統產業領域。該辦法的頒布對引導基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰略新興產業的發展以及中小型創業企業的發展，發揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》、《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以及《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導基金的設立和運行提供了實質性的法律指導。全國各地政府迅速地作出了反應和對策，不但很快設立了一批地方引導基金，還相應地制定了一系列地方實施辦法，引導基金進入一個繁榮時期：江浙地區政府引導基金的設立繼續保持快速發展勢頭，不僅數量上快速增長，而且新成立引導基金在規模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內蒙古等地區也相繼出現了規模在30億元的大型引導基金。根據投中研究院統計，2009年到2013年12月期間，全國共設立政府引導基金150只，基金總規模超過700億元。

2.2引導基金的運作模式

2.2.1引導基金的資金來源及設立模式

我國引導基金的資金來源主要為：支持創業投資企業發展的財政性專項資金；引導基金的投資收益與擔保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業和社會捐贈資金等。各地制定政府引導基金管理辦法時也大都引用了這一條作為資金來源的條款。而實際上當前我國政府引導基金的資金來源主要為財政專項資金出資，由當地財政部門負責籌措資金。也有少數地方政府早期設立的引導基金是與國家政策性銀行聯合出資設立的。例如2006年成立的蘇州工業園區創業投資引導基金一期注冊資金規模10億元，主要就是由國家開發銀行投資的。在我國的政府引導基金中，國家開發銀行作為政策性銀行成為最主要的機構投資者，參與出資設立了天津濱海新區創業投資引導基金、吉林省創業投資引導基金和山西省創業風險投資引導基金；另外，中國進出口銀行也參與設立了兩支政府引導基金。募集資金的規模也多在當地政府引導基金管理辦法中進行了規定，根據各地財政資金的規模各有不同，從財政資金比較少的中西部地市到財力雄厚的東南部地區，規模從幾千萬到幾十億元不等。目前規模最大的是蘇州創業投資引導基金二期，募集完成后規?？蛇_150億，其資金來源除了一期的國家開發銀行，還有全國社保理事會基金和中國人壽，正是一期引導基金的成功運營才帶來了后續雄厚的資金支持。截至2014年底全國共有政府引導基金228支，基金管理規模將近3000億元。由此可見基金管理規模的總量是很大的。深圳市的效果較好，從2011年設立到2014年底，政府承諾出資約9億元，獲得合作機構協議投資約110億元，財政資金的放大效果達12倍。而天津市的天津濱海新區創業風險投資引導基金注冊資本的規模高達20億元，但獲得的合作投資為47億元，放大規模不到 2.5倍。政府引導基金放大效應的效果并不在于政府設立引導基金的投資額，更多的要看基金后續的運營，包括當地政府的政策環境，當地的經濟發展水平，資本活躍程度，基金的投資效果等。

引導基金的設立形式包括獨立事業法人和企業法人制（公司制）。獨立事業法人制引導基金，因其事業單位的性質，更為強調“社會服務”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構，少數成立事業編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業類似，相對缺乏有效的利益驅動。企業法人制引導基金多采用公司制，由于對國有資產負有保值增值的義務，其一般會按照同股同權的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經在向專業的市場化FOFs（即基金中的基金）轉型，與

基金經理合作（GP）成立的間接風險子基金的投資。

2.2.2引導基金的管理模式

對于引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成，比如深圳市創業投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區別，因此其權利重心也不相同，發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產生影響。但總體來看，引導基金的管理主要歸發改委和科技部門兩大系統，前者主要導向是推動本地創投業發展，后者則主要致力于推動中小科技企業融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業單位或外部機構管理。目前，引導基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構。比如深圳市創業投資引導基金，專門成立了深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室(市創投辦)，負責引導基金的日常管理工作;南京市創業投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創業投資發展中心負責。

二是委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如石景山區創業投資引導基金是以石景山區國有資產經營公司作為受托管理機構，負責引導基金的運作;石家莊市創業投資引導基金委托石家莊發展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創投企業負責引導基金管理運作。如蘇州工業園區創業投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創業投資引導基金由上海創業投資有限公司作為管理機構，廣州市創業投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權投資發展基金管理有限公司、浙江省創業風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創業投資有限公司等，由公司內部團隊負

責基金管理運作，內部治理按照《公司法》執行。

五是委托外部專業管理機構負責引導基金管理。如上海楊浦區人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區、閔行區創業投資引導基金委托盛世投資，紹興市創業投資引導基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創業(風險)投資引導基金、2012年成立的荊州市創業(產業)投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構，也可算作委托專業機構管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導基金管理機構來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創業投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構獲得業績分成的情況并不常見。

少數引導基金為鼓勵基金投向本地，會設置一些獎勵機制，比如深圳市創業投資引導基金規定，按照市場通行規則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內商業銀行，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等日常工作，并對基金運作負有一定的監管職責;大部分引導基金的資金的監管、撥付等工作劃歸當地財政局，引導基金管理機構的資金賬戶僅起到資金中轉的作用，如深圳市創業投資引導基金。此外，有的引導基金理事會委托第三方機構對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構對所參股創業投資機構進行盡職調查及各類審計工作。

2.2.3引導基金的投資模式 2.2.3.1引導基金的投資方式

引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，引導基金本身不直接介入到創業投資業務活動中。根據各個地市出臺的政府引導基金管理辦法可以看到，我國引導基金的目前主要運作模式是參股和跟進投資，以風險補助和投資保障為輔助模式。融資擔保模式雖然在國際上有著成功的經驗，但與中國多數地區的情況并不適應，目前國內除了上海市在引導基金管理辦法中明確規定可根據實際需要采用融資擔保的模式，其他省、市和地區

都未采取這種模式。

參股模式：政府引導基金主要采用的是階段參股模式，也就是說引導基金與創業投資企業合作參股設立新的創投機構，在設立時約定一個退出的期限，政府基金在期限到期時退出，如果有受讓方也可以隨時退出。其運作的過程是采用的私募股權投資中的母基金（FOFs）的方式，由政府作為出資人與創業投資機構合作成立子基金，然后子基金投向創業企業。這個合作方式可以是公司制，也可以是有限合伙制，公司制的企業允許政府作為股東在基金運行事務中有一定的參與權，對此政府可以在協議中，做出規定。不過管理規定中一般都會設定引導基金不能是新設創業投資企業的最大股東，以及對子基金中引導基金的認購比例作出規定，這個比例比較低，一般在百分之二十五，以限制政府部門在創投基金中權力，保證創投基金充分市場化運營。有限合伙制的組織形式中，政府就只能是引導基金作為出資人是有限合伙人（LP），并不參與到基金的管理中去。

跟進投資：我國跟進投資重點在發展高新技術產業，一般要在完成一輪投資后跟進，且規定了一定的投資限額，這個限額從每個項目五百萬元到三千萬元不等，且所占的比例在本輪投資中的比例較小，一般在百分之三十，不會超過投資額的一半。

風險補助：引導基金對已投資于初創期科技型中小企業的創業投資機構予一次性的補助?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規定，引導基金按照最高不超過創業投資機構實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創業投資損失。

投資保障：創業投資機構將正在進行高新技術研發、有投資潛力的初創期科技型中小企業確定為“輔導企業”后，引導基金對“輔導企業”給予獎勵?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規定，引導基金可以給予“輔導企業”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導企業”高新技術研發的費用支出。

2.2.3.2參股基金的投資限制

一般對于股權投資基金，政府引導基金都要求盡量不參與風險投資機構的子基金管理運作方面，決策程序和市場管理。但是政府引導基金作為具有政府政策導向性的工具基金，不直接參與運作過程自然就要對合作的基金設定一定的條件，來保證資本的流向能夠符合國家產業發展戰略、符合當地經濟發展方向、符合地區經濟利益等。合理的投資限制條件是保證引導基金發揮好引導作用的必要條件。

1．參股基金的注冊地限制

出于“政府引導”目的，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規定。多數引導基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導基金僅要求基金注冊于本省，基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等。對于子基金的法律形式，多數引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業創投引導基金、青海省中小企業創投引導基金等。對于基金管理公司，部分引導基金要求在本地注冊，如深圳市創業投資引導基金及安徽省創業(風險)投資引導基金，多數則未作要求。

2．參股基金的投資規模限制

首先在投資區域上，多數基金要求參股基金主要投資于本地轄區，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業引導基金要求投資于北京區域內創業期中小企業的資金額度不低于引導基金出資額的2倍;安徽省引導基金要求參股基金投向安徽省早期創新型企業的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創業投資引導基金要求投資湖北省內企業的資金總規模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業園區引導基金在最初發布管理辦法中，要求參股基金對園區企業的投資總額不低于引導基金出資額的2倍，在實際上該引導基金基本實現了市場化運作，參股基金并未受限于這一規定;2010年成立的青島市創投引導基金，最初要求參股基金投資于青島轄區企業不低于基金總額70%，而目前僅要求其中引導基金出資部分投資于青島。

3．參股基金的投資行業限制

行業方面，引導基金的限制并不嚴格，包括新興產業、高科技產業、地方優勢產業等都在鼓勵范圍內，如深圳市創業投資引導基金要求參股基金應重點投向深圳市政府確定的生物、互聯網、新能源、新材料、文化創意、新一代信息技術等戰略性新興產業及其他重點鼓勵發展的產業，且每支參股基金投資與上述約定產業領域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊資金或承諾出資額的60%。由于這些行業與創投基金自身投資策略較為契合，因此，行業要求很少對創投基金構成障礙。

4．參股基金的投資方向限制

投資階段方面，引導基金作為政府服務功能的一個載體，其服務中小企業發展的政策導向十分明顯，因此，多數引導基金對于其參股基金投資中小企業的比例有明確要求，比如江蘇省新興產業創投引導基金、浙江省創投引導基金等要求投資初創期創業企業的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創投引導基金要求子基金投資于種子期、初創期、早中期投資對象的資金規模不得少于注冊

資本的60%;北京市文化創意產業引導基金要求投資于創業早期文化創意企業的金額不低于引導基金出資額的2倍;深圳市創業投資引導基金要求投資于初創期、早中期項目的投資比例不低于引導基金出資額的2倍。

2.2.4引導基金的退出方式

有“退”才有“進”，一個好的引導基金必然要有合理的退出方式，這樣才能形成資本的良性循環，實現戰略性產業的整體提高?！吨笇б庖姟分胁⑽疵鞔_規定政府引導基金的退出方式，只是框定了引導基金的退出原則，即在公共財政原則和引導基金運作要求中尋求一個統一，合理確定退出方式和退出價格，引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑實現退出。《指導意見》的這一規定為各地引導基金的實踐操作提供了廣闊的實驗空間，有利于各地探索出符合當地實際要求的具體操作方式，避免形成制度性障礙，有利于促進引導基金的發展。但這一規定也對各地的實踐能力提出了新的考驗。根據各地的引導基金管理辦法規定，引導基金的退出基本上借鑒了私募股權基金的退出，主要渠道包括：

一是引導基金在所投資的創業投資企業存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權；

二是引導基金投資的創業投資企業到期后清算退出。

退出期限的規定并不十分嚴格，各地本著“不與民爭利”的原則，多鼓勵引導基金盡快退出，上限一般為5年，最多不超過10年。對于退出收益的規定多數地區的規定并沒有過多細化，這也與我國引導基金起步較晚經驗不足有關。只有少數基金做出了明細規定，比如科技部科技型創投企業引導基金、廣州市創投引導基金和蘇州工業園區創業引導基金都提出轉讓價格與退出收益應與投資企業的投資期限掛鉤，投資期限越長的獲得的收益也越高，蘇州工業園區引導基金還提出退出時讓渡50%的投資收益，這些規定都有效刺激了創投企業的投資積極性，活躍了資本市場。

2.3引導基金的發展現狀

自從2005年十部委《創業投資企業管理暫行辦法》發布，尤其是2008年國務院辦公廳轉發《關于促進創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以來，地方政府設立引導基金的積極性顯著提高。根據投中研究院統計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導基金，累計可投資規模接近1000億元(以基金首期出資規模為準)，參股子基金數量超過270支。其中，2010年

成立的蘇州創業投資引導基金二期預期規模為150億元，若其募資完成，將成為國內規模最大的政府引導基金，另外，2009年成立的北京股權投資發展基金規模達50億元，2011年成立的杭州市產業發展投資基金規模達40億元，2010年成立的大連市股權投資引導基金規模為30億元。根據投中研究院統計，目前成立的多數引導基金規模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導基金超過50支。

從地區分布來看，浙江省設立引導基金數量最多，包括縣區級引導基金在內共有35支，其次是江蘇省，共設立引導基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區域，由此可以看出，當地資本活躍度也是設立引導基金的重要基礎。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區域，政府部門也積極擔當引導角色，三地已披露設立引導基金數量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區中，有29個省(市、自治區)已設立引導基金，既有省級引導基金，也有由地市或縣區級政府主導的引導基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導基金披露。

引導基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導基金，其運作過程中一般會以發揮政府引導職責為主，對于子基金的投資區域、投資行業、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導基金，如由中新創投聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯合出資設立的成都銀科創投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區域、投資行業、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經驗，與一般的政府化引導基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

2.4引導基金發展過程中的問題與不足

1．引導基金規模偏小

目前，我國政府設立的引導基金規模普遍偏小，據我們統計，全國29家省級引導基金中規模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經濟欠發達地區，引導基金的規模相對偏小，無法起到其應有的引導作用。除此之外，目前國內的引導基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

在引導基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發展尚不成熟，國開行、社?；?、保險等大型機構LP偏少，民營企業和個人LP偏多，而且多數LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導基金的資金來源狹窄，專業水平偏低；其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導致政策的連續性差，影響引導基金后續出資；第三，引導基金的投資人地域性強，全國性、產業性投資人少。引導基金投資人主要為當地政府和企業，利益訴求復雜且限制條目繁多，協調困難，較難推動全國性的行業并購整合。

2．引導基金投資限制條件偏多，“擇地不擇優”

通過對各地區引導基金已出臺管理辦法的研究，我們發現目前多數引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創業投資企業的管理團隊在不同的地區均設立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導基金基于政府扶持當地的創業投資以及戰略新興產業發展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產生了“擇地不擇優”的現象。一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現沉淀、閑置現象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當地找不到好的投資項目，導致一些優秀的創業投資企業不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創業投資的目的。另外，由于多數引導基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現資金“左手倒右手”現象，從而使引導基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3．引導基金政策導向與GP利益不一致，兩者訴求存在分歧

由于引導基金“社會服務”及“讓利于民”的特點，其政策導向與參股基金的收益導向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4．引導基金專業能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導基金是政府主導而非市場環境下自發成立，引導基金的管理團隊在市場認知及專業能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調查等許多工作均需要借助第三方的其他機構來完成，因此引導基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導基金多以事業法人制成立，引導基金管理團隊內部激勵機制基本無實現的可能性。作為政府全額撥款事業單位，引導基金的的經費、部門預算和引導基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現在兩個方面：一是給予引導基金負責人提升行政級別的預期，享受政府待遇；二是對普通員工的待遇適當提

高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業型引導基金最可行有效的激勵機制。對于少部分以公司制成立的引導基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業現行的管理制度和規范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

3政府引導基金發展的國外經驗 3.1國外經驗

從國際經驗看，創業投資引導基金的杠桿放大作用可以推動國家創業投資行業的迅速發展，有效引導民間資金進入創業投資這種高風險領域。美國、英國、以色列等國家，均采取政府出資設立創業投資引導基金的方式，引導社會資金投資于創業期中小企業，以市場化的方式解決創業期中小企業融資難題，建立了成功的運作模式。

3.1.1美國

1958年美國國會出臺SBIC計劃，先后采取了優惠貸款、債務擔保和權益擔保的方式，引導民間資本創辦小企業投資公司，向小企業提供長期貸款或股權投資。在組織管理上，SBIC計劃采取了政府監督、私人經營的形式。小企業管理局（SBA）代表國會負責審批SBIC的創立，對SBIC的注冊資本、投資計劃、管理人員的資格進行審查，為SBIC提供政府資助和貸款擔保，并對SBIC的投資行為和財務狀況進行監督。個人、銀行或其他金融機構與非金融機構都可以開辦SBIC，但其私人注冊資本、管理人員資歷、投資對象、投資方式及組織結構等方面受《SBIC法》約束。SBIC計劃堅持了摸索前行、讓利于民的原則，如在1958-1994年間，美國政府通過SBA向SBICs提供優惠貸款，對于私人資本不超過1500萬美元的SBICs，政府貸款金額與私人資本的比例達3:1，對于規模更大的SBIC，比例也達到2:1，當SBICs將其可用于投資的全部資金的50%委托或進行創業投資時，每投入1美元就可從政府獲得4美元的低息貸款；1985年美國政府取消了對SBIC的直接資金支持，以提供發行長期債券擔保的方式，支持SBIC向初創企業提供股權投資，這些政府擔保的債券期限長達10年，且不需分期償付；1995年政府又增設了參與型證券，以提供權益擔保來促進SBIC的股權投資，對于參與型證券，SBIC在累積盈利前，可延遲對SBA的優先支付，直到其累積獲取利潤，在利潤分配上，SBIC和SBA的具體分割比率按照私人資

本杠桿比例（參與證券總值/私人資本）確定，2SBA分享SBIC約10%的凈利潤。

SBIC計劃的實施帶動了私人資本投資中小企業的熱潮，并確定了20世紀70年代美國創業投資的經營模式，為民間資本培養了大批有經驗的創業投資基金管理人，彌補了民間資本大規模采用合伙制組織形式從事創業投資活動前的空缺，因而促成了美國創業投資行業的形成，提高了美國風險資本的可獲得性。

3.1.2以色列

1993年1月，以色列政府撥款1億美元，正式設立YOZMA基金，目標是通過引導民間資金設立更多的商業性創業投資基金，杠桿放大對創業企業的資本支持，并培育創業投資專門人才。YOZMA 基金通過參股支持，引導民間資金共設立了10家商業性創業投資基金，對每家基金的參股比例不超過40%，私人投資者占股比例60%以上，參股金額均為800萬美元。這10家商業性創業投資基金均采取有限合伙制，政府作為有限合伙人，在創業投資基金中沒有投資決策權，以確保基金的商業化運作。

政府基金所參股的商業性創投基金對以色列創投行業起到了良好的示范作用。在政府基金的引導和帶動下，到1998年，以色列累計有90家以上的創業投資基金設立，基金規模達到35億美元，實際投資規模約30億美元，極大地推動了高科技產業的發展。鑒于私人部門進行創業投資的能力已經足夠強大，以色列政府在1997年，通過YOZMA基金所參股基金的私有化，實現了政府退出。創投基金中的私人投資者在投資5年后可回購基金中的政府投資部分，回購額為成本加5-7% 的利率。2000年，YOZMA基金所參股的創投基金全部私有化，政府從創業投資領域全部退出。而此時國內注冊的創業基金達97家基金，通過62家基金管理公司管理50億美元的資金?；I資額占當年GDP的2.7%，在所有國家中都是最高的。

3.1.3英國

1998年，《英國競爭力白皮書》宣布設立政府創業投資企業，用于消除中小企業的融資難問題?；鹗灼谕度?.00億英鎊，由貿工部中小企業政策理事會負責管理，從2000年4月1日起移交給新成立的小企業服務局管理。英國的政府創業投資企業不直接投資中小企業，而是通過支持各地區設立商業性創業投資企業，促進對中小企業的投資。英國政府創業投資企業的扶持方式主要包括參

股投資、提供風險補償、提供管理補貼三種。

基金明確規定政府參股的所有區域性創業投資企業只能投資中小企業，首期不得超過25.00萬英鎊；間隔大于6個月后可以進行第二期投資，但投資總額不超過50.00萬英鎊，除非是得到特別許可。在任何情況下，區域性創業投資企業在一家企業或一個關聯企業集團的投資不得超過其資本的10.0％，最低投資金額不限。

英國通過政府創業投資基金計劃，有效地促進了各地區設立區域性創業投資基金，并通過政府參股區域性創業投資基金的示范作用，有效性地促進了民間資金設立創業投資基金。目前，英國已成為歐洲創業投資最發達的國家，其創業投資規模已超過整個歐洲的一半。

3.2對我國的借鑒意義

通過設立政策性創業投資引導基金來引導民間資金設立商業性創業投資基金是創業投資發達國家和地區的重要經驗。引導基金運作模式因各國國情而異：美國通過政府基金提供融資擔保，引導民間資金設立“小企業投資公司”，投資處于創業前期的中小企業；英國設立政府創業投資基金，主要通過參股投資方式支持各地區設立商業性創業投資子基金；以色列政府設立了創業投資引導基金，通過參股支持引導民間資金共同設立若干個商業性創業投資子基金，投資于創業期企業，扶持企業發展。

國外政府引導基金典范的成功運作帶給我們的啟示包括：

（1）明確角色定位。政府引導基金的建立旨在引導社會資本進入到那些市場化基金不愿進入的、高風險的高新技術領域，引導創業投資企業加大投資處于種子期和起步期的企業。政府要通過制度化管理真正做到有所為和有所不為，不因市場環境的變化輕易改變自身的市場角色。

（2）完善退出機制。根據國內外經驗，創業投資真正獲得收益通常需要5-7年的時間，過晚或過早退出都會影響政府引導基金的成效。政府引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑，實現退出，保證政府引導基金的使用效率。

（3）模式的靈活運用。除了通過FOF方式運作政府引導基金來吸引社會投資外，對于不同地區，可嘗試靈活配合其它模式。例如，對創業投資發展處于初期階段的地區，可采用引入風險補助模式以解決創業投資企業的后顧之憂，引導社會資本進入高風險、高潛力的領域。

4政府引導基金和私募股權基金（PE）的差別 4.1私募股權基金（PE）在我國的發展現狀 4.1.1私募股權基金的概述

私募股權基金(Private Equity Fund，簡稱PE基金)，是指以非公開的方式向少數特定投資者募集資金，主要向未上市企業進行的權益性投資，最終通過被投資企業上市、并購或管理層回購等方式退出而獲利的一類投資基金。典型私募股權基金需具備五個要素: 一是私募方式募集資本;二是主要投資于未上市公司股權;三是強調激勵約束對稱、合作共贏的合伙人文化;四是主動管理，為被投企業增值服務;五是謀求適時退出。

私募股權投資基金在運作方面有其鮮明獨特的文化，即強調充分激勵、合作共贏的合伙人文化。首先，在PE基金的投資過程中，PE基金將被投資企業的管理層作為合伙人，給予其管理極大的激勵和充分的約束，同時提供必要的增值服務，與管理層一起提升企業的內在價值，實現多方共贏;其次，在PE基金投資獲利之后的分配環節，PE基金的投資人(LP)將基金管理人作為合伙人，給予其充分的激勵和有效的約束。在美國，PE基金一般采取有限合伙的形式。合伙企業的普通合伙人(GP)負責基金的管理事務，出資比例僅為1%，但是能夠獲得兩個部分的收入，一是基本管理費，一般為PE基金總承諾資本的1.5%～2.5%，這部分費用基本上能夠支付PE基金的日常運行費用;二是利潤分成，一般占超額利潤的20%。通過上述安排賦予GP較的權力，并給予GP充分的激勵，同時要求GP對合伙企業的債務承擔無限連帶責任，從而對其繼續有效的約束。

4.1.2我國私募股權基金的發展現狀

近年來，隨著經濟的持續快速增長和資本市場的蓬勃發展，我國私募股權投資迅速成長，呈現出良好的發展態勢。據清科研究中心數據顯示，進入21世紀以來，我國PE市場以超過15%的年復合增長率增長;2011年，我國共有235只PE完成募集、募集金額超過400億美元，同比分別增長187%和45%，完成投資695起、投資金額近300億美元，同比分別增長91%和188%。

目前，中國已經成為亞洲最為活躍的PE市場之一。盡管中國PE市場發展迅速，但總體而言還處于“野蠻成長”的初級階段，在發展過程中面臨著諸如投資理念尚不成熟、制度建設相對滯后、退出渠道較為狹窄、人員素質需要提升、監

管規范有待完善等問題和挑戰。與此同時，國內PE發展面臨諸多難得的歷史性機遇。這主要體現在: 一是產業升級加快推進。這是當前和未來一段時期我國產業發展的主題。目前國家已經確定了節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等七大戰略性新興產業，并計劃其產值占GDP的比重由目前的4%提升到2020年的15%左右;同時，我國研發投入占GDP的比重將由目前的1.7%上升至2020年的2.5%，一大批創新型企業將迅速成長。在產業轉型升級的過程中，PE的孵化器和推進器作用將大顯身手。

二是小微企業經濟蓬勃發展。我國小型微型企業占全國企業總數的99%以上，不僅數量龐大，而且在產業升級、技術改造、規模擴張過程中的融資需求相當旺盛。目前小微企業的融資渠道依然較為狹窄單一，銀行信貸占其外源融資的比重高達80%以上。盡管近年來銀行業加大了對小微企業的信貸投放力度，但其面臨的貸款難的問題始終難以得到有效解決，亟待拓展新的融資渠道。這無疑為PE提供了用武之地。

三是富裕人群持續增長。一般而言，當一國的人均GDP達到3000美元時，其國民的PE投資需求將快速增長，而中國的人均GDP在2008年就達到了3100美元。目前，中國已是全球僅次于美國和日本的第三大財富來源地，據波士頓咨詢公司最新發布的《中國財富管理市場》報告顯示，2011年中國境內個人可投資資產總額達到62萬億元人民幣，比上年增長19.2%，其中，個人可投資資產在600萬元人民幣以上的高凈值家庭數量約121萬戶，高凈值人群持有的個人可投資資產規模約27萬億元人民幣。居民財富的持續增長，將推動PE行業的快速發展。

四是消費革命悄然興起。近年來，居民消費觀念正以前所未有的廣度和深度迅速與國際接軌，特別是年輕一代的消費觀念與過去大不一樣，追求時尚，消費意愿非常強烈，消費能力超過收入;而且，隨著居民收入水平的提高，以及對生活品質的追求，休閑消費、健康消費、綠色消費、網絡消費等新的消費形態和模式不斷涌現，從而為PE發展提供廣闊的市場機會。

五是資本市場快速發展。美國之所以能夠成為全球最大的PE市場，擁有層次豐富的退出渠道，特別是容量巨大、門檻較低的創業板和柜臺交易市場，是其中的重要原因。我國創業板于2009年10月正式推出，在首批上市的28家企業中，就有23家得到了PE資金的支持，一年后這些資金通過二級市場退出時，其投資回報率平均達10.8倍;目前，證監會正在著力推動場外交易市場的建設。多層次資本市場的加快構建，將為PE運作特別是投資退出及資產結構調整提供更加便捷的渠道和廣闊的平臺。

六是投融資領域加快開放。融資方面，國家積極鼓勵各類資金進入PE市場，2008年4月，社?；皤@準進入PE領域;2010年9月，保險資金投資PE的限制被放開;2011年6月，券商直投公司獲準以有限合伙人(GP)身份試點PE，等等。與此同時，國際資本加速涌入國內PE市場，僅2011年就有26只外幣基金完成募集，同比增長136.4%，募資金額達155億美元。投資方面，國務院2010年下發《關于促進企業兼并重組的意見》，明確鼓勵PE參與企業兼并重組，并向企業提供直接投資、委托貸款、過橋貸款等融資支持;近期，發改委稱將盡快出臺旨在拓寬民間投資領域的國務院“新36條”的實施細則。投融資領域的加快開放，進一步打開了PE的成長空間。

4.2引導基金和FOF的區別

國內的引導基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質原因在于，引導基金其本質源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權投資市場在進化過程中的產物。

首先，就其相同點而言，引導基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導基金可大量借鑒市場化FOFs的行業實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎上，引導基金是以實現各種既定的政策目標如創業扶持、經濟振興或產業戰略轉型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現利益最大化為目標，這一點就決定了引導基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環節上，引導基金和市場化FOFs都存在著較大的區別。

4.3引導基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權投資行業向專業化細分的產物，是具有豐富經驗的行業精英站在行業資源整合的最高端對行業資源進行資源優化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監控等方面具有較高的專業化水平。相對而言，引導基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現在以下幾個方面：

第一、市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。雖然引導基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務機構的支持，但是對

于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統化的工作積淀而成，其行業信息知識庫和行業標桿數據庫資源極少向外界透露。對行業一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎，而在這方面能力的競爭上，引導基金幾乎不占有任何優勢。

第二、政策導向導致的限制過多，無法在市場中占據主動地位。由于引導基金的政策性導向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導基金不能完全地進入全部行業、全部區域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導基金的市場機會。不僅如此，由于大多數引導基金具有地方封閉性色彩，使得引導基金的合作機構選擇范圍也極度縮小，引導基金不能在市場范圍內篩選合作機構，而只能對有興趣與其合作的機構進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設需加強。與完全市場化運作的FOFs相比，引導基金是以政府財務投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導基金的投資手段，但實際上限制了引導基金在股權投資方面的深入和專業化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構，引導基金自身的管理團隊能力及經驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業的基金監控流程，基金監控失靈。引導基金在進行基金談判時，由于不具優勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構建立關系，因此在基金監控過程中與投資機構的監控邊界較為模糊。而FOFs作為專業化的LP，能夠更為熟練且專業地運用各種談判手段和監控工具向GP施加壓力。而且，FOFs還具有長期監控的流程和能力。除此之外，引導基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導致監控手段失靈。

第五，引導基金收益目標及激勵機制不明確。引導基金不設定明確的盈利目標，一方面導致激勵機制設置上缺乏利益驅動，另一方面也導致各種政策性軟性目標反向弱化了引導基金的激勵因素。同時，雖然引導基金在與市場化機構合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業，及優先滿足引導基金的利益回收等，將會導致管理團隊的激勵缺失。

第三篇：【】政府引導基金詳述

【推薦閱讀】政府引導基金詳述

未來政府引導基金將會在政策與市場競爭的引導下逐步走向市場化，這將有利于提升各地創投引導基金管理團隊的運營水平與專業能力，同時也能夠有效地解決創投企業募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產業投資。閱讀提示：本文共分為六個部分，分別為：政府引導基金概述、引導基金的發展歷程、政府引導基金設立情況、政府引導基金地域分布、政府引導基金級別分布、引導基金的運作模式分析、引導基金與市場化FOFs的區別。

一、政府引導基金概述

1、引導基金的定義與特點2008年由國家發改委、財政部和商務部聯合發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中指出：“創業投資引導基金(以下簡稱“引導基金”)是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務?！睆膹V義上來說，引導基金是由政府設立的政策性基金，政府產業引導基金、創業投資引導基金以及科技型中小企業創新基金等都屬于引導基金。狹義上的引導基金主要是指政府創業投資引導基金。政府引導基金的宗旨是，發揮財政資金杠桿放大效應，增加創業投資資本供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足。引導基金的運作原則是，政府引導、市場運作和科學決策、防范風險。根據《指導意見》的要求，引導基金應具備以下三個特點：第一，非營利性。引導基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業性基金;第二，不直接參與創業投資。引導基金“主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域”，其本身并不直接參與創業投資;第三，市場化、有償方式運作。引導基金應按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設立引導基金的作用與意義作為創業投資領域的重要主體之一，政府對于一國的經濟發展和產業推動起到非常重要的作用，其應充分發揮宏觀指導與調控職能，保障創業投資良好的外部環境，為創業投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應”的發生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導并規范資本市場的投資行為。具體來說，政府參與創業風險投資的方式主要有以下幾種：近年來，政府參與創業風險投資的角色正在逐漸轉變——由直接投資者轉變為間接投資者，不再設立創投公司，而是設立創業投資引導基金，引導更多的民間資本進入創業投資領域，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題，扶持創新型中小企業的發展。具體來說，政府設立引導基金的意義主要表現在以下幾個方面：（1）引導社會資金集聚，形成資本供給效應引導基金的設立能夠有效地改善創業資本的供給，解決創業投資的資金來源問題。創業投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創業投資等股權投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設立引導基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創業投資領域，這為創業投資提供一個很好的資金來源渠道。（2）優化資金配置方向，落實國家產業政策政府引導基金的投資對象是以創新型企業為主體，從而起到引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。目前，我國創業投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領域項目，而對于成長期較長的生物醫藥、節能環保等領域項目投資偏少，這與國家科技發展規劃所鼓勵的方向不協調，創業投資不能有效地發揮其對產業調整和發展的促進作用。通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向生物醫藥、節能環保、新能源與新材料等戰略性新興產業領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，有利于我國產業結構的調整升級。（3）引導資金投資方向，扶持創新中小企業政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創新能力的中小企業。目前，國內很多創業投資機構及海外基金均出現投資企業階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經能看到上市前景(Pre-IPO)的企業。而處于種子期與初創期的企業具有很高的風險，正處于生死存亡的關鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創業早期企業存在融資困難，而中后期企業資金供給相對過剩。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資處于初創期的企業，從而可以培養一批極具創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長，為商業化創業投資機構進一步投資規避一定的風險，引導其后續投資，用“接力棒”方式將企業做強做大，最終實現政府目標的創業投資機構和商業化的創業投資機構共同發展，建立起政府資金和商業資金相互促進、相互依賴的創業投資體系。（4）引導資金區域流向，協調區域經濟發展市場機制的作用會擴大地區間的創業投資資源不平衡現象，經濟條件優越，發展條件越好的東部地區，越容易獲得創投資本;而經濟條件惡劣，發展越落后的中西部地區，越難獲得創投資本。創業投資資本分布的不平衡進一步擴大了區域經濟之間的差距。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資于中西部地區，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區域間經濟發展不平衡，對促進區域經濟協調發展有好處。

二、引導基金的發展歷程（1）探索起步階段（1984-2004年），第一只政府引導基金成立。自1984年我國開始由政府推動創業投資的發展開始，之后的十多年，地方政府開始引入國際先進經驗，探索新的創業投資政策。1999年8月，上海市政府批準成立了上海創業投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設立具有基金性質的機構，其設立與運作是我國政府出資引導創業投資的最早嘗試。2002年1月，中關村管委會出資設立的“中關村創業投資引導資金”，是我國第一只由政府出資設立的具有“引導”名義的創業投資引導基金。（2）逐步試點階段（2005-2007年），創業投資引導基金管理暫行辦法頒布。自2005年起，股權私募基金和創業投資基金的逐步繁榮及以“自主創新”為核心的“十一五”規劃的出臺，對我國創業投資發展起到了促進作用。2005年，中央十部委發布《創業投資企業管理暫行辦法》，明確國家和地方政府可以設立創業投資引導基金，引導資金進入創投業。2006年3月，由國家開發銀行和中新創投共同組建的“蘇州工業園區創業投資引導基金”正式設立，總規模為10億元。2007年，財政部、科技部制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，規定科技型中小企業創業投資引導基金專項用于引導創業投資機構向初創期科技型中小企業投資。同年，規模為1億元的第一支國家級創業引導基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企業創業投資。數據統計顯示，在2006-2007年之間，全國共新成立政府引導基金12支，基金總規模近35億元。（3）規范化運作階段（2008-2010年），政府引導基金指導意見出臺。2008年10月，由國家發展改革委、財政部、商務部聯合制訂的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》獲國務院批準，并以國務院辦公廳名義發布后，各級地方政府設立引導基金終于有了操作指南，為政府引導基金組織和設立明確了法律基礎。《指導意見》明確了引導基金的性質和宗旨，要求引導基金在兩個層面發揮引導作用：一是引導社會資金設立創業投資子基金；二是引導所扶持創業投資子基金增加對創業早期企業的投資。隨著指導意見的出臺，各地創業引導基金的設立進入高潮，規模也呈現出逐年增長的趨勢，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元。這一期間，國內資本市場的復蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國證監會正式開設創業板，也從宏觀上優化了創業投資的外部環境，同時進一步促進了我國創業投資的全面發展。2009年10月，國家發改委、財政部與七省市人民政府聯合設立了20支創業投資基金。數據統計顯示，截至2010年底，全國共新成立政府引導基金116支，基金總規模超600億元。（4）全面發展階段（2011-2013年），支持戰略新興產業的發展。2011年8月，為了加快新興產業創投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發展改革委制定了《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應集中投資于節能環保、信息、生物與新醫藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設備制造、新能源汽車、高技術服務業等戰略新興產業和高新技術改造提升傳統產業領域。該辦法的頒布對引導基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰略新興產業的發展以及中小型創業企業的發展，發揮政府資金的杠桿放大作用。數據統計顯示，截至2013年底，全國共設立政府引導基金343支，基金總規模超2700億元。（5）積極轉型階段（2014年至今），向市場化運作模式轉型。2014年5月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議指出，“成倍擴大中央財政新興產業創投引導資金規模，加快設立國家新型產業創業投資引導基金，完善市場化運行長效機制，實現引導資金有效回收和滾動使用，破解創新型中小企業融資難題”。2015年1月14日，國務院總理李克強再次主持召開國務院常務會議，決定設立400億規模的國家新興產業創業投資引導基金，助力創業創新和產業升級。9月1日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定設立國家中小企業發展基金，政府與市場攜手增強創業創新動力，建立總規模為600億元的國家中小企業發展基金，重點支持種子期、初創期成長型中小企業發展。從接二連三的取消和下放行政審批事項，到2015年初設立400億元的國家新興產業創業投資引導基金，再到現在600億規模的國家中小企業發展基金，政府越來越重視市場化運作在推動創業創新中發揮的重要作用。數據統計顯示，截至2015年12月底，國內共成立780只政府引導基金，基金規模達2.18萬億元。2015年新設立的政府引導基金為297只，基金規模1.51萬億。

三、政府引導基金設立情況根據清科集團旗下私募通數據顯示，截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金總規模達2.2萬億元。2015年新設立的政府引導基金為297支，基金規模1.5萬億人民幣。從中央層面看，2015年新設立了兩大基金，一是總規模為400億的國家新興產業創業投資引導基金，引導社會各方面資金參與超過1800億，并要在上海證券交易所建立戰略新興產業板；二是總規模600億的國家中小企業發展基金，撬動社會資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導基金的發展態勢明確，各地方政府設立的各類政府引導基金如雨后春筍般涌現，遍及科教文化、產業投資等各個領域，出現了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創、產業引導等主題基金。在政府引導基金的設立形式上，各地方政府根據投資方向和重點，設立股權投資基金、產業投資基金、天使投資基金等。股權投資基金有東莞長安產業股權投資基金、龍巖市產業引導股權投資基金、重慶市產業引導股權投資基金；產業投資基金有集美區產業引導金、唐山市產業投資引導基金、荊門市市級產業引導基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導基金、上海天使投資引導基金、青島天使投資引導金。

四、政府引導基金地域分布縱觀我國引導基金的區域分布，可以看到，近年來北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發展較好城市的政府引導基金發展勢頭強勁，同時民間企業與產業園區云集的一些二線城市也先后跟進創立政府引導基金扶持當地產業發展?？傮w而言，在經濟發達的東部地區引導基金設立密集，而中、西部經濟欠發達地區設立的引導基金相對較少。具體來看，江蘇和浙江地區是中國政府引導基金設立最密集的省份，云集了大批地市級、區縣級引導基金。環渤海地區中，北京、天津、山東地區引導基金設立較多。中西部地區引導基金起步時間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來，湖北、四川、陜西、內蒙古是引導基金設立數量較多的地區，并不斷出現十億級規模以上的引導基金。偏遠地區也成立了政府引導金，如西藏2012年成立了西藏自治區創業投資引導基金，新疆成立了新疆自治區科技風險投資基金和烏魯木齊市科技型中小企業投資引導資金，廣西成立了南寧北部灣引導基金，寧夏于2014年成立了寧夏政府引導基金。目前，我國政府引導基金已形成以長三角、環渤海地區為聚集區域，并由東部沿海地區向中西部地區全面擴散的分布特征，中西部地區成為政府引導基金設立新的沃土。此外，政府引導基金有逐漸往區縣級擴展趨勢，尤其以長三角地區為典型，長三角區域內各區縣聚集著大量中小企業，是緊缺發展資金的企業聚集地，是資金需求的源頭，因此存在其設立的必要性。從設立數量來看，北京地區累計成立88支政府引導基金，居各地區之首；另外廣東和浙江地區引導基金設立相對活躍，基金數量分別為85支和84支。其次是華南地區，基金規模和數量分別為114.785億元和23支。從基金設立規模來看，湖北以5,471.28億規模穩居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規模分別為4,367.25億和1,451.83億。

四、政府引導基金級別分布2015年，各地方政府紛紛積極主導設立政府引導基金，設立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區級單位，掀起了發展政府引導基金的新浪潮。根據清科集團旗下私募通統計顯示，截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金規模達21,834.47億元，平均單支管理規模為27.99億元。其中省級政府引導基金的規模最大，226支基金規模總額達到9,980.37億人民幣。但是基金設立數量最多的是地市級政府設立的引導基金，共有417支基金，基金規模8,243.00億。預計2016年會有更多實質性的利好消息開花結果，財政部等相關部委將很快落實配套政策和更多財政資金，并在原有創投引導基金運作機制之上進一步推行市場化的運作機制，完善競爭機制，讓市場決定創新資源配置。未來引導基金將會在政策與市場競爭的引導下逐步走向市場化，這將有利于提升各地創投引導基金管理團隊的運營水平與專業能力，同時也能夠有效地解決創投企業募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產業投資。

五、引導基金的運作模式分析引導基金在中國的出現，借鑒了國外政府扶持股權投資的行業實踐與成熟經驗。作為政府參與創業風險投資的重要手段，引導基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經濟中去。我國引導基金的政策導向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結了引導基金在設立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導基金的設立模式（1）引導基金的資金來源根據三部委聯合發布的《指導意見》要求，引導基金的資金來源主要為：支持創業投資企業發展的財政性專項資金;引導基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業和社會無償捐贈的資金等。目前，國內的政府引導基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯合出資設立。絕大多數已設立的引導基金資金均來源于政府財政出資，只有少數的早期政府引導基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金、天津濱海新區創業投資引導基金、吉林省創業投資引導基金以及山西省創業風險投資引導基金;由地方政府聯合中國進出口銀行共同出資設立的成都銀科創投及重慶市科技創業投資引導基金等。（2）引導基金的法律結構在引導基金設立的法律結構上，《指導意見》指出：引導基金應以獨立事業法人的形式設立，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任。目前，各地引導基金的運作主體除了獨立事業法人之外，亦有部分引導基金以企業法人制(公司制)設立，在不同的法律結構下，引導基金的運作模式、監管模式以及考核激勵體制均有所不同。獨立事業法人制引導基金，因其事業單位的性質，更為強調“社會服務”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構，少數成立事業編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業類似，相對缺乏有效的利益驅動。企業法人制引導基金多采用公司制，由于對國有資產負有保值增值的義務，其一般會按照同股同權的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經在向專業的市場化FOFs轉型。

2、引導基金的管理模式對于引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成，比如深圳市創業投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區別，因此其權利重心也不相同，發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產生影響。但總體來看，引導基金的管理主要歸口發改委和科技部門兩大系統，前者主要導向是推動本地創投業發展，后者則主要致力于推動中小科技企業融資。對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業單位或外部機構管理。目前，引導基金的管理方式主要有以下幾種：一是成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構。比如深圳市創業投資引導基金，專門成立了深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室(市創投辦)，負責引導基金的日常管理工作;南京市創業投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創業投資發展中心負責。二是委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如石景山區創業投資引導基金是以石景山區國有資產經營公司作為受托管理機構，負責引導基金的運作;石家莊市創業投資引導基金委托石家莊發展投資有限公司負責具體投資運作。三是委托地方國有創投企業負責引導基金管理運作。如蘇州工業園區創業投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創業投資引導基金由上海創業投資有限公司作為管理機構，廣州市創業投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權投資發展基金管理有限公司、浙江省創業風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創業投資有限公司等，由公司內部團隊負責基金管理運作，內部治理按照《公司法》執行。五是委托外部專業管理機構負責引導基金管理。如上海楊浦區人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區、閔行區創業投資引導基金委托盛世投資，紹興市創業投資引導基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創業(風險)投資引導基金、2012年成立的荊州市創業(產業)投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構，也可算作委托專業機構管理的典型代表。在基金管理費方面，對于引導基金管理機構來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創業投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構獲得業績分成的情況并不常見。少數引導基金為鼓勵基金投向本地，會設置一些獎勵機制，比如深圳市創業投資引導基金規定，按照市場通行規則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至30%。另外，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內商業銀行，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等日常工作，并對基金運作負有一定的監管職責;大部分引導基金的資金的監管、撥付等工作劃歸當地財政局，引導基金管理機構的資金賬戶僅起到資金中轉的作用，如深圳市創業投資引導基金。此外，有的引導基金理事會委托第三方機構對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構對所參股創業投資機構進行盡職調查及各類審計工作。

3、引導基金的投資方式根據《指導意見》要求，引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創業投資企業管理暫行辦法》規定程序備案的在中國境內設立的各類創業投資企業。引導基金本身不直接從事創業投資業務。目前來說，我國引導基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。階段參股：是引導基金目前的主要運作模式，是指引導基金向創業投資企業進行股權投資，并在約定的期限內退出，主要支持發起設立新的創業投資企業。在該模式下，引導基金按照創投母基金(FOFs)的方式運作，與創業投資機構合作成立子基金，然后子基金投向創業企業，在此過程中，引導基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發起設立創業投資基金引導民間資本投資初創期企業，從而起到政府資金的杠桿放大作用。跟進投資：是指對創業投資機構選定投資的初創期科技型中小企業，引導基金與創業投資機構共同投資。一般來說，創業投資機構在選定投資項目后或實際完成投資一年內，可以申請跟進投資。引導基金應按創業投資機構實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導基金跟進投資形成的股權委托共同投資的創業投資機構管理。風險補助：是指引導基金對已投資于初創期科技型中小企業的創業投資機構予以一定的補助。《引導基金管理暫行辦法》規定，引導基金按照最高不超過創業投資機構實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創業投資損失。投資保障：是指創業投資機構將正在進行高新技術研發、有投資潛力的初創期科技型中小企業確定為“輔導企業”后，引導基金對“輔導企業”給予獎勵?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規定，引導基金可以給予“輔導企業”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導企業”高新技術研發的費用支出。

4、引導基金的投資條件對于參股基金，政府引導基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創投機構決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導基金要求在所扶持創投機構的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應的權利;河北省中小科技企業引導基金以及石家莊市引導基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權利執行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制出于“政府引導”目的，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規定。多數引導基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導基金僅要求基金注冊于本省?；鹱再Y本要求在3000萬至1億元不等，上海市創投引導基金甚至要求新參股設立的創投基金規模不少于2億元(種子期基金規模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業創投引導基金、青海省中小企業創投引導基金等。對于基金管理公司，部分引導基金要求在本地注冊，如深圳市創業投資引導基金及安徽省創業(風險)投資引導基金，多數則未作要求。(2)參股基金的投資范圍限制首先在投資區域上，多數基金要求參股基金主要投資于本地轄區，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業引導基金要求投資于北京區域內創業期中小企業的資金額度不低于引導基金出資額的2倍;安徽省引導基金要求參股基金投向安徽省早期創新型企業的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創業投資引導基金要求投資湖北省內企業的資金總規模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業園區引導基金在最初發布管理辦法中，要求參股基金對園區企業的投資總額不低于引導基金出資額的2倍，在實際上該引導基金基本實現了市場化運作，參股基金并未受限于這一規定;2010年成立的青島市創投引導基金，最初要求參股基金投資于青島轄區企業不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業限制行業方面，引導基金的限制并不嚴格，包括新興產業、高科技產業、地方優勢產業等都在鼓勵范圍內，如深圳市創業投資引導基金要求參股基金應重點投向深圳市政府確定的生物、互聯網、新能源、新材料、文化創意、新一代信息技術等戰略性新興產業及其他重點鼓勵發展的產業，且每支參股自基金投資與上述約定產業領域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業與創投基金自身投資策略較為契合，因此，行業要求很少對創投基金構成障礙。(4)參股基金的投資階段限制投資階段方面，引導基金作為政府服務功能的一個載體，其服務中小企業發展的政策導向十分明顯，因此，多數引導基金對于其參股基金投資中小企業的比例有明確要求，比如江蘇省新興產業創投引導基金、浙江省創投引導基金等要求投資初創期創業企業的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創投引導基金要求子基金投資于種子期、初創期、早中期投資對象的資金規模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創意產業引導基金要求投資于創業早期文化創意企業的金額不低于引導基金出資額的2倍;深圳市創業投資引導基金要求投資于初創期、早中期項目的投資比例不低于引導基金出資額的2倍。

5、引導基金的退出方式由于引導基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據《指導意見》的要求，引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑實現退出。目前來說，引導基金的退出方式主要有兩種：一是引導基金在所投資的創業投資企業存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權;二是引導基金投資的創業投資企業到期后清算退出。引導基金投資形成股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導基金的參股期限為5-10年，在被調研的50家引導基金中，尚無退出案例。

六、引導基金與市場化FOFs的區別

1、引導基金與市場化FOFs的異同目前來說，國內的引導基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質原因在于，引導基金其本質源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權投資市場在進化過程中的產物。首先，就其相同點而言，引導基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導基金可大量借鑒市場化FOFs的行業實踐。第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎上，引導基金是以實現各種既定的政策目標如創業扶持、經濟振興或產業戰略轉型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現利益最大化為目標，這一點就決定了引導基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環節上，引導基金和市場化FOFs都存在著較大的區別。

2、引導基金與市場化FOFs之間的能力差距市場化的FOFs是私募股權投資行業向專業化細分的產物，是具有豐富經驗的行業精英站在行業資源整合的最高端對行業資源進行資源優化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監控等方面具有較高的專業化水平。相對而言，引導基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現在以下幾個方面：第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。雖然引導基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務機構的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統化的工作積淀而成，其行業信息知識庫和行業標桿數據庫資源極少向外界透露。對行業一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎，而在這方面能力的競爭上，引導基金幾乎不占有任何優勢。第二，政策導向導致的限制過多，無法在市場中占據主動地位。由于引導基金的政策性導向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導基金不能完全地進入全部行業、全部區域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導基金的市場機會。不僅如此，由于大多數引導基金具有地方封閉性色彩，使得引導基金的合作機構選擇范圍也極度縮小，引導基金不能在市場范圍內篩選合作機構，而只能對有興趣與其合作的機構進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。第三，投資多借助外力，自身團隊建設需加強。與完全市場化運作的FOFs相比，引導基金是以政府財務投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導基金的投資手段，但實際上限制了引導基金在股權投資方面的深入和專業化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構，引導基金自身的管理團隊能力及經驗等都相對欠缺。第四，缺乏專業的基金監控流程，基金監控失靈。引導基金在進行基金談判時，由于不具優勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構建立關系，因此在基金監控過程中與投資機構的監控邊界較為模糊。而FOFs作為專業化的LP，能夠更為熟練且專業地運用各種談判手段和監控工具向GP施加壓力。而且，FOFs還具有長期監控的流程和能力。除此之外，引導基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導致監控手段失靈。第五，引導基金收益目標及激勵機制不明確。引導基金不設定明確的盈利目標，一方面導致激勵機制設置上缺乏利益驅動，另一方面也導致各種政策性軟性目標反向弱化了引導基金的激勵因素。同時，雖然引導基金在與市場化機構合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業，及優先滿足引導基金的利益回收等，將會導致管理團隊的激勵缺失。

第四篇：2016政府引導基金報告

清科觀察：《2016政府引導基金報告》發布，管理辦法支持四大領域、明確負面清單

2016-03-30 11:40·投資

清科研究中心

桂潔英

摘要

據私募通數據顯示，截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，規模達21834.47億元。2015年新設立的政府引導基金為297支，基金規模15089.96億元，分別是2014年引導基金數量和基金規模的2.83倍和5.24倍。

財政部于2015年11月12日，發布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號），對政府投資金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產管理以及監督管理進行了規范?！掇k法》重點支持四大領域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級市場股票等六大業務。此外，《辦法》明確各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果。在此背景下，清科研究中心近日發布《2016年中國政府引導基金專題研究報告》，對政府引導基金的政策背景、市場發展環境進行了梳理分析，并選取兩支政府引導基金—湖北省長江經濟帶產業基金和重慶市產業引導股權投資基金作為案例進行了詳細分析，在研究政府引導基金運營管理模式的基礎上對引導基金現存的問題提出相關的建議，以供VC/PE機構和投資者參考借鑒。

2015年國務院大力推動引導基金發展，地方政府引導基金遍地開花

自1984年我國開始由政府推動創業投資的發展以來，地方政府一直是我國創業投資機構的積極建設者。1999年8月，為了推動政府科技投入改革，加快高新技術成果轉化，上海市政府批準成立了國有獨資的上海創業投資有限公司，這是我國政府出資引導創業投資的最早嘗試。此后，政府引導基金開始進入快速發展期，各地方政府紛紛開始或籌劃設立創業投資引導基金，各類基金如雨后春筍般涌現并發揮出巨大的積極效應。

根據清科集團旗下私募通數據顯示，截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金規模達21,834.47億元。2015年新設立的政府引導基金為297支，基金規模15,089.96億人民幣，分別是2014年引導基金數量和基金規模的2.83倍和5.24倍。

圖1 2006-2015年政府引導基金設立情況比較

從國家層面看，2015年新設立的兩大基金受市場關注，一是總規模為400

億的國家新興產業創業投資引導基金，引導社會各方面資金參與超過1,800億；二是總規模600億的國家中小企業發展基金，撬動社會資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導基金的發展態勢明確，各地方政府設立的各類政府引導基金如雨后春筍般涌現，遍及農業、服務業、文化、旅游、科技等各個領域。

引導基金設立形式多樣化，設立主體也由省級單位逐漸延伸至地市級甚至區縣級單位，2015年，各地方政府紛紛積極主導設立政府引導基金，設立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區級單位，掀起了發展政府引導基金的新浪潮。在政府引導基金的設立形式上，各地方政府根據投資方向和重點，設立股權投資基金、產業投資基金、天使投資基金等。股權投資基金有東莞長安產業股權投資基金、龍巖市產業引導股權投資基金、重慶市產業引導股權投資基金；產業投資基金有集美區產業引導基金、唐山市產業投資引導基金、荊門市市級產業引導基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導基金、上海天使投資引導基金、青島天使投資引導基金。

根據清科集團旗下私募通統計顯示，截至2015年12月底，國內共成立780支政府引導基金，基金規模達21,834.47億元，平均單支管理規模為27.99億元。其中省級政府引導基金的規模最大，226支基金規?？傤~達到9,980.37億人民幣。但是基金設立數量最多的是地市級政府設立的引導基金，共有417支基金，基金規模8,243.00億。

圖2 2006-2015年政府引導基金設立級別分布情況

典型案例—湖北省長江經濟帶產業基金，400億財政資金預帶動萬億元投資

2015年10月，為搶抓“一帶一路”、長江經濟帶開發開放和長江中游城市群建設等國家重大戰略機遇，推進湖北省戰略性新興產業發展、傳統產業轉型升級，引導和推動“大眾創業、萬眾創新”，湖北省委、省政府公布設立“湖北省長江經濟帶產業基金”的方案。通過采取基金管理等市場化運作模式，盤活財政存量資金，與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的杠桿作用，引導社會資本投向實體經濟，推動湖北省科學發展、轉型發展、跨越式發展?；鹜ㄟ^結構化設計，以400億的政府出資和部分其他風險偏好較高的LP出資作為劣后投資，撬動銀行資金或險資作為優先資金進入基金，最終募集規模約為2000億的母基金。母基金再通過發起子基金或直接投資的方式實現對外投資，力爭放大到4000億元，最終帶動約10000億元的社會投資投向實體經濟。

清科集團聯合海爾集團在湖北落地了武漢清海共贏投資管理有限責任公司作為管理公司聯合發起人及共同管理人，將全面參與管理湖北省長江經濟帶產業引導基金。產業基金采取有限合伙制，設立湖北省長江經濟帶產業引導基金合伙企業（有限合伙）作為產業基金的基金實體。其執行事務合伙人為湖北省長江經濟帶產業基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通過非公開方式募集，分若干期設立，每期根據不同投資人的特點，對存續期、結構化、決策機制等進行差異化安排。

政府投資基金管理暫行辦法出臺，績效評價制度亟待建立完善

2015年從中央層面到地方層面，各地政府都開始或者籌劃設立政府引導基金，廣泛撬動社會資本，拓寬企業股本市場化補充渠道。財政部于2015年11月12日，發布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號），對政府投資金的設立、運作和風險控制、終止和退出、預算管理、資產管理以及監督管理進行規范管理?！掇k法》重點支持四大領域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級市場股票等六大業務。

《辦法》明確，各級財政部門一般應在以下領域設立投資基金：支持創新創業、支持中小企業發展、支持產業轉型升級和發展以及支持基礎設施和公共服務領域。《辦法》明確提出不得從事以下業務：從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業務；投資二級市場股票、期貨、房地產、證券投資基金、評級AAA以下的企業債、信托產品、非保本型理財產品、保險計劃及其他金融衍生品；向任何第三方提供贊助、捐贈；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；進行承擔無限連帶責任的對外投資；發行信托或集合理財產品募集資金。《辦法》規定，為更好地發揮政府出資的引導作用，政府可適當讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

在政府投資基金運作和風險控制方面，《辦法》稱，政府投資基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行運作。政府投資基金募資、投資、投后管理、清算、退出等通過市場化運作。財政部門應指導投資基金建立科學的決策機制，確保投資基金政策性目標實現，一般不參與基金日常管理事務。

在政府投資基金的預算管理方面，《辦法》規定，各級政府出資設立投資基金，應由同級財政部門根據章程約定的出資方案將當年政府出資額納入政府預算。同時，各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果。政府投資基金應當接受財政、審計部門對基金運行情況的審計、監督。

近幾年來，我國政府引導基金發展規模愈加壯大，但就不同的政府引導基金具體狀況而言，仍然十分參差不齊，因此建立一套準確有效的適應于我國創業投資引導基金績效評價指標體系和評價方法成為引導基金納入公共財政考核評價體系的迫切需求，也是進一步提高政府引導基金的政策效應和引導效應、推進引導基金更好更快良性發展的必然訴求。

政府引導基金既要肩負“引導社會資金投資創業企業”的政策性任務，又要兼顧社會資本與基金管理人的回報訴求，還得考慮自身管理的規范性和專業性。因此，可以從政策效益、經濟效益、管理效益三個方面構建政府引導基金績效評價體系，從而能更好的明確引導基金的使用方向，進一步提高政府引導基金配置效率，發揮引導基金的杠桿作用，彌補市場缺陷和不足。

政府引導基金績效考核體系亟待建立，募投管退市場化運作是大勢所趨

加強監管，完善引導基金風險防范措施

為避免政府資金面臨的道德風險問題，可將政府引導基金委托給專業的管理公司經營，政府成立監管機構，資金委托給銀行進行托管，構成一個“政府監管機構-專業管理公司-托管銀行”的初步監管流程。專業的管理公司獨立負責項目論證、投資、管理并實施套現，銀行作為托管機構根據管理公司項目投資計劃和政府監管機構的指令，將資金劃到指定的項目公司賬上，管理公司一般無法直接接觸到全額大宗的委托款項，則可有效地防范可能出現的問題。在此基礎上，財政部門作為風險投資引導基金財務監管部門，應當對風險投資引導基金預算進行審查和監督，檢查風險投資引導基金資金使用。風險投資企業備案管理部門作為業務指導部門，應當督促風險投資引導基金加強制度建設，引導其所參股的風險投資企業主要投資于中小高新技術。

強化市場化運作，提高引導基金運行效率

一直以來，受限于政府引導基金中地方政府財政資金屬性及當前的管理思路，引導基金被賦予了過多的政策性目標，對基金注冊地、投資地域限制、投資范圍做了限制，對投資當地的資金也做出了要求。一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現沉淀、閑置現象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當地找不到好的投資項目，導致一些優秀的創業投資機構不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創業投資的目的。政府引導基金要做到“四化”，首先資金來源要市場化。政府作為主要出資人，并提供相應的支持，同時，和具備相應能力的市場化機構進行合作和資源互補，實現資金規模的對曾杠桿放大。其次是投資策略市場化。打破引導基金既有的政策性限制，制定相關投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化；而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設計基金的投資組合及其他相關策略時，結合基金情況，進一步突破引導基金關于地域、行業、階段的限制，更加注重于資本生態和產業環境的打造。第三是內部管理市場化。建立相關的工作體系和流程，包括行業信息和數據庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監測流程，投資組合管理和風險管理流程等完整的內控流程。最后退出要市場化。配合使用事先條款約定、市場上轉讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

統籌兼顧，實行基金投資組合策略

在政府引導基金運作過程中，政府引導基金更多考慮的是政策目標的實現程度，而社會資本與基金管理人更關注的是投資回報，這其中的矛盾實際上是引導基金設立和發展過程中一直存在的核心問題，即政府引導基金的引導目標與商業性資本目標之間的沖突。對于引導基金引導目標與商業性資本目標之間的沖突，可以考慮實行基金投資組合策略。政府成立引導基金時，可以在基金規模、投資行業、投資階段、投資地域等方面實行差異化組合。可以成立規模較大的綜合性投資基金，也可以根據各市或各區縣的產業發展布局，有針對性地成立規模5億元左右的專業性投資基金，或者1億元以下的天使投資基金，并通過對單個項目的投資額的限制，達到促使其投資初創企業或者戰略型新興產業的目的。這樣有利于對引導基金的政策目標進行具體分解，并能找到投資理念和專業較為契合的基金管理人。政府引導基金的政策目標與基金管理人的投資理念相近時，兩者之間的利益沖突便會減少，并且對引導基金投資收益有一定的保障。

明晰定位，建立完善績效評價體系

目前，大多數政府引導基金尚未建立完善的基金績效考核體系，即使小部分政府引導基金實行了績效考核，也是相當寬泛，主要對資產情況進行保值增值的評價，對于如何監管以及具體考核體系并未做出詳細的辦法規定。同時，多數政府引導基金把業務中心放在合作管理機構評估篩選、引資和投資上，對基金的運作管理較為輕視，這使得政府無法對當前業已運作中的政府引導基金全面客觀地做出考核。隨著越來越多的政府引導基金進入投資后期甚至是退出期，建立完善政府引導基金績效評價體系已經成為當前政府引導基金亟待解決的問題。完善基金的績效評價體系要兼顧引導基金的政策效益和經濟效益，設立一個全方位、立體的投資績效評價體系，比如可以從合規、管理、效益等三個角度對相關人員進行考核。合規指標只指對引導基金立項的合理性以及完成程度的評價，具體包括引入社會資本的規模、投入初創期企業的資金占比、投入中小型企業的資金占比以及參股子基金比例等等。管理指標包括對引導基金組織管理、資金運用方面的評價，主要考察基金管理的規范性和專業性，包括合作創投企業篩選的規范性，項目評審流程規范性，引導基金專家評審委員的專業評審能力以及內部控制制度的健全性。效益指標主要是指對引導基金運行效果以及其對社會影響的評價，主要包括對本區域風險投資及發展帶來的直接或間接受益、社會就業人數、當地經濟的增長以及對科技進步的貢獻等等。

第五篇：一文讀懂政府引導基金

標簽： 分類： 風投私募

財經

作為政府參與創業投資的重要手段，引導基金是伴隨著政府鼓勵創業投資以及戰略新興產業發展的戰略舉措而產生的，其作為一種政策性產物會一直長期存在下去。但是政府引導基金未來是繼續以發揮政府職責為目的參與創業投資，還是向市場化的FOFs轉變，以市場化的方式進行運作，這取決于每一支政府引導基金自身的戰略定位。

當然，不同的運作方式對于引導基金本身的運作能力也提出了不同的要求：

以市場化方式運作的引導基金，其與政府化運作的引導基金相比具有更高的活力，同時也帶來了巨大的壓力與挑戰：市場化的運作方式對于基金的運作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與能力、基金的投資組合設計、專業化的基金管理團隊以及市場化的團隊激勵機制等等。國內現有引導基金向市場化變革的內容應包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團隊構成等一系列因素。

基金的原則：引導基金的轉型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學問題，特別是在“政府化”和“市場化”兩條道路上進行抉擇。當從政府引導基金的背景轉變為市場化FOFs時，首先需要轉變基金的根本原則，即以實現政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據自身特點創新出一條符合自己發展的中間路線。

基金的募資策略：市場化首先從多元化的募資策略開始，即不再完全依賴政府資源的募資和談判能力，逐漸轉變為依靠政府支持，獲得投資人對FOFs已經具備的資產管理能力和機會判斷能力的認可，從而獲得出資承諾。當然，對于引導基金而言，在初期缺乏實際的募資能力，完全可以考慮和具備相應能力的市場化機構進行合作和資源互補，通過基金管理人合作等方式，結合市場化募資能力和政府公共關系，分階段實現的市場化之路。

基金的投資策略：關于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導基金既有的政策性限制，制定相關投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設計基金的投資組合及其他相關策略時，應結合基金自身的能力，進一步突破引導基金關于地域、行業、階段的限制。

基金的工作流程與體系：作為FOFs參與市場化的競爭，需要建立FOFs相關的工作體系和流程，包括行業信息和數據庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監測流程，投資組合管理和風險管理流程等等。

基金的團隊組建：在引導基金思路下的團隊組建是政府+外部合作機構的方式，而在FOFs思路下，團隊組建是有經驗的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團隊的選聘將成為FOFs非常重要的話題和內容。

基金的退出策略：目前，引導基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，且缺乏實際的退出經驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是PE實現資本退出的重要方式，而引導基金卻極少觸及，在引導基金的市場化過程中，上市和并購也應成為引導基金的重要的退出策略組成部分。

雖然引導基金市場化之路充滿艱辛，但引導基金向市場化的轉型，將為引導基金自身提供長久發展的源動力。目前我國189家引導基金中以市場化方式運作包括蘇州工業園區創業投資引導基金(該引導基金I期以及II期中的國創元禾母基金均由元禾控股負責管理)以及成都銀科創投，其中，蘇州園區引導基金作為國內引導基金的另類，其在成立初始便定位為市場化運作的母基金，其I期引導基金目前已與國內著名GP機構合作設立了16支子基金。

相對來說，以政府化原則運行的引導基金由于其在基金的治理以及激勵機制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業機構合作以彌補其不足，如在基金成立初期委托第三方機構協助引導基金制定各類管理制度、在基金投資時對子基金進行盡職調查、在基金投資完成后對子基金進行投后監控、在基金退出期協助引導基金完成退出等等。另外，目前國內某些引導基金通過委托某些專業機構來對引導基金進行管理，如安徽省創業投資引導基金、荊州市引導基金均曾委托浦東科投作為引導基金的托管機構，但是成效有限，且會產生管理人的代理成本以及投資意見分歧等各類問題。

一、引導基金概述

1、引導基金的定義與特點

2008年由國家發改委、財政部和商務部聯合發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中指出：“創業投資引導基金(以下簡稱“引導基金”)是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。”

從廣義上來說，引導基金是由政府設立的政策性基金，政府產業引導基金、創業投資引導基金以及科技型中小企業創新基金等都屬于引導基金。狹義上的引導基金主要是指政府創業投資引導基金。

根據《指導意見》的要求，引導基金應具備以下三個特點：

第一，非營利性。引導基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業性基金;

第二，不直接參與創業投資。引導基金“主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域”，其本身并不直接參與創業投資;

第三，市場化、有償方式運作。引導基金應按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設立引導基金的作用與意義

作為創業投資領域的重要主體之一，政府對于一國的經濟發展和產業推動起到非常重要的作用，其應充分發揮宏觀指導與調控職能，保障創業投資良好的外部環境，為創業投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應”的發生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導并規范資本市場的投資行為。

具體來說，政府參與創業風險投資的方式主要有以下幾種：

圖1 政府參與創業風險投資的方式

近年來，政府參與創業風險投資的角色正在逐漸轉變——由直接投資者轉變為間接投資者，不再設立創投公司，而是設立創業投資引導基金，引導更多的民間資本進入創業投資領域，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題，扶持創新型中小企業的發展。

具體來說，政府設立引導基金的意義主要表現在以下幾個方面：

引導社會資金集聚，形成資本供給效應

引導基金的設立能夠有效地改善創業資本的供給，解決創業投資的資金來源問題。創業投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創業投資等股權投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設立引導基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創業投資領域，這為創業投資提供一個很好的資金來源渠道。

優化資金配置方向，落實國家產業政策

政府引導基金的投資對象是以創新型企業為主體，從而起到引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。目前，我國創業投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領域項目，而對于成長期較長的生物醫藥、節能環保等領域項目投資偏少，這與國家科技發展規劃所鼓勵的方向不協調，創業投資不能有效地發揮其對產業調整和發展的促進作用。

通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向生物醫藥、節能環保、新能源與新材料等戰略性新興產業領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，有利于我國產業結構的調整升級。

引導資金投資方向，扶持創新中小企業

政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創新能力的中小企業。目前，國內很多創業投資機構及海外基金均出現投資企業階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經能看到上市前景(Pre-IPO)的企業。而處于種子期與初創期的企業具有很高的風險，正處于生死存亡的關鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創業早期企業存在融資困難，而中后期企業資金供給相對過剩。

通過設立政府引導基金，引導社會資金投資處于初創期的企業，從而可以培養一批極具創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長，為商業化創業投資機構進一步投資規避一定的風險，引導其后續投資，用“接力棒”方式將企業做強做大，最終實現政府目標的創業投資機構和商業化的創業投資機構共同發展，建立起政府資金和商業資金相互促進、相互依賴的創業投資體系。

引導資金區域流向，協調區域經濟發展

市場機制的作用會擴大地區間的創業投資資源不平衡現象，經濟條件優越，發展條件越好的東部地區，越容易獲得創投資本;而經濟條件惡劣，發展越落后的中西部地區，越難獲得創投資本。創業投資資本分布的不平衡進一步擴大了區域經濟之間的差距。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資于中西部地區，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區域間經濟發展不平衡，對促進區域經濟協調發展有好處。

二、引導基金的發展歷程與政策環境

中國創業投資引導基金的發展經歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發展(2007年-2008年)，以及規范化設立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1、探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰略的鼓舞，我國創業投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創業投資公司。這些政府主導型創業投資機構，很快成為我國創業投資行業的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導型創業投資機構雖然沒有被稱為“創業投資引導基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導基金——中關村創業投資引導資金成立(由于中關村創業投資引導資金成立時，國內尚未出現“引導基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導資金是由北京市政府派出機構——中關村科技園區管理委員會設立。目前，該基金的運作主體為北京中關村創業投資發展中心，資金來源于中關村管委會，總規模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創業投資企業的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創業投資的不足，2005年11月，國務院十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規定：“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創業投資企業的設立與發展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導基金第一次以法規的形式出現。在此文件中，概括規定了引導基金的設立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導基金的概念，確立了引導基金的法律地位。2007年，為貫徹《國務院關于實施<國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯合制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》。，該辦法對科技型中小企業創業投資引導基金的設立目的、資金來源、運作原則、引導方式和管理方式等進行了規定。科技型中小企業創業投資引導基金專項用于引導創業投資機構向初創期科技型中小企業投資，屬于典型的風險投資引導基金。

隨后在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業園區、北京海淀區、上海浦東新區和無錫新區相繼設立引導基金，根據投中研究院統計，截至2006年底，全國共設立引導基金6只，基金總規模接近40億元。

表1 2006年之前政府引導基金設立情況

2、快速發展階段

2007年開始，國內創業投資進入高速發展期，政府引導基金也得到了快速發展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設立創業投資引導基金。除了京津、江浙地區引導基金不斷涌現之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區也相繼設立了政府引導基金。根據投中研究院統計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導基金33只，總規模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業創業投資引導基金，首期規模為1億元。

表2 2007-2008年中國政府引導基金設立情況(部分)

但是，在引導基金設立后，有關引導基金的性質、宗旨、管理、運作模式、監管考核和風險控制等很多關鍵問題并沒有得到解決，導致許多地方政府引導基金雖已設立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導國務院有關部門及地方政府規范設立和運作創業投資引導基金，2008年10月18日，國家發改委聯合財政部、商務部共同出臺了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，該意見第一次對引導基金的概念進行了詳細地定義，并對引導基金的性質與宗旨、設立與資金來源、運作原則與方式、管理、監管與指導及風險控制等進行了要求。

《指導意見》指出，“引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務?！?/p>

3、規范化設立與運作階段

為了對引導基金股權投資收入的收繳工作進行規范，2010年，由國家財政部、科技部聯合印發了《科技型中小企業創業投資引導基金股權投資收入收繳暫行辦法》。根據《辦法》，引導基金股權投資收入包括：引導基金股權退出應收回的原始投資及應取得的收益;引導基金通過跟進投資方式投資，在持有股權期間應取得的收益;被投資企業清算時，引導基金應取得的剩余財產清償收入。

2011年8月，為了加快新興產業創投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發展改革委制定了《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應集中投資于節能環保、信息、生物與新醫藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設備制造、新能源汽車、高技術服務業等戰略新興產業和高新技術改造提升傳統產業領域。該辦法的頒布對引導基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰略新興產業的發展以及中小型創業企業的發展，發揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》、《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以及《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導基金的設立和運行提供了實質性的法律指導。全國各地政府迅速地作出了反應和對策，不但很快設立了一批地方引導基金，還相應地制定了一系列地方實施辦法，引導基金進入一個繁榮時期: 江浙地區政府引導基金的設立繼續保持快速發展勢頭，不僅數量上快速增長，而且新成立引導基金在規模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內蒙古等地區也相繼出現了規模在30億元的大型引導基金。根據投中研究院統計，2009年到2013年12月期間，全國共設立政府引導基金150只，基金總規模超過700億元。

表3 2009年至今中國政府引導基金設立情況(部分)

表4 政府引導基金管理相關政策法規一覽

三、引導基金的運作模式分析

引導基金在中國的出現，借鑒了國外政府扶持股權投資的行業實踐與成熟經驗。作為政府參與創業風險投資的重要手段，引導基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經濟中去。我國引導基金的政策導向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結了引導基金在設立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導基金的設立模式 1.1 引導基金的資金來源

根據三部委聯合發布的《指導意見》要求，引導基金的資金來源主要為：支持創業投資企業發展的財政性專項資金;引導基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業和社會無償捐贈的資金等。

目前，國內的政府引導基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯合出資設立。絕大多數已設立的引導基金資金均來源于政府財政出資，只有少數的早期政府引導基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金、天津濱海新區創業投資引導基金、吉林省創業投資引導基金以及山西省創業風險投資引導基金;由地方政府聯合中國進出口銀行共同出資設立的成都銀科創投及重慶市科技創業投資引導基金等。1.2 引導基金的法律結構

在引導基金設立的法律結構上，《指導意見》指出：引導基金應以獨立事業法人的形式設立，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任。

目前，各地引導基金的運作主體除了獨立事業法人之外，亦有部分引導基金以企業法人制(公司制)設立，在不同的法律結構下，引導基金的運作模式、監管模式以及考核激勵體制均有所不同。

獨立事業法人制引導基金，因其事業單位的性質，更為強調“社會服務”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構，少數成立事業編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業類似，相對缺乏有效的利益驅動。

企業法人制引導基金多采用公司制，由于對國有資產負有保值增值的義務，其一般會按照同股同權的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經在向專業的市場化FOFs轉型。

2、引導基金的管理模式

對于引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成，比如深圳市創業投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區別，因此其權利重心也不相同，發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產生影響。但總體來看，引導基金的管理主要歸口發改委和科技部門兩大系統，前者主要導向是推動本地創投業發展，后者則主要致力于推動中小科技企業融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業單位或外部機構管理。目前，引導基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構。比如深圳市創業投資引導基金，專門成立了深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室(市創投辦)，負責引導基金的日常管理工作;南京市創業投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創業投資發展中心負責。

二是委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如石景山區創業投資引導基金是以石景山區國有資產經營公司作為受托管理機構，負責引導基金的運作;石家莊市創業投資引導基金委托石家莊發展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創投企業負責引導基金管理運作。如蘇州工業園區創業投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創業投資引導基金由上海創業投資有限公司作為管理機構，廣州市創業投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權投資發展基金管理有限公司、浙江省創業風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創業投資有限公司等，由公司內部團隊負責基金管理運作，內部治理按照《公司法》執行。

五是委托外部專業管理機構負責引導基金管理。如上海楊浦區人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區、閔行區創業投資引導基金委托盛世投資，紹興市創業投資引導基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創業(風險)投資引導基金、2012年成立的荊州市創業(產業)投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構，也可算作委托專業機構管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導基金管理機構來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創業投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構獲得業績分成的情況并不常見。

少數引導基金為鼓勵基金投向本地，會設置一些獎勵機制，比如深圳市創業投資引導基金規定，按照市場通行規則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內商業銀行，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等日常工作，并對基金運作負有一定的監管職責;大部分引導基金的資金的監管、撥付等工作劃歸當地財政局，引導基金管理機構的資金賬戶僅起到資金中轉的作用，如深圳市創業投資引導基金。此外，有的引導基金理事會委托第三方機構對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構對所參股創業投資機構進行盡職調查及各類審計工作。

3、引導基金的投資方式

根據《指導意見》要求，引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創業投資企業管理暫行辦法》規定程序備案的在中國境內設立的各類創業投資企業。引導基金本身不直接從事創業投資業務。

目前來說，我國引導基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。

階段參股：是引導基金目前的主要運作模式，是指引導基金向創業投資企業進行股權投資，并在約定的期限內退出，主要支持發起設立新的創業投資企業。在該模式下，引導基金按照創投母基金(FOFs)的方式運作，與創業投資機構合作成立子基金，然后子基金投向創業企業，在此過程中，引導基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發起設立創業投資基金引導民間資本投資初創期企業，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

跟進投資：是指對創業投資機構選定投資的初創期科技型中小企業，引導基金與創業投資機構共同投資。一般來說，創業投資機構在選定投資項目后或實際完成投資一年內，可以申請跟進投資。引導基金應按創業投資機構實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導基金跟進投資形成的股權委托共同投資的創業投資機構管理。

風險補助：是指引導基金對已投資于初創期科技型中小企業的創業投資機構予以一定的補助?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規定，引導基金按照最高不超過創業投資機構實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創業投資損失。

投資保障：是指創業投資機構將正在進行高新技術研發、有投資潛力的初創期科技型中小企業確定為“輔導企業”后，引導基金對“輔導企業”給予獎勵?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規定，引導基金可以給予“輔導企業”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導企業”高新技術研發的費用支出。

4、引導基金的投資條件

對于參股基金，政府引導基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創投機構決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導基金要求在所扶持創投機構的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應的權利;河北省中小科技企業引導基金以及石家莊市引導基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權利執行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制

出于“政府引導”目的，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規定。多數引導基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導基金僅要求基金注冊于本省?；鹱再Y本要求在3000萬至1億元不等，上海市創投引導基金甚至要求新參股設立的創投基金規模不少于2億元(種子期基金規模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業創投引導基金、青海省中小企業創投引導基金等。對于基金管理公司，部分引導基金要求在本地注冊，如深圳市創業投資引導基金及安徽省創業(風險)投資引導基金，多數則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區域上，多數基金要求參股基金主要投資于本地轄區，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業引導基金要求投資于北京區域內創業期中小企業的資金額度不低于引導基金出資額的2倍;安徽省引導基金要求參股基金投向安徽省早期創新型企業的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創業投資引導基金要求投資湖北省內企業的資金總規模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業園區引導基金在最初發布管理辦法中，要求參股基金對園區企業的投資總額不低于引導基金出資額的2倍，在實際上該引導基金基本實現了市場化運作，參股基金并未受限于這一規定;2010年成立的青島市創投引導基金，最初要求參股基金投資于青島轄區企業不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業限制

行業方面，引導基金的限制并不嚴格，包括新興產業、高科技產業、地方優勢產業等都在鼓勵范圍內，如深圳市創業投資引導基金要求參股基金應重點投向深圳市政府確定的生物、互聯網、新能源、新材料、文化創意、新一代信息技術等戰略性新興產業及其他重點鼓勵發展的產業，且每支參股自基金投資與上述約定產業領域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業與創投基金自身投資策略較為契合，因此，行業要求很少對創投基金構成障礙。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導基金作為政府服務功能的一個載體，其服務中小企業發展的政策導向十分明顯，因此，多數引導基金對于其參股基金投資中小企業的比例有明確要求，比如江蘇省新興產業創投引導基金、浙江省創投引導基金等要求投資初創期創業企業的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創投引導基金要求子基金投資于種子期、初創期、早中期投資對象的資金規模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創意產業引導基金要求投資于創業早期文化創意企業的金額不低于引導基金出資額的2倍;深圳市創業投資引導基金要求投資于初創期、早中期項目的投資比例不低于引導基金出資額的2倍。

5、引導基金的退出方式

由于引導基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據《指導意見》的要求，引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑實現退出。目前來說，引導基金的退出方式主要有兩種：

一是引導基金在所投資的創業投資企業存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權;

二是引導基金投資的創業投資企業到期后清算退出。

引導基金投資形成股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導基金的參股期限為5-10年，在被調研的50家引導基金中，尚無退出案例。

四、引導基金的設立情況

自從2005年十部委《創業投資企業管理暫行辦法》發布，尤其是2008年國務院辦公廳轉發《關于促進創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以來，地方政府設立引導基金的積極性顯著提高。根據投中研究院統計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導基金，累計可投資規模接近1000億元(以基金首期出資規模為準)，參股子基金數量超過270支。其中，2010年成立的蘇州創業投資引導基金二期預期規模為150億元，若其募資完成，將成為國內規模最大的政府引導基金，另外，2009年成立的北京股權投資發展基金規模達50億元，2011年成立的杭州市產業發展投資基金規模達40億元，2010年成立的大連市股權投資引導基金規模為30億元。根據投中研究院統計，目前成立的多數引導基金規模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導基金超過50支。

從地區分布來看，浙江省設立引導基金數量最多，包括縣區級引導基金在內共有35支，其次是江蘇省，共設立引導基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區域，由此可以看出，當地資本活躍度也是設立引導基金的重要基礎。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區域，政府部門也積極擔當引導角色，三地已披露設立引導基金數量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區中，有29個省(市、自治區)已設立引導基金，既有省級引導基金，也有由地市或縣區級政府主導的引導基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導基金披露。

表5全國政府引導基金區域分布情況

圖2 2006年至今全國政府引導基金分布情況

引導基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導基金，其運作過程中一般會以發揮政府引導職責為主，對于子基金的投資區域、投資行業、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導基金，如由中新創投聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯合出資設立的成都銀科創投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區域、投資行業、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經驗，與一般的政府化引導基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

五、案例分析

1、國內案例——深圳引導基金與同創偉業

深圳市創業投資引導基金

深圳市創業投資引導基金成立于2009年，總規模為30億元，是由深圳市人民政府出資設立的按市場化方式運作的政策性基金。其定位是發揮財政資金的杠桿放大效應，通過參股創業投資基金，引導社會資金加大對深圳市戰略性新興產業的投資，并重點投資處于初創期、早中期的創新型企業，促進相關產業和科技的發展，形成新的經濟增長點。截至2012年9月，深圳市引導基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創投機構，如深創投、同創偉業、松禾資本、力合創投、達晨創投等均保持了良好的合作關系。

深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室作為深圳市創業投資引導基金管理委員會下設機構，為深圳市政府直屬事業法人單位，是引導基金的日常管理部門，對外行使引導基金的權利并承擔相應義務。

深圳市同創偉業創業投資有限公司

深圳市同創偉業創業投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊資本1億元人民幣，管理資產規模約80億元，是中國第一批專業創業投資公司，到目前為止，同創偉業已完成對國內超過150家企業的投資，其中，上市企業有24家，并購轉讓回購20家，項目成功退出率超過50%。該公司為深圳和全國多家中小型企業提供創業資金，協助企業規范運作、改善治理結構、參與企業戰略決策、提高企業的盈利水平，并策劃企業上市，從而與企業實現共同成長。同創偉業成立14年以來，旗下共設立了5支南海成長系列基金，如下表所示：

表6 同創偉業旗下主基金基本情況

今年7月份，同創偉業與深圳引導基金共同出資合作設立了一支創投子基金(深圳市同創偉業創新節能環保創業投資企業)，該子基金為有限合伙制，基金規模為2.5億元，主要投向節能環保行業。

2、國外案例——以色列引導基金與Infinity

以色列政府引導基金

為了推進本國高科技產業的發展，幫助國內初創期企業實現融資，促進本國創業投資的發展，以色列政府于1993年1月撥款1億美元設立了Yozma政府引導基金，主要宗旨在于建立以色列本土風險投資市場，募集國內私人資本，同時吸引國際投資者共同參與風險投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業的成長。Yozma政府引導基金由政府獨資設立的Yozma公司負責運營管理，主要通過與國際知名的創業投資機構合資在以色列發起創業投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

在投資范圍上，Yozma計劃要求子基金必須投資于早期階段的技術創新型企業，作為補償，政府給予私人投資者一項期權，私人投資者可以在子基金成立5年內以事先確定好的較低價格購買政府在子基金中的份額。Yozma計劃要求其參股的創投子基金投資于通信、IT、生命生物科學、醫藥技術等領域的企業，重點是基礎設施和專利技術的企業。

以色列政府創業投資基金的模式是“政府+民間資本+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強了資本實力，而且有利于資源的優勢互補。以色列政府創業投資基金的引導模式對于推動以色列本土創業投資業的發展起到了很大的作用，如通過政府信用為有競爭力的創業投資機構輸送了資本;學習國外經驗，培養國內創業投資人才;吸引了一些非常著名的機構投資者進入以色列;充分利用國際資本市場，推動了國內科技產業的快速發展。

英菲尼迪股權基金管理集團

英飛尼迪股權基金管理集團(Infinity Group)是一家以色列私募股權投資基金，是世界領先的專注于中國市場的跨境基金管理集團，透過旗下18支基金(其中16支基金位于中國)管理著100億人民幣和7億美金的資金。英飛尼迪得到國際投資者如以色列最大的多元化產業集團IDB集團和中國國家開發銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以兩國政府的有力支持。英飛尼迪集團的目標是充分利用其在以色列、中國和北美所擁有的商業網絡、知識產權、技術專利以及創業和經營管理經驗，與中國市場上的領先企業建立牢固的合作關系、對其進行可靠有效的投資。

英飛尼迪集團的第一支中國概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國最早的中外合作人民幣創業投資基金，獲得中國政府頒發的第一張非法人制中外合作創業投資基金的營業執照。設立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金(包括人民幣和美元)。

自2010年開始，英飛尼迪在中國主要城市和高新技術開發區設立了16支合作PE基金并通過引入成熟的技術和專利以支持中國地方經濟的發展。新基金的設立標志著繼2004年設立第一支人民幣基金和2009年設立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進入了其“中國十年計劃”的第三階段。

英菲尼迪與政府引導基金合作成立的子基金情況如下：

表7 英菲尼迪與政府引導基金合作設立子基金情況

六、引導基金發展過程中存在的現象與問題

1、引導基金規模普遍偏小募資渠道亟需擴充

目前，我國政府設立的引導基金規模普遍偏小，據我們統計，全國29家省級引導基金中規模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經濟欠發達地區，引導基金的規模相對偏小，無法起到其應有的引導作用。除此之外，目前國內的引導基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

基于以上現象，投中研究院認為，在引導基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發展尚不成熟，國開行、社保基金、保險等大型機構LP偏少，民營企業和個人LP偏多，而且多數LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導基金的資金來源狹窄，專業水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導致政策的連續性差，影響引導基金后續出資;第三，引導基金的投資人地域性強，全國性、產業性投資人少。引導基金投資人主要為當地政府和企業，利益訴求復雜且限制條目繁多，協調困難，較難推動全國性的行業并購整合。

2、引導基金投資限制條件偏多“擇地不擇優”

通過對各地區引導基金已出臺管理辦法的研究，我們發現目前多數引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創業投資企業的管理團隊在不同的地區均設立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導基金基于政府扶持當地的創業投資以及戰略新興產業發展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產生了“擇地不擇優”的現象。

投中研究院調研發現，一般運作時間不長、相對不成熟的引導基金對于投資階段及領域的限制更為嚴格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現沉淀、閑置現象，資金利用效率低下;

另一方面，由于在當地找不到好的投資項目，導致一些優秀的創業投資企業不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創業投資的目的。

另外，由于多數引導基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現資金“左手倒右手”現象，從而使引導基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3、引導基金政策導向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧

由于引導基金“社會服務”及“讓利于民”的特點，其政策導向與參股基金的收益導向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4、引導基金專業能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導基金是政府主導而非市場環境下自發成立，引導基金的管理團隊在市場認知及專業能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調查等許多工作均需要借助第三方的其他機構來完成，因此引導基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導基金多以事業法人制成立，引導基金管理團隊內部激勵機制基本無實現的可能性。作為政府全額撥款事業單位，引導基金的的經費、部門預算和引導基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現在兩個方面：一是給予引導基金負責人提升行政級別的預期，享受政府待遇;二是對普通員工的待遇適當提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業型引導基金最可行有效的激勵機制。

對于少部分以公司制成立的引導基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業現行的管理制度和規范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

七、引導基金與市場化FOFs的區別

1、引導基金與市場化FOFs的異同

目前來說，國內的引導基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質原因在于，引導基金其本質源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權投資市場在進化過程中的產物。

首先，就其相同點而言，引導基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導基金可大量借鑒市場化FOFs的行業實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎上，引導基金是以實現各種既定的政策目標如創業扶持、經濟振興或產業戰略轉型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現利益最大化為目標，這一點就決定了引導基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環節上，引導基金和市場化FOFs都存在著較大的區別。

表8 引導基金與市場化FOFs的區別

2、引導基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權投資行業向專業化細分的產物，是具有豐富經驗的行業精英站在行業資源整合的最高端對行業資源進行資源優化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監控等方面具有較高的專業化水平。相對而言，引導基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現在以下幾個方面：

第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。

雖然引導基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務機構的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統化的工作積淀而成，其行業信息知識庫和行業標桿數據庫資源極少向外界透露。對行業一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎，而在這方面能力的競爭上，引導基金幾乎不占有任何優勢。

第二，政策導向導致的限制過多，無法在市場中占據主動地位。

由于引導基金的政策性導向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導基金不能完全地進入全部行業、全部區域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導基金的市場機會。不僅如此，由于大多數引導基金具有地方封閉性色彩，使得引導基金的合作機構選擇范圍也極度縮小，引導基金不能在市場范圍內篩選合作機構，而只能對有興趣與其合作的機構進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設需加強。

與完全市場化運作的FOFs相比，引導基金是以政府財務投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導基金的投資手段，但實際上限制了引導基金在股權投資方面的深入和專業化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構，引導基金自身的管理團隊能力及經驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業的基金監控流程，基金監控失靈。

引導基金在進行基金談判時，由于不具優勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構建立關系，因此在基金監控過程中與投資機構的監控邊界較為模糊。而FOFs作為專業化的LP，能夠更為熟練且專業地運用各種談判手段和監控工具向GP施加壓力。而且，FOFs還具有長期監控的流程和能力。除此之外，引導基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導致監控手段失靈。

第五，引導基金收益目標及激勵機制不明確。

引導基金不設定明確的盈利目標，一方面導致激勵機制設置上缺乏利益驅動，另一方面也導致各種政策性軟性目標反向弱化了引導基金的激勵因素。同時，雖然引導基金在與市場化機構合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業，及優先滿足引導基金的利益回收等，將會導致管理團隊的激勵缺失。（來源：投中集團