第一篇：深化縣級政府機構改革的對策思考

深化縣級政府機構改革的對策思考

按照“大部制”改革要求，全國各地正在啟動實施市縣級政府機構改革，這也是深化市縣級行政管理體制的重大舉措，是從體制機制上建設服務型政府的唯一途徑，是解決一個擁有9億農民的農業大國做大做強占國土總面積93％的縣域經濟重點出路。市縣政府機構設置和職能定位關聯著縣域經濟，連接著城市與農村，既承載著農村經濟社會發展重擔，又面臨著城市經濟沖擊。為了做好這次縣級政府改革，根據區域錯綜復雜的客觀條件，有效增強市縣政府執行國家宏觀調控能力，正確定位政府職能、設置政府機構，近期筆者深入縣級一些部門和單位作了專題調研，就發現的一些問題進行了深層次的研究思考。

一、縣級政府機構改革背景和機構設置狀況

“郡縣治，天下安”?？たh制自秦大一統二千多年來，縣作為我國行政區劃中的一個基本單元，其設置始終保持了相對穩定，在地方政權組織中發揮著重要作用，成為整個社會發展穩定的“基石”。縣級政權組織上承省市，下管基層鄉鎮，是宏觀與微觀的結合部，是理論與實踐的載體，擔負著縣域經濟社會發展和實現城鄉一體化的重任，直接組織、宣傳、踐行黨在農村各項路線方針政策，政權作用的發揮直接體現黨在群眾中的形象。隨著社會的發展進步，縣級政權的責任已經延伸到廣大農村群眾，所承擔的責任越來越大，需要辦的事情越來越多，地位和作用越來越重要。在經濟轉型和各類社會矛盾凸顯期，縣級政權組織如何正確處理好與省(市)、鄉鎮的關系，合理的界定其職能，建立精干、廉潔、高效的縣級政權組織，直接關乎著生產力的發展，關乎著人民群眾對政府的期盼。黨的十七大提出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”為縣級政府機構改革指明了方向。

以陜西省商洛市丹鳳縣為例，筆者調查了解到，縣級政府先后經歷了多次重大的調整與改革，始終按照“精簡、統一、效能”的原則，以轉變政府職能為核心，以建設服務型政府為目標，目前縣政府組成部門24個，分別是政府辦、監察局、發計局、經貿局、教育局、科技局、民政局、公安局、司法局、審計局、財政局、人事和勞動社會保障局、城鄉建設局、農業局、林業局、水利水土保持局、交通局、文化文物體育局、衛生局、計生局、統計局、扶貧開發局、國土資源局、環保局，其中，監察局與縣紀委機關合署，國土資源局、環保局由市級垂直管理?？h政府直屬機構6個，分別是糧食局、信訪局、鄉企局、廣電局、畜牧局、安監局，經濟組織1個(縣供銷社)。同時，國稅、地稅、工商、質監、藥監、電信、供電、金融等部門由省、市垂直管理?，F在隨著縣級政府機構改革不斷深入，職能定位更加合理，行政資源配置日趨科學，行政效能大大提高，政府的凝聚力、向心力日益增強，人民群眾對縣級人民政府的滿意度得到普遍提高。

二、縣級政府機構運行中存在的問題及成因

近年來，通過不斷轉變縣級政府職能，加強縣級政府自身建設，有效推動了縣級政府機構改革進程。但隨著新形勢發展和內外部環境因素的影響，縣級政府機構在實際運行中，與中、省已實施的“大部制”改革要求、與建設服務型政府需要還存在一定差距。主要表現是：

(一)垂直管理部門過多，縣級政府職能不斷被弱化。從財政管理體制看，一級政府一級財政，但由于承擔縣級稅收征管任務的國稅、地稅部門上劃省級垂直管理，縣級政府無權安排稅收計劃，造成縣級稅收工作被動執行來自上級安排的局面，不利于提高縣級政府組織稅務征收的積極性。從人事管理制度看，垂直管理使得“雙重領導”體制被打破，縣級政府對上劃部門的管理職能受到限制，擔負守護耕地、保護環境、安全生產等工作主要領導責任的縣級政府“一把手”，卻對履行其相關職能的部門負責人缺乏有效的管理手段，形成了縣級政府對部門監管上的“真空”，出現了“看得見的管不住，管得住的看不見”的怪現象，在一定程度上也容易滋生腐敗。

(二)機構設置重疊交叉，政府職能得不到充分發揮?？h級一些政府機構設置重疊、職能交叉，工作上多頭管理，遇到責任相互推，碰到好處互不讓。據了解，移民搬遷工作，發計局管生態移民、扶貧局管扶貧移民、民政局管因災移民，上面的項目、資金可以說是撒了“胡椒面”，不利于縣級政府整合項目、捆綁資金，集中財力為群眾辦大事、辦實事；食品藥品安全監管，行政許可在衛生局，執法監督在藥監局，看似誰都管，實則無人管，出現了許可與監管“兩張皮”現象；生產環節的質量技術規范工作，各行業、各部門都有各自的監督執法標準和執法隊伍，造成了“政出多門、重復執法”的惡果。

(三)政府職能轉變不徹底，越位、缺位、錯位現象依然存在?？h級一些政府部門思想不解放，思維不超前，官老爺思想嚴重，該作為的不作為，不該作為的亂作為，攬了許多“不該管、管不了、管不好”的事情。整體轉為行業管理或事業單位的機構，有的還在不同程度上違法行使著行政執法職能；一些政府職能部門缺乏應有的宏觀調控手段，習慣于沿用計劃經濟體制下的那一套，對企事業單位不是主動服務，而是使用粗暴簡單的行政命令直接干預企事業發展。

(四)內設機構設置不夠合理，部門機構運轉受到一定影響。由于縣級政府可分配使用的行政編制過少，部門難以做到“因事設立內設機構”，形成了下邊一個內設機構要承擔上級部門幾個內設機構乃至幾個部門的工作任務，導致部門職能交叉、運轉不暢和忙閑不均等問題比較突出。此外，諸如衛生局等政府工作部門內部組建或掛靠了一些協會、學會、工會組織，其重大事項和活動基本由主管部門決定，缺乏應有的獨立性、行業代表性，組織化、社會化程度進展十分緩慢，一定程度影響了政府機構改革的深入推進。

(五)人事編制管理權缺失，造成行政效能得不到有效提高?？h級政府在機構管理上，因受條條框框的制約，對那些在經濟發展中職能弱化的部門想撤撤不掉，想強化的無法加強；只能是有想法、沒辦法，不利用行政資源的合理配置。同時，由于受歷史和客觀等諸多因素影響，縣級政府一些組成部門“退居二線”的領導不上班，轉任為主任科員，系統(局)黨委(支部)書記、紀委書記、工會主席等一大堆按有關規定設置的干部，大量占用了部門行政編制，導致許多部門“官多兵少”或編制飽和，這種臺帳上編制已滿，實際上干事的卻沒有編制的“特殊問題”存在，在一定程度上影響了縣級政府的執行力和公信力。

三、深化縣級政府機構改革思路與對策

縣級政府機構改革要取得新成效，必須堅持“精簡、統一、效能”原則，以建設服務型政府為目標，在保持改革政策連續性的基礎上，結合歷次改革中存在的突出問題，統籌規劃，穩步實施，抓重點、攻難點，大力推進縣級政府機構改革，以實現在職能轉變中創新縣級政府管理方式，在深化職能定位中解放生產力，在建設人民滿意的政府中發展縣域經濟和各項社會事業。具體應著力做好五個方面：

(一)理順上下管理關系，合理配置事權財權。縣級政府機構改革不是單兵突進，涉及省(市)與縣事權、財權的配置?？蛇m度加快“強縣擴權”改革步伐，推進“省直管縣”體制，賦予縣級政府更大的調控權和經濟管理權。在新體制下，省和市在投資上要將原來“歸口”下達項目資金計劃，逐步改為“切塊”下達給縣級政府，以給予縣級政府一定的資金分配調控權；將一些行政執法機構和直接為市場經濟營造軟環境和服務的機構管理權適度下放到縣，賦予縣級政府協調工商、質監、藥監、稅務、電信、供電、銀行等中、省、市垂直管理部門的權力，促使這些部門更好地發揮職能作用。對列入縣級政府組成部門的國土、環保，要按照權責對等的要求，下劃縣級政府管理；為防止“強縣擴權”后出現新的地方保護、重復建設的抬頭，可通過中省巡視制、行政監督、審計監督、目標責任制考核等手段，加大對縣級政府行政行為的監督管理。

(二)進一步轉變政府職能，提高縣級政府執行力和公信力。在改革中，應按照“政事分開、政企分開、政資與市場中介組織分開”的要求，將縣級政府的主要職能界定為“培育市場經濟體系，加強社會管理，搞好環境整治，維護社會穩定”，將職責重點放到在縣域內培育主導產業、建設重點工程項目、優化招商引資環境、加強社會治安管理、完善社會保障體系、維護社會公平正義、加大宏觀調控等方面上來，以逐步提高縣級政府公共服務能力和社會管理水平。在研究縣級政府職能配置、機構設置和人員編制時，要堅持因地制宜原則，綜合考慮人口密度、地域面積、城鎮化程度和地域差異等因素，充分尊重采納縣級政府提出的合理化建議意見，不搞“一刀切”，做到制定的改革方案切合實際，便于操作。對可由社會自我管理、自我調節、自我發展的工作職能，堅決下放給企業、事業單位或社會中介組織，走市場化和社會化道路。

(三)科學整合行政資源，實行大部門管理體制。改革時應將工作重點放在整合機構，探索職能有機統一的大部門體制上。可以考慮把縣一級政府機構分為兩類：一類是必設機構，主要行使監督管理職能，如公安、財政、審計等，實行上下對口；另一類是非必設機構，可不與省市對口設置，按照一件事情由一個部門負責的原則，把職能相同或比較相近的部門加以整合，歸并成以一個部門為主管理的較大機構，如大安全監管體制、大農業服務體系、大交通管理體制和住房—城鄉建設體系等，明確牽頭部門、分清主次責任，著力解決職能交叉、權責不清等問題。

(四)有效規范機構設置，合理配備編制數額。改革時可結合省、市兩級行政機關內設機構設置情況，進行科學合理規范縣級政府部門內設機構，進一步將行政編制直接分配到部門內設機構，達到機構與編制、編制與崗位、崗位與人員相一致、相統一，實現機構與編制精細化管理，做到人員、崗位、編制的一一對應，使那些“退居二線”不上班的“領導”、轉任為非領導職務主任科員和以各種理由不上班“一族”無“市場”，這樣既達到上下級部門間縱向一致，又達到各縣區間橫向統一，以便于上級機關對下級部門的管理和考核。

(五)積極統籌協調，集中開展配套改革。改革是有成本的，推進縣級政府行政機構改革，必須財政兜底，建立多層次、多途徑分流富余人員的財政補償機制。要妥善安置分流人員，合理使用黨政人才，把政策性分流帶來的影響降到最小，以保持社會大局穩定。還應對部門設置的紀檢、工會和黨組織，考慮按黨政分設的要求，劃歸相應口管理，不占用部門行政編制。同時，還要與事業單位分類改革配套進行，以進一步優化事業單位人員結構，讓富余分流人員積極投身到社會化、市場化的公益服務中去，以降低行政機構和事業單位運行成本，最終達到配套改革的目的。

第二篇：如何進一步深化縣級政府機構改革

如何進一步深化縣級政府機構改革

王 昕 杰

(河南省社會科學院工業經濟研究所，河南 鄭州 450002)

摘要：多年來的縣級政府機構改革始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，其深層原因是：“全能政府”使政府職能無限擴大；政府職能存在錯位、越位問題；干部人事制度不甚合理；監督機制不健全；政績評價機制不科學。解決這一問題的根本出路在于：轉變政府職能；建立有限責任政府；理順黨政、政府之間以及政府部門之間的關系；科學確定機構設置和人員定編的依據；建立科學合理的考核評價體系；做好機構改革的人員流動工作。關鍵詞：縣級機構；改革；轉變政府職能

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2005)04—0010—06 縣級政府機構改革是機構改革系統工程的重要一環。行政許可法的頒布實施，對政府職能轉變、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切實有效措施加快縣級政府機構改革，促進縣域經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步，是一個亟待解決的課題。

一、縣(市)級機構改革存在的主要問題

第一，政府機構規模臃腫，人員膨脹，領導職數失控，財政負擔過重。50多年來，黨和政府為建立和完善結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制進行了堅持不懈的努力，先后進行了大大小小12次機構改革。每一次機構改革，雖然都有一定的成效，但始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。在地方政府機構改革中，涉及范圍最廣、難度最大的是縣（市）級政府，這不僅因為縣市級機構是中國最基本的行政單元，縣級機構是承上啟下、連接城市和農村的關鍵層次和中間部門，還因為“在中國2800多個縣（市）中，有超過1/3的縣級政府面臨財政赤字?？梢哉f，全國多數縣的財政既是‘吃飯財政’，又是‘討飯財政’（向上級），甚至極少數已經成為‘搶飯財政’（向農民）?！雹購娜珖秶?，平均鄉鎮人口與鄉鎮吃財政的人口比例大約為30∶1②，有的縣為14∶1③。“據有關部門對我國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均數58人，超過正常編制的2至3倍；平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達到290余人，超編嚴重。”④

“小政府、大社會”的城市行政體制，曾一直是石獅市人的自豪，而現在的石獅市政府部門已由1988年建市時的11個增至18個。如果除去兼職，建市時的石獅市市委書記實際上是一正一副，而現在是一正四副五位書記，市長由一正三副增加到一正七副；建市時全市事業單位實有人數1421人，到目前已有各類事業單位264個，編制5747人。⑤根據有關資料統計，截至2004年，河南省110個縣（市）中，91個縣政府共有正副縣長724名，19個縣級市有正副市長168名，另外還有14名正縣級干部和助理縣市長，全省共有正副縣市長906名，平均每個縣市有正副縣市長8.146名，個別縣市達到13名，國家級貧困縣政府也有8—9名正副縣長。如果加上縣（市）委、縣（市）人大、縣（市）政協三大班子，縣（市）領導僅用車費用，全省110個縣（市）全年需要支出1億元以上。

第二，黨政職能交叉重疊，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，黨委與政府幾乎管同樣的事，每一項工作黨委副書記或常委分管，政府有副縣（市）長主管。由于副職過多，平均一位副職只管兩三個局委，不可避免地造成“八多一低”，即會議多、講話多、文件多、陪會多、檢查多、領導小組多、內耗多、行政費用多，工作效率低。各類領導小組繁多，常設的有工業、農村、計劃生育、扶貧開發、防汛抗旱指揮部等領導小組，臨時性的領導小組更多，幾乎是每開展一項工作都要成立一個領導小組，有一個縣成立的各種領導小組多達100多個。而每一領導小組都有黨政人大政協的領導成員參加。

政府下屬機構職能重疊交叉問題也很嚴重。例如一個縣的政府機構，工業管理方面除了經貿委，還有中小企業局、有色工業局、煤炭局、工業區管委會、鉛業辦公室、行政性公司等部門；農業管理方面除了農業局，還有農業開發辦公室、扶貧辦、煙草辦、煙草局、畜牧局、菌類辦公室等；水利管理方面除了水利局，還有某某水庫管理局、某某灌區管理局、某某河區移民局等；林業管理方面除了林業局，還有果品局等部門。在社會事務管理方面，交通運輸由公安局、交通局、農機局等部門多頭管理。由于內設機構多，下屬機構多，政出多門，多頭管理，造成人員多、會議多、評比多、升級達標多、經費開支多、辦事手續多、蓋章多、扯皮多、矛盾多，嚴重影響工作效率。

第三，政府職能錯位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。從政府與企業的關系看，政府還沒有完全從企業活動中超脫出來，行政干預在某些領域依然存在，仍然管了許多“不該管、管不了、管不好”的事情。政府對直接管理工業的部門實施撤銷或轉制行為帶有很濃厚的行政色彩，政府在投資、生產、銷售等方面還嚴重干預著企業行為。政府管得很苦，企業經營得很累。有些縣級政府對農業經濟的管理陷得比較深，以至于哪些土地應該種什么、怎么種，春播、夏管、秋收等基本的農業生產，都成為縣級政府職能范圍內的事情。從政事關系看，一些事業單位履行大量的行政職能，有的局委有幾個事業單位。為精簡政府工作人員，不少地方在原政府部門下設事業單位，把相應的審批權、執法權放到這些單位，讓它們收費養人。從政府與社會的關系看，政府放權不夠，中介機構依附于政府部門，各種社會中介組織還不能真正適應市場經濟發展的需要。鄉鎮政府主要精力沒有有效放在發揮公共財政作用，為社會提供公共產品和公共服務上，而是忙于應對上級派下來的硬指標工作，甚至亂收費，亂攤派，加重農民負擔，影響農村民主與法治建設進程。

第四，管理層次較多，限制縣域經濟的發展。省管市、市管縣，權力層層分割，利益層層分享，一些地級市政府對縣級經濟發展未能產生帶動力和輻射力，而是依靠權力直接分享縣級政府利益，經常與所轄縣、市爭項目、爭資金、爭資源，并擅自改變國家給予縣市政府的各種優惠政策。比如在稅收方面，省政府定為2∶8分成，地市級政府則改為3∶7分成，其中1成被地市級政府截留。各種不必要的檢查、評比，浪費了縣市政府的大量時間和財力，不僅不能有效促進縣市經濟發展，反給縣市增加財政負擔，制約了縣域經濟發展。

第五，行政審批法落實尚未到位。為適應《行政許可法》的實施，各地都深化了審批制度改革，但仍保留有相當數量的審批項目；雖然較普遍地建立了行政服務中心，對行政執法、行政審批、行政收費作了一些改進，但多層執法、多頭收費的現象仍然存在，有的辦審批手續，既要到“中心”辦理，又要到原單位辦理，反而還增加了工作難度。

二、“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹” 的深層原因分析

（一）“全能政府”使政府職能無限擴大

在權力高度集中的計劃經濟體制下，政府通過計劃手段干預和操作社會生活的一切領域，成為全能政府。政府包攬一切，該管的管，不該管的也管，而該管的沒有盡到管理者應盡的責任。政府的職能延伸到社會生活的各個方面，本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。經濟管理職能、社會工作、行政管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能過多，管理過寬，勢必相應增設一些機構，從而使機構進一步膨脹。隨著行政主體的發展和不斷變化，政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調劑配置，越切越細，越分越亂，切出來的“新”部分越來越多，職能越來越被人為放大，對設立新機構、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈，這是導致機構膨脹的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理

長期以來，我國政府機構事實上存在著“能進、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度，缺乏競爭的動力與壓力，也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇機會就升級，一些虛職領導工作不管，待遇照常享受；政府機構一有條件就升格，一開口子就增加職數，機關變成解決就業和待遇的地方，致使干部隊伍和機構迅速膨脹。使用和配置干部，不受約束，隨意性強，人為因素大，盡管有規定和要求，但總有融通的辦法，不去執行，使規定形同虛設，不起作用。用誰不用誰，同一職位安排多少職數，沒有硬性的規定和要求。即使提錯了，超職數配備，也無人追究責任，即使追究也是大事化小，小事化了。不合理的干部人事制度，進一步助長了跑官、買官、跑關系的社會惡習，也是造成機構臃腫、人員膨脹、領導職數不受約束的一個重要原因。

（三）監督制約機制不健全

領導之所以能根據自己的好惡，憑主觀意向隨意設置機構，增加人員，任用干部，關鍵是缺乏公正嚴肅的約束與監督機制。機構編制、人員安排沒有法律依據，缺乏硬約束、硬保障，也無有效的內部制約機構和失責后的懲治手段。干部任用條例雖然很好，但實踐中落實不到位，甚至走形變樣。組織部雖然內設有監督部門，但對領導往往不敢監督，對一般干部又沒法監督。這就使得機構膨脹、人員超編問題在軟約束中得以蔓延。而財政撥付與支持則是隨機構和人員的增多而增加，“僧”多則“粥”多，致使人浮于事，政府運行成本增加。由于沒有通過財政硬約束來限制機構和人員的增加，所有的政府部門都有增編、增員的愿望和要求。

（四）政績評價機制不科學

我國政府政績評價機制可以歸納為一種“只看產出，不看投入”的機制，也就是說，在評價某個政府行為時，考察的指標僅僅是完成的結果，橫向縱向的對比，而忽略了為完成這個政府行為而進行的投資。因此，這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績，盲目地擴設機構、增加人員。此外官本位思想根深蒂固，評價一個人往往以行政級別和學歷高低作為個人成就和事業的標識，而政府機關要求增加編制、升級升格正好滿足了這種個人需求和社會標識。同時，官本位思想還誘使大批人才涌向政府部門，加上各種關系網的縱橫交錯，迫使政府部門不斷因人設職、擴大規模、提高規格、增加人員。

三、加快縣級機構改革的幾點建議

（一）轉變政府職能，打造有限責任政府

職能是機構設置和機構改革的重要依據，只有分清職能和明確職能，才有可能對原有機構進行科學的調整和改革。過去，我們常把機構改革看成機構的撤銷、合并、調整等，似乎數量減少，機構改革目的就達到了。因而往往追求“精簡機構”、“縮減編制”的表層目標，忽視了轉變政府職能這個基礎和根本。由于只裁并機構，不轉變職能，過不多久，行使原來的職能的機構又以老名目或新名義恢復，以至機構惡性膨脹周而復始。為了避免重復走過去“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路，要深化機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。

當代的責任政府都是有限的責任政府，實現從“全能政府”向有限政府的轉變，是打造當代責任政府的首要條件，也是推進縣級機構改革的關鍵。在總的原則上，縣級政府的職能與省級政府、中央政府有一致性，但作為貼近基層、貼近群眾、側重執行的縣級地方政府，它的職能與省級政府和中央政府又存在明顯區別。不能簡單地把縣級政府職能等同于上級政府職能，縣級機構設置也不能簡單地套用上級機構設置的模式。在我國已經加入世貿組織以后，在市場經濟體制和全面建設小康社會的條件下，必須樹立科學的政府理念，適應《行政許可法》的要求，建立有限政府、服務政府、誠信政府、廉潔政府、透明政府、法治政府。

溫家寶總理在十屆全國人大三次會議政府工作報告中明確指出：“加快轉變政府職能。進一步推進政企分開、政資分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織?！痹诋斍笆袌鼋洕鷹l件下，縣級有限政府的職能主要在于，一是運用經濟手段、法律手段和行政手段糾正國內市場的宏觀失控和微觀失靈，提高市場效率，政府對企業的管理主要是管好產業方向、外部環境和依法納稅，不再直接干預企業的具體經營行為。二是實行政事分開，重點是“收權”、“放事”，促進事業單位的社會化進程。將事業性單位承擔的行政職能劃歸政府，將政府機關承擔的一些輔助性、技術性、服務性事務交給事業單位。改革對事業單位的投入體制，對公益性事業單位實行“政府主導”，財政全額撥款；對準公益性事業單位實行政府扶持，財政差額撥款，差額部分實行市場調節；對經營性事業單位實行“市場主導”，財政“斷奶”，推向市場。三是實行政社分開，分解政府機關、中介組織和市場機制的功能，各行其是、各負其責。凡是市場和社會可以自行調解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要積極培育和規劃社會中介組織，將各部門包攬的應由社會自我管理的社會性事務，轉交社會中介組織。會計、審計、律師事務所等中介機構要與政府主管部門徹底脫鉤，變成為相對獨立的法人主體?？h市政府應更加注重社會管理和公共服務，把財力和物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。

（二）理順“三種關系”，重新構建政府機構框架 縣級政府機構改革是一個巨大的社會系統工程，涉及方方面面、上上下下。推進縣級政府機構改革，要按照統一領導和協調運轉的原則，合理劃分職責權限，著力理順“三個關系”，切實解決職能交叉問題。

一是理順黨政關系。黨的組織不是政府，不是國家的權力機關。機構改革最終取得成功，必須堅持黨政分開的原則。中國要建成法治國家，執政黨的執政方式必須改革,執政黨成員的干部任免程序應當在法律上有明確規定。對黨員干部的管理要遵循黨務程序。政務程序應由法律明確規定。執政黨推薦的干部的產生和罷免不得違反法定的政務程序和公務員制度。建議采取三個辦法解決黨政分開問題：一是從領導分工上解決。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，完善機構設置，理順職能分工，嚴格控制編制，在法律許可和環境需要的前提下，黨政領導實行合理兼職，分工不分家，分工不重疊，以解決分工交叉、職能不清、職數過多問題。二是從職能上解決。黨委主要是研究重大問題，即研究重大的方針政策，重大的改革措施，重大的發展規劃，重大的人事任免，重大的應急事宜。大量的經濟調節、宏觀調控、社會管理、公共服務、市場監管等職能交由政府去履行。三是從機構設置上解決。依據職能定機構，結合職能的弱化、轉移、強化等不同情況，對機構進行撤并、調整。撤銷縣（市）委政府職能交叉重復的職能，對需要縣（市）委和政府部門共同承擔的職能以及職能相近的部門，可實行合署辦公或一個機構兩塊牌子、多塊牌子，以適應當前對上對外的工作需要?？h市委、縣市政府成立一個黨政綜合辦公室合署辦公，縣委辦、政府辦、黨史辦(地方志辦)、機要局、保密局、檔案局、政研室、信訪局等部門變成相應內設下屬科室；組織部、老干部局、編辦、縣(市)直黨委、人事勞動和社會保障局等合為一個部門；所有管理工業的機構、部門合并為一個機構，成立工業發展局，把經貿委、外經委、鄉鎮企業局、有色工業局、煤炭局等局委的管理職責交由工業發展局統一履行；農業、農村工作成立農業農村工作委員會，農業開發辦、農業局、畜牧局、煙草局、扶貧辦、煙草辦、蔬菜辦、菌類辦等部門的職責統交由農業農村工作委員會履行；宣傳部、文明辦、教育、文化、衛生、體育等部門成立文教衛體委員會，內設相應科室；林業局、果品局合署辦公；水利局、庫區局、灌區局、移民局等合署辦公，內設相應科室，明確職責；民政局、宗教局、殘聯合署辦公；統戰部、臺辦、僑辦、工商聯等合并辦公，內設相應科室，明確分工和職責；政法委、綜合治理辦、610辦公室合署辦公，內設相應科室，明確職責；紀檢委、監察局、糾風辦、優化經濟辦合署辦公，內設相應科室，明確職責。對于編制10名以內的縣直單位，領導職數只設一正一副，30名以下的設一正二副，任務特別重的不得超過一正三副。同時要合理配備黨務干部。

二是理順各級政府之間的關系。省、地市政府要在過去分權改革的基礎上適當地把權力下放給縣級政府，省、地市、縣市、鄉各級政府職能要進行明確劃分。省級政府要切實履行經濟調節和社會管理的職能，按照國家法律法規和方針政策，制定省際區域性的經濟社會發展規劃，創造公平、公正和公開的競爭環境，維護市場秩序，打破地區條塊分割，解除主管部門與國有企業的行政隸屬關系，切實落實企業經營自主權，深化企業改革，加強對農業和農村工作的指導和協調。地市級政府必須逐步削弱其政府職能，以至取消本級政府，眼前主要是逐步管理從企業分離出來的社會事務，實行屬地管理，進一步改善投資環境，加強基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社會服務，充分發揮城市的中心作用和輻射功能。不再與縣市政府爭資源、爭資金、爭項目，不再巧立名目剝奪下級縣市政府利益，不再對下級縣市政府正常運作進行不必要的干涉，變領導為服務，真心實意地幫助下級縣市政府克服困難，解決問題。鄉鎮政府主要是為鄉鎮經濟發展創造條件，加強農村民主政治和法治建設，依法行政，規范管理，把主要工作職能放在搞好社會公共服務方面，只宜參與鄉域道路、水電、學校和農業基礎設施等公益性投資，一般情況下不宜再以集體經濟所有者名義參與競爭性的投資經營活動。對現有鄉鎮進行合鄉并鎮，變小鄉為大鄉，變小鎮為大鎮。鄉鎮內設機構本著精簡、效能的原則，黨委和鄉鎮政府領導交叉任職，黨委書記兼人大主席，一名副書記兼鄉鎮長；各行政村也要采取合并的方式，變小村為大村，村兩委干部交叉任職，村支書也可兼村民組長，以減少鄉村兩級領導職數，減輕農民負擔?？h級政府職能要轉向服務與協調，加強農村基層政權建設，加強城鎮化建設，促進農業的專業化、市場化、現代化。

三是理順政府部門之間的關系。相同或相近的職能應交由一個部門承擔；必須由幾個機構共同承擔的工作，要明確分工，分清主次，確定牽頭部門，保持工作緊密銜接而又不相互重復。對調整、轉移、下放、取消的職能，都要以一定的方式固定下來，避免日后有人隨意改變。(三)科學確定機構設置和人員定編的依據

機構設置和人員編制的確定，過去不少縣市是以各縣土地面積、人口、工農業總產值、財政收入等狀況為依據。筆者認為，在當前情況下，應該以人均財力、人口和國土面積為依據。選定這一依據，將更適合市場經濟發展要求和實際情況，有利于當地生產力的發展。三種因素中，主要由人均財力來決定，人均財力應占權重數值的50%，人口應占40%，國土面積應占10%。財力大，多設機構和編制，財力小，少設機構和編制。國土面積和人口決定公務的工作量，國土大人口多，工作難度大，情況復雜，公務工作量相對大些，反之則少。提出這一原則的本意是設置機構和編制數要量力而行，要充分考慮當地的承受能力和實際需要，克服上下對應、照抄照搬所帶來的消極后果，體現出每個縣市的個性和特色，也有利于從制度上克服隨意增編、增職的行為。同時，要加強編制法治化建設，規范各項管理制度，使編制管理有法可依，有章可循。徹底改變過去存在的個人、上級領導隨意規定的做法，防止減而復增，出現再度膨脹的現象。領導職數必須限定，大縣一正兩副三位書記，小縣一正一副兩位書記，正副縣（市）長不超過一正三副，省下派干部要占所下派縣（市）領導職數，否則，其下派和工作費用由所屬單位全部支付。領導在政府各部門內部，要通過嚴格規章制度和考核獎懲制度，規范行為，并大力推行電子政務，實現辦公自動化，提高工作效率。

選用干部除了考慮投入產出和成本外，必須堅定地以胡錦濤總書記提出的“四看”、“四不唯”為依據?！八目础奔粗饕礃I績，看品德，看知識，看能力；“四不唯”，即不唯學歷，不唯職稱，不唯資歷，不唯身份。這個科學的用人依據，是選人、用人價值觀的重大創新。我們必須遵循科學的用人依據，大膽改革和創新選用人制度，并確立正確的用人導向。

（四）做好機構改革的人員分流工作

機構改革，說到底是“人”的問題。搞好人員分流，是縣級機構改革沖破“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈、走向成功的關鍵。通過機構改革降低行政成本，是衡量機構改革成果的基本尺度。行政成本的降低，很大程度上取決于人員分流的結果。過去機構改革的人員分流模式，已不能適應本輪機構改革的要求和目的。人員分流既是縮小政府體積，精化行政機關隊伍的必經過程，也是行政機關自身形象塑造，轉變職能，提高辦事效率的過程，更是行政機關干部合理流動、正確選位、人盡其能、才盡其用的過程。分流是行政人力資本資源重新配置的過程，而不是簡單縮小機構規模和裁減人員。通過行政人力資本要素的合理流動與重組，帶來或促進行政人力資本結構的優化，進而創造出新的生產力。人員分流的目的是增效，通過分流提高行政人員素質，最大限度調動和發揮行政人員的工作積極性和創造潛能，極大地提高工作效率，降低成本，因此在本質上，它是一次人力資本能量的再開發。

按照這一思路和要求，人員分流的途徑和方式要多樣化，對不同的人員可采取不同的對策。對于各單位雇傭的臨時人員要堅決徹底清退；對于不占編制的正式人員，年齡較大或接近退休年齡的，可提前退休，享受正常退休待遇；其余人員采取買斷工齡的辦法推向社會。對占正式編制人員的分流，要加大分流力度，被分流人員不少于占編制人員的1/3。黨政群團部門人員分流采取同一比例辦法進行。上崗職數按2/3的比例設定，全員參與競爭上崗。參加工作滿30年以上或愿意提前退休的人員，可以提升兩級工資和一個行政級別，鼓勵分流人員提前退休；對競爭下崗者提倡領辦創辦經濟實體，原工資待遇原則上允許保留3—5年，3—5年后愿意重回單位工作的，有權重新通過新一輪競爭上崗；對3—5年后不愿回來者，買斷工齡，推向社會，與政府徹底脫鉤。其余人員可以到缺編的下屬事業單位或企業任職，到下屬事業單位或企業上班后，應與原單位脫離一切關系。

分流后留下來的人必須是“精兵強將”，無論思想政治素質，還是業務素質都應高，老、中、青搭配適當，知識結構、能力、經驗各方面都適應現代社會經濟發展的要求。

與此同時，還要做好分流人員的社會保障工作。社會保障是保證人員分流順利進行和機關工作人員合理流動的基本條件，是化解機構改革矛盾的緩沖器和吸納器?？蓪嵭形灞?養老、失業、工傷、醫療和生育)合一、四位(機關、事業、企業和農村)一體等社會保險模式，這是機構改革人員分流到位的有效保證。(五)建立科學合理的考核評價體系

建立科學合理的政府及其工作人員績效考核體系，是解決機構臃腫、人浮于事，提高政府工作績效的有效途徑。分工再明確，職責再清晰，若沒有科學的考核和檢驗，清晰的職責也不可能實實在在得到履行。到底該如何考核政府及其工作人員的工作績效？目前存在有很多難點，需要解決的問題很多。首先，要細化政府的職能定位，確定考核內容，讓被考核者心中有數；要確定各考核指標之間的關系；要量化基本工作、社會發展的各項指標。其次，要明確考核的辦法和根據：要圍繞政府機關工作職能建立一套考評標準和指標體系；同時要廣泛吸引社會公眾的參與，人民群眾的滿意程度是衡量政府工作極其重要的指標。

對政府工作人員的個人考核，要按德、勤、績、能全面考核要求，針對不同崗位、不同職責、不同任務，設計相應考核指標，科學確定考核權數，要以崗設職，以崗定責，真正實現崗位、權力和責任相統一。與此同時，還必須重視政府及其工作人員自律精神的培養。有限責任政府的打造，既要依靠外部條件的規定和約束，又要依靠自身素質的提高和職業良心的自覺，知道自己應該干什么以及怎么去干好。外在的規定和約束只是對不履行職責或不知道履行什么職責的政府和人員才有效力。一大批自覺、自律、長期內練、善于學習、修養良好的國家公務員隊伍的形成，是合格的有限責任政府建立的必備條件。

①葉靜：《財政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。②參見韓俊：《推進農村稅費配套改革要有周密政策設計》，《財經》2004年第20期。③參見林君：《貴在把握比較優勢重在狠抓工作落實──關于白山“三農”工作的初步實踐與思考》（2005年3月22日），http://www.tmdps.cn/ReadNews.asp?NewsID=3185.④李薇薇：《鄉鎮機構臃腫，平均超編2至3倍》，《中國青年報》2004年11月4日。⑤參見朱永紅：《福建省石獅市小政府不斷擴大，機構精簡16年再回原點》，《新京報》2004年11月10日。

第三篇：級政府機構改革評估報告

**市市級政府機構改革評估情況匯報

**市機構編制委員會辦公室

2011年4月11日

**市政府機構改革在省委省政府、市委市政府的正確領導和省編委、省編辦的具體指導下，在各部門的大力支持和密切配合下，現已完成。根據省編委《轉發中央編委關于開展地方政府機構改革評估的通知》（*機編?2010?5號）和《關于開展市縣政府機構改革評估的通知》（*機編辦?2011?61號）要求，我們迅速開展了市、縣政府機構改革評估工作。在中共**市委、市政府和市編委領導的高度重視下，我市按時完成了市級政府機構改革自查評估工作，并依時按要求向省編委、省編辦提交了自查評估報告和政府機構改革評估表?，F將有關情況匯報如下：

一、**市政府機構改革自查評估工作開展情況

去年下半年，根據省編委《轉發中央編委關于開展地方政府機構改革評估的通知》（*機編?2010?5號）要求，我們印發了《關于開展政府機構改革評估的通知》（*市機編?2010?76號），在各縣（市、區）和市直各單位組織開展了政府機構改革自查評估工作。今年2月28日至3月4日，市編辦組成兩個調研檢查組，對我市8個縣（市、區）的機構編制重點工作開展了全面的督導檢查，就政府機構改革評估工作開展了問卷調查和實地抽查，初步完成了縣（市、區）的政府機構改革評估檢查工作。

3月下旬接到省編辦《關于開展市縣政府機構改革評估的通知》以后，我市高度重視，就我市政府機構改革關于自評、省評估組評估、交叉互評、縣對市的倒評、公眾評估等五項評估工作，制訂了《關于開展市、縣政府機構改革評估的工作方案》，并按方案部署如期完成了如下工作：一是準備好市縣級政府機構改革自評報告、市縣（市、區）政府機構改革評估表、制作印制政府機構改革評估公告欄和問卷表三個材料；二是認真籌備市政府機構改革評估座談會、公眾訪問問卷評估活動二個活動，迎接省評估組評估檢查工作。

二、**市市級政府機構改革基本情況

**市市級政府機構改革從2009年11 月開始正式組織實施，至2010年4月底基本完成，政府各部門“三定”規定運行平穩，達到了預期目的，取得了明顯成效。改革后，市政府設臵工作部門32個，實現了政府機構個數和現有行政事業編制總量兩個不突破（見附件《**市人民政府機構設臵表》）。

三、**市市級政府機構改革主要做法

政府機構改革工作是一件牽動經濟社會全局的大事，是一項系統工程。面對新一輪市級政府機構改革，我市高度重視，按照中央、省的部署和要求，精心組織，強化措施，規范操作，嚴肅紀律，力圖確保政府機構改革工作健康、有序、扎實、穩步推進。經過努力，較好地完成了政府機構改革任務，為我市推動綠色的經濟崛起、實現科學發展提供了強有力的體制機制保障。

在這次市級政府機構改革中，我市緊緊圍繞轉變政府職能這一主線，抓住政府機構改革方案這一龍頭，重點做好三項工作：

一是抓方案制訂。從2008年下半年開始，我市機構編制部門圍繞轉變政府職能、優化組織結構、理順職責關系等問題多次深入各部門進行調查研究，形成了專題調研報告，明確以轉變職能為核心，以轉變思想觀念來促進職能轉變，以整合資源來推動職能轉變，以發展社會中介組織來促進職能轉變，以政府購買服務來提供職能轉變，努力推動政府機構改革，為轉變經濟發展方式提供體制機制保障，從而為制定機構改革方案、實施意見、配套政策和做好部門“三定”工作打下了堅實基礎。2009年3月份省委省政府出臺《廣東省市縣人民政府機構改革意見》后，我市根據市委、市政府主要領導的指示精神，加強上下溝通，得到省編辦的大力支持，在前期充分調研論證的基礎上，結合上級精神和**實際，從有利于**的發展、穩定和服務市委市政府戰略決策部署出發，認真貫徹積極穩妥的工作方針，既有力推進機構整合，嚴控機構和人員編制，又積極開展民主協商，反復溝通、消化矛盾、減少震蕩，從而提高改革決策的科學化、民主化水平，通過幾易其稿形成方案初稿。我市方案初稿既在“大部制”改革方面有一定突破，又充分體現了**特色，由此實現了“三個一次性”，即一次性通過市編委會審議、一次性通過市委常委會審議、一次性通過省委省政府審批，最終形成《**市人民政府機構改革方案》。同時，我們還擬定了《關于認真做好市政府部門“三定”工作的意見》等一系列重要指導性文件，為全市政府機構改革工作提供了有力的政策依據。

二是抓部署實施。2009年9月省編委批準了我市市政府機構改革方案。按照當年底基本完成改革任務的時間要求，時間緊，任務重。為確保按時完成改革任務，我市及時召開動員會，市委副書記、市長作動員報告，并下發《**市人民政府機構改革方案》和《關于認真做好市政府部門“三定”工作的意見》等相關文件。同時，認真組織“三定”工作業務培訓，規范“三定”規定審批程序，按照“先易后難、分步實施、統籌兼顧、重點突破”的原則，分組審核工作部門“三定”規定。在整個改革過程中，市委、市政府主要領導和市編委會高度重視，全程參與，靠前指揮，先后多次召開專題會議，認真進行研究部署。通過加強組織領導，處理好改革、發展、穩定關系，正確引導輿論，嚴肅改革紀律，嚴格工作程序和時間要求，高標準、高質量地完成了這次政府機構改革任務。

三是抓整體聯動。政府機構改革是一項系統工程。我市高度重視部門之間的整體配合。在市委、市政府的集中統一領導下，紀檢、組織、編制、人事、財政、審計、國有資產管理、檔案等部門密切配合，整體聯動，合力推進。機構改革之初，市機構編制部門就和監察、財政、人事、審計部門聯合下發了《關于嚴明政

府機構改革紀律的通知》，加強了機構改革的政治紀律、機構編制紀律、組織人事紀律、財經紀律和保密檔案紀律，并與組織、檔案等部門溝通協商，推進改革配套工作。正是由于相關部門的大力配合，從而保證了整個機構改革工作的順利進行。

四、**市市級政府機構改革主要成效

與歷次機構改革相比，這次政府機構改革特色主題鮮明，呈現“兩大亮點”：一是政府職能得到明顯轉變，政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開得到進一步推進，從制度上進一步凸顯了市場在資源配臵中的基礎性作用和公民與社會組織在社會公共事務管理中的作用；二是部門責任得到明顯加強，按照權責一致、有權必有責的要求，在賦予部門職權的同時，明確了其相應承擔的責任。

改革后，我市政府各部門運行平穩，政府機構改革達到了預期目的，取得了明顯成效，主要體現在轉變政府職能、增強政務服務、理順職責關系、健全行政運行機制等四個方面：

一是大力轉變政府職能。

轉變政府職能是政府機構改革的核心，是深化行政管理改革的突破口。

1、按照“對內放寬、對外放開、對下放權”的原則，下放營業性演出活動審批、農村村民住宅用地審批、林木種子生產許可證核發等9 項社會管理和經濟管理審批權限給下級政府，涉及民族宗教、體育、文廣新聞、國土、民政、教育等6個部門；擴大不跨地級市的探礦權轉讓審批、丁級測繪資質核準等 29項其他管理權限給下級政府，涉及農業、環保、公安等9個部門，發揮市場機制配制資源的基礎性作用；市水泥行業協會、市廣告協會等 7個社會組織與政府、財政供養事業單位脫鉤，減少政府微觀管理職能；強化城市功能組建市城市綜合管理局，將市市政公用事業管理局除供水、用水、節水、排水、污水處理和指導城市公共客運以外的職責劃入市城市綜合管理局。

2、著力深化行政審批制度改革，建立行政審批項目動態評估機制和新設定行政審批項目的審查論證機制，國土、人力資源和社會保障、衛生、文廣新聞、交通運輸、財政、城市綜合管理等7個部門取消行政許可事項11項,占原行政許可事項的5 %，現市政府決定保留行政許可事項175項；取消（不含調整為內部管理事項）非行政許可的審批事項2項，占原非行政許可的審批事項8%；理順政府部門與社會組織的關系，創新社會組織參與社會公共管理和提供公共服務的運行機制。

二是積極加強政務服務。

強化“窗口”機構直接服務，農業、衛生、林業、環境保護、國土等 28個工作部門共增加和加強了社會管理和公共服務方面的職責78項。設立了行政服務中心，重點領域、重要行業、民生環保的管理部門均進駐行政服務中心，實行

“一站式”服務，規范部門對窗口的授權，凡能交窗口辦理的事項，全部由窗口直接辦理，不得另行受理，嚴禁多頭審批、雙軌運行。健全“窗口”機構辦事制度，公開辦事依據，簡化辦事流程，完善辦事制度。行政審批事項辦事流程簡化、辦事流程公開有199項，全部集中到行政服務中心，占全部審批事項的100%。推行政務公開，陽光政策，實現74項行政審批事項全過程網上辦理，占全部審批事項的37%。

三是切實理順職責關系。

堅持依法行政，合理界定部門權限。對職能交叉的問題，堅持一件事情由一個部門負責的原則，理順部門間職責關系14項，做到部門職責分工明確，管理范圍邊界清楚，便于充分發揮部門的積極性；對確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主辦和協辦關系，明確相互之間如何銜接，整合相同或相近職能的審批事項由一個部門為主管理15項；確需多部門審批的事項中有5項推行并聯審批，占全部審批事項3%。同時，建立健全政府部門間的協調配合和磋商機制，部門間建立協調機制14項，推進政府高效協調運轉。比如：組建市水務局，將市水利局的職責，以及市市政公用事業管理局供水、用水、節水、排水、污水處理等職責整合劃入市水務局，解決了多龍治水、多頭監管的問題；組建市交通運輸局，將市交通局的職責，以及市市政公用事業管理局指導城市公共客運的職責整合劃入市交通運輸局，加強了統籌區域和城鄉交通運輸協調發展的職責；實現部門管理越位的退位，錯位的正位，缺位的補位。

四是努力完善行政運行機制。

推行政府績效管理，安全生產監督、統計、國土等 7個部門建立了20項落實部門責任的機制，建立了符合**實際的績效評估指標體系，實行以結果為導向的目標績效管理，將評估結果與行政效能監督，與干部使用、評優、獎懲結合起來。健全行政監督制約機制，在完善行政決策、執行、監督機制方面采取了43項新舉措,形成人大監督、政協監督、行政系統內部監督、專門機構監督、新聞輿論監督、人民群眾監督相結合的監督體系。在“三定”規定印發后，抓緊組織實施，嚴格按照“三定”規定履行職責、設臵機構、配備人員，做好定崗定員工作，38個部門按照“三定”規定設臵內設機構、加掛牌子、配臵職責。市環保局、市人社局、市水務局、市司法局、市經信局、市扶貧局、市安監局、市藥監局、市教育局、市金融局、市衛生局、市計育局等12個部門制定了“三定”規定職責細化分解方案。

這次改革較好地解決了影響我市經濟社會發展的體制機制障礙，轉變了政府職能，優化了組織結構，進一步健全了政府責任體系，初步建立了符合我市經濟社會發展需要的行政管理體制，推動了法制政府、責任政府、服務政府、廉潔政府的建設，為我市在新的歷史起點上推動綠色的經濟崛起，實現科學發展提供了強有力的體制機制保障。

我市政府機構改革工作雖然取得一定成效。但是，與建立和完善社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制的要求相比，與省委、省政府和省編辦的要求相比，還有一定的差距。一是改革不夠配套。黨政機構改革不同步，只改政府部

門不改黨委部門，導致機構編制資源配臵不夠優化，難以全面達到“精簡、效能、統一”目的。政事、政企改革也不配套。事業單位分類改革滯后于政府機構改革，政府機構改革難以完全達到預期。二是仍然保留了部分過渡性事業編制。由于我市行政編制少，難以滿足正常的工作需要，這次清理議事協調實體性機構時仍有少量事業編制無法消化。三是機構編制反彈的壓力仍然存在，行政審批制度改革工作還需不斷深化，尤其是在推進政府職能轉變方面，還有很多深層次的問題亟待研究解決。

今后，我們將以這次政府機構改革為新的起點，牢固樹立科學發展觀的思想，認真貫徹執行機構編制管理的有關文件，做好改革后的配套工作，進一步完善工作機制，切實加強機構編制管理，鞏固改革成果，為深化行政管理體制改革和事業單位分類改革打好基礎，不斷推進學習型、服務型、法治型、廉潔型政府建設，不斷提高領導科學發展的能力和水平，為加快**綠色的經濟崛起而不懈努力。

五、對深化行政體制改革的意見建議

一是加強政府機構改革評估結果的運用，進一步推進行政體制改革。建議通過這次評估，總結經驗，及時研究改革中出現的新情況、新問題，做深、做細、做實有關后續工作，切實把改革的各項要求落到實處，實現機構改革全過程的閉合管理，加快推動政府職能轉變，促使政府全面正確履行職能，逐步形成鞏固機構改革成果的長效管理機制，為進一步深化改革奠定良好的基礎。

二是圍繞目標要求，進一步推進行政體制改革。建議從加快廣東區域協調發展的高度出發，根據各地所處經濟社會發展階段的實際，加強統籌。一方面，圍繞加快經濟發展方式轉變、促進當地經濟社會發展這一目標，積極穩妥處理改革發展穩定的關系，推進行政管理體制改革和公共財政體制、行政審批制度等重點領域和關鍵環節的改革；另方面，緊扣構建權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制這一總要求，根據經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務這一政府職能定位，認真把握不同改革任務的特點和難點，推進政府“大部制”改革、富縣強鎮及簡政強鎮事權改革和事業單位分類改革與社會管理體制改革，著力轉變職能，理順關系，優化結構，提高效能，努力形成精簡、統一、效能的政府職責體系。

三是加強機構編制管理，加快機構編制法制化進程。為解決機構編制法規意識淡薄，機構編制管理隨意性大，與機構改革相配套的管理機制不夠健全等問題，建議抓緊推進機構編制法制化，盡快健全和完善與機構改革相配套協調的機構編制長效管理機制，加快完善機構編制法律法規體系建設，加強機構改革的后續管理，探索建立編制總量管理和有增有減的動態管理制度，健全機構編制部門與組織、財政等相關部門間的協調配合和制約機制，建立完善機構編制實名制管理制度，加強機構編制系統信息化建設，強化加強機構編制監督檢查，進一步鞏固和深化機構改革成果，努力形成相對科學穩定的政府組織機構，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。

第四篇：關于政府機構改革的幾點思考

題目: 關于政府機構改革的幾點思考

改革開放的近30 年來, 中國的經濟和社會獲得了快速的發展,社會經濟結構、社會結構發生重大變化：公有制占據整個國家經濟主體的經濟結構發生了變化，形成了現在的公有制占據主導、非公有制經濟迅速發生；過去的城鄉二元制結構，也逐漸被打破，社會成員的結構由過去的工農兵，變成了現在各種社會身份、經濟地位差異，企業主的出現、個體經營者的產生、獨立職責者游離于社會任何組織的現象、沒有任何職業且生活無保障的人員大量涌現，使社會經濟結構、社會結構發生了徹底改變。

隨著我國社會主義市場經濟體制建立和發展，為了適應國內外的社會經濟發展的需要，在推進政治體制改革、政府機構改革以及推進民主政治方面進行過不斷的改革。一是撤銷了適應計劃經濟體制的專業經濟管理部門, 調整了適應市場經濟體制的政府職能定位和機構設置;二是在政企分開、政資分開、政社分開方面有明顯的進展, 強化了政府宏觀管理、市場監管和公共服務職能;三是編制法制化加強, 普遍實行 “ 三定”方案;四是政務綜合管理邁出了新步伐, 如 2003 年組建的商務部;五是精簡了機構和人員, 提高了行政效率。僅就政府機構改革而言，改革開放后5次機構改革。

應當說，由于種種原因，政府職能的轉換進程相對較為緩慢----來自各級權力機構的內部抵觸，改革意味著利益的重新分配，一些機構不愿意既得利益受到改變和影響，想方設法找出各種理由阻止機構

的改變；傳統的管理方式留下的習慣的思維與行為方式的慣性，驅使著各級機關自覺不自覺地沿襲過去的行政行為；社會中介發展緩慢，導致社會與民眾自治能力的低下，一些中介應當承擔的職責無法承擔，給各級政府機關不放權留下了廣泛的空間和充足的理由；市場經濟發展起步較晚，社會經濟結構、社會結構轉變也相對起步較晚，為政府機構職能轉換的緩慢，提供了一個社會經濟和社會結構的理由；社會民眾的自我管理能力與意識的缺失，使得我們社會中的多數人，缺乏自我管理的能力，也不具備相應的管理能力，有些問題不得不完全依賴和依靠政府管理，許多事情需要政府包辦代替；當時的世界政治格局的變化，給我國帶來的負面影響，如何堅持社會主義道路，需要我們澄清理由與實踐中的許多問題，客觀上也影響了我國政府體制、政府職責轉換的進程等等。

因此, 當我們回顧改革開放后的 5 次政府機構改革時卻發現, 它們無法應付社會經濟結構、社會結構發生了徹底改變情況下新的挑戰。因為它們有一個共同的特點, 即都是一種 “ 應急式”被動式的改革。1982 年的機構改革增設了國家體制改革委員會, 目的是要促進體制改革;以鄉鎮政府取代人民公社, 是要鞏固包產到戶的成果。1988 年國務院新設立特區辦、版權局、專利局、環保局、技術監督局、進出口商品檢驗局, 是要適應對外開放的需要;撤銷國家經濟委員會是要為各級財政和國有企業的承包鋪平道路。1993 年, 將國家稅務局升格為總局, 新設立國家外匯管理局, 是要為稅制改革和匯率并軌奠定基礎。1998 年, 強化經貿委的功能, 組建勞動和社會保障部, 是要加強應對亞洲金融危機和國內經濟緊縮的能力。2003 年, 設立商務部是為了加入WTO的需要, 成立國資委是要進一步推進國有企業改革, 推進鄉鎮機構改革是要減輕農民負擔。正是由于這種 “ 應急式”的改革,缺乏首尾一致的明確思路, 機構是分還是合、是上規格還是降規格、單獨設置還是內設于某一部門以及職能的配置等, 都是服從于短期的政策目標, 從而使一些根本性問題長期得不到解決。這些問題主要表現在: 第一, 職能轉變沒有得到根本解決, 與 “ 小政府、大服務”的新的社會需求不相適應。在漸進式和政府主導型的改革過程中, 中國近30 年的政府戰略基本上是一個經濟 “ 趕超型”的戰略, 政府深深地介入了經濟生活。它一方面促進了中國經濟的持續高速發展, 但也帶來了嚴重的后果, 出現了社會的非均衡發展, 導致公共服務和公共物品的缺失。兩大矛盾日益突出：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的突出矛盾。在 2006 年全國人大召開期間, 代表們討論的一個熱點話題是所謂新時期的 “ 三座大山”(即上學難、看病難和就業難)就是這種發展非均衡性的突出表現。也就是說, 時至今日,政府職能轉變仍然沒有得到根本解決, 政府管了很多不該管的事, 而該管的事卻沒有管好。下面的數據 可以較好地說明這一點。2002 年我國人均 GDP 水平接近1000 美元, 與英國、瑞典、芬蘭、丹麥、法國、德國等發達國家 1960 年的人均GDP 相近, 但該年我國社會保障支出水平占 GDP 的比重為 7.15%,與發達國家 1960 年普遍在 12.5%至 20.5%之間的支出水平有較大差距, 甚至低于當時人均 GDP 僅 458 美元的日本(8.0%)。另一則數據顯示, 我國社會保障占財政支出的比例不足 15%, 而在不少發達國家, 如法國、丹麥、瑞典等國, 其社會保障總支出占公共總支出的比重超過 50%。國際經驗說明, 當一國人均 GDP 從 1000 美元向 3000 美元過渡時, 也就是該國公共需求快速擴張時期, 這一時期需要的 是 “ 小政府、大服務” , 但根據零點研究咨詢集團的調查顯示, 我國目前卻存在 “ 保障型公共產品總量短缺” , “ 文體娛樂等高層次需求的公共服務供給不足、服務水平不高” , “ 公共產品硬件供給不足” , “ 公共產品分配嚴重不均衡”幾個突出問題。

第二, 與第一點相聯系的政府部門的權力過大。在長期的計劃經濟條件下所形成的高度集中的政府權力結構，把觸角伸向了社會生活的方方面面，并通過政府部門對權力的分割而支配、控制著社會生活的各個領域，管了許多不該管，管不了，也管不好的事。尤其是在現行管理體制中，政府以國有資產所有者的身份去管理企業，造成了政府部門分兵把口行使企業董事會職能，特別是一些專業經濟行政部門還直接充當大中型企業的“婆婆”，掌握著整個行業的企業管理大權。

在很多政府部門, 集決策、執行和監督于一體,擁有過多的資源配置權力, 由此造成部門主導的公共政策, 部門利益凌駕于公共利益之上, 進而導致公共政策的變形和被扭曲, 甚至導致權力部門化、部門利益化、利益集團化。人們通常說的 “ 跑步(部)前(錢)進”就是這種權力集中的一個注解。它會誘發創租和尋租活動, 使腐敗滋生和蔓延。某些政府部門或行業單位，憑借其行政特權通過合法與不合法的收費，甚至采取不正當的手段索、拿、卡、要，為本部門、本單位人員的消費而謀取經濟收入。在市場經濟條件下，由于部門利益與個人利益交織在一起，使得一些部門和單位追求自身利益的愿望更加強烈，加之政府機構龐大，財政供養人員不斷增加，在財政經費不足的情況下，只有靠多收費來彌補經費不足，從而加劇了利益的部門化，形成了政府部門爭吃企業飯的局面。近年來, 一些礦難和安全事故的頻繁發生, 以及國家藥監局集體腐敗和其他管制失靈的事件不能不說與這種權力的集中有莫大的關聯。最終必將損害公共利益, 阻礙市場公平競爭環境的形成。

由于權力的部門化和利益的部門化，也引起了政策規制的部門化，把政策變成了維護本部門的權力、謀取本部門利益的手段，從而影響了政策系統協調功能的有效發揮。例如，有的部門為了謀求本部門的利益，制訂出一些對本部門有利，而對別的部門甚至全局不利的政策，對企業、社會行使規制權力；有的部門對上級的政策采取為我所需的態度，搞“上有政策，下有對策”或只執行對己有利的政策，不執行對己不利的政策等等。

第三, 與第一、二點相聯系的是橫向部門劃分過細, 職能交叉嚴重。大多數西方國家內閣機構或組成部門的設置都很精干, 除內閣辦公室外, 一般在 12 至 19 個之間。而我國現在的國務院組成部門卻有28 個, 加上直屬機構和辦事機構等, 共有 66 個機構部門。如農業管理方面，產前、產中、產后管理涉及14個部、委、局；在人力資源管理方面，勞動、人事、教育等部門職能交叉；在對外商投資、境外投資等方面，發改委負責項目核準，商務部負責企業設立及合同核準。其次，對于關系到大部分公眾利益、問題日益突出的食品、安全、藥品等監管領域，職能交叉的狀況更為嚴重。如食品質檢就由質檢、工商、衛生、農業等多個部門參與管理。實際上，近年不論是宏觀調控還是各類專項行動，決策部門多采用行政管理上“轟轟烈烈”的方式，十多個部門聯合下文、聯合行動已成常態，但最后往往互相推諉責任，誰都不負責。“權責不明，導致問責無門?！?職能交叉導致的另一個后果是行政成本高，效率低下。2006年，我國財政的行政管理費為7571.05億元，占政府財政支出的18.73％（不包括預算外行政事業費），占GDP的3.59％。世界各國行政管理支出占財政支出的比重平均為15.6％左右，高收入國家為9.5％左右。

黨的十七大報告在部署行政管理體制改革中特別指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，為行政管理體制改革指明了方向。就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

據了解，目前制約我國改革攻堅的主要因素是利益集團的掣肘和缺乏改革協調機制。決策、執行不分，大大強化了部門利益。政府機構改革應該實行決策、執行和監督分離?！按蟛恐啤备母锏乃悸?，必須厘清權力部門和執行部門關系。如公共財政預算權、人事權等權“回歸”人大常委會，政府部門只管執行。把與政府性質及職能不相符的事務交給企事業單位和市場中介組織。凡是市場機制能夠自行調節的事項，凡是行業組織通過自律能夠解決的事項，除法律有規定的外，行政機關都不應干預。實行“大部制”，如能做到不是簡單地把職能相近、業務雷同部門合并或拆減，而是對行政權力進行厘清并使其相互制約，形成良好的權力制衡與監督的運行機制，將是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經濟發展的一個新舉措。

第五篇：深化鄉鎮機構改革問題思考

推進鄉鎮機構改革，使其把工作重心轉到加強社會管理和公共服務上來，可以從根本上消除制約農村發展的體制性障礙。這不僅是鞏固農村稅費改革成果、從源頭和制度上防止農民負擔反彈的一項根本措施，也是維護農村穩定，構建社會主義和諧社會的重要保證，直接關系到農村稅費改革的最終成敗，是農村綜合改革的關鍵所在。

省委、省政府《關

于全面推進農村綜合改革試點的意見》提出鄉鎮機構改革的目標：堅持轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的原則，優化鄉鎮機構設置，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效的農村基層管理體制和運行機制。鄉鎮機構改革涉及面廣，內容復雜。要實現改革的目標，需要解決的問題很多。有關專家認為，各地在進行改革時，必須注重轉變政府職能，妥善安置分流人員，加快農村公益事業發展，實行編制管理實名制。

《意見》要求，首先要深化鄉鎮黨政機構改革，綜合設置鄉鎮黨政機構，一般應控制在3-4個以內。嚴格控制領導職數，鄉鎮領導職數一般控制在5-9名，實行黨政領導交叉任職，提倡鄉鎮黨委書記和鄉鎮長一人兼。全面推行崗位目標責任制。同時，深化鄉鎮事業單位改革。推行政事分開，實行公益性職能和經營性職能分開，大力整合鄉鎮事業站所。綜合設置精干高效的公益性事業單位，經費主要由財政保障。經營性服務單位實行市場化運作。按照國家規定加快建立鄉鎮事業單位人員社會保障制度。鄉鎮不再保留和設立自收自支事業單位。此外，加強機構編制管理，全面推行鄉鎮人員編制實名制管理，在5年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只減不增；深化干部人事制度改革，堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，在鄉鎮黨政機關、事業單位普遍實行競爭(競聘)上崗和“凡進必考”制度，并妥善安置分流人員。

推進鄉村區劃調整，是鄉鎮機構改革的延伸，是鞏固和擴大鄉鎮機構改革成果的必然要求。根據《意見》，全省鄉村規模原則上定為：平原地區鄉鎮5萬人以上，行政村0.4萬人以上；丘陵地區鄉鎮3萬人以上，行政村0.3萬人以上；山區鄉鎮1.5萬人以上，行政村0.15萬人以上。平原、丘陵、山區縣城人口分別為10萬、8萬和5萬人以上，中心鎮人口分別達到7萬、5萬和2萬人以上。