第一篇：事業單位考試申論—深化政府機構改革

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【導語】通過閱讀優秀的評論文章，學習寫作的方法，取他人之長補己之短。在申論寫作中，我們要學會靈活運用國家的基本政策方針，來分析所反映的現實問題，透過現象看到問題的本質。通過閱讀時事評論，提升自己的政治素養。我們只有在平時的學習中不斷把握好國家的政策方針、法律制度，及時的掌握了社會熱點問題，自己在寫申論的時候運用起來才會比較方便，言語方面也就更加準確了。

作為今年全國兩會備受矚目的重要成果之一，《國務院機構改革和職能轉變方案》獲得批準，政府自身新一輪改革在換屆之際正式啟動，邁出穩健扎實而影響深遠的重要一步。

改革要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬”——中央領導的鏗鏘宣示，在時隔3個多月之后，落實到新一輪政府機構改革的實際行動中，有力回應了公眾對于深化改革的強烈期待。

這次改革以轉變政府職能為核心，在簡政放權、減少微觀事務管理、更好發揮市場和社會作用方面，提出了一系列重要舉措，進一步厘清了政府和市場、社會的邊界，政企分開、政事分開、政社分開取得新進展。作為上一輪大部門制改革的延續和完善，本輪機構改革有望成為釋放制度紅利、激發社會活力的新支點。但我們也要清醒地認識到，進一步深化政府機構改革就是一場革命。

政府機構改革向來被視為改革中最大的“硬骨頭”。機構撤并，無疑會減少官位;而職能轉變，意味著權力格局和利益蛋糕的調整和重新分配。這無疑都是在“革自己的命”、“割自身的肉”。如何達成改革共識，凝聚起強大的體制改革動力，在改革中體現機構精簡、職能轉變、運行順暢、效率提高的要求，考驗政府的勇氣，更檢驗改革者的智慧。

回顧改革開放以來先后進行的六次政府機構改革，政府的機構設立和職能調整始終伴隨和適應著經濟社會發展變化，凸顯政府自身改革的演進軌跡和轉變職能、提高效能的不變追求。

經過這些年的不懈努力，以市場為導向的經濟體制改革取得重大成就，市場對于資源配置的基礎性作用日益加大，促進了社會生產率和資源使用效率的大幅提高，我國經濟總量躍居世界第二。同時，我們也看到了政府自身圍繞市場經濟運行和發展需要而進行的一系列機構改革和職能轉變。計劃經濟的職能不斷減少削弱，服務和保障市場健康運行方面的職能不斷強化，制度“轉軌”穩步推進。

盡管成效顯著，但如果用嚴格的標準審視，植根于計劃經濟體制下的部門職責分工仍未徹底整改，國務院部門職責交叉和分散問題仍不同程度存在，推諉扯皮、公共資源碎片化頻

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現;有些領域“政出多門”卻“問責無門”，安全事故在部門林立的背景中接二連三發生。一些部門抓大事管宏觀不夠，對微觀經濟的干預有抬頭增多趨勢，這些已影響行政效率和政府權威，客觀上容易導致不作為、亂作為，甚至給權力尋租、貪污腐敗留下空間和機會。

當前，我國經濟發展中不平衡不協調不可持續問題仍然突出，經濟實現結構調整、轉型升級的壓力較大。必須通過政府轉變職能,進一步改善經濟發展的制度環境和體制支撐，讓市場的歸市場，社會的歸社會，政府的歸政府，為經濟社會發展注入新的活力。機構是軀體，職能是靈魂。如果政府職能得不到轉變，機構改革就只是表面上的拆拆建建，看起來熱鬧而已。

政府職能要向創造良好發展環境的方向轉變。經濟社會要發展，一個好的發展環境至關重要。從市場準入到市場監管，政府職能的核心要求是營造一個既井然有序、又充滿活力的制度環境。辦個企業，行政審批手續多，市場準入門檻高;辦了企業之后，生產出來的產品質量，反而沒人監管，偽劣商品橫行，這是本末倒置。適當放權，不是要放棄監管，而是要少干預經濟的具體運行，要對違法的市場行為時刻警醒，及時采取措施。同時，政府要信任社會自治的力量，給社會組織提供更多的發展空間。在很多事情上，讓社會組織做比政府親自去做效果更好，“性價比”更高。

政府職能要向提供優質公共服務的方向轉變。提供優質公共服務，是現代政府職能的基本內容。從“單位人”到“社會人”，從單位“辦社會”到政府提供公共服務，個人對單位和組織的福利依附大大減弱，依據市場需要來配置人才和人力資源成為可能。在轉變政府職能的過程中不斷提高政府公共服務水平，既是滿足社會高效運行的途徑，也成為提升人民幸福感的有效手段。老百姓對政府機構的名稱、級別和分工并不太關心，只看辦事是不是“痛快”了,服務態度是不是變好了。

政府職能要向維護社會公平正義的方向轉變。市場經濟條件下，政府要鼓勵公平競爭，也要捍衛社會公正底線，避免競爭可能導致的兩極分化動搖社會和諧穩定的根基。這決定了政府既要積極推動反對壟斷、鼓勵公平競爭的制度環境建設，也要注重運用多種手段搞好再分配調節，體現社會公正要求。

在堅持中深化，在探索中完善，政府自身的改革一路走到今天，靠的就是逢山開路、遇河架橋的精神，實事求是、穩中求進的策略。改革開放只有進行時，政府機構改革和職能轉變也沒有完成時，只能是不斷順應經濟社會發展和人民群眾要求，實事求是地改，與時俱進地變，抓住機遇期，用好“窗口期”。舍此，既沒有出路，也沒有前途;循此，則天高地闊，遼寧事業單位微信：lnsydw

前景無限。

第二篇：如何進一步深化縣級政府機構改革

如何進一步深化縣級政府機構改革

王 昕 杰

(河南省社會科學院工業經濟研究所，河南 鄭州 450002)

摘要：多年來的縣級政府機構改革始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，其深層原因是：“全能政府”使政府職能無限擴大；政府職能存在錯位、越位問題；干部人事制度不甚合理；監督機制不健全；政績評價機制不科學。解決這一問題的根本出路在于：轉變政府職能；建立有限責任政府；理順黨政、政府之間以及政府部門之間的關系；科學確定機構設置和人員定編的依據；建立科學合理的考核評價體系；做好機構改革的人員流動工作。關鍵詞：縣級機構；改革；轉變政府職能

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2005)04—0010—06 縣級政府機構改革是機構改革系統工程的重要一環。行政許可法的頒布實施，對政府職能轉變、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切實有效措施加快縣級政府機構改革，促進縣域經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步，是一個亟待解決的課題。

一、縣(市)級機構改革存在的主要問題

第一，政府機構規模臃腫，人員膨脹，領導職數失控，財政負擔過重。50多年來，黨和政府為建立和完善結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制進行了堅持不懈的努力，先后進行了大大小小12次機構改革。每一次機構改革，雖然都有一定的成效，但始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。在地方政府機構改革中，涉及范圍最廣、難度最大的是縣（市）級政府，這不僅因為縣市級機構是中國最基本的行政單元，縣級機構是承上啟下、連接城市和農村的關鍵層次和中間部門，還因為“在中國2800多個縣（市）中，有超過1/3的縣級政府面臨財政赤字。可以說，全國多數縣的財政既是‘吃飯財政’，又是‘討飯財政’（向上級），甚至極少數已經成為‘搶飯財政’（向農民）。”①從全國范圍看，平均鄉鎮人口與鄉鎮吃財政的人口比例大約為30∶1②，有的縣為14∶1③。“據有關部門對我國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均數58人，超過正常編制的2至3倍；平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達到290余人，超編嚴重。”④

“小政府、大社會”的城市行政體制，曾一直是石獅市人的自豪，而現在的石獅市政府部門已由1988年建市時的11個增至18個。如果除去兼職，建市時的石獅市市委書記實際上是一正一副，而現在是一正四副五位書記，市長由一正三副增加到一正七副；建市時全市事業單位實有人數1421人，到目前已有各類事業單位264個，編制5747人。⑤根據有關資料統計，截至2004年，河南省110個縣（市）中，91個縣政府共有正副縣長724名，19個縣級市有正副市長168名，另外還有14名正縣級干部和助理縣市長，全省共有正副縣市長906名，平均每個縣市有正副縣市長8.146名，個別縣市達到13名，國家級貧困縣政府也有8—9名正副縣長。如果加上縣（市）委、縣（市）人大、縣（市）政協三大班子，縣（市）領導僅用車費用，全省110個縣（市）全年需要支出1億元以上。

第二，黨政職能交叉重疊，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，黨委與政府幾乎管同樣的事，每一項工作黨委副書記或常委分管，政府有副縣（市）長主管。由于副職過多，平均一位副職只管兩三個局委，不可避免地造成“八多一低”，即會議多、講話多、文件多、陪會多、檢查多、領導小組多、內耗多、行政費用多，工作效率低。各類領導小組繁多，常設的有工業、農村、計劃生育、扶貧開發、防汛抗旱指揮部等領導小組，臨時性的領導小組更多，幾乎是每開展一項工作都要成立一個領導小組，有一個縣成立的各種領導小組多達100多個。而每一領導小組都有黨政人大政協的領導成員參加。

政府下屬機構職能重疊交叉問題也很嚴重。例如一個縣的政府機構，工業管理方面除了經貿委，還有中小企業局、有色工業局、煤炭局、工業區管委會、鉛業辦公室、行政性公司等部門；農業管理方面除了農業局，還有農業開發辦公室、扶貧辦、煙草辦、煙草局、畜牧局、菌類辦公室等；水利管理方面除了水利局，還有某某水庫管理局、某某灌區管理局、某某河區移民局等；林業管理方面除了林業局，還有果品局等部門。在社會事務管理方面，交通運輸由公安局、交通局、農機局等部門多頭管理。由于內設機構多，下屬機構多，政出多門，多頭管理，造成人員多、會議多、評比多、升級達標多、經費開支多、辦事手續多、蓋章多、扯皮多、矛盾多，嚴重影響工作效率。

第三，政府職能錯位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。從政府與企業的關系看，政府還沒有完全從企業活動中超脫出來，行政干預在某些領域依然存在，仍然管了許多“不該管、管不了、管不好”的事情。政府對直接管理工業的部門實施撤銷或轉制行為帶有很濃厚的行政色彩，政府在投資、生產、銷售等方面還嚴重干預著企業行為。政府管得很苦，企業經營得很累。有些縣級政府對農業經濟的管理陷得比較深，以至于哪些土地應該種什么、怎么種，春播、夏管、秋收等基本的農業生產，都成為縣級政府職能范圍內的事情。從政事關系看，一些事業單位履行大量的行政職能，有的局委有幾個事業單位。為精簡政府工作人員，不少地方在原政府部門下設事業單位，把相應的審批權、執法權放到這些單位，讓它們收費養人。從政府與社會的關系看，政府放權不夠，中介機構依附于政府部門，各種社會中介組織還不能真正適應市場經濟發展的需要。鄉鎮政府主要精力沒有有效放在發揮公共財政作用，為社會提供公共產品和公共服務上，而是忙于應對上級派下來的硬指標工作，甚至亂收費，亂攤派，加重農民負擔，影響農村民主與法治建設進程。

第四，管理層次較多，限制縣域經濟的發展。省管市、市管縣，權力層層分割，利益層層分享，一些地級市政府對縣級經濟發展未能產生帶動力和輻射力，而是依靠權力直接分享縣級政府利益，經常與所轄縣、市爭項目、爭資金、爭資源，并擅自改變國家給予縣市政府的各種優惠政策。比如在稅收方面，省政府定為2∶8分成，地市級政府則改為3∶7分成，其中1成被地市級政府截留。各種不必要的檢查、評比，浪費了縣市政府的大量時間和財力，不僅不能有效促進縣市經濟發展，反給縣市增加財政負擔，制約了縣域經濟發展。

第五，行政審批法落實尚未到位。為適應《行政許可法》的實施，各地都深化了審批制度改革，但仍保留有相當數量的審批項目；雖然較普遍地建立了行政服務中心，對行政執法、行政審批、行政收費作了一些改進，但多層執法、多頭收費的現象仍然存在，有的辦審批手續，既要到“中心”辦理，又要到原單位辦理，反而還增加了工作難度。

二、“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹” 的深層原因分析

（一）“全能政府”使政府職能無限擴大

在權力高度集中的計劃經濟體制下，政府通過計劃手段干預和操作社會生活的一切領域，成為全能政府。政府包攬一切，該管的管，不該管的也管，而該管的沒有盡到管理者應盡的責任。政府的職能延伸到社會生活的各個方面，本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。經濟管理職能、社會工作、行政管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能過多，管理過寬，勢必相應增設一些機構，從而使機構進一步膨脹。隨著行政主體的發展和不斷變化，政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調劑配置，越切越細，越分越亂，切出來的“新”部分越來越多，職能越來越被人為放大，對設立新機構、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈，這是導致機構膨脹的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理

長期以來，我國政府機構事實上存在著“能進、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度，缺乏競爭的動力與壓力，也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇機會就升級，一些虛職領導工作不管，待遇照常享受；政府機構一有條件就升格，一開口子就增加職數，機關變成解決就業和待遇的地方，致使干部隊伍和機構迅速膨脹。使用和配置干部，不受約束，隨意性強，人為因素大，盡管有規定和要求，但總有融通的辦法，不去執行，使規定形同虛設，不起作用。用誰不用誰，同一職位安排多少職數，沒有硬性的規定和要求。即使提錯了，超職數配備，也無人追究責任，即使追究也是大事化小，小事化了。不合理的干部人事制度，進一步助長了跑官、買官、跑關系的社會惡習，也是造成機構臃腫、人員膨脹、領導職數不受約束的一個重要原因。

（三）監督制約機制不健全

領導之所以能根據自己的好惡，憑主觀意向隨意設置機構，增加人員，任用干部，關鍵是缺乏公正嚴肅的約束與監督機制。機構編制、人員安排沒有法律依據，缺乏硬約束、硬保障，也無有效的內部制約機構和失責后的懲治手段。干部任用條例雖然很好，但實踐中落實不到位，甚至走形變樣。組織部雖然內設有監督部門，但對領導往往不敢監督，對一般干部又沒法監督。這就使得機構膨脹、人員超編問題在軟約束中得以蔓延。而財政撥付與支持則是隨機構和人員的增多而增加，“僧”多則“粥”多，致使人浮于事，政府運行成本增加。由于沒有通過財政硬約束來限制機構和人員的增加，所有的政府部門都有增編、增員的愿望和要求。

（四）政績評價機制不科學

我國政府政績評價機制可以歸納為一種“只看產出，不看投入”的機制，也就是說，在評價某個政府行為時，考察的指標僅僅是完成的結果，橫向縱向的對比，而忽略了為完成這個政府行為而進行的投資。因此，這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績，盲目地擴設機構、增加人員。此外官本位思想根深蒂固，評價一個人往往以行政級別和學歷高低作為個人成就和事業的標識，而政府機關要求增加編制、升級升格正好滿足了這種個人需求和社會標識。同時，官本位思想還誘使大批人才涌向政府部門，加上各種關系網的縱橫交錯，迫使政府部門不斷因人設職、擴大規模、提高規格、增加人員。

三、加快縣級機構改革的幾點建議

（一）轉變政府職能，打造有限責任政府

職能是機構設置和機構改革的重要依據，只有分清職能和明確職能，才有可能對原有機構進行科學的調整和改革。過去，我們常把機構改革看成機構的撤銷、合并、調整等，似乎數量減少，機構改革目的就達到了。因而往往追求“精簡機構”、“縮減編制”的表層目標，忽視了轉變政府職能這個基礎和根本。由于只裁并機構，不轉變職能，過不多久，行使原來的職能的機構又以老名目或新名義恢復，以至機構惡性膨脹周而復始。為了避免重復走過去“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路，要深化機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。

當代的責任政府都是有限的責任政府，實現從“全能政府”向有限政府的轉變，是打造當代責任政府的首要條件，也是推進縣級機構改革的關鍵。在總的原則上，縣級政府的職能與省級政府、中央政府有一致性，但作為貼近基層、貼近群眾、側重執行的縣級地方政府，它的職能與省級政府和中央政府又存在明顯區別。不能簡單地把縣級政府職能等同于上級政府職能，縣級機構設置也不能簡單地套用上級機構設置的模式。在我國已經加入世貿組織以后，在市場經濟體制和全面建設小康社會的條件下，必須樹立科學的政府理念，適應《行政許可法》的要求，建立有限政府、服務政府、誠信政府、廉潔政府、透明政府、法治政府。

溫家寶總理在十屆全國人大三次會議政府工作報告中明確指出：“加快轉變政府職能。進一步推進政企分開、政資分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織。”在當前市場經濟條件下，縣級有限政府的職能主要在于，一是運用經濟手段、法律手段和行政手段糾正國內市場的宏觀失控和微觀失靈，提高市場效率，政府對企業的管理主要是管好產業方向、外部環境和依法納稅，不再直接干預企業的具體經營行為。二是實行政事分開，重點是“收權”、“放事”，促進事業單位的社會化進程。將事業性單位承擔的行政職能劃歸政府，將政府機關承擔的一些輔助性、技術性、服務性事務交給事業單位。改革對事業單位的投入體制，對公益性事業單位實行“政府主導”，財政全額撥款；對準公益性事業單位實行政府扶持，財政差額撥款，差額部分實行市場調節；對經營性事業單位實行“市場主導”，財政“斷奶”，推向市場。三是實行政社分開，分解政府機關、中介組織和市場機制的功能，各行其是、各負其責。凡是市場和社會可以自行調解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要積極培育和規劃社會中介組織，將各部門包攬的應由社會自我管理的社會性事務，轉交社會中介組織。會計、審計、律師事務所等中介機構要與政府主管部門徹底脫鉤，變成為相對獨立的法人主體。縣市政府應更加注重社會管理和公共服務，把財力和物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。

（二）理順“三種關系”，重新構建政府機構框架 縣級政府機構改革是一個巨大的社會系統工程，涉及方方面面、上上下下。推進縣級政府機構改革，要按照統一領導和協調運轉的原則，合理劃分職責權限，著力理順“三個關系”，切實解決職能交叉問題。

一是理順黨政關系。黨的組織不是政府，不是國家的權力機關。機構改革最終取得成功，必須堅持黨政分開的原則。中國要建成法治國家，執政黨的執政方式必須改革,執政黨成員的干部任免程序應當在法律上有明確規定。對黨員干部的管理要遵循黨務程序。政務程序應由法律明確規定。執政黨推薦的干部的產生和罷免不得違反法定的政務程序和公務員制度。建議采取三個辦法解決黨政分開問題：一是從領導分工上解決。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，完善機構設置，理順職能分工，嚴格控制編制，在法律許可和環境需要的前提下，黨政領導實行合理兼職，分工不分家，分工不重疊，以解決分工交叉、職能不清、職數過多問題。二是從職能上解決。黨委主要是研究重大問題，即研究重大的方針政策，重大的改革措施，重大的發展規劃，重大的人事任免，重大的應急事宜。大量的經濟調節、宏觀調控、社會管理、公共服務、市場監管等職能交由政府去履行。三是從機構設置上解決。依據職能定機構，結合職能的弱化、轉移、強化等不同情況，對機構進行撤并、調整。撤銷縣（市）委政府職能交叉重復的職能，對需要縣（市）委和政府部門共同承擔的職能以及職能相近的部門，可實行合署辦公或一個機構兩塊牌子、多塊牌子，以適應當前對上對外的工作需要。縣市委、縣市政府成立一個黨政綜合辦公室合署辦公，縣委辦、政府辦、黨史辦(地方志辦)、機要局、保密局、檔案局、政研室、信訪局等部門變成相應內設下屬科室；組織部、老干部局、編辦、縣(市)直黨委、人事勞動和社會保障局等合為一個部門；所有管理工業的機構、部門合并為一個機構，成立工業發展局，把經貿委、外經委、鄉鎮企業局、有色工業局、煤炭局等局委的管理職責交由工業發展局統一履行；農業、農村工作成立農業農村工作委員會，農業開發辦、農業局、畜牧局、煙草局、扶貧辦、煙草辦、蔬菜辦、菌類辦等部門的職責統交由農業農村工作委員會履行；宣傳部、文明辦、教育、文化、衛生、體育等部門成立文教衛體委員會，內設相應科室；林業局、果品局合署辦公；水利局、庫區局、灌區局、移民局等合署辦公，內設相應科室，明確職責；民政局、宗教局、殘聯合署辦公；統戰部、臺辦、僑辦、工商聯等合并辦公，內設相應科室，明確分工和職責；政法委、綜合治理辦、610辦公室合署辦公，內設相應科室，明確職責；紀檢委、監察局、糾風辦、優化經濟辦合署辦公，內設相應科室，明確職責。對于編制10名以內的縣直單位，領導職數只設一正一副，30名以下的設一正二副，任務特別重的不得超過一正三副。同時要合理配備黨務干部。

二是理順各級政府之間的關系。省、地市政府要在過去分權改革的基礎上適當地把權力下放給縣級政府，省、地市、縣市、鄉各級政府職能要進行明確劃分。省級政府要切實履行經濟調節和社會管理的職能，按照國家法律法規和方針政策，制定省際區域性的經濟社會發展規劃，創造公平、公正和公開的競爭環境，維護市場秩序，打破地區條塊分割，解除主管部門與國有企業的行政隸屬關系，切實落實企業經營自主權，深化企業改革，加強對農業和農村工作的指導和協調。地市級政府必須逐步削弱其政府職能，以至取消本級政府，眼前主要是逐步管理從企業分離出來的社會事務，實行屬地管理，進一步改善投資環境，加強基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社會服務，充分發揮城市的中心作用和輻射功能。不再與縣市政府爭資源、爭資金、爭項目，不再巧立名目剝奪下級縣市政府利益，不再對下級縣市政府正常運作進行不必要的干涉，變領導為服務，真心實意地幫助下級縣市政府克服困難，解決問題。鄉鎮政府主要是為鄉鎮經濟發展創造條件，加強農村民主政治和法治建設，依法行政，規范管理，把主要工作職能放在搞好社會公共服務方面，只宜參與鄉域道路、水電、學校和農業基礎設施等公益性投資，一般情況下不宜再以集體經濟所有者名義參與競爭性的投資經營活動。對現有鄉鎮進行合鄉并鎮，變小鄉為大鄉，變小鎮為大鎮。鄉鎮內設機構本著精簡、效能的原則，黨委和鄉鎮政府領導交叉任職，黨委書記兼人大主席，一名副書記兼鄉鎮長；各行政村也要采取合并的方式，變小村為大村，村兩委干部交叉任職，村支書也可兼村民組長，以減少鄉村兩級領導職數，減輕農民負擔。縣級政府職能要轉向服務與協調，加強農村基層政權建設，加強城鎮化建設，促進農業的專業化、市場化、現代化。

三是理順政府部門之間的關系。相同或相近的職能應交由一個部門承擔；必須由幾個機構共同承擔的工作，要明確分工，分清主次，確定牽頭部門，保持工作緊密銜接而又不相互重復。對調整、轉移、下放、取消的職能，都要以一定的方式固定下來，避免日后有人隨意改變。(三)科學確定機構設置和人員定編的依據

機構設置和人員編制的確定，過去不少縣市是以各縣土地面積、人口、工農業總產值、財政收入等狀況為依據。筆者認為，在當前情況下，應該以人均財力、人口和國土面積為依據。選定這一依據，將更適合市場經濟發展要求和實際情況，有利于當地生產力的發展。三種因素中，主要由人均財力來決定，人均財力應占權重數值的50%，人口應占40%，國土面積應占10%。財力大，多設機構和編制，財力小，少設機構和編制。國土面積和人口決定公務的工作量，國土大人口多，工作難度大，情況復雜，公務工作量相對大些，反之則少。提出這一原則的本意是設置機構和編制數要量力而行，要充分考慮當地的承受能力和實際需要，克服上下對應、照抄照搬所帶來的消極后果，體現出每個縣市的個性和特色，也有利于從制度上克服隨意增編、增職的行為。同時，要加強編制法治化建設，規范各項管理制度，使編制管理有法可依，有章可循。徹底改變過去存在的個人、上級領導隨意規定的做法，防止減而復增，出現再度膨脹的現象。領導職數必須限定，大縣一正兩副三位書記，小縣一正一副兩位書記，正副縣（市）長不超過一正三副，省下派干部要占所下派縣（市）領導職數，否則，其下派和工作費用由所屬單位全部支付。領導在政府各部門內部，要通過嚴格規章制度和考核獎懲制度，規范行為，并大力推行電子政務，實現辦公自動化，提高工作效率。

選用干部除了考慮投入產出和成本外，必須堅定地以胡錦濤總書記提出的“四看”、“四不唯”為依據。“四看”即主要看業績，看品德，看知識，看能力；“四不唯”，即不唯學歷，不唯職稱，不唯資歷，不唯身份。這個科學的用人依據，是選人、用人價值觀的重大創新。我們必須遵循科學的用人依據，大膽改革和創新選用人制度，并確立正確的用人導向。

（四）做好機構改革的人員分流工作

機構改革，說到底是“人”的問題。搞好人員分流，是縣級機構改革沖破“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈、走向成功的關鍵。通過機構改革降低行政成本，是衡量機構改革成果的基本尺度。行政成本的降低，很大程度上取決于人員分流的結果。過去機構改革的人員分流模式，已不能適應本輪機構改革的要求和目的。人員分流既是縮小政府體積，精化行政機關隊伍的必經過程，也是行政機關自身形象塑造，轉變職能，提高辦事效率的過程，更是行政機關干部合理流動、正確選位、人盡其能、才盡其用的過程。分流是行政人力資本資源重新配置的過程，而不是簡單縮小機構規模和裁減人員。通過行政人力資本要素的合理流動與重組，帶來或促進行政人力資本結構的優化，進而創造出新的生產力。人員分流的目的是增效，通過分流提高行政人員素質，最大限度調動和發揮行政人員的工作積極性和創造潛能，極大地提高工作效率，降低成本，因此在本質上，它是一次人力資本能量的再開發。

按照這一思路和要求，人員分流的途徑和方式要多樣化，對不同的人員可采取不同的對策。對于各單位雇傭的臨時人員要堅決徹底清退；對于不占編制的正式人員，年齡較大或接近退休年齡的，可提前退休，享受正常退休待遇；其余人員采取買斷工齡的辦法推向社會。對占正式編制人員的分流，要加大分流力度，被分流人員不少于占編制人員的1/3。黨政群團部門人員分流采取同一比例辦法進行。上崗職數按2/3的比例設定，全員參與競爭上崗。參加工作滿30年以上或愿意提前退休的人員，可以提升兩級工資和一個行政級別，鼓勵分流人員提前退休；對競爭下崗者提倡領辦創辦經濟實體，原工資待遇原則上允許保留3—5年，3—5年后愿意重回單位工作的，有權重新通過新一輪競爭上崗；對3—5年后不愿回來者，買斷工齡，推向社會，與政府徹底脫鉤。其余人員可以到缺編的下屬事業單位或企業任職，到下屬事業單位或企業上班后，應與原單位脫離一切關系。

分流后留下來的人必須是“精兵強將”，無論思想政治素質，還是業務素質都應高，老、中、青搭配適當，知識結構、能力、經驗各方面都適應現代社會經濟發展的要求。

與此同時，還要做好分流人員的社會保障工作。社會保障是保證人員分流順利進行和機關工作人員合理流動的基本條件，是化解機構改革矛盾的緩沖器和吸納器。可實行五保(養老、失業、工傷、醫療和生育)合一、四位(機關、事業、企業和農村)一體等社會保險模式，這是機構改革人員分流到位的有效保證。(五)建立科學合理的考核評價體系

建立科學合理的政府及其工作人員績效考核體系，是解決機構臃腫、人浮于事，提高政府工作績效的有效途徑。分工再明確，職責再清晰，若沒有科學的考核和檢驗，清晰的職責也不可能實實在在得到履行。到底該如何考核政府及其工作人員的工作績效？目前存在有很多難點，需要解決的問題很多。首先，要細化政府的職能定位，確定考核內容，讓被考核者心中有數；要確定各考核指標之間的關系；要量化基本工作、社會發展的各項指標。其次，要明確考核的辦法和根據：要圍繞政府機關工作職能建立一套考評標準和指標體系；同時要廣泛吸引社會公眾的參與，人民群眾的滿意程度是衡量政府工作極其重要的指標。

對政府工作人員的個人考核，要按德、勤、績、能全面考核要求，針對不同崗位、不同職責、不同任務，設計相應考核指標，科學確定考核權數，要以崗設職，以崗定責，真正實現崗位、權力和責任相統一。與此同時，還必須重視政府及其工作人員自律精神的培養。有限責任政府的打造，既要依靠外部條件的規定和約束，又要依靠自身素質的提高和職業良心的自覺，知道自己應該干什么以及怎么去干好。外在的規定和約束只是對不履行職責或不知道履行什么職責的政府和人員才有效力。一大批自覺、自律、長期內練、善于學習、修養良好的國家公務員隊伍的形成，是合格的有限責任政府建立的必備條件。

①葉靜：《財政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。②參見韓俊：《推進農村稅費配套改革要有周密政策設計》，《財經》2004年第20期。③參見林君：《貴在把握比較優勢重在狠抓工作落實──關于白山“三農”工作的初步實踐與思考》（2005年3月22日），http://www.tmdps.cn/ReadNews.asp?NewsID=3185.④李薇薇：《鄉鎮機構臃腫，平均超編2至3倍》，《中國青年報》2004年11月4日。⑤參見朱永紅：《福建省石獅市小政府不斷擴大，機構精簡16年再回原點》，《新京報》2004年11月10日。

第三篇：深化縣級政府機構改革的對策思考

深化縣級政府機構改革的對策思考

按照“大部制”改革要求，全國各地正在啟動實施市縣級政府機構改革，這也是深化市縣級行政管理體制的重大舉措，是從體制機制上建設服務型政府的唯一途徑，是解決一個擁有9億農民的農業大國做大做強占國土總面積93％的縣域經濟重點出路。市縣政府機構設置和職能定位關聯著縣域經濟，連接著城市與農村，既承載著農村經濟社會發展重擔，又面臨著城市經濟沖擊。為了做好這次縣級政府改革，根據區域錯綜復雜的客觀條件，有效增強市縣政府執行國家宏觀調控能力，正確定位政府職能、設置政府機構，近期筆者深入縣級一些部門和單位作了專題調研，就發現的一些問題進行了深層次的研究思考。

一、縣級政府機構改革背景和機構設置狀況

“郡縣治，天下安”。郡縣制自秦大一統二千多年來，縣作為我國行政區劃中的一個基本單元，其設置始終保持了相對穩定，在地方政權組織中發揮著重要作用，成為整個社會發展穩定的“基石”。縣級政權組織上承省市，下管基層鄉鎮，是宏觀與微觀的結合部，是理論與實踐的載體，擔負著縣域經濟社會發展和實現城鄉一體化的重任，直接組織、宣傳、踐行黨在農村各項路線方針政策，政權作用的發揮直接體現黨在群眾中的形象。隨著社會的發展進步，縣級政權的責任已經延伸到廣大農村群眾，所承擔的責任越來越大，需要辦的事情越來越多，地位和作用越來越重要。在經濟轉型和各類社會矛盾凸顯期，縣級政權組織如何正確處理好與省(市)、鄉鎮的關系，合理的界定其職能，建立精干、廉潔、高效的縣級政權組織，直接關乎著生產力的發展，關乎著人民群眾對政府的期盼。黨的十七大提出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。”為縣級政府機構改革指明了方向。

以陜西省商洛市丹鳳縣為例，筆者調查了解到，縣級政府先后經歷了多次重大的調整與改革，始終按照“精簡、統一、效能”的原則，以轉變政府職能為核心，以建設服務型政府為目標，目前縣政府組成部門24個，分別是政府辦、監察局、發計局、經貿局、教育局、科技局、民政局、公安局、司法局、審計局、財政局、人事和勞動社會保障局、城鄉建設局、農業局、林業局、水利水土保持局、交通局、文化文物體育局、衛生局、計生局、統計局、扶貧開發局、國土資源局、環保局，其中，監察局與縣紀委機關合署，國土資源局、環保局由市級垂直管理。縣政府直屬機構6個，分別是糧食局、信訪局、鄉企局、廣電局、畜牧局、安監局，經濟組織1個(縣供銷社)。同時，國稅、地稅、工商、質監、藥監、電信、供電、金融等部門由省、市垂直管理。現在隨著縣級政府機構改革不斷深入，職能定位更加合理，行政資源配置日趨科學，行政效能大大提高，政府的凝聚力、向心力日益增強，人民群眾對縣級人民政府的滿意度得到普遍提高。

二、縣級政府機構運行中存在的問題及成因

近年來，通過不斷轉變縣級政府職能，加強縣級政府自身建設，有效推動了縣級政府機構改革進程。但隨著新形勢發展和內外部環境因素的影響，縣級政府機構在實際運行中，與中、省已實施的“大部制”改革要求、與建設服務型政府需要還存在一定差距。主要表現是：

(一)垂直管理部門過多，縣級政府職能不斷被弱化。從財政管理體制看，一級政府一級財政，但由于承擔縣級稅收征管任務的國稅、地稅部門上劃省級垂直管理，縣級政府無權安排稅收計劃，造成縣級稅收工作被動執行來自上級安排的局面，不利于提高縣級政府組織稅務征收的積極性。從人事管理制度看，垂直管理使得“雙重領導”體制被打破，縣級政府對上劃部門的管理職能受到限制，擔負守護耕地、保護環境、安全生產等工作主要領導責任的縣級政府“一把手”，卻對履行其相關職能的部門負責人缺乏有效的管理手段，形成了縣級政府對部門監管上的“真空”，出現了“看得見的管不住，管得住的看不見”的怪現象，在一定程度上也容易滋生腐敗。

(二)機構設置重疊交叉，政府職能得不到充分發揮。縣級一些政府機構設置重疊、職能交叉，工作上多頭管理，遇到責任相互推，碰到好處互不讓。據了解，移民搬遷工作，發計局管生態移民、扶貧局管扶貧移民、民政局管因災移民，上面的項目、資金可以說是撒了“胡椒面”，不利于縣級政府整合項目、捆綁資金，集中財力為群眾辦大事、辦實事；食品藥品安全監管，行政許可在衛生局，執法監督在藥監局，看似誰都管，實則無人管，出現了許可與監管“兩張皮”現象；生產環節的質量技術規范工作，各行業、各部門都有各自的監督執法標準和執法隊伍，造成了“政出多門、重復執法”的惡果。

(三)政府職能轉變不徹底，越位、缺位、錯位現象依然存在。縣級一些政府部門思想不解放，思維不超前，官老爺思想嚴重，該作為的不作為，不該作為的亂作為，攬了許多“不該管、管不了、管不好”的事情。整體轉為行業管理或事業單位的機構，有的還在不同程度上違法行使著行政執法職能；一些政府職能部門缺乏應有的宏觀調控手段，習慣于沿用計劃經濟體制下的那一套，對企事業單位不是主動服務，而是使用粗暴簡單的行政命令直接干預企事業發展。

(四)內設機構設置不夠合理，部門機構運轉受到一定影響。由于縣級政府可分配使用的行政編制過少，部門難以做到“因事設立內設機構”，形成了下邊一個內設機構要承擔上級部門幾個內設機構乃至幾個部門的工作任務，導致部門職能交叉、運轉不暢和忙閑不均等問題比較突出。此外，諸如衛生局等政府工作部門內部組建或掛靠了一些協會、學會、工會組織，其重大事項和活動基本由主管部門決定，缺乏應有的獨立性、行業代表性，組織化、社會化程度進展十分緩慢，一定程度影響了政府機構改革的深入推進。

(五)人事編制管理權缺失，造成行政效能得不到有效提高。縣級政府在機構管理上，因受條條框框的制約，對那些在經濟發展中職能弱化的部門想撤撤不掉，想強化的無法加強；只能是有想法、沒辦法，不利用行政資源的合理配置。同時，由于受歷史和客觀等諸多因素影響，縣級政府一些組成部門“退居二線”的領導不上班，轉任為主任科員，系統(局)黨委(支部)書記、紀委書記、工會主席等一大堆按有關規定設置的干部，大量占用了部門行政編制，導致許多部門“官多兵少”或編制飽和，這種臺帳上編制已滿，實際上干事的卻沒有編制的“特殊問題”存在，在一定程度上影響了縣級政府的執行力和公信力。

三、深化縣級政府機構改革思路與對策

縣級政府機構改革要取得新成效，必須堅持“精簡、統一、效能”原則，以建設服務型政府為目標，在保持改革政策連續性的基礎上，結合歷次改革中存在的突出問題，統籌規劃，穩步實施，抓重點、攻難點，大力推進縣級政府機構改革，以實現在職能轉變中創新縣級政府管理方式，在深化職能定位中解放生產力，在建設人民滿意的政府中發展縣域經濟和各項社會事業。具體應著力做好五個方面：

(一)理順上下管理關系，合理配置事權財權。縣級政府機構改革不是單兵突進，涉及省(市)與縣事權、財權的配置。可適度加快“強縣擴權”改革步伐，推進“省直管縣”體制，賦予縣級政府更大的調控權和經濟管理權。在新體制下，省和市在投資上要將原來“歸口”下達項目資金計劃，逐步改為“切塊”下達給縣級政府，以給予縣級政府一定的資金分配調控權；將一些行政執法機構和直接為市場經濟營造軟環境和服務的機構管理權適度下放到縣，賦予縣級政府協調工商、質監、藥監、稅務、電信、供電、銀行等中、省、市垂直管理部門的權力，促使這些部門更好地發揮職能作用。對列入縣級政府組成部門的國土、環保，要按照權責對等的要求，下劃縣級政府管理；為防止“強縣擴權”后出現新的地方保護、重復建設的抬頭，可通過中省巡視制、行政監督、審計監督、目標責任制考核等手段，加大對縣級政府行政行為的監督管理。

(二)進一步轉變政府職能，提高縣級政府執行力和公信力。在改革中，應按照“政事分開、政企分開、政資與市場中介組織分開”的要求，將縣級政府的主要職能界定為“培育市場經濟體系，加強社會管理，搞好環境整治，維護社會穩定”，將職責重點放到在縣域內培育主導產業、建設重點工程項目、優化招商引資環境、加強社會治安管理、完善社會保障體系、維護社會公平正義、加大宏觀調控等方面上來，以逐步提高縣級政府公共服務能力和社會管理水平。在研究縣級政府職能配置、機構設置和人員編制時，要堅持因地制宜原則，綜合考慮人口密度、地域面積、城鎮化程度和地域差異等因素，充分尊重采納縣級政府提出的合理化建議意見，不搞“一刀切”，做到制定的改革方案切合實際，便于操作。對可由社會自我管理、自我調節、自我發展的工作職能，堅決下放給企業、事業單位或社會中介組織，走市場化和社會化道路。

(三)科學整合行政資源，實行大部門管理體制。改革時應將工作重點放在整合機構，探索職能有機統一的大部門體制上。可以考慮把縣一級政府機構分為兩類：一類是必設機構，主要行使監督管理職能，如公安、財政、審計等，實行上下對口；另一類是非必設機構，可不與省市對口設置，按照一件事情由一個部門負責的原則，把職能相同或比較相近的部門加以整合，歸并成以一個部門為主管理的較大機構，如大安全監管體制、大農業服務體系、大交通管理體制和住房—城鄉建設體系等，明確牽頭部門、分清主次責任，著力解決職能交叉、權責不清等問題。

(四)有效規范機構設置，合理配備編制數額。改革時可結合省、市兩級行政機關內設機構設置情況，進行科學合理規范縣級政府部門內設機構，進一步將行政編制直接分配到部門內設機構，達到機構與編制、編制與崗位、崗位與人員相一致、相統一，實現機構與編制精細化管理，做到人員、崗位、編制的一一對應，使那些“退居二線”不上班的“領導”、轉任為非領導職務主任科員和以各種理由不上班“一族”無“市場”，這樣既達到上下級部門間縱向一致，又達到各縣區間橫向統一，以便于上級機關對下級部門的管理和考核。

(五)積極統籌協調，集中開展配套改革。改革是有成本的，推進縣級政府行政機構改革，必須財政兜底，建立多層次、多途徑分流富余人員的財政補償機制。要妥善安置分流人員，合理使用黨政人才，把政策性分流帶來的影響降到最小，以保持社會大局穩定。還應對部門設置的紀檢、工會和黨組織，考慮按黨政分設的要求，劃歸相應口管理，不占用部門行政編制。同時，還要與事業單位分類改革配套進行，以進一步優化事業單位人員結構，讓富余分流人員積極投身到社會化、市場化的公益服務中去，以降低行政機構和事業單位運行成本，最終達到配套改革的目的。

第四篇：深化政府機構改革優化政府組織結構

深化政府機構改革優化政府組織結構

時間：2016-06-05作者：宋蕊

摘要：深化政府機構改革，優化政府組織結構是適應社會發展的必然選擇。當前深化政府機構改革、優化政府組織結構過程中存在轉變政府職能未到位，關系未理順、人員結構不合理，分流安置難等難點。應科學合理界定政府職能，理順各種關系；控制人員編制，解決人員分流問題；加強思想教育，轉變思維觀念。推動政府機構改革，借以優化政府組織結構。關鍵詞：政府；機構改革；組織結構；優化

早在十一屆三中全會前夕，鄧小平就曾指出：“現在，我們的經濟管理工作，機構臃腫，層次重疊，手續繁雜，效率極低。政治的空談往往淹沒一切。……如果現在再不實行改革，我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送。”

一、深化政府機構改革、優化政府組織結構的必要性

1、是解放生產力，促進經濟發展的需要。改革開放以來，中國政府機構分別在1982-1983年、1987-1988年、1993-1996年進行了三次大規模的機構改革。1982-1983年的機構改革取得了相當大的成效，國務院機構由100個減少到61個，但由于體制未變，機構、人員又重新膨脹起來，到1986年，國務院機構又膨脹到72個；1987-1988年的機構改革國務院常設機構由72個減為68個，但轉變職能沒有到位，關系沒有理順，地方的機構改革沒有展開。1992年，國務院常設機構又膨脹到86個；1993-1996年的機構改革重點是政企分開、轉變政府職能，范圍從中央到地方，目標是提高效率。經過這次機構改革，國務院的常設機構由86個減為59個。這三次機構改革都是適應當時的社會經濟發展狀況而開展的，都以調整機構、精簡機構、精簡國家機關工作人員為中心內容和主要目標，雖然取得了階段性成果，但由于政府體制未變及運行機制未變，政府機構改革始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環怪圈。[1]馬克思主義認為，生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力；經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。政府機構改革屬于上層建筑范疇，推進政府機構改革，掃清生產力發展的障礙，建立與日益發展的社會主義市場經濟的相適應的政府機構是解放生產力，發展生產力的需要。政府履行職能的正確與否，在一定程度上制約經濟社會發展，深化政府機構改革、優化政府組織結構勢在必行。

2、是轉變政府職能，提高政府效能的需要。鄧小平指出，機構改革這場革命，“不是對人的革命，而是對體制的革命”。要建立科學合理的、適應社會主義市場經濟體制要求的黨和國家機構，就必須從根本上改變舊的體制。當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。各級政府要全面正確履行政府職能，要按照加快職能轉變的要求，結合實際，突出管理和服務重點。建立廉潔高效的政府，精兵簡政，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，減輕行政成本給群眾造成的負擔，把公共財政增收更多地用到民生上去，從根本上清理和消除人民群眾反映強烈的亂收費、亂罰款和“吃拿卡要”等與民爭利現象，讓企業發展、百姓生活有一個寬松和諧的社會環境，鼓勵他們充分發揮創造性、積極性，提高工作效能。因此，必須積極推動政府機構改革，優化政府組織結構，對機關工作人員進行下崗分流，以此增強機關干部的危機感和責任意識，調動其工作積極性，提高工作效率，提高政府效能。

3、是加強公共服務，增強人民滿意度的需要。“人民滿意度”或者說是“人民生活的幸福指數”是指人民對自身社會發展或各級政府部門工作情況的認知和接受程度。黨的十七大報告指出：“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。提出在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，建設人民滿意的政府。日益嚴重的機構和人員臃腫重疊問題，不僅在經濟上使我國的“吃飯財政”不堪重負，而且以其造成的職責不清、政出多門、辦事拖拉、效率低下和官僚主義，損害黨和政府形象，損害黨群、干群關系，嚴重妨礙廣大基層組織和人民群眾建設社會主義現代化事業的積極性、主動性和創造性。只有進行機構改革，精簡機構，裁減冗員，實現干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化，使我們的黨政機構充滿生機和活力，提高工作效率，使黨的方針政策得到充分貫徹，加快建設社會主義現代化，才能使我們的黨和政府得到人民群眾的信任和支持。因此，機構改革是關系到黨和國家生死存亡的事情，是一場革命。這就賦予了政府加強自身建設，轉變工作職能、加強公共服務的重任。政府應為人民謀利益，為人民做實事，即時減少政府的不作為，消除勞動者的后顧之憂，增強人民滿意度。

二、深化政府機構改革、優化政府組織結構的難點

1、政府職能轉變未到位，關系未理順。轉變政府職能是政府機構改革的前提、基礎和關鍵。機構是職能派生出來的，政府機構沒有科學的、合理的職能，就沒有科學合理的制度。機構改革是轉變政府職能的保證。改革開放以來我國進行的這三次政府機構改革，在轉變政府職能這個關鍵問題上，由于改革本身的復雜性和操作經驗不足以及相關條件的缺乏，導致轉變政府職能的任務未完成。目前我國政府職能定位不準確，政府職權劃分不明確。在目前的政府職能定位中,社會公共管理和公共服務職能排在最后,沒有擺到更加突出的位置。中央及省以下垂直機構與地方政府關系沒有理順，條塊矛盾突出。如何理順中央和省以下垂直管理部門與地方政府的關系,解決條塊之間的矛盾,是優化政府整體結構迫切需要解決的問題。由于政府失敗、市場失靈和公民社會自由發展，政府行為的有效性、能力是有限度的。[2]在探討“政府應當做什么”、“政府能夠做什么”時，必然先理順政府與企業，政府與市場，政府與社會的關系，減少政府對市場、社會的不合理干預。

2、人員結構不合理，分流安置難。機構改革必然要涉及到人員的“出”“進”問題，人員分流是歷次政府機構改革的難點，也是改革成功的保證。[3]政府機構改革，一部分機構建制撤并，一部分機構搞優化組合，不論采取什么形式，都將有富余人員精簡出政府機構。目前政府機構總量仍然偏多，政府層級過多,不符合現代組織結構扁平化趨勢。地方政府機構仍然過大，影響政府職能的發揮。具體表現：一是新組建機構普遍存在人員超編現象。如某縣發改委和商務局行政編制39名，實有人員80人，超編41人，超編105%。二是存在“官多兵少”現象。如某縣發改委編制19名，實有30人，副科級以上干部19人，占63%。不建立離退休制度，機構臃腫、人浮于事和青年人上不來的問題，都無法解決。因此，“要有步驟地和穩妥地實行干部離休、退休的制度，廢除實際上存在的干部領導職務的終身制。退休、離休的干部，在政治待遇、生活待遇等方面，都要逐個做出妥善安排”。由于“官本位”思想，職務、級別歷來被看作是一種身份、地位的象征。許多人視人員分流為工作中的挫折，自身對其產生抵觸情緒，從而增加了人員分流的難度；加之機關干部自身素質結構這一因素，分流后的人員自身對電腦、英語的熟練程度以及其自身掌握業務知識的能力增加了人員分流安置的難度。

3、思想觀念陳舊，思維方式轉變難。中國是一個擁有五千多年悠久文化的古國，幾千年的文化沉淀，對現今的政府機構改革，政府組織結構優化產生了潛在的影響。某些政府工作人員視權力為個人社會地位和物質利益的依據，盲目追求個人利益，濫用手中的權力。許多人視政府機構為“鐵飯碗”，認為干部只能升不能降，在簡政放權時，這些機構會采取各種手段進行抵制。

這些陳舊的思想觀念和思維方式成為深化政府機構改革、優化政府組織結構的障礙。

三、深化政府機構改革、優化政府組織結構的對策

1、科學合理界定政府職能，醫學論文理順各種關系。政府機構改革的核心是徹底轉變政府職能。轉變政府職能、優化政府職能結構是優化政府組織結構的前提和基礎,優化政府組織結構是鞏固政府職能轉變成果、使各級政府正確履行職能的體制保障。后者對政府職能轉變具有剛性作用。[4]應該盡快明確政府定位，從經濟建設型政府向公共服務型、社會管理型政府轉變。合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致。理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。抓住地方政府職能轉變的重點,理順政企、政事、政社關系。一是理順政企關系,下放生產經營、市場資源配置職能。政府要以經濟職能針對市場行為的盲目性、短期性、微觀性等弱點進行宏觀調控,以法律和行政手段建立起規范的市場秩序。二是理順政事關系,走社會力量共同辦事業的道路。理順政事關系,政事分開主要是指政事的職責分開、機構分開、管理方式及手段分開。職責分開,是將政事關系中的行政管理職能交給政府,把技術性、服務性、公益性事務交給事業部門。機構分開,對一些屬于黨政機構序列、實際上政事合一、并以事業為主的機構進行調整。管理方式分開,對事業單位進行簡政放權,政府只管宏觀的事,其他具體事務原則上由事業部門自己去管。三是理順政社關系,大力培育和發展社會中介組織。政府放權的一個很重要方面就是向市場放權,發揮社會的自我組織、自我服務的功能,使企業在市場中得到應有的服務,避免盲目性,規避風險,政府也能從瑣事中解脫出來。[5]十七屆二中全會指出深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。[6]改革行政審批制度，減少審批事項，降低審批門坎，提高審批效能，簡化審批程序，優化政務環境，方便企業和群眾辦事。

2、控制人員編制，解決人員分流問題。控制人員編制，提高人員素質。針對機構人員超編、領導干部所占比例過大的問題，建議組織、人事部門在人員調整和領導干部配備時，應優先考慮機構的超編人員和超配的領導干部，切實把人員控制在人員編制以內。進行政府機構改革,建立適應社會發展要求的行政管理體制,公務員隊伍的素質極為重要。培養和造就大批懂得管理、有專業知識、熟悉國家方針、政策,有現代化意識的高素質的公務員,既是政府機構改革的重要任務,也是現代化建設事業的需要,沒有這樣一批素質好的公務員在政府機構里工作,改革也不能取得最后成功。改革干部人事制度，只有深化干部人事制度改革,引入競爭機制和激勵機制,完善公務員制度,才能最終消除機構臃腫人浮于事,保證政府機構改革順利進行。切實解決人員分流問題。通過待崗培訓、充實企業、提前退休、自謀職業多種渠道解決人員分流的問題。通過培訓以高轉崗分流人員自身的綜合素質，“授之以漁”。政府可提供一些優惠政策，幫助分流人員解決再就業中的困難。對于精簡人員，為其開辟新的就業領域，選擇適合他們自己的舞臺，重點是面向企業、加強企業。推薦有專業特長和管理經驗的人員到企業或社會中介組織任職。采取妥善的安置辦法，引入企業的管理方法和管理經驗,提高政府的管理效能和行政效率。政府要認真落實改革方案,深入細致地做好分流人員的安置和思想政治工作,保持正常的工作秩序。

3、加強思想教育，轉變思維觀念。政府機構改革最終必然要涉及到個人權力和利益，因此，政府機構改革必然要以加強思想教育為先導，逐步轉變政府機關工作人員的思維觀念。政府職能的轉變，首先是轉變政府的管理思維，政府必須從“全能型”轉向“有限型”，從政府主導型經濟向市場主導型經濟轉變，從管制思維向服務思維轉變，走出“小政府，大社會”的認識誤區，把維護公平正義作為基本價值取向。并從社會的控制者轉變成社會服務的提供者，以適應我國發展市場經濟和我國加入WTO發展的客觀需要。

除此之外，我們應遵循“具體問題具體分析”的原則，在現有理論的基礎上應當進一步加大政府機構改革案例研究的分量。對其進行長期地、長年累月地調查研究,解剖改革案例,并從無數改革案例中進一步得出明確的結論，緊跟中國特色社會主義發展方向，進一步深化政府機構改革，優化政府組織結構。參考文獻：

[1]楊國蓉.試論我國政府機構改革的難點與對策[J].四川師范大學學報,2000(5).[2]黎民.公共管理學[M].高等教育出版社，2003：207.[3]薄貴利.論優化政府組織結構[J].中國行政管理，2007(5).[4]唐曉陽.地方政府機構改革面臨的兩大難點及對策[J].桂海論叢,1999(5).[5]李大林.論當代中國地方政府職能轉變的難點與對策[J].南京曉莊學院學報，2003(3).[6]關于深化行政管理體制改革的意見[J].理論參考，2008(5).

第五篇：黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見

黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見

黨的十八大以來，全省認真貫徹落實中央關于分類推進事業單位改革有關要求，通過清理規范、科學分類、推進承擔行政職能和從事生產經營活動事業單位改革試點、創新公益類事業單位管理體制和運行機制等工作，使事業單位機構編制配置得到了明顯改善，對推動我省經濟社會發展起到了積極作用。但是，一些事業單位還存在規模總體偏大、體制機制不活、人浮于事，或規模過小、業務能力受限、服務質量和效率不高，或職能交叉、重復設置、資源浪費，或公益與市場不分、事業市場“兩頭占”等問題。為深入貫徹落實黨的十九大關于深化事業單位改革的精神，科學配置資源，強化事業單位公益屬性，推進事業單位去市場化，按照省委、省政府關于嚴控機構編制、將事業單位整合規范作為深化機關作風整頓重要內容同部署同推進的要求，結合我省實際，現就深化全省事業單位機構改革提出如下實施意見。

一、指導思想及基本原則

(一)指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，深入貫徹落實省第十二次黨代會和省委十二屆二次全會精神，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，按照中央確定的事業單位分類改革“分步實施”方針，在全面完成事

—1— 業單位分類、2017年已啟動事業單位機構改革工作基礎上，進一步深化事業單位機構改革，統籌事業機構設置和事業編制使用，壓縮規模、優化結構，純化事業單位公益職能，強化事業單位公益屬性，激發事業單位活力和創造力，推進公益服務供給側結構性改革，提高機構編制和財政資金在公益服務領域的使用效益。

(二)基本原則

——堅持政事分開。明晰功能定位，進一步理順政府與事業單位的關系，逐步實現行政職能回歸行政機構、事業單位強化公益服務。

——堅持事企分開。推進事業單位去市場化，回歸事業單位提供公益服務的本質屬性。進一步理順政府與市場關系，應由市場配置資源的生產經營活動堅決交給市場。

——堅持精簡效能。事業機構設置必須符合經濟社會發展的客觀要求，凡可通過政府購買取得的公益服務原則上不再通過設立事業單位提供。按職能整合撤并事業機構，壓縮規模，節約集約配置資源，提高使用效益。

——堅持分業推進。教科文衛等行業部門按現行領導體制和政策規定，同步推進行業領域事業單位資源整合，并按行業領域體制改革方向和要求繼續推進改革。

—2—

——堅持分級組織。省、市、縣三級同步推進事業單位機構改革。條件成熟的先改，暫不具備條件的逐步推進。嚴格控制增量，逐步消化存量。

二、改革目標

通過機構改革，大幅壓縮事業單位機構編制規模，節約集約配置資源，提高使用效益。其中，省直事業單位機構總數原則上至少精簡20%，事業單位內部機構總數原則上至少精簡20%，事業編制總數原則上至少精簡15%；市(地)、縣(市)事業單位機構總數原則上至少精簡10%，事業編制總數原則上至少精簡10%。

省直各部門和市(地)、縣(市)要自我加壓，加大力度提高本部門本地區事業單位機構編制精簡比例。

三、改革任務

(一)全面壓縮現有事業單位編制規模

機構編制規模與職能作用不匹配的事業單位，規模較大、公益職能有限、人浮于事現象嚴重的“虛大空”事業單位，長期大量空編的事業單位，要合理確定事業編制規模、壓縮事業編制數量。

—3—

(二)大力精簡事業單位機構數量

1.清理撤銷“空殼”事業單位。機構編制部門批準設立時間超過兩年，但長期空編無人，組織機構空殼化、職能任務空心化、單位設立有名無實的“空殼”事業單位一律清理撤銷，由主管部門負責“空殼”事業單位清理撤銷后的相關事項處置。

2.整合撤并“小散弱”事業單位。對設置過于分散、公益職能弱化、規模較小的事業單位，通過合并、撤銷、合署辦公等方式進行整合。

(1)省直編制30名及以下單位、市(地)編制5名及以下單位、縣(市)編制3名及以下單位要重點推進機構整合。

(2)省直編制5名及以下單位原則上一律撤并，職能并入相同或相近單位。

(3)通過整合撤并，省直各部門所屬事業單位中，20名及以下編制規模的事業單位最多只能保留1個。

(4)同一部門內部多個事業單位可探索實行一套后勤、財務等行政管理體系，也可探索實行合署辦公模式。

—4—

3.優化整合職能相同或相近事業單位。對同一部門內部職能相同或相近事業單位進行優化整合，按整合后單位職責任務確定合理的事業編制規模。在編人員較多，短時間無法消化到位的，可先核定編制，逐步到位。在編人員只出不進，待消化調整到合理編制規模后再落編進人。整合后，除按地域進行布局設置外，部門內部同一職能事業單位原則上只能保留1個。

4.推進跨部門跨層級跨地域事業單位整合。

(1)鼓勵各領域不同隸屬的同類單位跨部門跨層級跨地域整合，主管部門、事業單位要積極主動提出整合意見。鼓勵有條件的市(地)、縣(市)打破條塊分割，以“強強聯合”“優勢互補”等方式跨區域整合設立事業單位。

(2)按照分業推進原則，重點對科研、報刊、干部教育、培訓療養、地質勘查、工程勘察設計、檢驗檢測認證、信息服務等部門重復設置、職責交叉、資源配置不合理的行業領域事業單位進行整合。國家或我省有市場化改革要求的，要按照要求進一步推進市場化改革。要通過跨部門跨層級跨地域整合，做大做強一批，轉企改制一批，穩妥退出事業單位序列一批。

(3)社保經辦、社會經濟調查等省直垂直管理的“條條”單位，具備條件的要下放管理權限，與地方同類或職能相近的“塊塊”單位整

—5— 合設置。

5.壓縮事業單位內部機構數量。按照精干高效原則合理設置內部機構，實行“大處(科)室制”。非業務性內部機構應當綜合設置，原則上不超過內部機構總數的20%。

(三)推進承擔行政職能事業單位改革

1.全面清理和剝離事業單位承擔的行政職能。按照國家統一部署，結合行政管理體制改革和政府機構改革，將行政職能回歸行政機關。重新明確行政職能回歸后的事業單位職責類別等事項，工作任務不足的予以撤銷或并入其他事業單位。

2.整合優化行政執法資源。推進行政執法力量下沉，實行以市、縣屬地化執法為主的管理體制。省直原則上不再設置具有獨立法人資格的執法隊伍，確有必要設立的，要實行綜合執法。

(四)推進從事生產經營活動事業單位改革

1.區分單位經營情況，按照《黑龍江省從事生產經營活動事業單位改革的實施意見》要求分步推進改革。經濟效益較好的，特別是已實行企業化管理的要先期轉企改制；經濟效益一般，但具有發展潛力、轉制后能激發活力并正常經營的，要創造條件推進轉企改制；人員、—6— 資產規模較小或無固定資產、轉制后難以正常運轉的，條件成熟的予以撤銷；長期虧損、資不抵債、債權債務不清晰、歷史遺留問題多的，要穩妥退出事業單位序列。

2.鼓勵具備條件的從事生產經營活動事業單位進行部門內部整合或跨部門整合。解決資源配置中存在的大量人力和社會資源配置到事業單位等非生產部門的失衡問題，將資源更多地配置到創造社會財富的領域。

3.積極推動具有資產資源事業單位、擁有大量非辦公資產事業單位，以及其他具備條件的事業單位移交國資部門監管的國有企業管理，逐步實行企業化。

4.推進“雙法人”事業單位轉企改制。以事業單位自身名義登記注冊企業法人或取得經營資格，或100%出資舉辦企業的事業企業“雙法人”事業單位要積極推進轉企改制，注銷事業單位法人資格，核銷事業編制。

(五)推進公益類事業單位去市場化

1.對公益一類事業單位開展分類回頭看。重新審定公益一類事業單位類別，以是否創收、是否有經營性收入作為區分公益一類、二類的界限，公益一類事業單位不得從事生產經營活動(包括舉辦企業)，—7— 不得取得經營性收入。現從事生產經營活動(包括舉辦企業)或有經營收入的，一律不再保留公益一類類別。

2.對公益二類事業單位從事的競爭性業務及收入進行清理規范。公益二類事業單位一律不得從事面向市場的競爭性業務并取得競爭性經營收入，其按規定和標準收取的經營性事業收入原則上納入單位預算管理。以競爭性經營收入為主且無法剝離的，一律不再保留公益二類類別。對開展競爭性生產經營活動或具有較強生產經營能力的公益類事業單位推進市場化改革，將其納入從事生產經營活動事業單位改革范圍，按照《黑龍江省從事生產經營活動事業單位改革的實施意見》規定推進轉制。

上述事業單位類別調整后，經費形式等涉及的相關機構編制事項相應進行調整。科研、文化創意等國家或我省另有政策規定的，按有關政策規定執行。

四、改革步驟

事業單位機構改革自本實施意見發布之日起實施。除承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位按國家和省確定的改革時間表推進外，2018年全面完成“空殼”單位撤銷、“小散弱”單位撤并、部門內部單位整合、內部機構數量壓縮，以及公益類事業單位去市場化等工作，2019年全面完成事業單位機構改革工作，具體步驟如下。

—8—

(一)部門上報(2018年3—5月)。各事業單位主管部門(含黨委和政府直屬事業單位，下同)對本部門所屬事業單位(含直屬事業單位自身)進行調查摸底，研究論證，提出所屬事業單位機構改革總體方案及所屬事業單位基本情況(包括名稱、類別、編制數、實有人數、辦公地址、占地面積、建筑面積、試驗設備等資產價值、債權債務、經營收入、辦企情況等)，上報同級編委(所屬事業單位機構數30個及以下的部門，3月底前上報方案；31—40個的部門，4月底前上報方案；41個及以上的部門，5月底前上報方案)。其中，機構撤銷的，要說明資產及債權債務處置、在編人員安置及離退休人員管理等意見；機構整合的，要說明整合后事業單位名稱、類別、職能等情況，重點說明能夠減少壓縮的編制數量；編制壓縮的，要說明編制減少壓縮的數量和需調整的其他機構編制事項。

行業體制改革牽頭部門研究本行業領域的事業單位資源整合與機構改革意見，3月底前提出方案上報同級編委。

(二)核準審批(2018年6—10月)。機構編制部門會同財政、審計、相關行業體制改革牽頭部門等，審核各事業單位主管部門呈報的改革方案，提出意見上報同級編委審批。廳級機構等重大改革事項報省編委審批。涉及省委及中央事權的，按要求報省委及中央審批。

(三)組織實施(2018年11月—2019年12月)。各事業單位主管部門組織實施經批準的各部門所屬事業單位機構改革方案，行業體制改

—9— 革牽頭部門配合各事業單位主管部門組織實施本行業領域涉及的事業單位機構改革方案。

以上各項工作任務，條件成熟的可提前上報推進實施。

五、有關要求

(一)加強組織領導。堅持黨對改革工作的全面領導。省委、省政府對全省深化事業單位機構改革工作負總責，各市(地)、縣(市)黨委和政府(行署)對本地區深化事業單位機構改革工作負總責。黨委要加強領導，把握改革方向；政府要強化統籌協調，認真研究部署。各市(地)、縣(市)要結合本地實際制定改革工作方案，健全工作機制，明確時間節點，細化政策措施，確保按時保質保量完成事業單位機構改革任務。

各事業單位主管部門要承擔本部門事業單位機構改革的主體責任，切實做好前期梳理、方案制定、組織實施、人員分流安置、資產及債權債務等事項處置、風險防范、信訪維穩等工作，主要負責同志要親自掛帥，確保事業單位機構改革平穩有序進行和社會穩定。

(二)明確改革分工。各部門要各司其職、各盡其責，做好事業單位機構改革工作。機構編制部門負責深化事業單位機構改革的牽頭工作，做好綜合協調及相關機構編制事項調整工作。財政部門負責確認公益一類事業單位各項收入特別是經營收入、公益二類事業單位競爭—10— 性經營收入情況，做好事業單位整合調整后的經費形式認定及國有資產管理和處置工作。工商部門負責事業單位登記注冊企業法人或取得經營資格、或100%出資辦企情況的認定。審計部門負責對公益一類、二類事業單位經費收入情況進行審計。組織、人社部門負責機構改革中涉及的干部人事和分配社保等配套政策制定及執行指導工作。機關事務管理部門負責機構改革中涉及的辦公用房調整工作。國資部門負責轉企改制有關單位國有資產接收和監管工作。

行業體制改革牽頭部門負責行業體制改革涉及的事業單位資源整合與機構改革工作，研究提出相關行業領域事業單位整合優化、合理布局的總體意見，配合事業單位主管部門研究制定行業領域事業單位改革方案。其中，科技部門負責科研事業單位資源整合與機構改革，宣傳及新聞出版廣電部門負責報刊社資源整合與機構改革，組織、人社部門負責干部教育單位資源整合與機構改革，人社部門負責社保經辦單位資源整合與機構改革，財政部門負責培訓療養單位資源整合與機構改革，發改部門負責信息服務單位資源整合與機構改革，國土資源部門負責地質勘查單位資源整合與機構改革，住建部門負責工程勘察設計單位資源整合與機構改革，質監部門負責檢驗檢測認證單位資源整合與機構改革，教育部門負責本科高校、大中專院校(含高職院校)資源整合與機構改革，衛生計生部門負責醫療衛生服務單位資源整合與機構改革，統計部門負責社會經濟調查單位資源整合與機構改革。

(三)落實相關政策。各地各部門要按照改革精神，對涉改事業單

—11— 位在改革期間實行機構編制凍結和干部人事凍結。改革涉及的人員安置問題，原則上“人隨職能走”，按照國家和我省現行事業單位改革人員安置政策意見執行。事業單位專業技術人員離崗創業按照國家支持鼓勵事業單位專業技術人員創新創業和我省專業技術人員離崗創業的有關政策規定執行。改革涉及的國有資產管理問題，繼續按照《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省分類推進事業單位改革有關配套文件的通知》《黑龍江省財政廳關于印發〈黑龍江省省直從事生產經營活動事業單位改革中國有資產管理的若干規定〉的通知》等有關政策規定執行。

(四)做好宣傳引導。各地各部門要以多種方式開展有針對性的宣傳活動，加大對事業單位機構改革實施意見和配套政策的宣傳解讀力度，大力宣傳改革的政策舉措和成功經驗，做好思想引領，回應職工關切，解疑釋惑、凝聚共識，合理引導改革預期，為事業單位機構改革營造良好的輿論氛圍和社會環境。

(五)嚴明工作紀律。嚴肅機構編制和組織人事紀律，嚴禁突擊進人、突擊提拔干部，嚴禁超職數、超規格配備干部。上級業務部門不得以劃撥經費、項目審批、評比達標等為條件，要求下級部門設立與其業務對口的機構或提高機構規格、為其業務對口的機構配備或增加編制。嚴肅財經紀律，國有資產變更等事項要按照規定程序報批，嚴格財務管理，嚴禁突擊花錢，嚴禁轉移、侵吞、擠占國有資產，嚴禁隨意處置國有資產。對違反有關法律法規和政策規定的，要嚴肅追究—12— 相關單位和責任人責任。各級機構編制部門要結合各級機關作風整頓工作，定期向同級黨委和政府報告機構改革進展情況。

—13—