第一篇：監事會監督作用的發揮

?淺論發揮國有企業監事會監督職能的有效途徑

呂建彬(已刊發過)

［摘 要］監事會監督職能發揮不充分是目前國有改制企業普遍存在的一個問題。要充分發揮監事會監督職能必須進一步規范監事會的設置，明確監事會權責，創新監事會工作模式，增強監督的獨立性、權威性和實效性。

［關鍵詞］監事會；國有企業；監督；途徑

按照現代企業制度的要求，實行規范的公司制改革是我國國有企業改革的方向。黨的十五屆四中全會以來，特別是黨的十六大以來，國有企業重組改制步伐逐步加快。但不少國有改制企業存在法人治理結構不完善的問題，企業經營管理模式并沒有根本性改變，突出表現是監事會的監督職能發揮不充分。因此，加強對國有企業監事會監督職能發揮的研究，對于完善國有企業法人治理結構，提高國有企業市場競爭力，實現國有資產的保值增值具有重要意義。

一、規范監事會的設置，確保監督的權威性

監事會是針對公司最高決策與經營機構而設立的監督機構。但有的國有改制企業監事會的設置極不規范，嚴重影響了監事會監督職能的發揮。要充分發揮監事會的監督職能，就必須規范監事會的設置，確保監督的權威性。

一是保持監事會的獨立性，保證監事會監督的客觀公正。一個監督機制是否有效，最根本的就在于監督機構的獨立性及監督人本身的獨立性。只有當監督機構獨立于監督對象時，才能保證監督工作的客觀性和公正性。國務院2000年頒布的《國有企業監事會暫行條例》規定，監事會主席和專職監事、派出監事實行回避原則，不得在其曾經管轄的行業、曾經工作的企業或者其近親屬擔任高級管理職務的企業的監事［1］(P1)會中任職。國務院為了加強對企業國有資產的監管，成立國有資產監督管理委員會后，于2003年頒布《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，政府國有資產監督管理部門代表本級政府負責向所出資企業派出監事會，依照公司章程，提出向國有控股的公司派出監事的人選，推薦國有控股的公司監事會主席的人［2］(P1)選。但在國有改制公司監事會組成過程中，這些規定并未得到全面的貫徹落實，有的是由原企業紀委負責人出任監事會主席，原公司領導大部分進入董事會，剩余的成為監事會成員，然后選擇一兩名職工代表作為職工監事(主要是從企業所屬單位工會主席中產生)。同時，監事會主席或監事在公司內一般還兼任其他黨政職務。因此，國有改制公司監事會主席與董事長、總經理實際上仍是由上級黨委組織部門任命的同一黨政領導班子的成員。在行政級別上監事會主席一般比董事長、總經理低。處于被監督地位的董事長、總經理掌握著監事甚至監事會主席的職務任命、業績考核等大權。監事會實際上成了董事長、總經理領導下的監事會，造成監事會監督職能的弱化。要保持監事會的獨立性，應逐步取消國有企業管理人員行政級別，將黨管干部原則與市場化選聘企業管理人員有機結合起來，從政府部門、社會中介機構推選政治立場堅定、責任心強、懂經營、財務、審計、法律等專業知識，能勝任監督職責的人擔任監事會主席或監事，保證監事會的獨立性，從而敢于對公司的最高決策權和經營管理權進行監督。

二是改善監事會人員專業技術結構，提高監事會監督質量。監事會擔負著檢查企業貫徹執行有關法律法規和規章制度情況、檢查企業財務等專業性較強的監督職責。這對監事會主席、監事的業務能力提出了較高的要求。因此，國有資產管理部門應加強對監事會人員的業務培訓，使監事會成員掌握履行監督職能所必須的業務技能。必要時可從社會中介機構中選擇政治素質高、責任心強的注冊會計師、審計師、律師等專業技術人員擔任監事會主席助理或監事，改善監事會人員的專業技術結構，保證監事會具有履行監督職責的專業技術力量。

三是設立監事會專職辦事機構，保持監督工作的連續性。《國有企業監事會暫行條例》規定，國有企

［1］(P1)業監事會一般每年對企業定期檢查１至２次，并可以根據實際需要不定期地對企業進行專項檢查。由于目前對國有改制企業董事長或總經理的決策權限缺乏明確的界定，其自由裁量權過大。企業監管方面的任何疏漏都有可能被不法分子所利用，從而給企業造成不可挽回的損失。因此，必須強化監事會的日常監 督職能，對企業的最高決策權、經營權進行全方位、全過程的監督檢查，但監事會沒有自己的常設辦公機構。一般是采取與紀檢監察部門一體化辦公的方式，由于辦公人員各種行政隸屬關系復雜，不利于監事會日常監督工作的協調運行。為了保證監督工作的連續性，監事會應設立由專職監事為成員的辦公室，負責處理監事會的日常監督事務，保證監督工作的獨立性和權威性。

二、明確監事會權責，提高監事會監督的主動性

我國現行法律法規對監事會職責及相應權限規定的較為原則，應進一步細化監事會職責及其相應保障措施，并根據我國社會主義市場經濟和公司實務的發展，不斷加以修訂完善，提高其可操作性。

一是要明確監事會對國有資產保值增值應注意的事項,增強監事履行職責的責任感。國有企業的決策者、經營者、監督者都不是企業財產的真正擁有者，他們的經濟利益與經營資本數量、風險程度、資產增值額等沒有直接的對等關系，但作為國有企業的直接領導者，事實上卻擁有對企業的資產使用、利潤分配等的直接控制權。出于自身利益考慮，監督者和被監督者很容易結成利益共同體，從而使監督者對公司決策者和經營者損害國家利益的行為采取不作為甚至縱容的態度。因此，應對相應的法律法規進行修訂完善或在公司章程中明確監事會對企業國有資產保值增值應注意的事項。同時，在對監事會整體權責進行明確的情況下，對監事個人的監督權及應承擔的責任進行明確。對于監事會或監事應監督而沒有進行監督的事項，規定相應處罰措施，增強監事會成員的責任感，防止由于監事會成員的不作為行為導致國有資產的流失。

二是要明確監事會履行職責的保證措施，確保監事會職責的有效履行。由于目前我國法律法規對監事會履行職權的方式、程序、經費來源等規定較為簡單，致使監事會職權的落實存在較大困難。例如，《國有企業監事會暫行條例》第十二條規定，企業應當定期、如實向監事會報送財務會計報告，并及時報告重

［1］大經營管理活動情況，不得拒絕、隱匿、偽報。但這一規定對于保證監事會履行監督職能所必須的知情權來說是遠遠不夠的。因此，國有企業應制定完善確保國有企業監事會知情權的相關會議制度、企業文件和資料送達制度、企業財務報表報送制度、監事會咨詢回應制度等規章制度。國有企業主要經營、財務、統計報表、重大經營活動的法律文本等資料、文件在報送董事會的同時，必須抄送監事會。此外，雖然法律法規規定監事會有對董事會、經理層的經營管理行為進行檢查的權力，但并未規定監事會進行監督檢查的條件及程序，對董事會或經理層拒不接受檢查或拒不糾正存在問題時應采取何種措施。因此，應明確規定監事會具有董事會經理層違法行為制止權。董事或經理不在公司授權范圍以內的行為，以及其他違反法令或章程的行為，致使公司發生顯著損害時，應授權監事可以通過口頭、書面或向國有資產管理部門報告等方式予以制止。

三是要加強對監事會履行職責情況的監督檢查，確保監事會依法全面履行監督職責。監事會有關職權的行使不僅是其所享有的權利，也是其應履行的義務，應加強對監事不作為或不依法作為行為的責任追究。在法律法規或公司章程中明確規定監事會不僅有權而且有義務核對董事會擬提交股東大會的財務報告、營業報告、利潤分配方案等財務資料，并有義務將其核對、調查情況向股東會及國有資產監督管理部門報告；監事會不僅有權而且有義務對董事、經理違法違規和違反章程的行為進行監督，提出有關建議和處理意見，而且應明確規定監事會因不能及時、合理和有效行使監督權而使公司或第三人受到損害時，應承擔的經濟和法律責任。國有資產管理部門應定期對國有企業監事會的工作進行檢查考核,以考核評估的結果決定監事的去留,并確定其報酬。由于監督不力給企業帶來損失,在追究經營者責任的同時,要由監事會承擔連帶責任。

三、創新監事會工作模式，增強監督的實效

由于我國國有企業建立法人治理結構的經驗較少，涉及監事會工作的各項規章制度也還不完善。因此，國有企業監事會要充分發揮監督職能就必須不斷創新工作模式，增強監督的實際效果。

一是要健全完善監事會各項工作制度，實現監督的規范化。為了避免監事會工作流于形式，要建立健全監事會議事規則等規章制度，明確本企業監事會主席和監事的主要職責，對監事實行分工負責制度，保證監事會職責的有效履行和工作質量的逐步提高。同時，要定期召開監事會會議，收集整理監事監督信息，研究企業各項重大決策草案，并及時向董事會和經營管理人員反饋監督信息，督促整改存在問題。

二是要堅持做到程序監督和實體監督并重，提高監督效果。重點監督檢查企業經營管理制度是否健全，董事和經營管理人員在決策和經營活動中是否按規定程序辦事，在執行決策中是否忠實履行職責，是否發生挪用資金、違章拆借、擅作擔保、轉移資財、偽造業績等違法行為，糾正損害企業和所有者利益的行為。同時，要定期開展會計季報、年報或會計賬簿的檢查工作；在檢查中發現有違反財會制度和損害公司利益的事項，有權要求企業審計部門或經國有資產監督管理部門同意后聘請會計師事務所進行審計。如果審計結果認為董事會違反制度規定，有權要求予以糾正。

三是要正確處理監督與被監督的關系，對企業的經營管理做到參與不干預。國有企業監事會在履行職責時，要堅持實事求是、客觀公正的原則，行使監督職責時，要敢于堅持原則，對認為違規的行為提出糾正意見，對拒不接受和改正存在問題的要及時向股東會和國有資產監督管理部門反映。同時，要注意工作方式方法，盡職而不越位，不能干預企業正常的經營活動。

四是要加強與企業內外部監督部門的聯系，形成立體式全方位監督。監事會在監督工作中要做到依法監督、合理監督、公正監督，積極為企業的生產經營工作服好務，爭取企業黨政組織的理解、信任和支持，加強與企業內部紀檢監察部門、審計部門、財務部門及外部司法、稅務、審計等監督部門的聯系，形成監督合力，為企業的健康發展保駕護航，保證企業國有資產的保值增值。

參考文獻：

［1］國務院.國有企業監事會暫行條例[EB/OL].http://.2002-10-13.［2］國務院.企業國有資產監督管理暫行條例[EB/OL].http://.2003-06-05.Review of State-owned Enterprise Board of Supervision to Perform the Duties and Function

LYU Jian-bin;YI Yan-an(Sinopec Shengli Oilfield Corporation,Shandong Dongying 257237)[Summary]State-owned enterprise board of supervision to full perform the duties and function is very difficult on the current condition.To perform the duties and function,the board of supervision must to be constituted strictly according to the law,confirmed the duties and function,innovate the working,tone up the independence,luminary and effect of supervision.[Keywords]Board of Supervision;State-owned enterprise;Supervision;Approach

第二篇：強化當期監督 進一步發揮監事會作用

強化當期監督 進一步發揮監事會作用

新年伊始，遼寧省人民政府國有企業監事會工作辦公室研究部署了2008年監事會工作，并印發了《2008年監事會工作要點》。

2008年，監事會工作的指導思想是：以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞國資委中心工作部署，適應國資監管體制改革和國有企業改革的日益深化，牢牢把握出資人監督定位，充分發揮監事會作用。繼續強化當期監督，建立快速反應機制，創新監督方式方法，促進檢查成果運用，切實履行監督職責，進一步提高監督檢查的權威性、有效性和靈敏性，推動省屬企業改革發展，實現國有資產保值增值。

2008年，監事會要重點做好以下五方面工作：

一、進一步加強當期監督，提高監督的時效性

要深化當期監督意識，繼續貫徹落實《關于加強監事會當期監督工作的意見》，逐步提高當期監督工作質量，實施事前、事中、事后全過程監督，逐步實現由主要檢查企業上情況轉變為檢查當年情況。

1．做好2007集中檢查工作。按照《關于開展2007集中檢查工作的意見》要求，認真做好對監管企業2007集中檢查工作。要在日常監督基礎上，對企業全年的經營管理情況進行監督檢查和綜合評價。要以財務監督為核心，突出重點企業和重點內容進行檢查，加強對企業重要決策和重大事項合法、合規性的監督。要堅持適當簡化的原則，簡化檢查報告結構和內容，簡化報告運轉工作程序。要統籌安排檢查時間，確定檢查重點，規范報告格式，夯實報告內容，保質保量按時完成2007檢查任務。

2．加強日常監督。要充分發揮重點聯系人作用，切實加強日常監督。通過列席企業有關會議、分析企業財務快報、查閱企業生產經營相關資料等方式，重點關注企業改革、改制和重組情況；關注國有資本經營過程及質量，包括國有資本投資方向、投資回報率、現金流量等；關注企業技術創新、節能減排等情況；關注企業重大事項決策機制和決策行為；關注企業會計報表重要項目增減變動及重大異常變化；關注企業內控制度建立及執行情況。重要子企業應納入日常監督范圍，了解其重大事項及主要經營管理情況。

3．深入開展專項檢查。按照國資委要求，對出資人關注的重大事項和企業貫徹執行有關政策規定情況以及監事會在監督檢查過程中發現的企業存在的普遍性、傾向性問題，以及檢查中發現的有可能危及國有資產安全的經營行為、重大決策不合規、生產經營中的重大風險，要及時開展專項檢查，提交專項報告。2008年上半年擬配合委內有關處室對省屬企業經營者薪酬分配情況開展專項檢查。各辦事處還要結合所監管企業特點，選擇1-2個題目進行專項檢查。

二、拓展成果運用范圍，提高監督的有效性

監督檢查成果運用是監事會監督有效性的重要體現，要加強監督檢查成果運用，督促企業落實整改。

1．健全成果運用機制。繼續貫徹落實《關于在國資委內部建立和完善溝通協調機制，進一步發揮監事會作用的意見》，充分利用監督檢查成果。積極與委內處室保持溝通協調，形成協同配合機制。委內召開關于國有資產監管的重要會議，各處室研究相關業務工作，征求監事會意見時，要認真研究，充分發表意見和提出合理化建議。

2．加強與企業交換意見工作。要繼續堅持不參與、不干預企業經營決策和經營管理活動的原則，切實做好當期監督過程中發現的問題與企業交換意見工作，特別要做好檢查報告向企業反饋工作。就監督檢查中發現的需要企業自行糾正的問題，要通過座談、口頭溝通、書面通報等形式，及時與企業交換意見，并提出合理化建議；對需要委內相關處室關注和幫助處理的問題，要及時向委內處室提出結果落實建議。

3．加大整改落實力度。要實現由揭示問題向推動問題整改的轉變，促進企業健康發展。要將跟蹤、督促揭示問題的整改貫穿在當期監督的全過程，將監督檢查中揭示的問題進行梳理、拆分，分解給委內有關處室和企業分別進行整改落實，及時了解整改進展情況，督促整改工作落實到位，并協調相關部門幫助解決問題。

三、改進檢查方式方法，提高監督檢查質量

為提高監督檢查效率和質量，實現出資人的有效監督，要不斷探索完善適合實際工作需要的監督方式方法。

1．充分利用現代信息技術手段。為適應信息化技術發展的需要，不斷加強監事會工作的信息化建設。一是建立監事會電子資料庫，將重要監督檢查資料及工作成果集中保存，規范管理，做到信息共享、方便查閱，保證工作的連續性；二是繼續推廣在具備條件的企業集團會計電算化系統中增加監事會站點，并及時總結典型經驗，互相交流學習；三是繼續探索利用計算機輔助查帳軟件，提高檢查效率。

2．不斷探索各類企業的監督方式。積極探索國有控股或相對控股以及參股國有企業的監督模式，切實履行出資人職責。要適應企業組織形式的變化，及時調整出資人的監督形式；要強調監督的獨立性，通過合法程序形成與企業股權結構相適應的監督制衡機制。根據企業不同類型，探索進行分類監督；探索對委托企業的有效監管，實行直接監管與間接監管相結合。

3．提高信息和專報的質量。信息和專報是當期監督工作的重要載體，是監事會工作成果的重要體現，要強化信息和專報工作,逐步提高信息和專報的質量。在保證數量的基礎上，重在質量上下功夫，一是增強內容的靈敏性，及時、準確地捕捉有價值的信息；二是及時反映委領導對監事會工作的指示和監事會工作動態;三是把好文字關，做到格式規范，語言精煉。

4．借助各種監督力量。要將監事會監督與企業國有資產的管理、運營緊密結合，形成監督合力，共同促進企業有序發展。在監督檢查過程中，要把對企業的財務檢查與會計師事務所的審計相結合，在分析復核的基礎上，充分參考和利用事務所的審計結果，有重點地開展檢查；監事會監督要與外部財務、審計監督相結合；與委內紀檢、監察監督相結合；與企業兼職監事及企業內部監督力量相結合。

四、加強法規制度建設，規范監督工作體系

制度建設是監事會不斷探索的主題，全面、科學、合理的法規制度體系是監事會發展完善的有力保障，要逐步建立健全監事會法規體系，推動監事會工作走上法制化、規范化軌道。

1．繼續深入貫徹落實2007年制定的監事會規章制度。2007年制定了《關于加強和完善監事會工作的意見》、《關于加強監事會當期監督工作的意見》等規章制度，對監事會工作具有重要指導作用。2008年要加大對文件的貫徹落實力度，通過集中培訓、自學等形式，加強全體工作人員對文件的理解、消化和落實，并督促企業進一步落實，保證監督檢查工作規范開展。

2．建立監事會工作規程標準。為規范監事會工作質量評價基礎，要研究建立包括程序規范、評價操作規范、檢查報告規范和成果運用規范等在內的作業標準。

3．補充和完善各項制度。根據有關法律法規和國有資產監管實踐，不斷研究、制定和完善監事會工作各項制度，如依據國家相關法規制度修改情況修訂《遼寧省省直國有企業監事會暫行辦法》、制定《監事會與企業交換意見辦法》等規范性文件。把監督檢查工作納入系統化、科學化和規范化的軌道，使監事會工作更加適應新的形勢發展需要。

五、加強監事會隊伍建設，提高監督能力和水平

監事會工作是一項極具創新性和挑戰性的工作，要不斷加強隊伍建設，建立和諧的監事會隊伍，提高監督檢查能力和水平，適應國資監管工作的新形勢、新要求。

1．召開監事會工作會議，做好監管企業外派監事會換屆工作。按照《遼寧省省直國有企業監事會暫行辦法》的規定，2008年將進行新一輪監管企業外派監事會換屆工作。在總結我省監事會幾年來工作經驗的基礎上，召開省屬企業換屆、派出工作會議。并對省屬監管企業外派監事會進行調整。

2．加強理論學習和業務培訓。一是要認真學習貫徹黨的十七大精神，全面落實科學發展觀，用中國特色社會主義理論體系武裝頭腦，加深對黨和國家路線方針政策的理解，提高政策理論水平，探索完善國有資產監管體制。二是要加強業務培訓，提高監督能力。2008年舉辦專、兼職監事業務培訓班。對專職監事培訓，主要內容是深入學習新企業會計準則、先進監督檢查方法的實務操作，并結合全國宏觀經濟形勢變化、新出臺的法規制度以及我省國資監管工作的需要，選擇重點內容進行培訓；對兼職監事的培訓，主要內容是介紹監事會工作的新形勢、新動態、新制度，更好地發揮兼職監事的監督作用。

3．健全監事管理機制。為建立客觀、公正的監事會激勵約束機制，不斷提高派出監事的履職能力和水平，制定《對專職監事管理的評價標準和考核體系》；為加強對兼職監事的管理，切實發揮兼職監事作用，修訂《兼職監事管理辦法》。對各省屬企業兼職監事進行重新確認、梳理，對缺位的要及時按程序予以補充。

4．嚴肅工作紀律。要按照“六要六不”行為規范和黨風廉政建設的有關規定，加強作風建設，嚴守組織紀律、工作紀律和保密紀律，經常對照檢查，做到防微杜漸，清正廉潔，始終保持監事會隊伍的良好形象。（來源：監事會工作處 責任編輯：崔鶴）

第三篇：發揮人大代表監督作用之我見

發揮人大代表監督作用之我見

趙欣

人大代表作為國家權力機關的主體，是人大常委會行使職權的基礎，也是人大行使監督權的力量源泉所在，其作用能否得到充分發揮直接關系到廣大人民群眾最根本利益能否得以實現。由于人大代表連著兩端，一頭是國家，一頭是人民群眾，把國家和人民聯系在一起，人民通過代表參與國家事務，監督國家相關工作人員。因此，如何充分發揮人民代表在監督中的積極作用，是加強人大監督，增強監督實效性的必然要求，是做好新時期人大工作，構建社會主義和諧社會的有效保證。

一、當前制約人大代表發揮監督作用的主要因素

1、代表素質不高，履職能力較差

當前一些代表素質不高主要表現在：一是政治理論水平、業務水平不高，對政策、法律法規理解不深，掌握不夠，缺乏監督所具備的法律知識、專業知識；二是代表的文化水平不高，難以歸納、反映群眾生活中的熱點、難點問題；三是有的代表“代表意識”淡薄，履行代表義務的責任感不強，僅僅當個見了面握握手、聽報告拍拍手，分別了揮揮手，表決時舉舉手的“會議代表”，難以參與決策。

2、代表與選民聯系不經常，了解情況不夠，不能充分發揮代表的監督作用。有的代表僅僅是選舉時與選民見個面，沒有密切聯系選民，沒有經常到選民之間走訪調查了解情況，傾聽選民的呼聲和建議，還有的代表可能自己是哪個選區的代表都不知道；甚至有的選民不知道自己選的代表是誰。這樣，代表與選民之間缺乏聯系，缺乏交流，當人民群眾遇到問題時不知道，不找代表反映，而是習慣性地找政府。

3、代表之間聯系不多，難以發揮代表的監督作用。由于我國的人民代表大會是集體行使權力，代表們提出的議案、質詢案、罷免案等等，受代表聯系不夠，交流不多，難以得到積極廣泛響應。

4、代表履職受到環境影響從而制約了代表發揮監督作用。一是大多數的代表事聯得多，他們本身在各行各業中從事自己的工作，從客觀上沒有過多的時間來執行代表的職務。二是國家政權機關的政務活動公開、透明度不高，難以保證人大代表的“知情權”、“知政權”，這樣人大代表難以行使監督權。三是對代表執行職務的質量和能力沒有一個明確的量化考核標準和監督標準，使代表缺乏一種內在動力，難以發揮代表的監督作用。

二、提高代表素質，為發揮代表的監督作用提供一個好的平臺

充分認識代表監督在人大監督中的地位和作用，地方人大常委會應把加強代表監督作為加強人大監督工作的一個重要方面和基礎工作來抓，加強常委會與代表之間的聯系，提高代表的組織程度，形成一套科學、快捷的聯系網絡，依法鼓勵代表向本級人大提出建議、批評和意見，以改善人大監督工作。常委會開展活動期間，有計劃地讓眾多代表參與進來，為代表提供發揮監督作用創造充分的條件，地方人大聯工委應充分發揮好代表與選民、代表與代表之間、代表與人大之間的橋梁紐帶作用。同時，人大常委會應對代表在發揮監督作用中遇到的問題提供相關的政策咨詢和幫助

1、增強代表的履職意識，提高監督水平。人大代表素質不高，職權意識淡薄、履職能力不強，難以發揮人大的監督作用。要真正發揮代表的監督作用，關鍵在于提高代表的政治和業務素質，嚴把代表入選關。一是進一步完善人大代表的選舉和產生機制，將具有較強的代表意識和執行職務能力，高素質的選民選到人大代表隊伍中來；二是進一步加強代表的學習和選民培訓，提高代表的政治、業務、素質和實際工作能力，從而增強代表監督工作力度和工作水平。

2、建立長效的代表與選民聯系的工作機制。加強代表和選民之間、代表與代表之間、代表和人大常委會之間的聯系，讓代表工作在選民的監督之下，使監督工作進一步增加透明度。人大常委會加強對代表工作的指導和監督，在人大常委會、代表、選民三者之間形成一種良性監督互動機制。

3、加強制度創新，為代表監督活動提供一個良好外在環境。一是建立代表監督活動有效的保障機制，確保代表在法律上、時間上、經費上等方面行使代表監督權時有可供操作的具體辦法。二是加大政務公開力度，保證代表的“知情權”、“知政權”，使代表能全面、真實、準確了解“一府兩院”的工作。三是擴大專職代表的數量，建立確保兼職代表的工作時間制度，使代表有時間履行自己的代表職責；四是制定代表工作量化考核機制，開展選民旁聽人大會議、代表述職、代表小組視察等活動，使代表既有動力又有壓力，增強監督工作實效。五是改進人大代表提建議、批評、意見等常規性的監督手段，適時運用和激活“詢問”、“質詢”、“特定問題調查”等剛性監督手段。

4、加大政策法律法規宣傳力度。進一步培養和提升代表的法律素養、民主素養，使之與公民的民主實踐形成互動效應，加強人民對人大代表的認知感、認同感，使越來越多的民眾將人大代表視為排憂解難的主心骨。

5、為代表監督活動創建一個良好的社會輿論環境。人大常委會應當利用現有媒體信息傳播速度快捷的優勢，及時報道、反映人大代表在人大監督中的活動，使人大監督與輿論監督有機結合，增強監督實效。只有以貫徹實施《監督法》為契機，進一步加強和改進監督工作，依法規范監督形式，嚴格執行監督程序，努力增強監督實效，才能把常委會監督工作和代表監督工作提高到一個新的水平，結出豐碩的監督之果。

通聯：會同縣人大常委會辦公室

趙欣

第四篇：對發揮國有企業監事會作用的法律思考（定稿）

對發揮國有企業監事會作用的法律思考

來源：中國人大網 作者： 日期：2010-05-12 我來說兩句(0條)

2000年中央決定向國有企業派駐監事會以來，國有企業經營活動日益規范，管理水平明顯提高，亂投資亂擔保等造成國有資產損失事件明顯減少，資產安全得到較好的保障，實現了保值增值。國有企業監事會制度在國有資產監管中發揮了重要作用。

2005年新修訂的《公司法》，不僅堅持了國有企業監事會制度，還賦予了國有企業監事會新的職責，對發揮國有企業監事會(以下簡稱監事會)作用提出更高的要求。貫徹、落實《公司法》的要求，既要充分認識監事會的成績，堅定信念，不斷推進，也要深刻認識監事會發揮作用中的問題，不斷改進工作。否則，隨著時間的推移和國有資產管理體制、企業制度改革的深化，一些問題可能凸現和發展起來，不僅難以落實新《公司法》的要求，還可能對在中央強勢推動下建立起來的、行之有效的監事會制度產生不利影響。

當前，影響和制約監事會更好發揮作用的問題主要有：人們對監事會地位作用的認識還不完全一致，落實監事會制度，發揮監事會作用的法律意識還有待加強;與《公司法》相配套的一些法規和制度還不健全，使監事會制度在具體落實中缺乏可操作性的依據;現行一些對發揮監事會作用有重要影響的監管制度、企業制度，還沒有完全落實到位。

有鑒于國有企業監事會的重要性，本文試圖就落實國有企業監事會制度、發揮國有企業監事會的作用進行初步的探討。

一、加強對市場經濟作為法制經濟的宣傳教育，不斷提高人們自覺落實監事會制度的法律意識

監事會制度能不能得到很好落實，能不能長久地發揮作用，首先取決于人們對它的認識和態度。國有企業是在計劃經濟體制下發展起來的，一些政府管理部門和經營者在某種程度上還習慣于行政的管理和監督方式，對依照規則、依靠機制管理和監督需要一個認識和適應過程。近年來，隨著我國市場經濟的推進，民主與法制的加強，國有資產管理體制改革和現代企業制度建立的推進，特別是監事會制度的實踐，政府管理部門和經營者對依照市場規則和依靠機制管理和監督的認識有了較大提高，依法治理公司的意識有所加強，工作逐步適應。但是舊的觀念和習慣依然還有影響，一些人還是自覺或不自覺地習慣于行政管理方式，習慣于上級對下級的行政監督和制約方式，對依照市場規則、依靠機制的監督制約還不完全習慣。

新的《公司法》進一步強化了監事會監督職責，使監事會由事后監督轉向了對生產經營活動的全過程監督，由“背后”報告轉向當面進行質詢、提出建議和糾正要求，更加強調了依法治理，強調了機制監督。這些變化，在增加了監事會與經營者溝通交流機會的同時，也增加了監事會與經營者發生矛盾的機會，要求國資管理部門(以下稱國資監管機構)、監事會和經營者都要進一步轉變舊的觀念和習慣，從市場經濟的發展和國有企業改革的客觀要求上，從民主與法制建設的高度，認識、理解監事會制度，提高依法履職、依法監督、依法接受監督的法律意識。要從以下三個方面加強宣傳教育： 1.現代企業制度——公司制，是一種財產所有權和經營權分離的企業制度。市場經濟初期，企業財產所有權和經營權為一體，所有者即是經營者。隨著市場經濟的發展，企業經濟規模不斷擴大，初期的企業“所有制”形式受到了嚴重挑戰：一是個體所有者的資金不足以適應日益擴大的規模經濟的要求，有必要組織起來;二是財產所有者自身的素質和能力難以完全勝任日趨復雜、社會化的經營管理工作，企業需要更加專業的人才管理。一種能夠集中社會各方資金，委托專門人才進行管理的現代企業制度形式——公司制應運而生。公司制的出現，大大加快了資金聚集的速度，提升了企業管理水平，增強了企業的競爭力，適應了市場經濟發展的要求。但是這種企業所有制形式，也使財產的所有者失去了對企業的經營管理權，把經營管理權委托給了聘請的經營者，由經營者代理行使，實現了所有權和經營權的分離。

2.監事會制度是現代企業制度下，維護出資人權益的重要制度安排。在現代企業制度下，出資人實現了資產的委托經營。從法律的角度上講，出資人和受托經營者具有利益上的一致性，但在現實中卻存在著利益上的不完全一致性。主要表現在：出資人“通常是希望公司利益的最大化，而代表股東經營業務的經營者卻并不是為公司利益最大化，他們可能是要追求自身利益的最大化，比如個人在經理市場上身價的最大增加”等，“在一些時候，可能還會做出一些吃里爬外的事情”。對此，出資人就要通過各種形式來加強對經營者的監督和制約，以維護自身利益。法人治理結構，就是為了這一目的而建立的，是一種有效的監督制約機制。黨的十五屆四中全會指出，公司法人治理結構是公司制的核心。“公司治理，從最本質的意義上講，就是約束經理的'招'”。監事會制度就是法人治理結構的重要組成部分，是一種出資人對經營者監督的機制或稱制度安排。

新《公司法》在總結國內外公司治理經驗的基礎上，在保證經營者經營管理權的同時，賦予了國有資產出資人兩個方面的監督權：一個是通過行使重大事項的決定權，對經營者直接監督;另一個是派出監事會，作為法人治理結構的組成部分，對經營者的日常履職情況進行監督。監事會監督的最大貢獻在于，解決了出資人對經營者監督的一個重大難題——與經營者信息不對稱問題，較好地克服了“導致管理腐敗”“的一個重要原因，是公司治理結構中非常重要的制度安排，是出資人監督不可缺少的手段。

3.市場經濟是法制經濟，出資人監督經營者履職都要依法行事。市場經濟是一種民主的、自由的經濟，任何市場主體都有權自由運用和處分自己的財產，代理人有權按照自己的意志行使代理權。但這種民主和自由不是放任的、隨心所欲的，是在尊重他人利益和自由基礎上的，是要遵守一定的規則、承擔一定義務的。例如，交換要遵循誠實、信用的規則，競爭要遵循公正、平等的規則，代理要在授權范圍內盡勤勉、善良之義務。沒有規則，財產所有者的權利就難以保證，經濟就會發生混亂，社會就會出現不穩定。要使市場的規則在社會中得到普遍的遵守，除了有賴于人們對這些規則的認識和覺悟，還必須有國家強制力的保證。因為經濟利益有著巨大的誘惑，往往會使一些人不顧規則的存在，一味地追求個人利益，法律可以通過對違法者的懲罰等強制方法，保證規則被遵守，為財產所有者提供一個公平、穩定、有序的社會經濟環境。市場經濟的建立和完善過程，實際上就是經濟法制化的過程，是一場深刻的法制革命。落實監事會制度、發揮監事會作用，是經濟法制化的要求，國資監管機構和經營者都要樹立起法律的意識，監事會要依法進行監督，這樣才能保證經營者的權利不受干涉，同時盡到法律賦予監事會的職責;經營者要依法履行職責、自覺接受監督，這樣才能保證出資人監督權的有效行使，保證出資人的財產利益不受侵犯。

二、加強與落實《公司法》規定的監事會制度有關的配套法律、制度建設

《公司法》在制定時充分考慮了在實施中與其他法律法規的銜接。但《公司法》畢竟著眼于一般性規定，國有企業在治理結構上有自己的特點，在落實《公司法》有關規定時會遇到一些特殊問題。充分認識和解決好這些問題，是落實監事會制度規定、發揮好監事會作用的重要條件。從當前情況看，這些問題，主要有：一是一般有限公司的出資人職責是由財產所有者直接承擔，即直接行使權利、承擔責任，而國有(獨資)企業是由國有資產出資人代表(政府及其特設機構——國有資產監督管理機構，下同)履行出資人職責，即由機構間接行使出資人權利(包括監督權)、承擔責任，不與個人利益直接發生關系，這必然對權利行使的責任意識產生影響二是一般有限公司，每一個股東會只對應一個企業行使出資人職責，而國有資產的監管機構要對應幾十個甚至百余個企業行使出資人職責，很難像一般有限公司股東會那樣行使全部出資人職責，要將出資人的一部分權利授權給經營者，這就使國有企業經營者比一般有限公司經營者擁有更大權力，出資人對經營者監督的責任和意義也就更加重大。三是一般有限公司，只有一個主體履行出資人職責，即只有股東會履行出資人職責，但對于國有企業來說，無論是法律規定還是現實的制度，國資監管機構都不是唯一履行出資人職責的機構。企業的一些重大問題需要政府決定;一些重要經營管理人員的任命要由上級有關部門參與考察、決定;政府的審計、財政部門履行對國有企業的審計職責;掌握投資權的政府部門也對國有企業資產的使用和經營者的任用有著重大影響。加強對各方關系的協調，成為行使出資人職責的一項重要內容。四是新《公司法》確定的監事會制度與《國有企業監事會暫行條例》(以下簡稱《條例》)的銜接問題。《條例》是關于國有企業監事會制度的專門法規，是當前國有企業監事會履行職責的主要依據。它繼承了政府向國有企業派出稽察特派員時的一些做法，對監事會的職責定位和履職要求都與新《公司法》有較大差距。落實新《公司法》的要求，必須依照《公司法》精神對《條例》進行修改，使條例和《公司法》統一起來，為監事會履職提供統一規則，否則《公司法》就會被擱置起來。針對上述存在問題，應當重點加強以下法規和制度建設工作：(一)量化出資人代表職責，建立責任制

依據法律，只有出資人代表才有權決定企業國有資產經營中的重大問題。因此，出資人代表特別是國資監管機構能否積極履行出資人職責，是監事會有效發揮作用的前提和基礎。落實監事會制度、發揮監事會作用，必須把出資人對監督權的行使和監事會監督權的行使緊密結合起來，把出資人對問題的處理與監事會揭示問題緊密結合起來。

由于國有資產出資人權利是由機構行使，有時還是一種多機構的共同行為，不把出資人的職責量化到具體部門、崗位，不建立起必要的責任制，僅憑出資人代表有關機構或人員的覺悟，在實踐中就容易產生出資人職責不到位問題。近年來，一些給國有資產造成重大損失的事件，就是經營者違規經營，被監事會揭示出后，履行出資人職責的有關機構未能及時進行處理，甚至有的幾經揭示仍未能及時處理，使問題由小做大，最終造成國有資產重大損失。應當通過設立有關法規、制度，加快對出資人代表職責的量化，建立責任制。要注意解決四個問題：一是明確行使出資人權利各機構和崗位職責。既要明確政府的職責，也要明確授權監管機構的職責，還要明確對國有企業資產處置、經營管理人員任命和其他經營行為有重大影響機構的職責，并落實到機構內部職能部門和崗位，制訂出行為準則。如對監事會揭示的問題，由哪個部門受理，如何進行處理，什么時間完成，者D應做出具體規定。二是實現責權統一。沒有權利自然無法履行出資人職責，有了權利不承擔相應的責任則難以積極、公正、有效地履行出資人職責。凡是享有出資人權利的部門和人員，就應履行與其權利相適應的義務，承擔相應的責任，從制度上規范履行出資人職責機構和人員的行為，保證出資人職責到位。三是加強監督考核。建立由各級人大對政府，政府對國資監管機構(有關機構)以及監管機構對職能部門和工作人員的監督、考核機制，對該作為而不作為，或不依照規定標準、程序作為，給國有資產造成損失的，應當追究責任，促使出資人代表機構及人員積極履行出資人職責。四是建立科學的集體決策機制。依照規定，出資人的權利應當由出資人代表機構行使，但實際上一些監管事項，往往主要由監管機構的職能部門、甚至是工作人員決定，實際工作中就有“部門負責人專政”的說法。這種情況下的決策，難以避免受到獲取信息不完整、個人能力水平有限、甚至個人情緒的影響，難以保證決策的科學性、公正性。應當建立起會議決策、審批制度，具體的會議形式可分為三種：第一種是由監管機構內部有關業務部門組成聯席會議，由監管機構負責人主持，適用于常規事項的決策;第二種是監管機構負責人組成的辦公會議，這種形式可以相對集中監管工作多方面信息，決策的層次、水平也較高，適用于一些重要事項決策：第三種是聘請有關方面專家參與，在聽取專家意見的基礎上，再由聯席會議或辦公會討論決策，這種形式適用于風險性較大、需要較強專業知識的重大事項。(二)科學劃分出資人與經營者的職權

如前所述，國有企業出資人需將一部分權利讓渡給經營者，《公司法》對此也做出了規定。但經營者具體行使哪些出資人權利，必須要由出資人代表以公司章程或其他規范性文件做出規定。否則，就容易出現出資人越位或缺位的現象。

在實踐中，中央和各地國資監管機構，都對經營者的授權做出了一些規定，在加強國資監管中發揮了重要作用，但還存在一些問題。一是規定不夠系統化、規范化。有的只就某一方面事權做出規定，沒有做出系統、全面的劃分，如只對企業投資權做出規定;有的只是以對重大事項監督形式，對經營者某些權力的行使做出規定;有的雖然規定事項較全，但這些規定分散在不同的規范性文件中，沒有形成系統的、專門的制度。二是規定不夠明確。如對經營者的投資行為，國資監管機構到底管到什么程度，有的要求企業報送投資計劃，但沒有明確是否進行審批;有的要求明確投資計劃只進行備案，但在其他制度中又要求重大投資計劃要經過批準;有的對什么是重大投資沒有詳細列明。這樣，在實際監管中就容易出現職責不清的漏洞，發生問題不好明確責任。三是規定不盡科學。一些對企業發展有重大影響的事項，應作為出資人審批事項，但在一些規定中卻作為備案事項。如劃撥土地使用權的轉讓、企業改制重組中的資產處置、對外擔保、土地開發等對企業發展有重大影響，但又不可逆轉的事項應設定為審批事項，不宜只做備案要求，或完全放權給企業。四是對一些事項規定有遺漏。如關聯交易、同業競業是極易發生侵害國有資產和產生腐敗現象的事項，為此，《公司法》對董事、高級管理人員與本公司交易或從本公司謀取商業機會、競業經營等行為做出了嚴格限制，規定要經股東會同意或在公司章程中做出規定。但在一些監管規定中，對這些問題缺乏具體要求，不利于經營者依法依規經營，不利于出資人的監督。

(三)做好《條例》的修訂工作

《條例》與《公司法》對國有企業監事會制度的規定，主要有四個方面的不同：一是《公司法》規定只對經營者個人的履職情況進行監督，《條例》還要求對企業行為進行監督;二是《公司法》規定對經營者損害公司利益的行為要提出糾正要求，《條例》則要求對監督檢查中發現的問題只向出資人報告，不得向企業透露檢查報告內容;三是《公司法》規定監事可以列席董事會議，并對決議事項提出質詢或者建議，《條例》則要求監事會不參與、不干預經營決策和管理活動;四是《公司法》沒有賦予監事會向銀行、工商等部門了解，隋況的權利，《條例》則賦予了監事會這方面的權利。

修改《條例》，要依據《公司法》精神，并緊密結合監事會工作實際。應明確以下觀點和制度：

1.加強對經營者個人履職行為的監督。原因有三個方面：一是從理論上講，監事會是企業內部的制衡機制，它不能對企業實施監督，只能通過對經營者個人行為的監督，督促經營者依法履行職責，進而實現企業合法經營的目的。二是從實踐上講，企業發生的任何損害國有資產權益的行為，都不是企業行為，即便是董事會集體做出的決定，也是經營者個人行為所致，特別是受主要負責人行為的影響只有加強對個人行為的監督，才能及時發現問題，才能落實責任，強化經營者的責任意識和自律意識。三是企業是一個社會責任主體，對社會主體監督是政府和社會監督部門的職責。

2.應當規定履行提出質詢、建議、糾正要求和罷免的職權。賦予監事會上述職權，一是監事會加強過程監督的需要。《條例》規定只看不說、背后報告的做法，適應于稽察特派員時代事后監督和檢查歷史性問題的職責要求。《公司法》確立的監事會制度，把監事會作為法人治理結構的組成部分，重在當期監督、過程監督，無論對財務的檢查和對董事、高管人員履職行為的監督，都具有當期性、即時性。監事會對董事會所議事項應該質詢而不提出質詢，就難以及時發現問題;發現問題可以提出建議而不提出建議，統統都上報給國資監管機構，就很可能使問題堆積在監管機構，錯過解決問題的有利時機。二是經營者改進工作的要求。實際上，絕大部分企業經營者愿意就經營管理中的問題，聽取監事會意見，加強與監事會進行溝通。因為這樣做，經營者可以比較及時地發現問題，主動改進工作，爭取更好的經營業績。監事會在監督檢查中，就經常遇到一些經營者提出這方面的要求。適應經營者的要求，監事會近年來也在不斷調整自己的工作方法，注意采取多種形式與經營者進行溝通，將檢查中發現的管理性問題及時反饋給經營者，幫助經營者加強管理。在《條例》中明確上述職權，就把監事會的自發行為變為了規范行為，使監事會承擔更大的責任，發揮更大的作用。

當然，監事會行使上述權利，不能干擾經營者的經營管理權，必須遵循一定的條件和程序：一是提出糾正要求、罷免建議，必須是針對董事、高管人員的違法違規、不履行出資人規定和損害國有資產的行為，對經營決策和各項管理是否科學、能否取得效益不得干預。對有重大風險的經營活動，也以及時報告為主，不能直接提出肯定或否定意見。二是提出糾正要求，除為一般性問題，或在緊急情況下外，應經監事會會議討論并以相對多數通過提出罷免建議，應經監事會會議討論并以絕對多數通過后，向國資監管機構提出：提出質詢和建議，雖然《公司法》規定列席會議監事可以提出，但由于監事會是監管機構派出人員組成，一般監事的資歷和水平難以行使此項權利，應由監事會主席或主席授權監事行使為妥。三是在行使方式上，除董事會議上的質詢和建議可以口頭提出，并由會議做出記錄外，其余職權都應書面行使。這樣做，既是為了規范，也是為了有案可查。

3.應堅持賦予監事會向銀行、審計、工商、財政等部門了解情況的權利，并增加對違規會計師事務所提出處罰建議的權利。監事會是出資人代表派駐企業的專門監督機構，它監督的是國家資產的安全，代表和維護的是國家利益，應當賦予它一定的公權，即通過一定的國家渠道獲取信息、進行監督。這不僅是監督工作的需要，也是由于上述機構都在履行對國有資產監督的職責，可以提供這方面的支持。賦予監事會上述權利，有利于各種監督成果的充分利用，有利于加強國有資產監督資源的整合，降低監督成本，提高監督效率和監督質量。

(四)規范監事會職責與外部董事職責的關系

當前，從央企到地方國有企業都在推行外部董事制度，但對外部董事制度還沒有統一的規定，國務院國資監管機構也只是出臺了內部規定，各地的做法存在一定的差異。從目前的一些做法看，以下幾點是共同的：外部董事與監事會同屬國資監管機構派出，薪酬收入均不與企業效益發生聯系，與企業保持相對的獨立。但二者的職責有著本質區別。按照國務院國監管機構的有關規定，外部董事職責主要有五項：對經理人員進行經營業績考核;決定經理人員的薪酬;選聘經理人員;行使對重要子企業的國有股東權利;督促、指導企業建立全面風險管理體系。從上述規定看，外部董事履行的是經營管理職能，而不是監督職能，監事會與外部董事的關系應當是監督與被監督的關系。對外部董事和監事會的這種定位，應當是比較科學的，維護了法人治理結構的完整和統一，加強了出資人在企業的代表地位。

對外部董事的監督，除因外部董事職責與內部董事不同形成的監督內容差異外，沒有標準的不同，監事會應當按照《公司法》的要求，履行對外部董事的監督職責。國資監管機構應盡快制定關于外部董事的任職資格、工作職責、工作程序制度，既為外部董事提供依法履行職務的依據，也為監事會監督外部董事履職提供標準和依據。

(五)協調監事會監督與國資監管機構、政府審計和財政部門監督的關系

除監事會外，國資監管機構、政府審計、財政等機構都有權對企業國有資產進行監督，現實中常常會出現重復審計的情況，有時在一個企業同時出現三四個部門審計。而且由于各監督機構對企業情況了解不同，審計內容、要求不同，審計結果往往有較大差異。這種情況，不僅浪費了監督資源，增加了企業負擔，而且難以對企業經營活動做出統一的判斷。應當通過立法或制度建設，加強對各監督部門的協調工作，建立起以國資監管機構年終審計為基礎，以監事會日常監督為主體，其他監督為補充的監督協調機制。凡能夠利用或納入國資監管機構年終審計的，能夠通過監事會日常監督檢查、專項調查能夠解決的問題，就不再重復審計。

三、加強與發揮監事會作用相關現行制度的落實與完善工作，為落實現行《公司法》的要求創造更加有利的條件

(一)落實好董事會制度

董事會制度是法人治理結構的重要組成部分，它既是對經理層的監督制約機構，也是監事會履行監督職責的對象。隨著《公司法》的實施，國有企業改革的深入，不少國有企業已經進行了公司制改革，但完善的法人治理結構，并沒有真正在多少國有企業建立起來。特別是董事會制度建設，與外派監事會制度相比，存在著較大的差距。主要問題：一是相當一部分企業還沒有建立董事會制度。現實中表現為兩種情況：一種情況是按照企業法注冊，根本沒有設立董事會，實行的是總經理負責制;另一種情況是雖然按照《公司法》注冊，名義上也建立了董事會，但只有董事長一人，或是董事人數過少，形不成會議。二是董事會制度運作不規范。實踐中表現為兩種情況：一種情況是會前對董事不盡通知義務，會上董事不能充分發表意見，或以其他方式代替董事會議，形不成真正的集體決策機制;另一種情況是董事會和經理層的職責不分，董事、經理在人事上高度重疊，董事會經常討論決定屬于經理職責范圍內的事項，甚至董事會和經理辦公會經常合二為一。

上述情況，不僅嚴重地限制和削弱了董事會的作用，也給監事會履行監督職責造成了困難。首先，監事會監督對象出現空缺。依據《公司法》，監事會的一項重要職責，就是監督董事的履職行為，沒有董事會或董事會不健全，自然就無法對董事的履職情況進行監督。其次，加重了監事會的監督責任。依照《公司法》和法人治理結構的要求，董事會負責對經理層的經營活動進行監督，在沒有董事會或者董事會不健全的情況下，經營班子既要履行董事會職責又要履行經理層職責。這樣法人治理結構中設計的對經理監督職責，就不得不由監事會承擔，監事會就要承擔起對董事會和經理層的雙重監督職責。最后，加大了監事會監督的難度。董事職責不明確，不能保證董事在會議上充分發表意見、行使職權，就使監事會對董事、經理的監督缺少了標準和依據，對董事和經理人員的履職行為難以做出評價和判斷。例如，在公司不盡通知義務的情況下，對董事在董事會上發表的不符合出資人意志的意見，能否追究其不盡職的責任，就很難判斷。再如，在職責不清的情況下，董事干預經理職責范圍內事項，或者經理參與決策董事會職責范圍內的事項，出現了失誤是否承擔責任，都沒有依據。

落實董事會制度，首先要健全董事會機構，各國資監管機構要把健全監管企業的董事會機構，放在重要工作位置，加大工作力度，在較短時間內完成董事會機構建設，配齊配全董事會人員。在董事會機構建設中，要注意盡量減少董事與經理的交叉任職，嚴格區別董事會與經理層的職責，使董事會真正依照《公司法》負起對企業重大事項進行決策和對經理層的監督職責。其次是健全工作制度，不僅要對董事的職責做出明確規定，而且要提出履職的標準和程序，對不認真出席董事會議，不認真貫徹出資人的指示、規定，在董事會議上多次不發表意見，或不能保障董事按規定程序履行職責的情況，都應做出承擔責任的規定。對擔任各專業委員會負責人的董事職責，應當在各委員會的規則中做出特別規定。最后是加強對董事履職的考核，要改變以對企業的總體考核代替對董事個體考核的做法，改變不管董事能力高低、貢獻大小，一律按照企業主要負責人一定百分比取酬的做法。要加強對董事個人履職情況的考核，根據董事在企業決策和管理中的表現確定薪酬，把董事對企業的貢獻與薪酬緊密結合起來，增強董事的責任感，激勵董事更加積極、勤勉履職。在對董事的考核中，注意聽取監事會意見，把國資監管機構對董事的考核與監事會對董事的監督結合起來，更加有效地發揮監事會的監督作用，提高監管水平。(二)堅持監事會外派制度

《公司法》規定，監事由國資監管機構派出，近年來監事會制度的實踐證明，實行監事外派制度，是監事會在國有企業法人治理結構中有效發揮作用的一個重要原因。實行監事外派制度，切斷了監事會和企業經營者在經濟利益和人事管理方面的聯系，解決了內設監事會難以發揮作用的種種問題，并制定了“六要六不”工作紀律，實行了定期輪換制度，最大限度地保持了監事會的獨立性，為監事會獨立履行職責創造了良好的客觀條件。國有企業監事會制度要長久、有效地發揮作用，必須認真堅持并不斷完善外派制度。在堅持現有各種制度和做法的基礎上，還要做好以下工作：

1.加強監事隊伍的專業化建設。實行監事由監管機構外派，從組織人事角度解決了監事會的獨立性問題，還要從監事的能力上解決獨立履職問題，使監事具備獨立履行職務所需的專業素質，才能更好地實施獨立監督。監督與被監督是一對矛盾，如果監督者缺乏與經營者對話的能力，就難以深入了解經營活動，協調各方關系，獲取相應信息，對經營者的履職行為做出客觀判斷，及時揭示企業經營中的問題。實現專業化建設，一是要對專職監事的任職資歷有一定的要求。國有企業的經營者，一般都具有較豐富的閱歷，在目前還存在著行政級別觀念的情況下，監事的人選要考慮企業的接納，人選不僅要了解企業，熟悉經營管理，而且要有相應的機關管理或企業工作經歷，要有與經營者進行對話的能力和資歷。現實中，一個科級的公務員監事去和一個相當于省部級干部的經營者交流溝通，不僅存在著知識和經驗上的差距，而且雙方還會存在某種心理障礙，不利于監事履行職責。要求相應級別的公務員擔任監事，在這里并非完全是級別對等的概念，而是能力對等和相互尊重的體現。因為級別也是一個公務員能力和資歷的重要體現。二是要有一定的綜合素質。監事會監督涉及企業經營管理各個方面，需要處理好監督與被監督的矛盾，要求監事要有較高的綜合素質，既要懂得企業財務、經營管理制度、熟悉國家法律法規和出資人的要求、規定，還要有良好的職業道德和較強的協調與溝通能力、文字能力。現實中，監事大多具有某一個方面的專業素質，有的專業素質還比較高，但在綜合素質方面，主要是靠監事會成員的能力互補。這種情況不適應對監事單獨履職的要求，要通過建立崗前培訓和在崗業務培訓制度，：不斷提高監事的綜合素質。要把業務培訓作為考核監事會工作的一項重要內容。

2.堅持輪崗制度。所謂輪崗，是指對監事會所監督企業的輪換。現行《條例》規定，監事會成員每屆任期三年，監事會主席和專職監事不得在同一企業連任，這即為輪崗制度。監事在同一企業任職時間過長，難免會產生人際關系上的情感問題，對一些問題會形成固有看法，影響對監督事項的判斷和提出。堅持定期輪換所監督企業，有利于監事會克服感情因素的干擾和主觀認識的束縛，客觀公正地監督和評價經營者的行為，對保持監事會的獨立性是十分重要的。當然，堅持輪崗制度會加重監管機構和監事會的工作，如監管機構要做大量的組織工作，監事要重新熟悉企業情況，重新協調各方面的關系。但正因為一切要重新開始，才能使監事從感情上到認識上并不帶任何框框地看待問題。堅持此項制度，重要的就在于不怕麻煩，堅持三年一次的調整工作。

3.堅持人員交流制度。人員交流制度，主要是指監事會成員與企業和黨政機關人員的交流制度。一個人長期在一個崗位上工作，雖然具有情況熟、人員熟的優勢，但也有局限性，不利于開闊工作思路，不利于培養隊伍。堅持人員交流制度，使監事會的人員流動起來，不僅使監事有更廣闊的發展環境，監事會也才能不斷吸納需要的人才，保持隊伍活力，提高隊伍素質。交流的渠道和方法：一是通過競聘、選調等方式，從國有企業和黨政機關選拔一些思想和業務素質較高、適合從事監事會工作的人員，充實到監事會隊伍;二是由監事會向企業或黨政機關輸送、交流一批適合到企業或黨政機關任職的監事。交流人員到黨政機關和企業，不僅可以為監事的成長提供更廣闊的天地，也可為企業和黨政機關充實一批經過監督崗位鍛煉、善于發現問題、有著較強法紀觀念的管理者，促進企業和機關加強管理。監事可以到企業擔任外部董事，也可以到黨政機關的監督部門或經濟管理部門擔任管理工作。

4.落實津貼制度。監事津貼是監事會執行“六要六不”紀律，保證監事會獨立性的另一項重要措施。實行公務員規范工資收入后，一些地方取消了監事工作津貼，這種不利于對監事的嚴格要求，應當實事求是地解決工作津貼問題。

(三)落實重大責任追究制度

落實好責任追究制度，對及時解決監事會揭示出的問題，維護國資監管工作的權威性，保障國有資產安全個分重要，也是保證監事會有效發揮作用的重要措施。目前，不少地方國資監管機構都制定了企業重大經營決策失誤責任追究制度，但現實中真正對重大經營決策失誤進行責任追究的并不多，責任追究制度并沒有得到很好的落實。究其原因，一是出資人的責任制落實不夠，這一點在前面已經講過，此處不再贅述。二是制度本身不夠完善，缺乏可操作性。有的制度只規定了企業經營者應當履行的義務，沒有對違反義務應當承擔的責任和如何承擔責任做出具體規定。如只規定“將按照有關規定追究企業負責人的領導責任”，對“有關規定”是什么，既沒有說明，也沒有注明，在實踐中就很難執行。有的制度雖然對承擔責任的含義、標準，對責任的調查核實、處理方式等都做出了規定，但沒有提出啟動程序。如有的制度對企業經營重大決策失誤責任的追究，就只是規定“國資委發現企業重大經營決策失誤，由監事會”等部門進行調查核實，依照“工作報告和初步處理意見”“做出最終處理意見的決定”。但對發現重大失誤和提出調查的責任部門沒有規定，在實踐中往往就因無人啟動責任追究程序，使責任追究制度落空。

落實責任追究制度，除了要進一步完善制度，使責任追究制度更具有可操作性，還要和國資監管機構職能部門的日常工作結合起來。只有把責任追究制度納入監管機構各職能部門的工作，并作為考核部門工作的一項重要內容，才能督促責任部門認真履行責任追究制度，使責任追究制度落到實處。

第五篇：發揮同級監督作用的思考

同級監督在對黨政主要負責人實施有效監督中有著十分重要的作用。它可以變事后監督為事前監督，變突擊性監督為經常性監督，變階段性監督為全程性監督。

調查中我們發現，當前同級監督相當滯后，十分薄弱。主要問題：一是不好監督。同級監督權的行使受制于被監督對象，取決于黨政主要負責人的民主作風和重視程度。不要說對“一把手”本身的監督，就是對部門或部門領導的監督與查處，往往需要黨政主要負責人的點頭，得到他們的重視與支持。黨政主要負責人重視了，同級監督便順利一點，力度便大一點，查處便好辦一點，反之便難以開展。監督的決定權不在監督者自身，而是掌握在被監督者手中，客觀上制約了對黨政主要負責人同級監督的有效實施。二是不敢監督。黨政主要負責人處于同級的核心和主導地位，監督者的“命運”很大程度上攥在被監督者手中。對于那些以“老大”自居，自恃特殊，不愿意接受監督，甚至一聽到監督就反感，認為是在找茬子、捅婁子的黨政主要負責人，監督者往往懾于權威，害怕“穿小鞋”，擔心被調離，顧慮“碰釘子”，睜只眼閉只眼，削弱或放棄監督。三是不便監督。同級監督的范圍、權限、內容、方法和程序，缺乏慎密的具體規范，要么分散零碎不成體系，要么過于原則不好操作，而在對黨政主要負責人的同級監督中，傳統的上對下式的開會、發文件、聽匯報、搞專項檢查的監督方法不適用，黨紀政紀所規定的各類處罰手段因權限限制又不能用。這種制度機制的不全、方法手段的貧乏，使同級監督陷入了軟弱無力的境地。

怎樣才能切實發揮同級監督的作用？

一、教育激勵，調動同級監督主體的主觀能動性

監督工作依靠人來實現。同級紀委是同級監督行為主體的重要組成部分。同級紀委對黨政主要負責人實施有效監督，最終取決于其自身的主觀能動性。不敢監督、不愿監督問題的發生，從主觀上講在于同級紀委沒有積極主動地對黨政主要負責人實施有效監督。

同級監督行為主體的主觀能動性取決于政治信念、敬業精神、責任感或利益的驅動。因此，調動和發揮同級紀委的主觀能動性，必須建立多層次的激勵機制，形成持久的驅動力。一是教育激勵。努力提高同級紀委的政治素質，增強他們的參與意識、監督意識、較真意識、碰硬意識，激發他們的政治責任感和事業心，堅定必勝信心，以“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的精神，積極主動地搞好對黨政主要負責人的監督。二是任用激勵。真正把具有強烈正義感、責任感，不畏權勢、敢于碰硬的同志選拔到同級紀委的領導崗位上來，配置到紀檢干部隊伍中去。同時上級黨委和紀委要為敢于監督的同志掙腰，讓符合同級監督整體價值的行為和人員得到精神上和物質上的鼓勵，形成與榮謄、晉升、物質相掛鉤的利益驅動機制，營造有利于同級監督的氛圍。三是責任激勵。加大同級紀委對黨政主要負責人實施有效監督的政治責任，對因監督不力而發生特大違紀違法案件的要堅決追究同級紀檢部門的責任，形成強大的責任壓力，有效地推動同級監督的持久運行。

二、抓住重點，建立同級監督的事前防范機制

同級監督應該重在防范。同級紀委要在容易導致權力偏軌的關鍵領域和關鍵環節上建立事前防范機制，重點在人、財、物上規范權力運行。

一是實行干部任用“票決制”和用人失察責任追究制。打破過份以黨政主要負責人的意見調配干部的做法，規范選拔干部提名渠道和各個環節的責任主體、責任內容。通過民主測評、公推公示、競爭上崗，任用“票決制”等方法，配備干部，防止用人腐敗。對違反干部任用程序，推薦干部失察的黨政主要負責人，要嚴肅追究責任。二是改革財務審批辦法。可考慮實行副職“一支筆”審批制，或成立理財小組，建立“財務集中會簽日”制度。調查發現，主要負責人“一支筆”存在諸多弊端，容易“暗箱操作”，失去制約。采取副職或民主理財，可以發揮主要負責人的牽制作用，增強審批權的相互制約和財務管理的透明度。三是規范資產運行程序，嚴格按章辦事。如在政府采購、土地批租、工程招投標、項目審批等問題上，要實行“陽光操作”，發揮專家論證、部門承辦、群眾監督和市場調節的作用，黨政主要負責人不要處處插手，形成新的集權。四是建立黨政主要負責人個人重大事項和家庭財產申報制度。對購置房產等大宗商品、家庭成員工作調動、婚喪嫁娶、外出旅行等個人生活中的重大事項都要及時向同級組織報告；對家庭財產要按照中紀委規定的范圍如實申報。五是建立落實黨風廉政責任制述職會和個人廉情報告制度。黨政主要負責人要定期就落實黨風廉政建設責任制和個人廉潔自律情況進行述職，對存在的問題要提出切實可行的措施加以改進。

三、落實準則，強化同級監督的基礎和條件

對黨政主要負責人實施有效監督，是以黨的組織原則和優良作風為基礎的。我們黨的一整套生活準則對于制約和防止權力的逆向運行十分有效。事實上，個人“說了算”，把自己凌駕于組織之上，是黨政主要負責人權力偏軌的最根本的原因。

《黨章》賦予各級紀委維護黨的章程和其他黨規的任務；紀委書記一般又為同級黨委副書記，有責任有條件協助同級黨委落實各項黨內準則。當前要重點解決好以下問題：第一，要培養“一把手”的民主作風，解決好不肯接受監督的問題。要加強“班子”理論學習和黨風廉政教育，引導黨政主要負責人站在“三個代表”的政治高度，把傾聽群眾呼聲，接受群

眾監督作為自己的應盡義務，自覺置身于黨內外群眾的監督之中。第二，要堅持“班子”民主議事制度，強化民主決策。對議事的內容、方法、程序、表決及落實都要進行規范，并嚴格執行，防止大事不上會、個別醞釀代替會、臨時提議開急會、表決不“票決”等問題的發生。第三，要正確堅持民主集中制原則，強化集體領導，解決好“一把手”個人說了算的問題。要處理好民主與集中的關系，堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主，黨政主要負責人不能一味強調集中而忽視民主，搞“一言堂”；或者憑個人意志集中，搞假民主；更不能把民主與集中對立起來，對反對意見壓制打擊甚至“掃地出門”，形成“頂住坐不住，坐住頂不住”的局面。第四，要堅持集體領導下的個人分工負責制，實現權力制衡。“班子”內部的分工要權、責掛鉤，真正做到誰主管誰負責，黨政主要負責人不能越俎代庖，“一桿子插到底”，這樣既挫傷了“班子”成員的積級性與創造性，又失去了權力的相互制衡。第五，要開好“班子”民主生活會，形成互相幫助、互相監督的生動局面。民主生活會是對黨政主要負責人實施同級監督的有效形式，通過“一班人”積極的思想斗爭，可以明確問題，修正錯誤。當前開好民主生活會的關鍵在于有效地拿起批評與自我批評的武器。班子成員要暢所欲言，敢于講真話、講實話，對黨政主要負責人的問題要敢于指出，大膽批評、善于幫助。如果避重就輕、假話空話，甚至“表揚與自我表揚相結合”，就達不到相互監督，解決問題的目的。

四、跟蹤評估，增強同級監督的針對性和及時性

黨政主要負責人違紀違法案件大多數是有令不行、有禁不止，有章不循，日積月累，釀成大案。怎樣才能不被“一把手”頭上虛假的“光環”所迷惑，及時發現權力的偏軌運行？建立跟蹤評估機制十分必要。可考慮對黨政主要負責人設立“專項監督”。即在同級紀委設立專門崗位，在不干預黨政主要負責人行使職權的情況下，就其言行的合法性、公正性、廉潔性進行專門監督，使同級監督更具有針對性和有效性。⑴、建立重大決策程序合法性評估報告制度。對“一把手”的重大決策在程序上是否合法合規進行評估，并向上級書面報告；⑵、建立經濟責任審計報告制度。定期組織對黨政主要負責人進行經濟責任的審計，重點審計各項經濟指標完成情況、經濟項目決策經營情況、個人收支和家庭財產狀況，離任前財務審批情況等，并向上級書面報告。⑶、建立廉潔自律情況評議報告制度，定期填寫上報黨政主要負責人通訊費、招待費、差旅費、用車、外出等情況登記表；結合黨政主要負責人的個人述廉活動，組織群眾評議，并把評議情況記入廉政檔案，作為考核的一個重要依據。⑷、建立重要崗位重要人員聯系制度。黨政主要負責人身邊的工作人員，如組織人事、資金批撥、項目審批、執法、財會等熱點崗位上的同志更多地掌握著權力運行的具體情況，對“一把手”的監督最有發言權。在班子考核、任用考核、落實黨風廉政責任制等考核中，不能單純地聽取黨政主要負責人的匯報，應把向重要崗位重要人員了解情況，作為必要的程序和制度加以堅持，采用座談、問卷、個別談話等形式了解權力運行情況。⑸、疏通信訪渠道，注重群眾呼聲。調查表明，80%以上的黨政主要負責人違紀違法的查處都得益于群眾的監督舉報。各級紀委要熱情接待群眾來信來訪，實行“首接負責制”，做到件件有落實，把對黨政主要負責人的有效監督植根于群眾的沃土之中。

五、嚴格追究，增強同級監督的約束力

沒有處罰的監督只能是軟弱無力的監督。增強同級監督的約束力，重要的一條就是嚴格責任追究。一是要對同級紀委的雙重領導體制進行合理的權責界定，賦予同級紀委的相對獨立性，保障同級監督權的正常行使。二是系統、合理、整體地配置同級紀委的監督手段和職能權限，增強同級監督的權威性。作為執政黨的紀律檢查機關應具有對同級紀律監督、行政監督、司法監督、審計監督以及社會監督的整體協調、綜合運用的功能，使其真正成為腐敗分子的“克星”和反腐敗斗爭的“利劍”。三是同級監督應具備啟動某種監督程序的機制。這種監督程序以一定標準為“度”，如群眾評議通不過、民主測評不合格、發生重大責任事件、一定數量的黨代會、人代會代表提議等，都可以考慮作為啟動這種監督程序的“臨界值”，按少數服從多數的原則討論通過，報上一級備案后，監督程序便不可逆轉地啟動，并作出相應的慟議，如：同級書面警示、誡勉談話、限期整改、提請給予相應黨紀政紀處分、提請司法機關介入、引咎辭職、責令辭職、黨內外民主罷免等。只有這樣，同級監督才具有一定的約束力。當然，這種監督程序的運行必須堅持黨的領導，符合法律法規的要求，需立法部門統一規范出臺。