第一篇：干部學習講稿：對地方政府債務若干問題的思考(下)

干部學習講稿：對地方政府債務若干問題的思考（下）

三、我國債務風險形成的原因

（二）過度負債體制性原因

第二個方面，過度負債有一個體制性的原因。一個是分稅制改革，導致地方政府財權不當、事權不小，迫使地方政府不得不過度舉債。

第二，行政管理體制改革進展緩慢，政府職能轉換不到位，助長地方政府過度舉債。這里面有一個很重要的原因是，政府沒有償債的激勵，“新官不理舊債，舊官不怕問責”，從調研來看，現在地方債務中有一個很重要的原因是，債務都是跟著換屆走的，一屆政府一換，新的一屆政府又要大干，總的投資增長的波動是跟換屆周期相當吻合的。

三是單一體制國家下中央隱性兜底和中央財政資金爭奪競爭，助長過度負債。地方政府的債務如果真正出現風險的話，中央政府不會看著它破產的，中央政府肯定會想方對它進行彌補，讓它渡過難關。因為最近有幾次事件也是政府都伸了援手的，這種隱性的兜底，地方政府就會膽子比較大，而且從另外一個角度來講，如果地方出現風險以后，中央政府來幫它還債兜底，這等于是中央財政資金對出現風險的地方的一種隱性的轉移支付，大家都會有這種，誰多負點債，中央政府都能多轉移支付點，潛意識地以這么一種方式來對中央的財政資金進行爭奪。還有在政策上面，因為這么多年的政策都有這種狀況的發生，像平臺，最早的時候是東部地區弄的，東部大的各個縣都建了平臺，而在廣大的西部地區很多省、地級市都建了投資平臺，等到中央政府覺得這個投資平臺出問題了以后再來進行整頓的時候，“一刀切”的政策都不能上平臺了，或對平臺融資都要進行限制，這時候對于東部地區來講，它們已經無所謂了，它們的平臺該形成已經形成，該做的基礎設施也已經建了，但對于西部地區而言，可能剛剛才開始組建這個平臺，它們的基礎設施還沒有開始，剛剛才開始利用平臺來建。所以這“一刀切”切下來，把東部地區的尾巴給切掉了，但把西部這種做法的頭給切掉了。所以并不是說是地方政府干部。

本身就不需要那么多錢，那它就去搞別的項目去，別的項目可能不成熟，這就會出現風險。還有，這里面有一個貸款期限，開發銀行的貸款期限是比較長的，而其他銀行的貸款期限不太長，5到8年，因為我就在一次調研的時候跟一些銀行座談，座談的時候，對于長江上的一座大橋，當初是有國家開發銀行、農業銀行等其他銀行在那兒去講，他們就匯報說，農業銀行就先說了，這座橋對他們來講，這座橋的貸款他們貸了幾個億，已經是逾期了，對我們來講是不良資產。等農行介紹完了這個項目以后，過一會兒國家開發銀行也介紹他們的情況，也談到這個項目，開行就說這個項目是一個優質資產，所以對于同一座橋，農行說是不良貸款，開行說是優質資產，有不同的評價，是因為一個期限的問題，對于這座橋本身而言，這肯定是一個優質資產，因為有了這座橋，使得長江兩岸的往來一下就縮短了很短的距離，否則的話，江北要到江南來的話，要繞另外一座橋的話要多30到40公里，要經過城市中心，如果一個來回的話是70、80公里，成本會降下很多，有了這座橋，整個社會的運輸成本一下就下降了。這里面就有銀行之間相互競爭的問題，如果沒有這種相互競爭的話，這種風險就不會移動那么快。這種信息不透明，因為現在我們講信息不透明，有時銀行也知道這個項目，這個平臺已經從別的銀行貸款了，但它也要往里面貸，它清楚它也要貸。

第六個方面，地方政府的融資平臺并不是獨立的投融資主體，而是政府的附屬物。我們現在經常指責平臺不顧自身的償還能力來盲目舉債、多頭舉債、過度舉債，實際上是政府的舉債公司，籌資機構、準財政機構，政府成立這個平臺的目的不是為了讓平臺發展得好，而是要通過這個平臺為政府找錢。很多平臺不是一個獨立的市場運作主體，是一個政府的找錢公司，這是平臺在政府眼中的真實地位。而且有時候原有的平臺不行了，政府為了找錢，就再注資成立一個新的平臺，原來的平臺死掉就死掉了，再成立一個新的平臺。在這種情況下，這種平臺，過度舉債的問題并不是平臺自身的問題，而是地方政府、管理體制這一系列原因導致的。

前不久我去調研的時候，有一個平臺公司，是園區管委會的一個平臺，這個園區管委會它就只有一個園區，這個園區是新建園區，新建園區自身沒有任何的財力，它就只有一塊地，這塊地又是工業資產，這種工業地產本身就不值錢，開發區50萬一畝，給到工業企業是20萬一畝，所以它不像房地產的土地，商業住宅土地能夠通過拍賣有個高價，工業地產的土地價值上不去，讓這個平臺來搞園區開發，平臺就去到處借錢，而管委會根本就沒有優質資產給它注資，它只能通過兄弟平臺給它擔保來舉債，花了90多億來搞基礎設施建設，政府沒有給它真正的優質資產，沒錢了到處去找，平臺主動自己去找市長等，到了明天有一批債務到了，銀行要還了，到今天還沒有錢，到第二天早上去找管委會，沒招，找它沒用，它沒錢，最后只能找到主管市長，市長再找其他幾個平臺問有沒有錢，先給它墊上，如果不墊上的話就會出問題，一旦一個平臺公司出問題了，因為平臺相互之間都是有擔保的，那別的平臺也就跟著出問題了，那多米諾骨牌的效應就不是一個平臺了，整個地方的平臺都跟著一起出問題了，最后沒辦法，政府就找別的平臺，別的平臺也一下湊不夠那么多錢，那就只有找財政局長，無論如何都要想辦法今天把這個錢給它補上去，只能通過財政的錢，財政發工資或其他的錢，先把它補上去，先把這一天的難關渡過再去借錢去，這是我經歷的例子。

（三）過度負債有特殊政策性原因

還有是過度負債有著特殊政策性原因。一是4萬億投資刺激，鼓勵融資平臺發展。這有一個很典型的例子是2008年的時候4萬億的投資刺激，為了應對金融危機和出口下降時期，更把投資作為唯一的刺激工具，這種刺激工具，4萬億投資刺激計劃中，要求地方政府給予投資項目的資金配套，在新增的4萬億投資中，新增的中央政府公共投資只有1.18萬億，剩下的2.82萬億投資都需要地方財政或地方平臺去找錢去，這都是在一線的，大家都很清楚，因為2009年我去地方調研的時候，人家說我們根本沒錢配套，我們現在就配套不上，配套不了，那中央的項目就不批，地方政府為了這個項目的批，就去借錢，政策要求地方政府來配套的話，地方沒錢去找錢，最后只能通過舉債，這是一個方面。

第二方面，2009年3月18號，央行和銀監會出臺了92號文件《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號）。一，對于中央投資計劃內已經啟動、正在建設中的項目，要保證必要的信貸配套資金及時安排和足額撥付；二，對符合中央新增投資投向、正在報批或需要繼續完善新開工條件的項目，要加強與政府有關部門和項目單位的密切溝通協商，高效率、扎實做好信貸審查和信貸資金撥付的前期準備工作，加大撥付力度；鼓勵和支持銀行業金融機構通過銀團貸款，合理分散信貸風險，為符合條件的大型中央政府投資項目提供有效信貸支持。說了一大堆前面的形容詞，落實到最后是要求提供信貸支持；還有很關鍵的是，鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央政府投資項目的信貸支持力度；92號文是要求設立政府投資平臺，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具。這個政策是2009年3月18號。這是為了刺激投資增長，中央出臺政策，鼓勵投融資平臺發展。從2008年以來，地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢。

銀監會統計數據顯示：到2009年5月，融資平臺是8000多家，2010年年末，融資平臺是1萬余家，比2008年年末增長了52%。

據審計署發布的報告顯示，2008年末平臺債務只有1.7萬億，到了2010年末，達到了整個平臺的4萬多億，這是政策鼓勵。財政撥款，從基礎設施建設來講，財政撥款只有三分之一左右，其余的全部靠負債。鼓勵平臺發展的政策出臺不到一年的時間，2010年1月19號，國務院在第四次會議上就要求盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險，這是列入當年的宏觀政策調控的一個主要重點抓好的工作之一。6月10號，一年零三個月，出臺了19號文，在融資平臺公司進行全面的清理，許多平臺都被清理了，不能繼續貸款了，正常的資金鏈有的被切斷。這種經常性的中央請客和地方買單也是導致地方償還債務風險形成的一個重要原因。中央經常搞各種達標活動，各種的考核，但這些活動里面，政府有沒有安排足夠的資金，都是要求地方來做的，如對教育、醫療這方面，經常有達標各種要求，沒錢，本來說是地方政府不能向銀行貸款的，地方怎么辦？自己沒錢，只有想辦法找地方，找銀行來借款。

第二篇：中國地方政府債務問題探討

中國地方政府債務問題探討

摘要：巨額的地方債務越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務問題的現狀，深究其影響，導出危機，再針對地方債務問題的形成原因提出相應的解決方法。

關鍵詞：地方債務危機；成因；影響；對策

地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務，分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。目前我國地方政府債務的規模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。有關專家根據國家統計局的數據估計目前的地方政府性債務規模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數據是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務收入比率高達175%-232%，超過100%的債務警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務危機的現狀

（一）債務規模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務余額地域分布情況

（二）債務規模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔沉重

地方政府財權事權的不匹配是造成地方債務危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現行的28個稅種中，目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。“營改增”在整個服務業實行后，按現有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權事權的不匹配反映出中國尚未實現有效的財政分權。

（二）政策因素：財政政策積極，債務規模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務的規模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規模的擴張：第一，中央政府增發國債時，每年都在相關預算法案中明確增發國債中“代地方政府舉借”的規模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監督弱化

地方政府內部機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置不合理，存在部分冗余機構。此外，政府準入機制有很大缺陷，導致眾多“走后門”現象的出現，爭相擠進工資福利水平較高而且穩定的行政事業單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養人員總量。

地方主要領導單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領導者本人都不必為當地政府所欠債務負責，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監督體系，監督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預算、執行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監督。

三、地方債務危機的后續影響

（一）信貸存在違約風險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內，大量地方融資平臺的貸款到期，債務償還問題就會爆發。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業的新增風險資產是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產質量產生影響。

（二）宏觀經濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

（三）地方經濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經濟發展也可能面臨停滯。我國的城鎮化建設已經進入新一輪建設高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現，并成為真正的危機，進而對中國經濟產生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產調控

地方政府財政收入中相當一部分來自于賣地和房地產稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產調控政策難以為繼，迫使房地產調控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務虧空。

（五）影響政府威信和社會穩定

如果地方債務風險爆發，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產品的投入，可能會出現公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業已經刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權事權

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉移支付法規，以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規范地方政府舉債行為創造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權。地方政府可以根據本地區的實際情況，對具有地方區域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經濟“去房地產化”

實現經濟的“去房地產化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產問題關乎民生和社會穩定，伴隨房地產的調控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩定的資金來源。

（四）建立健全政府債務資金的監管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續完善項目法人責任制、項目監理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五）加快行政事業機構改革，減少財政供養壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當的財政收入來源以外，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉級政府財政困難的一個突出表現，就是行政事業性支出增長過快。而事業費中又以人員經費為主，真正用于事業發展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業機構人員的膨脹，要結合政府機構的改革，減少行政事業機構的設置，壓縮人員經費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現為局部和結構性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

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第三篇：地方政府債務風險控制思考

近年來，隨著我國經濟的持續高速發展，城市化進程的不斷推進，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度。城市基礎設施建設需要巨額資金的投入，在地方財力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進行城市建設，但隨之而來的地方債務問題也日漸突出。而政府的負債就如同一把“雙刃劍”，在適度負債、規范管理、統籌安排、加強監督的前提下，政府負債能有效地促進區域經濟的良性循環，同時也能為社會提供更多的公共產品。在管理失控、負債過度、違規融資的情況下，政府負債則將成為影響經濟和社會的全面協調可持續發展，影響財政預算正常執行的重大隱患。本文就西湖區地方債務（主要就城市建設引起的負債）管理現狀、存在問題等方面進行分析，從財政的角度提出加強債務風險控制的建議與措施。

一、西湖區政府債務管理現狀

近幾年西湖區財力呈逐年增長態勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設，占一般預算支出的5.06％。這對城市建設和基礎設施建設所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區的城市建設資金基本上通過舉債完成。政府債務在西湖區城市建設和基礎設施建設中發揮了重要作用，利用融資加快了西湖區經濟和城市發展的步伐。投資環境日益優化，招商引資的區位優勢凸現。

據統計，至2006年12月底，區本級政府債務余額為1.4億元（不含之江、各集鎮指揮部），占當年財政支出的比重為12.96％，占全區可用財力的比重為10.65％，各項指標均在風險控制范圍內。然而西湖區承擔著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設任務，雖然建設資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設仍需通過大規模融資完成。隨著近年國家對房地產宏觀調控政策的陸續出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導致未來債務支付困難，資金鏈斷裂，引發財政風險，因此融資風險不容忽視。

西湖區政府十分重視債務問題，在債務控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區政府性投資建設項目基本情況，匯總各部門的建設計劃，并在此基礎上核實債務存量，進行分類化解，明確償債責任。二是建立政府負債辦公室，負責定期統計匯總全區負債數據、分析全區負債動態。負債辦公室設在財政局，在統計匯總負債數據的基礎上，建立月報表制度，每月向區委區政府提供負債動態分析。三是建設項目實行項目法人負責制，明確建設資金由建設主體負責籌措和平衡，誰舉債誰負責。四是2007年試編基本建設項目預算，全面反映基本建設收支、借貸執行情況，做到一本預算管吃飯、一本預算管建設。五是建立債務償還責任制和責任追究制，簽訂政府債務責任狀。由區委區政府與各建設單位負責人簽訂政府債務責任狀。將地方政府債務考核落實到建設單位主要負責人。

二、債務管理中存在的問題

（一）建設單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運行，集融資、建設、支付職能于一身。

有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設單位調度使用，而選擇向銀行融資。從全區范圍來看，負債資金尚未用好、用足，這是導致負債規模上升的一個重要因素。

（二）舉債項目各環節管理不到位，造成投資規模不斷擴大，增加了財政支出負擔。

表現在：（1）項目超概算情況嚴重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導致實際支付時超概算情況嚴重；另一方面建設單位在建設過程中任意擴大投資規模，提高建設標準，變更、增加計劃外工程，導致整個工程超規模、超概算、超標準，加大了財政負擔。（2）項目沒有引入競爭機制，部分工程材料設備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設成本。

（三）宏觀調控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調控政策不斷。土地管理方面，進一步完善土地調控政策，從緊控制新增建設用地。國務院陸續出臺了《關于加強土地調控有關問題的通知》及配套文件《土地利用計劃管理辦法》、《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等規章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調存款準備金率各0.5個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監會對銀行各類打捆貸款進行整頓和規范……對于土地出讓收入和房地產依賴程度較高的西湖區來說，這一系列的宏觀調控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現。

三、控制地方政府債務風險的建議與措施

面對政府債務規模現狀，必須積極采取應對措施，妥善處理好發展與舉債，長遠目標與眼前現實的關系，規范投資行為，合理有效控制債務規模，防范和化解債務風險，提高資金使用效率。

（一）加大財政對政府融資的集中統管力度。

建立地方政府償債機制。政府在清理現有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責任單位，明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。財政部門根據地方經濟和社會發展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規模、償債期限等。并定期對已有的政府債務進行分析和督促，確保政府債務按時償還。

（二）逐步建立各項政府債務監控、預警機制。

建立債務監控、預警機制，對政府債務的規模、結構、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風險程度。（1）建立和完善償債準備金制度。建立與負債規模相適應的償債準備金，以備在發生無力償債的情況時彌補償債資金缺口。償債準備金來源可從：從歷年財政結余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產轉讓一次性收益中安排一部分。準備金數額一般為年初政府債務余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負債的風險指標體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務依存度、負債率、償債率。債務依存度即債務收入占財政支出的比率，它說明財政運轉對債務的依賴程度，一般來說債務依存度不宜超過20%。負債率指債務余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規模，是反映財政風險程度的一個重要指標，警戒線是10%左右。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財力，集中管理融資，合理調度。

把政府財力集中起來，把政府的資源運作起來，集中財力辦大事，發揮財政資金的最大效能，通過財政資金產生的效益來抵消和減少債務。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預算統籌安排。加強對國有資產包括出租、出售、變現等收入的征收管理，依法推行國有資產使用權招標、拍賣，確保應收盡收。2007年西湖區財政著手對全區國有房產出租（租入）情況進行調研，據不完全統計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達259963.06平方米，這些房產均由相關單位自行管理和對外出租。區財政根據調研情況，建議區政府對出租(租入)的國有房產，引入市場競爭機制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產須由區國有資產托管中心委托社會中介機構評估確認底價后進入公共資源交易中心，由政府采購中心統一進行公開招租，接受社會的監督，實現資產出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產流失，確保非稅收入應收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調度。對于由建設單位向金融機構的借款，允許其在貸款銀行開設資金專戶，但資金的使用要接受財政統一管理、統一調度。集中管理融資，統一調度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節約負債成本。（3）創新融資渠道。積極引導社會資金參與基礎設施的投資和建設，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發行信托產品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強政府性投資項目的管理。

1、結合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關系國計民生，對西湖區未來經濟或社會事業發展、可持續發展有重大影響的建設項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結合財政績效評價，從項目的預期績效目標著手進行調查。通過問卷調查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現公共財政的目標，是否會產生資源浪費。

2、編制基本建設預算和政府性債務收支計劃，加大建設項目財政直接支付力度。（1）根據建設需要和承受能力應在編制政府性投入基本建設預算的基礎上，根據資金的缺口編制統一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目，投資、規模和償還本息等計劃，也便于負債資金在各項目間的統籌調度。（2）加大建設項目財政直接支付力度。西湖區自2004年開始對由區本級財政全額投入的建設項目以及上級補助資金投入的建設項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設資金達3.3億元，相對杭州市其他城區，建設資金直接支付力度較大。通過三年來的經驗積累，目前西湖區正積極嘗試將全區所有建設項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設單位分批將貸款資金劃入財政基本建設資金專戶。財政部門根據投資計劃、預算、合同、工程進度，將建設資金直接支付到用款單位。將全區所有政府性投資建設項目全部納入國庫集中支付是實現城建項目支付管理的最終目標。若能實現這一目標，一方面可以促進財政基本建設預算編制的完整，為發改部門編制政府性投資項目計劃提供真實的資金依據，同時便于政府及時、全面把握全區項目的規模和進度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發揮在政府債務管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節約采購成本。可嘗試進一步研究政府投資項目購買設備和工程政府采購的范圍、標準，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發生，由采購中心組織統一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應商和勞務提供者。

3、加強基本建設的過程管理，強化基建預算執行力。（1）把好項目建設立項關，對建設單位上報要求立項的基本建設項目，財政部門必須會同有關部門參與可行性分析和論證，確保立項準確、科學，并結合當年財力和負債情況提出能否在當年實施的意見。（2）把好預算審核關。施工圖預算是項目施工、合同簽訂、價款結算和成本核算的重要依據。財政部門組織力量或委托社會中介機構對基建項目的工程預算進行審查，根據審查后的預算來確定招投標的標底造價。（3）把好建設資金支付審核關。密切關注建設工程的施工情況，發現工程超規模、超標準、超概算的停止支付。（4）把好建設項目竣工決算關。建設工程項目完工后，財政部門會同中介機構、建設單位進行嚴格審查。以設計概算和工程預算為依據，認真審查建設項目的投資完成情況和交付使用資產情況，審查建設成本、費用開支、結余資金等。

4、依托信息技術手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預算、項目招投標情況以及項目支付的進度，對項目庫實施動態管理。通過建立項目庫實現資源有效整合，促進財政對項目的跟蹤和監督管理。

（五）加強償債能力分析，將負債控制在一定比例。

償債能力決定負債能力，通過償債能力分析，為合理確定當年政府負債規模提供財務依據。主要可從兩個層面進行分析：

1、地方財力的現狀及其增長趨勢的分析。地方財政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標。財政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財政可支配收入和政府負債能力呈正相關，與償債能力呈正相關。在分析過程中，需結合政府實際可用財力、政府負債和政府可用財力承受能力情況。分析一定時期財政總收入、地方財政收入、地方財政可用資金、地方財政用于建設的財力、土地出讓金收入等相關指標的完成情況、平均增長幅度、財政收入增長趨勢，以確定償還政府負債的能力。

2、償還政府負債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負債還款來源的穩定性和正常性。可以從現有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價格升降趨勢等指標，分析地方政府未來一定時期的土地出讓收入情況，政府負債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經濟政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產生了直接影響，建設用地受到嚴格控制，受此影響，房地產開發商資金普遍吃緊，開發企業的前期資金運作面臨著極大的考驗，導致土地不能及時出讓或開發商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負債的正常還貸進程。因此，需要對土地出讓預計收入進行合理估計，不能過高估計土地出讓收入。

第四篇：地方政府性債務問題

地方政府性債務問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇，并且債務規模不斷擴大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務問題，然后具體分析了地方政府性債務問題形成的原因，并簡介其對社會和經濟的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務風險的具體對策。

【關鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經濟發展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經濟快速發展。但是伴隨高速膨脹的債務規模，地方政府性債務潛在的風險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務的25590個政 府部門和機構、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務進行審計的結果表明，我國

地方政府性債務總體規模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區債務風險較為集中。深入分

析地方政府性債務的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務風險的治理之策乃當前宏觀調控和經濟管理之要務。

地方政府性債務具有特定的內涵，依據審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經費補助事業單位，公用事業單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經濟和社會影響，并提出相應對策。

一．我國地方政府性債務問題現狀

中國地方政府性債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現債務規模龐大，擴

張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現城投債井噴的新態勢。我國地方政府性債務余額的規模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或者是間接地借入債務。

（二）政府職能轉換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

（三）施行積極的財政政策導致債務增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券等積極財政政策來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。

（四）債務監管機制不完善

目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統一、協調的機制，出現分散管理、多頭舉債的現象；另外很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經濟體制改革過程中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立，一些經濟體制改革不僅沒有產生應有的經濟效益，反而把改革的成本轉嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。在不得已的情況下，為發展地方經濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規模過快過猛，是落后地區地方政府債務負擔沉重的主要原因。

三．地方政府性債務風險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎設施建設等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規模經濟的人口，卻已經開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經濟狀態上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。

（三）監管失控引發資金濫用

由于地方負債無明確法律規范，導致資金濫用現象相當普遍。濫用資金表現在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節制，由于無具體法規及監管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關系穩固，于是出現債務規模

持續擴大化。

（四）損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機

政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規模持續擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務額為5.68萬億元，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發生地方政府性債務違約現象，將會損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機。

四．對策分析

地方政府性債務作為政府干預經濟的一種手段，在一定范圍內，對經濟發展和財政運行有良好作用，可以實現既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規范化管理，以發揮其積極作用而消除其負面影響。

（一）進一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權財權不對等是目前地方政府性債務規模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉換政府職能，建設服務型政府

使地方政府的職能徹底從建設型政府向公共服務型政府轉換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫療衛生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經營性交通設施、盈利性領域和行業實現逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業教育、社會醫療、交通設施、金融服務業等的投資門檻，破除行業壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發債

改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據經濟條件適當發行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發債仍須在國務院批準的發債規模限額之內，與“項目自主、發債規模自主、發債用途自定、償債自負”的自主發債仍有不小距離，但從中央代發地方政府債過渡到試點地方自主發債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發展力度。

（四）創新和完善債務監管機制

創新和完善債務監管機制有利于控制我國地方政府性債務持續較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。

第五篇：對地方政府性債務的調查與思考

對地方政府性債務的調查與思考

地方政府性債務是地方政府機關、事業單位、企業或其他經濟組織以政府名義向國內外或境內外承借或擔保，政府負有直接或間接償還責任的債務。近幾年來，安陸市為促進經濟發展，改善城市基礎設施建設，一方面逐步加大了資金投入力度，另一方面，政府性債務余額逐年上升，債務負擔越來越重。

一、地方政府性債務基本情況

從債務構成看，截止2009年12月31日，安陸市地方政府性債務余額為58476萬元（不含政策性掛賬債務72664萬元），其中：直接債務54819萬元，占債務總額的93.7%；擔保債務3657萬元，占債務總額的6.3%。在直接債務中，一般公共服務7970萬元，占直接債務總額的14.5%；財政部門6754萬元，占直接債務總額的12.3 %；教育4077萬元，占直接債務總額的7.4%；城市社區1966萬元，占直接債務總額的3.6%；農林水1793萬元，占直接債務總額的3.3%；開發區11575萬元，占直接債務總額的21.1 %；交通運輸17610萬元，占直接債務總額的32.1%；其他公共安全、電力信息、文體傳媒、醫療衛生、交通、糧油物資儲備等3074萬元，占直接債務總額的5.7%。在擔保債務中，社會保障和就業44萬元，占擔保債務總額的1.2%；醫療衛生601萬元，占擔保債務總額的16.4%；農林水3012萬元，占擔保債務總額的82.4%。

從債務來源看，直接債務來源中：政策性銀行12736萬元，占直接債務總額的23.2%；上級財政4414萬元，占直接債務總額的8.1%；非銀行金融機構3199萬元，占直接債務總額的5.8%；商業銀行1963萬元，占直接債務總額的3.6%；農業綜合開發515萬元，占直接債務總額的0.9%；其他31992萬元，占直接債務總額的58.5%。擔保債務來源中：外債轉貸3613萬元，占擔保債務總額的98.8%，其中：世界銀行3012萬元、外國政府601萬元；商業銀行（中國農業銀行）44萬元，占擔保債務總額的1.2%。

從債務指標看，不含政策性掛賬債務，2009年政府性債務余額58476萬元，占當年全市國內生產總值75億元7.8%，比2008年上升了0.5個百分點，一定程度上反映出政府債務總量對全市經濟的影響力度加大。當年一般預算支出131713萬元，不含政策性掛賬的債務余額占一般預算支出的44.4%，如果把政策性掛帳債務計算在內，則這一比例高達99.5%，這兩個比例反映出財政支出過分依賴債務收入，財政處于脆弱的狀態，并對財政的未來發展構成了潛在的威脅。

從收入和人平負債看，2009年全市一般預算收入為22095萬元，債務總額131140萬元，為一般預算收入的5.9倍，不含政策性掛賬的債務余額58476萬元，為當年一般預算收入的2.6倍，為當年可用財力的0.7倍；按全市62萬人口計算，人平負債943元；按17510名財政供養人員計算，人平負債高達33396元。

二、地方政府性債務管理存在的問題

（一）對政府債務的潛在風險認識不夠

部門在借款、貸款以爭取項目、籌集資金或財政部門為其擔保時，缺乏風險分析，不能做到預之以謀，往往只強調項目的重要性和未來預期收益，很少考慮到由此而形成的債務及風險，特別是由此而引發的或有負債和或有風險，為日后出現償債困難埋下隱患。

（二）缺乏統一規范的債務管理，債務不斷增加

一方面，沒有成立統一的債務管理機構，舉債主體分散，債務管理權限不集中，不能達到規范管理的目的。安陸市現有舉債主體包括市鄉兩級政府、教育、農林水、城市社區、醫療衛生等37個主管部門，債權人涉及到政策性銀行、商業銀行、非銀行金融機構、上級財政以及其他單位和個人。除財政部門對上舉借的債務外，其他單位的債務未納入財政部門賬務核算，鄉鎮級債務甚至沒有債務管理人員。另一方面，由于沒有建立舉債評估機制，部門和鄉鎮的舉債行為沒有受到有效控制，存在隨意舉債、各自為政和擴大投資規模的現象，導致債務規模不斷擴大。

（三）債務風險指標高，風險加劇

參照歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》和國內成功經驗，政府債務風險的三個綜合評價指標中，債務依存度（債務余額占財政支出的比率）一般不超過20%，債務負擔率（債務余額占GDP的比重）一般在10%以內，債務償還率（負債還本付息額占財政收入的比重）一般在10%左右。從安陸的情況看：債務依存度①=58476÷131713=44.4%，債務依存度②=131140÷131713=99.5%，債務負擔率=58476÷750000=7.8%，債務償還率=8662÷22095=39.2%，除債務負擔率控制在警戒線內以外，債務依存度、債務償還率均遠遠超過了警戒線，存在著嚴重的債務風險。

（四）債務監督制衡機制不全，償債責任難以落實，償債壓力沉重

由于缺乏強有力的債務約束機制，單位還款能拖則拖，導致債務余額越來越大。債務余額較大的單位，因資金有限，無力全部清償。債務余額較小的單位，也沒有合理地利用資金進行清償。2009年底全市逾期債務總額36270萬元，比2008年逾期債務20311萬元增加15959萬元，實際清收償還8662萬元，僅占當年債務余額的14.8%。在有限的財政收入與需要滿足的剛性支出（如政府運轉、人員開支、社會保障等）之間存在著巨大缺口的情況下，地方政府既要發展本地經濟，搞好城市建設，辦好社會公益事業，維護社會穩定，又要擠出一部分資金償還到期債務本息。2009年底未到期債務22207萬元，其中：2010年3685萬元、2011年3049萬元、2012年3598萬元、2013年4011萬元、2014至2018年5967萬元、2019至2024年1896萬元，償債壓力十分沉重。

（五）政策性掛賬債務長期懸而未決

安陸市糧食企業政策性虧損掛賬高達68952萬元，財政部門除以前每年從糧食風險基金配套資金中解決一部分用于償付利息外，2009年預算只安排了糧食掛帳貼息資金310萬元支付利息，連續5年沒有能力償付本金，此外還有供銷企業政策性虧損掛賬3712元。政策性掛賬已成為地方政府的沉重包袱。

三、地方政府性債務形成的原因

（一）財政支出范圍過大

建立公共財政，提高均等化服務水平，使地方政府事權擴大，財政支出也不斷增加。一方面，公用經費、人員經費增長較快，保工資、保運轉壓力增大，另一方面，加強社會保障，實施醫療保險、養老保險和最低生活保障，增加公共醫療衛生和義務教育投入，加強基礎設施建設和環境保護等，都要增加財政支出。財政支出范圍過大是誘發財政赤字，導致地方政府債務風險的一個重要因素。

（二）經濟建設財力保障不足

隨著各項改革力度不斷加大，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經濟運行的財力明顯不足。地方政府為了促進經濟建設和社會事業發展，改變困難現狀，不得不舉債引進項目和資金。近幾年，安陸市僅用于開發區建設的債務達12700萬元，占總債務的26.6%，其中2008年新增的農副產品加工基地建設借款9000萬元，約占2008年全年新增債務的50%。此外，對一些公益性項目如基礎設施建設項目，政府本身旁無責貸，但這些項目帶來的的多是社會效益，經濟效益微乎其微，這類因財力所限而引進的項目，還款責任最終仍在政府身上，形成了政府債務。

（三）轉移支付制度不完善

分稅制以來，雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度不夠，上級對地方特別是省以下政府的財政轉移支付力度不能滿足地方正常運轉的需要。同時，在轉移支付中，專項轉移支付比重過大，一般轉移支付比重偏小，地方政府在可用財力有限的情況下只能舉債解決支出壓力。

（四）國有企業和糧食流通體制改革所致

對國有企業實行上收下放、抓大放小、改制重組、兼并破產等一系列改革，增加了地方政府對國有企業下崗職工安置、基本生活費、再就業以及養老金等方面的支出，加重了地方政府壓力。安陸市原三家省屬企業安棉集團、湖北鋁廠和東方紅糧機下放地方管理，相繼改制，共需安置職工9677人，需安置資金2.677億元。由于企業經營不景氣，安陸市為此消耗了巨額財力。全部安置7249名職工，支付職工的安置補償資金達21000多萬元，其中，資產處置收入和上級補助資金14000萬元，通過各種途徑借款7000多萬元。僅安棉集團，安置下崗職工的各類資金總額需1.394萬元，目前只從國家開發銀行借款3000萬元，省級補助2000萬元，雖然地方政府每年都安排一定資金予以解決，仍然是杯水車薪。推行以“敞開收購、順價銷售”為主要內容的糧食流通體制改革，由于多種原因，形成了巨額的糧食企業財務掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

（五）專項清理形成的債務 2000年中央拿出專項借款對農村合作基金會進行清理，安陸市申請3940萬元專項用于兌現農民的股金，由財政承借承還，全市15個鄉鎮辦事處均有基金會借款。該借款至今有3097萬元尚未歸還。

（六）擔保貸款形成的債務

擔保債務余額3657萬元中，98.8%屬于外債轉貸。在10個國際金融組織貸款和外國政府貸款項目中，有六個項目是由政府和財政局承諾擔保，由政府還款的一類項目，在這類項目中，很多借款單位不能按時還款，而上級財政每年到期按協議扣款，造成這些擔保債務最終成為地方政府的還款壓力。如世行貸款的安陸市三水廠建設項目，2003—2009年安陸市財政局共對上還貸978萬元，而三水廠僅歸還安陸市財政局719萬元，財政為此項目共墊付資金259萬元。還有四個項目是由政府和財政局承諾擔保，由業主負責還款的二類項目。這類項目的還款也不理想，財政墊款額度越來越大，導致按照貸款協議規定應由項目單位還款的工程逐漸形成了財政買單工程。

四、防范和化解政府債務的措施和建議

政府債務是一把雙刃劍，一方面可以促進地方經濟發展，提升政府公共服務能力，另一方面，債務的急劇累積潛伏著巨大的債務風險，處理不好，很可能破壞地方經濟平穩運行的基礎。因此，必須加強對地方政府性債務的管理，防范和化解債務風險。

（一）樹立正確的債務風險觀，全力發展經濟

經濟要發展，就要舉債，只有把經濟搞上去了，所借債務才有雄厚的償還基礎。要全力發展縣域經濟，解決經濟發展速度緩慢、財源單一的不合理狀況，壯大財政收入規模，增強地方財政實力。要正確處理發展和舉債的關系，樹立舉債為了發展的觀念，強化責任和憂患意識，切實把每一筆舉債資金都用出效益。要在實際工作中做好債務風險分析，堅持收益與風險對等的原則，在設計建設項目的預期收益時，充分考慮有無還款能力。同時，要根據地域條件和實際能力，合理控制債務規模，做到舉債適度，促進發展與舉債的良性互動。

（二）建立規范化的轉移支付制度

進一步完善財政轉移支付制度，堅持公共產品供給均等化原則，按照地方經濟發展水平和財政收入情況，加大對縣級的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力。調整轉移支付項目結構，加大一般轉移支付力度，減少專項轉移支付，增加用于均等化的資金，減少非均等化方面的資金，使地方轉移支付制度逐步走向規范合理，切實發揮轉移支付資金的作用，以減輕地方政府壓力，縮小地方政府債務規模。

（三）編制政府債務預算

在做好政府債務收支計劃的基礎上，將政府債務的舉借、償還納入市、鄉政府財政預算或部門綜合預算。債務預算一經編制，嚴格按規定控制新債，杜絕隨意舉債。按照責、權、利相結合的原則，建立償債準備金制度，償債準備金一般為年初政府債務余額的5%左右。償債準備金一方面可以從預算中安排，從土地收入、國有資產收益中提取一部分，另一方面，可以從建設項目收益及項目單位的其他收入中集中一部分，實行專戶儲存，專項用于償還貸款。

（四）健全政府債務管理機制

1、設立政府債務管理中心。明確政府債務管理機構的工作職責和權限，實行政府債務由財政部門統一管理，計委、項目辦、財政部門相互配合。細化舉債審批程序，建立“借用還”與“權責利”相統一的債務管理體制。對債務資金的使用，由債務管理中心根據貸款的到位情況對項目實施進行全過程監管。項目實施后，督促債務單位和部門嚴格履行協議，落實還款責任。

2、健全政府債務擔保機制。嚴格按照《擔保法》的規定，對競爭性經營項目，采取借款單位向貸款機構借貸直貸方式，財政不予擔保。確需財政擔保的項目，要根據項目的性質和特點，建立財產抵押制度，明確債務責任，規范償債合同。堅持在政府統籌安排下，實行財政部門歸口管理債務和債務資金審核，堅決避免出現部門舉債仍由財政兜底的局面。

3、強化政府債務監督管理。對政府債務項目，債務監督管理部門要加強檢查，及時發現和處理問題，促進項目按計劃有序實施。政府重大舉債項目，要實行工程監理或財政專管員制度，對舉債項目的建設及財務活動進行全程監管；設立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監督；加強對政府債務償債責任人的違紀違規行為的查處，對非法挪用、侵占債務款，依法追究其刑事責任。

（五）全力清償和化解債務

要積極清查老債，消化債務存量。按照債務的發生時間、原因、還本付息等情況，建立債務臺帳，強化償債責任，落實償債途徑。對應由財政償還的政府公共職能項目，積極用償債準備金，分清輕重緩急，有計劃地進行償還。對經營性負債項目，嚴格落實償債協議，執行償債合同。對部門舉債項目，按照“誰舉債、誰償還”的原則，督促部門制訂和落實償債計劃。對政策造成的債務，積極爭取政策支持，包括化債補助、延期還款、調減利率標準等優惠措施。特別是糧食虧損掛帳、農金會借款等，建議上級分據實核銷應償還本金指標，減輕地方政府負擔。

（六）充分挖掘收入潛力

建立償債準備金，及時償還到期債務，控制債務風險指標，要有相應的財力支持，在當前地方財力吃緊的情況下，要做好這一點，必須充分挖掘收入潛力。一是加強非稅收入管理，確保收入應收盡收，增加財政收入。二是加強國有資產管理，當前要重點推進行政事業單位資產管理改革，力爭改革取得階段性成果。三是加強對土地收入的征收管理。土地收入是地方政府償還負債的主要資金來源，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府債務還款來源的穩定性。要綜合分析現有土地存量、土地價格等指標，完善土地使用轉讓程序，規范土地使用轉讓行為，加大土地收入收繳力度，堵塞收入漏洞。

課題組長：高清平

成員：董小玲 李儒智 孫伯亞 段春喜

執 筆：曾武 熊德貴