第一篇：對村級債務(wù)的思考

摘要 介紹了慈溪市宗漢街道村級債務(wù)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，對債務(wù)成因進(jìn)行分析，指出化解債務(wù)的難點(diǎn)，并提出了化解村級債務(wù)的對策和建議。

關(guān)鍵詞 村級債務(wù)；成因分析；對策

中圖分類號(hào) f285 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 a 文章編號(hào) 1007-5739（2016）08-0346-01

村級債務(wù)居高不下，且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，成為農(nóng)村集體“三資”管理面臨的首要問題。目前，村級債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，個(gè)別村在資金短缺的情況下，擴(kuò)大建設(shè)、鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成村級財(cái)務(wù)收支赤字日益加大，嚴(yán)重困撓了村級集體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，影響新農(nóng)村建設(shè)的正常進(jìn)程。因此，如何探尋化解村級債務(wù)的有效途徑，減輕村級集體經(jīng)濟(jì)壓力，已成為當(dāng)前農(nóng)村工作的當(dāng)務(wù)之急。

村級債務(wù)的現(xiàn)狀

1.1 涉及面廣，數(shù)額大

宗漢街道18個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社中，有9個(gè)村負(fù)債，負(fù)債最高的村達(dá)988萬元，最低的村35萬元。既有興辦公益事業(yè)負(fù)債，如村落文化宮、老年活動(dòng)中心的興建，又有村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營性負(fù)債，如村標(biāo)準(zhǔn)廠房、外口公寓的建設(shè)。

1.2 債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜

有銀行等金融部門借（貸）款，有向企業(yè)（個(gè)人）借款，有向民間借（貸）款，有基本建設(shè)尾欠的工程款，有應(yīng)付給村民的土地征用補(bǔ)償款，有尾欠街道辦事處的各項(xiàng)上交款項(xiàng)。

1.3 利息成本高

由于村級借貸款額度逐漸累積，村社向銀行等金融部門貸款難，只好向企業(yè)、個(gè)人借款，借款利率高于銀行同期基準(zhǔn)貸款利率。

1.4 債務(wù)逐年增加

雖然近幾年也花力氣化解村級債務(wù)，并得到一定成效，但隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，每年產(chǎn)生新債務(wù)，債務(wù)數(shù)額持續(xù)攀升。

債務(wù)成因分析

2.1 發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)債

為培植穩(wěn)固的集體經(jīng)濟(jì)來源，發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，投資興建標(biāo)準(zhǔn)廠房、外口公寓、農(nóng)貿(mào)市場等，由于村經(jīng)濟(jì)合作社資金不足，只能靠借貸取得項(xiàng)目建設(shè)資金。如宗漢街道怡園村興建標(biāo)準(zhǔn)廠房，6幢標(biāo)準(zhǔn)廠房招投標(biāo)金額2 300萬元，投資金額比較大，目前已完工2幢，如果其余4幢要?jiǎng)庸ぃ鸵蜚y行貸款，解決資金缺口。

2.2 超前建設(shè)造成負(fù)債

隨著農(nóng)村生活水平提高和全面建設(shè)小康社會(huì)的推進(jìn)，農(nóng)民迫切要求改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌，環(huán)境保潔，綠化、美化、亮化工程，生活污水處理等，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施及生活環(huán)境得到明顯改善。但有不少村沒有財(cái)力，在政績沖動(dòng)之下，不顧村級現(xiàn)實(shí)，靠舉債搞項(xiàng)目、搞建設(shè)，給村級集體經(jīng)濟(jì)帶來了沉重的包袱。

2.3 收不抵支增加負(fù)債

2015年度，宗漢街道各村總收入5 367.23萬元，總支出8 534.43萬元，收支相抵-3 167.20萬元。街道18個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社中，收支盈余5個(gè)村，收支盈虧13個(gè)村。收支盈虧的13個(gè)村中，一些村是因?yàn)樵诟愦蟮墓こ添?xiàng)目，開支比較大，因此收支赤字。如宗漢街道周塘西村，2015年總收入324.89萬元，總支出1 611.04萬元，收支相抵-1 286.15萬元，主要是因?yàn)樵摯逭诮ㄔ焱饪诠ⅲ瑑H在建工程一項(xiàng)就開支1 396.29萬元；個(gè)別村不搞建設(shè)也產(chǎn)生赤字，主要是收入來源少，支出又剛性，赤字不可避免。這樣年復(fù)一年，收不抵支加重村級負(fù)擔(dān)，掏空村級集體經(jīng)濟(jì)，從而產(chǎn)生隱性負(fù)債。

2.4 工作不實(shí)引起負(fù)債

村干部工作不實(shí)，不愿做群眾工作，該收的款項(xiàng)怕難收而不收。少數(shù)農(nóng)民群眾權(quán)利義務(wù)觀念淡薄，拖欠、逃避合理的上繳款項(xiàng)。近年來村級事務(wù)的增多，慈善捐款、人身意外保險(xiǎn)等，地方出現(xiàn)需向農(nóng)戶收取的款項(xiàng)、募集的捐款，一概由村支付，造成債務(wù)的“雪球”越滾越大，這種管理上的錯(cuò)位也是導(dǎo)致村級負(fù)債的一個(gè)不可忽視的因素。

2.5 管理缺位產(chǎn)生債務(wù)

一些村超越能力組織村干部（黨員）、社員代表外出旅游。一些村沒有雄厚的村級集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，超前搞福利，給村里的老人按標(biāo)準(zhǔn)、按時(shí)發(fā)放老年補(bǔ)貼，給全村村民的農(nóng)村合作醫(yī)療按年齡、不同等次進(jìn)行補(bǔ)助，福利重復(fù)發(fā)放。雖然各種惠農(nóng)政策的實(shí)施，增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)民生活水平，但是也加重了村級集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，形成村級債務(wù)。

化解債務(wù)難點(diǎn)

3.1 減債途徑減少

隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，減債措施和辦法越來越少。以前采取的盤活資產(chǎn)償債，一些村基本上是能轉(zhuǎn)讓的集體資產(chǎn)都已轉(zhuǎn)讓了，能出租的都已出租了，現(xiàn)在要靠盤活資產(chǎn)、資源償債的空間十分有限。

3.2 化債缺乏資金來源

大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，缺乏經(jīng)濟(jì)增長因素，償債能力差，由于村級收入來源減少，導(dǎo)致開支缺口增大。

3.3 干部償債意識(shí)不強(qiáng)

由于近幾年村干部變動(dòng)頻繁，債務(wù)中有些是過去的，現(xiàn)任村干部對前任遺留的問題和債務(wù)采取不管不問、推諉的態(tài)度。有的村干部只顧眼前，為應(yīng)急，什么債都敢借，什么錢都敢用，至于能否償還，沒有過多考慮，對債務(wù)缺乏償還打算[1]。

3.4 財(cái)務(wù)管理制度沒有得到很好地執(zhí)行

一些村干部廉潔自律意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)行制度自覺性不高，在經(jīng)濟(jì)上不能嚴(yán)格要求自己，加之村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組未能真正發(fā)揮作用，村級財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)不能得到有效監(jiān)督，導(dǎo)致支出不規(guī)范，隨意性大，不當(dāng)支出、違規(guī)支出時(shí)有發(fā)生，給村級集體經(jīng)濟(jì)帶來不同程度的損失[2]。

對策

4.1 控制非生產(chǎn)性開支

根據(jù)文件《關(guān)于加強(qiáng)村級非生產(chǎn)性開支監(jiān)督管理的意見》浙（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2014〕9號(hào)）精神，制定街道文件，對村干部報(bào)酬補(bǔ)貼、辦公會(huì)務(wù)費(fèi)、交通差旅費(fèi)、招待費(fèi)、外出學(xué)習(xí)考察、報(bào)刊訂閱以及捐助贊助等各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行規(guī)定，使村級開支有章可?牛?約束開支，減少不必要的開支。

4.2 量力而行搞建設(shè)

各村在搞建設(shè)前，要對本村的資產(chǎn)負(fù)債、收支情況進(jìn)行分析，判斷本村是否有足夠的償債能力，資金回報(bào)率高低，村經(jīng)濟(jì)合作社確需舉債興辦公益事業(yè)，必須經(jīng)社員（代表）會(huì)議討論決定。

4.3 壓縮福利費(fèi)開支

對農(nóng)村合作醫(yī)療、老年社員補(bǔ)助各村要量力而行。2015年，宗漢街道各村提取應(yīng)付福利費(fèi)共計(jì)3 234.57萬元，福利費(fèi)開支2 964.18萬元。雖然街道各村總的福利費(fèi)開支小于提取金額，但是街道18個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社中，有8個(gè)村的福利費(fèi)開支大于提取數(shù)。建議各村福利費(fèi)開支，應(yīng)以村社收益分配福利費(fèi)提取金額為標(biāo)準(zhǔn)，使福利費(fèi)開支有所節(jié)制，不給村級集體經(jīng)濟(jì)拖后腿。

4.4 落實(shí)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)政策

村級公益事業(yè)一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)政策是一項(xiàng)群策群力的惠民政策。自2011年實(shí)施以來，宗漢街道已經(jīng)申報(bào)11個(gè)一事一議項(xiàng)目，主要是道路、橋梁、居家養(yǎng)老中心、文化公園等村級公益事業(yè)建設(shè)工程，爭取上級補(bǔ)助資金達(dá)545萬元。村級公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施，極大地緩解了村級集體資金運(yùn)行壓力，改善了村級生產(chǎn)生活環(huán)境[3-4]。

4.5 增強(qiáng)還債能力

加大對村級組織的轉(zhuǎn)移支付力度，支持和鼓勵(lì)村經(jīng)濟(jì)合作社盤活集體資源，鞏固集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級集體造血功能。

4.6 償還債務(wù)

開展村級債務(wù)情況清理摸底，分析村級債務(wù)形成原因，分門別類，制定村級化債計(jì)劃，逐步化解村級債務(wù)。對一些村有實(shí)物、房產(chǎn)等抵擋的，還債能力較強(qiáng)；對一些沒有物產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)又很薄弱的村，還債就很困難，因此要嚴(yán)格控制因興辦公益事業(yè)而舉債的規(guī)模。

第二篇：對村級債務(wù)的探討與思考

2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村級債務(wù)已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為最突出的問題。普遍而沉重的村級債務(wù)，給基層政權(quán)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了較大危害，在一定程度上阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐，**辦事處有20個(gè)村94個(gè)組，農(nóng)業(yè)人口3.61萬人，勞力1.56萬人，耕地面積5.59萬畝（2005年全處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），至2006年9月賬面?zhèn)鶆?wù)2017.32萬元，村平債務(wù)100.85萬元、組平債務(wù)21.23萬元、戶平債務(wù)1342.6元、人平債務(wù)558.7元、畝平債務(wù)360.9元。還有因各種原因沒有入賬的債務(wù)459.1萬元，如何有效地化解村級債務(wù)，進(jìn)一步加快新農(nóng)村建設(shè)，已成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作亟需研究解決的一項(xiàng)重大課題。本文就農(nóng)村不良債務(wù)的形成原因，造成的惡劣影響，化解措施做進(jìn)一步探討。

一、債務(wù)形成的原因

1、興辦企業(yè)虧損造成的。上個(gè)世紀(jì)80年代各村興辦企業(yè)，由于盲目投資、不注重考察、決策機(jī)構(gòu)失誤、管理不善導(dǎo)致虧損，廠辦即死，造成大量資金沉淀和債務(wù)。**村在1983年辦養(yǎng)雞廠，由于辦廠缺啟動(dòng)資金向村民集資，利息比同期銀行利率高10個(gè)百分點(diǎn)，至1985年3月“停車熄火”，向村民集資的130萬元無力償還形成債務(wù)，按全村當(dāng)年1100人口計(jì)算人平負(fù)債1182元。

2、政策因素造成的。一是原慈化鎮(zhèn)1996--1998年對沮漳河堤防進(jìn)行整險(xiǎn)、加固，全鎮(zhèn)收繳堤防款標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有的村是按戶收取，有的是按人頭收取，有的是按責(zé)任田收取，收不齊的款項(xiàng)，只好采取了高出同期銀行貸款利息1.5個(gè)百分點(diǎn)向村民借款來解危，導(dǎo)致三年間增加村級債務(wù)60.12萬元；二是“普九”教育達(dá)標(biāo)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料全處1993-1995年村級“普九”建設(shè)支出302.04萬元，其中178.2萬元，是靠借貸而來。三是村村通公路，“村村通公路”是件好事，按政策是不應(yīng)舉債建設(shè)的，但在實(shí)際操作中，靠捐助、政府補(bǔ)助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，難免在工程決算中有超支現(xiàn)象，易出現(xiàn)赤字，引起新一輪債務(wù)。

3、借貸完成稅費(fèi)任務(wù)的。稅改以前，農(nóng)村稅費(fèi)征繳工作是村組干部最頭痛的事。國家稅費(fèi)任務(wù)年年要完成，要響應(yīng)“時(shí)間過半，任務(wù)過半”、“年底交清單”的號(hào)召，但有的要找農(nóng)民收又收不起來，怎么辦？只得靠“借、貸、墊”三條腿走路的辦法。原**村2001年全年提留任務(wù)只有17.23萬元。其中，農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、車船使用稅分別是6.48、0.67、0.43萬元，按說，完成當(dāng)年的稅收任務(wù)是沒有問題的。但由于多方面的原因，這個(gè)村當(dāng)年債務(wù)高達(dá)86萬元，戶平769.2元。任務(wù)是“鐵”的，在這種情況下，村組干部只有自己墊、向親朋好友借、向信用社貸來完成征繳工作，如此年復(fù)一年的采取“拆東墻，補(bǔ)西墻”方式來完成，結(jié)果使村集體債務(wù)像滾“雪球”一樣越滾越大。

4、財(cái)務(wù)管理混亂造成的。有的村級債務(wù)是在未實(shí)行“村賬站管”（即后來的村賬所管）情況下形成的，主要情況有：一是有的村干部在協(xié)助收農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”中收實(shí)物兩頭得利，采用低進(jìn)高出，賺錢私分，卻以勞力費(fèi)、損耗費(fèi)等名義入賬做成虧損，形成借債得高息；二是以生活招待費(fèi)為名胡開亂支，還有一些在村級財(cái)務(wù)上無法開支的費(fèi)用，記在生活招待費(fèi)賬上形成債務(wù)；三是挪用專項(xiàng)資金，在一些村，有的村干部為盡快的完成政府部署的任務(wù)，不顧政策規(guī)定，動(dòng)用村級移民資金替移民交稅（費(fèi)），然后做個(gè)往來，往農(nóng)戶賬戶以“錮”就完事了，但有的移民認(rèn)為沒有得到自己應(yīng)得的補(bǔ)償部分，對村干部意見大，根本不理會(huì)這件事，你“錮”你的，我搞我的，反正我沒有錢給你。從而在賬面上形成應(yīng)收款；四是貪污挪用引起借債，有的村干部貪污挪用村民上交的稅費(fèi)，用借款來填補(bǔ)窟窿。

二、債務(wù)造成的惡劣影響

1、基層政權(quán)不穩(wěn)定。沉重村級債務(wù)嚴(yán)重威脅基層政權(quán)的穩(wěn)定，村干部的主要精力放在解決因債務(wù)引起的糾紛上，沒有精力抓生產(chǎn)，劃項(xiàng)目和求發(fā)展上，干部精神壓力大，一到年頭年尾，逢年過節(jié)便是村干部躲債之時(shí)。可以說，債務(wù)問題不解決，它在一定程度上阻礙了農(nóng)村稅費(fèi)改革各項(xiàng)政策的落實(shí)，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的嚴(yán)重隱患和引起新的矛盾糾紛“導(dǎo)火索”。

2、影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活。村級債務(wù)除了一部分是向信用社、基金會(huì)、銀行借貸之外、大量的便是民間借貸，其中相當(dāng)一部分是向農(nóng)民借款。稅改后，通過規(guī)范與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，村集體已沒有能力從農(nóng)民那里收取費(fèi)用來化解村級債務(wù)，向農(nóng)民欠下的借款無力償還，承諾成了一句空話。給農(nóng)民的生產(chǎn)生活造成了直接或間接的影響。

3、制約了三個(gè)文明的建設(shè)。村級債務(wù)不解決，黨和政府的形象在農(nóng)民心中大打折扣，對村支部村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決策能力表示懷疑，直接導(dǎo)致村級組織力號(hào)召力凝聚力下降，很大程度上影響新農(nóng)村的建設(shè)，也制約三個(gè)文明的健康發(fā)展。

4、阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。債務(wù)惡化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一些債務(wù)數(shù)額較大的村，隨著時(shí)間越拖越長，利息負(fù)擔(dān)越來越重，必然導(dǎo)致村集體對生產(chǎn)、公益事業(yè)投入大幅度減少，無法進(jìn)一步改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

三、化債中面臨的實(shí)際困難

目前化解村級債務(wù)工作主要有以下實(shí)際情況和困難：一是化債途徑越來越少，化債面越來越窄。隨著形勢的發(fā)展，化債措施和辦法效力大幅度降低，例如辦事處以前采取了盤活資產(chǎn)償債，拍賣荒山荒水荒坡使用權(quán)等化債措施，全處20個(gè)村（合并后的新村）基本上集體資產(chǎn)資源能賣的已賣、能租的已租。由于拍賣、租賃經(jīng)營權(quán)一般期限較長，靠盤活資產(chǎn)資源償債的空間已十分有限；二是增收化債難度太大。**辦事處說是城區(qū)辦事處，其實(shí)一個(gè)靠近城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個(gè)典型農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，除兩個(gè)靠近城區(qū)的村經(jīng)濟(jì)條件好以外，其余18個(gè)村完全是農(nóng)業(yè)自然村，由于思想觀念、其他因素的制約，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，按目前的現(xiàn)狀，在短時(shí)間內(nèi)依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)增收化解不現(xiàn)實(shí)；三是化債缺乏資金來源。稅改后由于村級收入來源減少，導(dǎo)致開支缺口增大。一般村可用資金少，主要收入無非是年終轉(zhuǎn)移支付，除正常保政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)開支外，根本無錢化債；四是債務(wù)是“鋼”，債權(quán)“泥”。一頭硬一頭軟極不相稱，目前，村級債務(wù)能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨頭”，村級債權(quán)85％左右是農(nóng)戶欠款。由于歷史和其他特殊的原因，形成的村民差集體的“硬骨頭”，在現(xiàn)今政策面前無過硬的辦法，再加上有的欠款農(nóng)戶已遷走，有的人亡戶滅，五保、特困戶自身難保，談不上償還債務(wù)，所以相當(dāng)部分債權(quán)已成為呆賬死賬懸賬。五是高息借貸多，利息沉重。村級債務(wù)的來源不管是向銀行、基金會(huì)、信用社貸款，還是向農(nóng)戶個(gè)人借款。這些債務(wù)都要支付利息，而且有的部分是高利息，年息一般在1-2分，甚至更高。通過辦事處有關(guān)部門的硬性規(guī)定，從2004年起村級向農(nóng)戶借款利率才和銀行利率同步，就是說不增加新的借貸，高額的利息也迫拐褡芏畈歡顯齔ぁ?/p>

四、化解村級債務(wù)的政策原則措施

1、提高對化解村級債務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)。村級債務(wù)是農(nóng)村各種社會(huì)矛盾和問題的縮影，涉及面廣，政策性強(qiáng)，工作量大，矛盾集中，解決起來難度極大，必須要提高對化解村級債務(wù)重要性的認(rèn)識(shí)，樹立“減負(fù)就是增收，化債就是政績”的觀念。把化債工作納入干部考核的重要內(nèi)容。對化債措施不力的有關(guān)國家干部和村干部，要直接與個(gè)人利益實(shí)行捆綁考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以此強(qiáng)化干部化債意識(shí)。

2、堅(jiān)持化解村級債務(wù)的原則。化解村級債務(wù)工作政策性強(qiáng)，要實(shí)事求是，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。一是堅(jiān)持民主法制的原則。要發(fā)揚(yáng)民主，尊重群眾，相信群眾，嚴(yán)格依法辦事。在制定化債措施和方法時(shí)，必須與現(xiàn)行的土地承包、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、稅費(fèi)改革、中央1號(hào)文件（2004、2005、2006連續(xù)三年的）等法規(guī)、政策相銜接，嚴(yán)格掌握政策界限和尺度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民和債權(quán)人的合法權(quán)益；二是堅(jiān)持公開公正公平的原則。把化解村級債務(wù)與推進(jìn)村民自治、推行村務(wù)公開結(jié)合起來，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與、監(jiān)督化解債務(wù)的全過程。清查債權(quán)債務(wù)、制定化債方案，確認(rèn)審核結(jié)果，都要經(jīng)群眾討論，結(jié)果一定要張榜公布，接受群眾監(jiān)督；三是堅(jiān)持減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則。要充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，量力而行，杜絕強(qiáng)行逼債。落實(shí)債務(wù)主體，不能簡單地把債務(wù)平攤到農(nóng)戶，要防止把一些不合理的債務(wù)合法化。村級集體不能借化解債務(wù)為名，擅自立項(xiàng)籌資償還債務(wù)，不準(zhǔn)利用“一事一議”的名義，向農(nóng)民籌資還債；四是堅(jiān)持實(shí)事求是，因地制宜的原則。從實(shí)際出發(fā)，清收債權(quán)要先易后難，先急后緩，循序漸進(jìn)。償還債務(wù)要堅(jiān)持“先個(gè)人后單位、先還本后付息、先群眾后干部、先村內(nèi)后村外、先借款后一般往來款”的工作程序，堅(jiān)決杜絕借新債還舊債現(xiàn)象。堅(jiān)持以清賬帶動(dòng)化債，充分調(diào)動(dòng)干部、群眾化債的積極性。五是堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的原則。要相信群眾，把政策交給農(nóng)民。深入細(xì)致地做好政策宣傳工作，把化債的方針政策和具體規(guī)定宣傳到戶到人。按照符合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿的原則，認(rèn)真征求群眾意見，取得大多數(shù)群眾的支持，成立有村民代表參加的清查小組，清查債務(wù)的結(jié)果，必須經(jīng)過村民主理財(cái)小組和村民代表逐筆核對、審查、簽字，并將結(jié)果張榜公布，最后由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)予以確認(rèn)。

3、明確化債的主要方法。一是削減高息減債。村集體所欠的民間高息借款，從借款之日起，按照銀行規(guī)定的同期同檔利率，統(tǒng)一降息換據(jù)；對過去已付利息的高出部分，沖抵本金。向農(nóng)村金融部門的借貸款，利率超過當(dāng)時(shí)人民銀行法定利率的，也按規(guī)定程序降下來；二是清收債權(quán)還債。單位和個(gè)人欠村集體的款項(xiàng)，采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政等綜合措施進(jìn)行清收。對村組干部（包括現(xiàn)職和退職的）及其家屬的欠款，限期、逐筆、逐人清收。對有還款能力而拒不還款單位和非農(nóng)民身份的人員，按法定程序申請法院依法清收。對農(nóng)民個(gè)人稅改前的稅費(fèi)尾欠，除農(nóng)民自愿償還外，堅(jiān)決按國家政策執(zhí)行；三是結(jié)對抵沖銷債。對村集體與往來單位或個(gè)人形成的“三角債”、“四角債”，在協(xié)商自愿的前提下，動(dòng)員債權(quán)人、債務(wù)人自愿結(jié)對子，實(shí)行對口轉(zhuǎn)結(jié)，相互置換，沖銷集體負(fù)債額度；四是劃轉(zhuǎn)債務(wù)降債。對以村集體名義為企業(yè)借(貸)款形成的債務(wù)，一律劃轉(zhuǎn)給企業(yè)償還。企業(yè)已合并、轉(zhuǎn)制的，由新企業(yè)負(fù)責(zé)償還；企業(yè)已經(jīng)租賃經(jīng)營的，從租賃費(fèi)中劃轉(zhuǎn)資金償還；五是盤活資產(chǎn)還債。對村組集體擁有的企業(yè)、閑置地（房）產(chǎn)等固定資產(chǎn)以及“四荒”資源，可以在進(jìn)行資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)界定，合理估價(jià)后，采取拍賣、租賃、承包等形式綜合開發(fā)利用，籌集資金還債；六是落實(shí)減免政策清債。對不符合政策規(guī)定的債務(wù)，嚴(yán)格按程序核銷，不再向農(nóng)民追繳；對符合減免規(guī)定的稅費(fèi)尾欠，辦理減免手續(xù)，對確無還款能力的軍烈屬、特困戶，經(jīng)村民代表會(huì)議討論，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，按政策規(guī)定給予緩、免、減；七是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)化債。這是化解村級債務(wù)的治本之策，建立長期還債機(jī)制。充分發(fā)揮本地本村資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高集體化債能力；八是核銷減債。經(jīng)清查不實(shí)的債權(quán)、債務(wù)，以及違反規(guī)定增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)形成的債權(quán)債務(wù)，堅(jiān)決從村級債權(quán)債務(wù)中剔除。對債權(quán)單位或債權(quán)人已撤銷或者主動(dòng)放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷；九是加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，杜絕新增借債。稅改后，有關(guān)政策規(guī)定村集體舉辦公益事業(yè)，必須量力而行，有多少錢辦多少事，從制度上消除了村級債務(wù)形成的原因。村級組織全部無條件的實(shí)行“村賬所管”，收入支出實(shí)行“雙管雙簽”制度（村會(huì)計(jì)、財(cái)政干部共同管賬，大宗支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)政所長共簽共審），并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)不準(zhǔn)平調(diào)、挪用、侵占村級資金，村集體不準(zhǔn)為單位和個(gè)人貸款提供擔(dān)保和抵押，不準(zhǔn)為農(nóng)民代墊各種稅費(fèi)，不準(zhǔn)擠占和挪用集體資金，不準(zhǔn)用集體資金請客送禮，不準(zhǔn)報(bào)銷村級招待費(fèi)，不準(zhǔn)超編超標(biāo)增發(fā)村組干部補(bǔ)貼，村干部擅自借款發(fā)生的債務(wù)，按照誰借款誰負(fù)責(zé)還款的原則處理，并且財(cái)政所拒絕入賬，還要報(bào)請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其進(jìn)行行政經(jīng)濟(jì)處罰，堵住村組亂開支的源頭；十是申請國家補(bǔ)助化債。對一些國家政策投入形成的債務(wù)、債務(wù)人死亡且數(shù)額巨大的債務(wù)，申請國家解決一部分。

二○○六年十月十九日

第三篇：對地方政府性債務(wù)的調(diào)查與思考

對地方政府性債務(wù)的調(diào)查與思考

地方政府性債務(wù)是地方政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織以政府名義向國內(nèi)外或境內(nèi)外承借或擔(dān)保，政府負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。近幾年來，安陸市為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面逐步加大了資金投入力度，另一方面，政府性債務(wù)余額逐年上升，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。

一、地方政府性債務(wù)基本情況

從債務(wù)構(gòu)成看，截止2009年12月31日，安陸市地方政府性債務(wù)余額為58476萬元（不含政策性掛賬債務(wù)72664萬元），其中：直接債務(wù)54819萬元，占債務(wù)總額的93.7%；擔(dān)保債務(wù)3657萬元，占債務(wù)總額的6.3%。在直接債務(wù)中，一般公共服務(wù)7970萬元，占直接債務(wù)總額的14.5%；財(cái)政部門6754萬元，占直接債務(wù)總額的12.3 %；教育4077萬元，占直接債務(wù)總額的7.4%；城市社區(qū)1966萬元，占直接債務(wù)總額的3.6%；農(nóng)林水1793萬元，占直接債務(wù)總額的3.3%；開發(fā)區(qū)11575萬元，占直接債務(wù)總額的21.1 %；交通運(yùn)輸17610萬元，占直接債務(wù)總額的32.1%；其他公共安全、電力信息、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、糧油物資儲(chǔ)備等3074萬元，占直接債務(wù)總額的5.7%。在擔(dān)保債務(wù)中，社會(huì)保障和就業(yè)44萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的1.2%；醫(yī)療衛(wèi)生601萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的16.4%；農(nóng)林水3012萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的82.4%。

從債務(wù)來源看，直接債務(wù)來源中：政策性銀行12736萬元，占直接債務(wù)總額的23.2%；上級財(cái)政4414萬元，占直接債務(wù)總額的8.1%；非銀行金融機(jī)構(gòu)3199萬元，占直接債務(wù)總額的5.8%；商業(yè)銀行1963萬元，占直接債務(wù)總額的3.6%；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)515萬元，占直接債務(wù)總額的0.9%；其他31992萬元，占直接債務(wù)總額的58.5%。擔(dān)保債務(wù)來源中：外債轉(zhuǎn)貸3613萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的98.8%，其中：世界銀行3012萬元、外國政府601萬元；商業(yè)銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行）44萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的1.2%。

從債務(wù)指標(biāo)看，不含政策性掛賬債務(wù)，2009年政府性債務(wù)余額58476萬元，占當(dāng)年全市國內(nèi)生產(chǎn)總值75億元7.8%，比2008年上升了0.5個(gè)百分點(diǎn)，一定程度上反映出政府債務(wù)總量對全市經(jīng)濟(jì)的影響力度加大。當(dāng)年一般預(yù)算支出131713萬元，不含政策性掛賬的債務(wù)余額占一般預(yù)算支出的44.4%，如果把政策性掛帳債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，則這一比例高達(dá)99.5%，這兩個(gè)比例反映出財(cái)政支出過分依賴債務(wù)收入，財(cái)政處于脆弱的狀態(tài)，并對財(cái)政的未來發(fā)展構(gòu)成了潛在的威脅。

從收入和人平負(fù)債看，2009年全市一般預(yù)算收入為22095萬元，債務(wù)總額131140萬元，為一般預(yù)算收入的5.9倍，不含政策性掛賬的債務(wù)余額58476萬元，為當(dāng)年一般預(yù)算收入的2.6倍，為當(dāng)年可用財(cái)力的0.7倍；按全市62萬人口計(jì)算，人平負(fù)債943元；按17510名財(cái)政供養(yǎng)人員計(jì)算，人平負(fù)債高達(dá)33396元。

二、地方政府性債務(wù)管理存在的問題

（一）對政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠

部門在借款、貸款以爭取項(xiàng)目、籌集資金或財(cái)政部門為其擔(dān)保時(shí)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析，不能做到預(yù)之以謀，往往只強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的重要性和未來預(yù)期收益，很少考慮到由此而形成的債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)，特別是由此而引發(fā)的或有負(fù)債和或有風(fēng)險(xiǎn)，為日后出現(xiàn)償債困難埋下隱患。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的債務(wù)管理，債務(wù)不斷增加

一方面，沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，舉債主體分散，債務(wù)管理權(quán)限不集中，不能達(dá)到規(guī)范管理的目的。安陸市現(xiàn)有舉債主體包括市鄉(xiāng)兩級政府、教育、農(nóng)林水、城市社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生等37個(gè)主管部門，債權(quán)人涉及到政策性銀行、商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、上級財(cái)政以及其他單位和個(gè)人。除財(cái)政部門對上舉借的債務(wù)外，其他單位的債務(wù)未納入財(cái)政部門賬務(wù)核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)甚至沒有債務(wù)管理人員。另一方面，由于沒有建立舉債評估機(jī)制，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債行為沒有受到有效控制，存在隨意舉債、各自為政和擴(kuò)大投資規(guī)模的現(xiàn)象，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)高，風(fēng)險(xiǎn)加劇

參照歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》和國內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)綜合評價(jià)指標(biāo)中，債務(wù)依存度（債務(wù)余額占財(cái)政支出的比率）一般不超過20%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）一般在10%以內(nèi)，債務(wù)償還率（負(fù)債還本付息額占財(cái)政收入的比重）一般在10%左右。從安陸的情況看：債務(wù)依存度①=58476÷131713=44.4%，債務(wù)依存度②=131140÷131713=99.5%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率=58476÷750000=7.8%，債務(wù)償還率=8662÷22095=39.2%，除債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制在警戒線內(nèi)以外，債務(wù)依存度、債務(wù)償還率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了警戒線，存在著嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）債務(wù)監(jiān)督制衡機(jī)制不全，償債責(zé)任難以落實(shí)，償債壓力沉重

由于缺乏強(qiáng)有力的債務(wù)約束機(jī)制，單位還款能拖則拖，導(dǎo)致債務(wù)余額越來越大。債務(wù)余額較大的單位，因資金有限，無力全部清償。債務(wù)余額較小的單位，也沒有合理地利用資金進(jìn)行清償。2009年底全市逾期債務(wù)總額36270萬元，比2008年逾期債務(wù)20311萬元增加15959萬元，實(shí)際清收償還8662萬元，僅占當(dāng)年債務(wù)余額的14.8%。在有限的財(cái)政收入與需要滿足的剛性支出（如政府運(yùn)轉(zhuǎn)、人員開支、社會(huì)保障等）之間存在著巨大缺口的情況下，地方政府既要發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，搞好城市建設(shè)，辦好社會(huì)公益事業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又要擠出一部分資金償還到期債務(wù)本息。2009年底未到期債務(wù)22207萬元，其中：2010年3685萬元、2011年3049萬元、2012年3598萬元、2013年4011萬元、2014至2018年5967萬元、2019至2024年1896萬元，償債壓力十分沉重。

（五）政策性掛賬債務(wù)長期懸而未決

安陸市糧食企業(yè)政策性虧損掛賬高達(dá)68952萬元，財(cái)政部門除以前每年從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套資金中解決一部分用于償付利息外，2009年預(yù)算只安排了糧食掛帳貼息資金310萬元支付利息，連續(xù)5年沒有能力償付本金，此外還有供銷企業(yè)政策性虧損掛賬3712元。政策性掛賬已成為地方政府的沉重包袱。

三、地方政府性債務(wù)形成的原因

（一）財(cái)政支出范圍過大

建立公共財(cái)政，提高均等化服務(wù)水平，使地方政府事權(quán)擴(kuò)大，財(cái)政支出也不斷增加。一方面，公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長較快，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力增大，另一方面，加強(qiáng)社會(huì)保障，實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障，增加公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等，都要增加財(cái)政支出。財(cái)政支出范圍過大是誘發(fā)財(cái)政赤字，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)力保障不足

隨著各項(xiàng)改革力度不斷加大，地方財(cái)政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力明顯不足。地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，改變困難現(xiàn)狀，不得不舉債引進(jìn)項(xiàng)目和資金。近幾年，安陸市僅用于開發(fā)區(qū)建設(shè)的債務(wù)達(dá)12700萬元，占總債務(wù)的26.6%，其中2008年新增的農(nóng)副產(chǎn)品加工基地建設(shè)借款9000萬元，約占2008年全年新增債務(wù)的50%。此外，對一些公益性項(xiàng)目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府本身旁無責(zé)貸，但這些項(xiàng)目帶來的的多是社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益微乎其微，這類因財(cái)力所限而引進(jìn)的項(xiàng)目，還款責(zé)任最終仍在政府身上，形成了政府債務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

分稅制以來，雖然中央對地方的轉(zhuǎn)移支付在不斷加大，但力度不夠，上級對地方特別是省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。同時(shí)，在轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，一般轉(zhuǎn)移支付比重偏小，地方政府在可用財(cái)力有限的情況下只能舉債解決支出壓力。

（四）國有企業(yè)和糧食流通體制改革所致

對國有企業(yè)實(shí)行上收下放、抓大放小、改制重組、兼并破產(chǎn)等一系列改革，增加了地方政府對國有企業(yè)下崗職工安置、基本生活費(fèi)、再就業(yè)以及養(yǎng)老金等方面的支出，加重了地方政府壓力。安陸市原三家省屬企業(yè)安棉集團(tuán)、湖北鋁廠和東方紅糧機(jī)下放地方管理，相繼改制，共需安置職工9677人，需安置資金2.677億元。由于企業(yè)經(jīng)營不景氣，安陸市為此消耗了巨額財(cái)力。全部安置7249名職工，支付職工的安置補(bǔ)償資金達(dá)21000多萬元，其中，資產(chǎn)處置收入和上級補(bǔ)助資金14000萬元，通過各種途徑借款7000多萬元。僅安棉集團(tuán)，安置下崗職工的各類資金總額需1.394萬元，目前只從國家開發(fā)銀行借款3000萬元，省級補(bǔ)助2000萬元，雖然地方政府每年都安排一定資金予以解決，仍然是杯水車薪。推行以“敞開收購、順價(jià)銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革，由于多種原因，形成了巨額的糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

（五）專項(xiàng)清理形成的債務(wù) 2000年中央拿出專項(xiàng)借款對農(nóng)村合作基金會(huì)進(jìn)行清理，安陸市申請3940萬元專項(xiàng)用于兌現(xiàn)農(nóng)民的股金，由財(cái)政承借承還，全市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均有基金會(huì)借款。該借款至今有3097萬元尚未歸還。

（六）擔(dān)保貸款形成的債務(wù)

擔(dān)保債務(wù)余額3657萬元中，98.8%屬于外債轉(zhuǎn)貸。在10個(gè)國際金融組織貸款和外國政府貸款項(xiàng)目中，有六個(gè)項(xiàng)目是由政府和財(cái)政局承諾擔(dān)保，由政府還款的一類項(xiàng)目，在這類項(xiàng)目中，很多借款單位不能按時(shí)還款，而上級財(cái)政每年到期按協(xié)議扣款，造成這些擔(dān)保債務(wù)最終成為地方政府的還款壓力。如世行貸款的安陸市三水廠建設(shè)項(xiàng)目，2003—2009年安陸市財(cái)政局共對上還貸978萬元，而三水廠僅歸還安陸市財(cái)政局719萬元，財(cái)政為此項(xiàng)目共墊付資金259萬元。還有四個(gè)項(xiàng)目是由政府和財(cái)政局承諾擔(dān)保，由業(yè)主負(fù)責(zé)還款的二類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的還款也不理想，財(cái)政墊款額度越來越大，導(dǎo)致按照貸款協(xié)議規(guī)定應(yīng)由項(xiàng)目單位還款的工程逐漸形成了財(cái)政買單工程。

四、防范和化解政府債務(wù)的措施和建議

政府債務(wù)是一把雙刃劍，一方面可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升政府公共服務(wù)能力，另一方面，債務(wù)的急劇累積潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，處理不好，很可能破壞地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。因此，必須加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）樹立正確的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觀，全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，就要舉債，只有把經(jīng)濟(jì)搞上去了，所借債務(wù)才有雄厚的償還基礎(chǔ)。要全力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、財(cái)源單一的不合理狀況，壯大財(cái)政收入規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力。要正確處理發(fā)展和舉債的關(guān)系，樹立舉債為了發(fā)展的觀念，強(qiáng)化責(zé)任和憂患意識(shí)，切實(shí)把每一筆舉債資金都用出效益。要在實(shí)際工作中做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，堅(jiān)持收益與風(fēng)險(xiǎn)對等的原則，在設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期收益時(shí)，充分考慮有無還款能力。同時(shí)，要根據(jù)地域條件和實(shí)際能力，合理控制債務(wù)規(guī)模，做到舉債適度，促進(jìn)發(fā)展與舉債的良性互動(dòng)。

（二）建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度

進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，堅(jiān)持公共產(chǎn)品供給均等化原則，按照地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對縣級的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力。調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加用于均等化的資金，減少非均等化方面的資金，使地方轉(zhuǎn)移支付制度逐步走向規(guī)范合理，切實(shí)發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的作用，以減輕地方政府壓力，縮小地方政府債務(wù)規(guī)模。

（三）編制政府債務(wù)預(yù)算

在做好政府債務(wù)收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，將政府債務(wù)的舉借、償還納入市、鄉(xiāng)政府財(cái)政預(yù)算或部門綜合預(yù)算。債務(wù)預(yù)算一經(jīng)編制，嚴(yán)格按規(guī)定控制新債，杜絕隨意舉債。按照責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，建立償債準(zhǔn)備金制度，償債準(zhǔn)備金一般為年初政府債務(wù)余額的5%左右。償債準(zhǔn)備金一方面可以從預(yù)算中安排，從土地收入、國有資產(chǎn)收益中提取一部分，另一方面，可以從建設(shè)項(xiàng)目收益及項(xiàng)目單位的其他收入中集中一部分，實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于償還貸款。

（四）健全政府債務(wù)管理機(jī)制

1、設(shè)立政府債務(wù)管理中心。明確政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和權(quán)限，實(shí)行政府債務(wù)由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，計(jì)委、項(xiàng)目辦、財(cái)政部門相互配合。細(xì)化舉債審批程序，建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制。對債務(wù)資金的使用，由債務(wù)管理中心根據(jù)貸款的到位情況對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)管。項(xiàng)目實(shí)施后，督促債務(wù)單位和部門嚴(yán)格履行協(xié)議，落實(shí)還款責(zé)任。

2、健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制。嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》的規(guī)定，對競爭性經(jīng)營項(xiàng)目，采取借款單位向貸款機(jī)構(gòu)借貸直貸方式，財(cái)政不予擔(dān)保。確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，要根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立財(cái)產(chǎn)抵押制度，明確債務(wù)責(zé)任，規(guī)范償債合同。堅(jiān)持在政府統(tǒng)籌安排下，實(shí)行財(cái)政部門歸口管理債務(wù)和債務(wù)資金審核，堅(jiān)決避免出現(xiàn)部門舉債仍由財(cái)政兜底的局面。

3、強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)督管理。對政府債務(wù)項(xiàng)目，債務(wù)監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問題，促進(jìn)項(xiàng)目按計(jì)劃有序?qū)嵤Ｕ卮笈e債項(xiàng)目，要實(shí)行工程監(jiān)理或財(cái)政專管員制度，對舉債項(xiàng)目的建設(shè)及財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管；設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督；加強(qiáng)對政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對非法挪用、侵占債務(wù)款，依法追究其刑事責(zé)任。

（五）全力清償和化解債務(wù)

要積極清查老債，消化債務(wù)存量。按照債務(wù)的發(fā)生時(shí)間、原因、還本付息等情況，建立債務(wù)臺(tái)帳，強(qiáng)化償債責(zé)任，落實(shí)償債途徑。對應(yīng)由財(cái)政償還的政府公共職能項(xiàng)目，積極用償債準(zhǔn)備金，分清輕重緩急，有計(jì)劃地進(jìn)行償還。對經(jīng)營性負(fù)債項(xiàng)目，嚴(yán)格落實(shí)償債協(xié)議，執(zhí)行償債合同。對部門舉債項(xiàng)目，按照“誰舉債、誰償還”的原則，督促部門制訂和落實(shí)償債計(jì)劃。對政策造成的債務(wù)，積極爭取政策支持，包括化債補(bǔ)助、延期還款、調(diào)減利率標(biāo)準(zhǔn)等優(yōu)惠措施。特別是糧食虧損掛帳、農(nóng)金會(huì)借款等，建議上級分據(jù)實(shí)核銷應(yīng)償還本金指標(biāo)，減輕地方政府負(fù)擔(dān)。

（六）充分挖掘收入潛力

建立償債準(zhǔn)備金，及時(shí)償還到期債務(wù)，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，要有相應(yīng)的財(cái)力支持，在當(dāng)前地方財(cái)力吃緊的情況下，要做好這一點(diǎn)，必須充分挖掘收入潛力。一是加強(qiáng)非稅收入管理，確保收入應(yīng)收盡收，增加財(cái)政收入。二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，當(dāng)前要重點(diǎn)推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革，力爭改革取得階段性成果。三是加強(qiáng)對土地收入的征收管理。土地收入是地方政府償還負(fù)債的主要資金來源，其收繳是否及時(shí)、是否到位直接影響政府債務(wù)還款來源的穩(wěn)定性。要綜合分析現(xiàn)有土地存量、土地價(jià)格等指標(biāo)，完善土地使用轉(zhuǎn)讓程序，規(guī)范土地使用轉(zhuǎn)讓行為，加大土地收入收繳力度，堵塞收入漏洞。

課題組長：高清平

成員：董小玲 李儒智 孫伯亞 段春喜

執(zhí) 筆：曾武 熊德貴

第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制思考

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，在地方財(cái)力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進(jìn)行城市建設(shè)，但隨之而來的地方債務(wù)問題也日漸突出。而政府的負(fù)債就如同一把“雙刃劍”，在適度負(fù)債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)督的前提下，政府負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，同時(shí)也能為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負(fù)債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負(fù)債則將成為影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財(cái)政預(yù)算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務(wù)（主要就城市建設(shè)引起的負(fù)債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進(jìn)行分析，從財(cái)政的角度提出加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的建議與措施。

一、西湖區(qū)政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

近幾年西湖區(qū)財(cái)力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財(cái)政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設(shè)，占一般預(yù)算支出的5.06％。這對城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設(shè)資金基本上通過舉債完成。政府債務(wù)在西湖區(qū)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務(wù)余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當(dāng)年財(cái)政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財(cái)力的比重為10.65％，各項(xiàng)指標(biāo)均在風(fēng)險(xiǎn)控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔(dān)著西溪濕地、古墩路等多項(xiàng)市重點(diǎn)工程的建設(shè)任務(wù)，雖然建設(shè)資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項(xiàng)目的建設(shè)仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺(tái)，地價(jià)受市場波動(dòng)因素影響很大，隱藏了較大風(fēng)險(xiǎn)，一旦土地跌價(jià)，不能及時(shí)出讓，將直接導(dǎo)致未來債務(wù)支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此融資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

西湖區(qū)政府十分重視債務(wù)問題，在債務(wù)控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目基本情況，匯總各部門的建設(shè)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上核實(shí)債務(wù)存量，進(jìn)行分類化解，明確償債責(zé)任。二是建立政府負(fù)債辦公室，負(fù)責(zé)定期統(tǒng)計(jì)匯總?cè)珔^(qū)負(fù)債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負(fù)債動(dòng)態(tài)。負(fù)債辦公室設(shè)在財(cái)政局，在統(tǒng)計(jì)匯總負(fù)債數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立月報(bào)表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負(fù)債動(dòng)態(tài)分析。三是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，明確建設(shè)資金由建設(shè)主體負(fù)責(zé)籌措和平衡，誰舉債誰負(fù)責(zé)。四是2007年試編基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，全面反映基本建設(shè)收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預(yù)算管吃飯、一本預(yù)算管建設(shè)。五是建立債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。將地方政府債務(wù)考核落實(shí)到建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。

二、債務(wù)管理中存在的問題

（一）建設(shè)單位對各自項(xiàng)目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運(yùn)行，集融資、建設(shè)、支付職能于一身。

有些項(xiàng)目在實(shí)施期間，由于受各種因素變化的制約，會(huì)出現(xiàn)與計(jì)劃不一致的情況，影響項(xiàng)目貸款資金的實(shí)際使用效果，造成資金暫時(shí)閑置。而有些項(xiàng)目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設(shè)單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負(fù)債資金尚未用好、用足，這是導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模上升的一個(gè)重要因素。

（二）舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

表現(xiàn)在：（1）項(xiàng)目超概算情況嚴(yán)重，加大財(cái)政資金壓力。從目前已完工的項(xiàng)目來看，一方面由于項(xiàng)目立項(xiàng)前更多的考慮項(xiàng)目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導(dǎo)致實(shí)際支付時(shí)超概算情況嚴(yán)重；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，變更、增加計(jì)劃外工程，導(dǎo)致整個(gè)工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。（2）項(xiàng)目沒有引入競爭機(jī)制，部分工程材料設(shè)備未實(shí)行政府采購，實(shí)際造價(jià)往往高于合同造價(jià)，增加了建設(shè)成本。

（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設(shè)用地。國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及配套文件《土地利用計(jì)劃管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率各0.5個(gè)百分點(diǎn)；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會(huì)對銀行各類打捆貸款進(jìn)行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財(cái)政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計(jì)劃隨時(shí)可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

三、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議與措施

面對政府債務(wù)規(guī)模現(xiàn)狀，必須積極采取應(yīng)對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。

（一）加大財(cái)政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。

建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財(cái)政部門在同級政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實(shí)行由財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財(cái)政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時(shí)償還。

（二）逐步建立各項(xiàng)政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。

建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實(shí)行有效控制，反映地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度。（1）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。建立與負(fù)債規(guī)模相適應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時(shí)彌補(bǔ)償債資金缺口。償債準(zhǔn)備金來源可從：從歷年財(cái)政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財(cái)力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初政府債務(wù)余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。目前運(yùn)用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財(cái)政支出的比率，它說明財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)對債務(wù)的依賴程度，一般來說債務(wù)依存度不宜超過20%。負(fù)債率指債務(wù)余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的一個(gè)重要指標(biāo)，警戒線是10%左右。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財(cái)力，集中管理融資，合理調(diào)度。

把政府財(cái)力集中起來，把政府的資源運(yùn)作起來，集中財(cái)力辦大事，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效能，通過財(cái)政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務(wù)。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財(cái)力的重要組成部分，應(yīng)將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，確保應(yīng)收盡收。2007年西湖區(qū)財(cái)政著手對全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進(jìn)行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2006年底，共計(jì)有363個(gè)出租點(diǎn)，出租面積達(dá)259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關(guān)單位自行管理和對外出租。區(qū)財(cái)政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對出租(租入)的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機(jī)制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評估確認(rèn)底價(jià)后進(jìn)入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進(jìn)行公開招租，接受社會(huì)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應(yīng)收盡收，增加財(cái)政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財(cái)政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負(fù)債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理。

1、結(jié)合財(cái)政績效評價(jià)，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財(cái)原則，同時(shí)結(jié)合財(cái)政支出績效評價(jià)，合理確定財(cái)政投資范圍，政府重點(diǎn)支持關(guān)系國計(jì)民生，對西湖區(qū)未來經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。對于重大項(xiàng)目的立項(xiàng)，可考慮建立聽證會(huì)制度，在重大項(xiàng)目實(shí)施前，舉行由專家、市民組成的聽證會(huì)，以確定項(xiàng)目實(shí)施的可行性。也可結(jié)合財(cái)政績效評價(jià)，從項(xiàng)目的預(yù)期績效目標(biāo)著手進(jìn)行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對該項(xiàng)目實(shí)施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，是否會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)。

2、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計(jì)劃，加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。（1）根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，投資、規(guī)模和償還本息等計(jì)劃，也便于負(fù)債資金在各項(xiàng)目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財(cái)政全額投入的建設(shè)項(xiàng)目以及上級補(bǔ)助資金投入的建設(shè)項(xiàng)目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設(shè)資金達(dá)3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設(shè)資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗(yàn)積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設(shè)項(xiàng)目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項(xiàng)目，由建設(shè)單位分批將貸款資金劃入財(cái)政基本建設(shè)資金專戶。財(cái)政部門根據(jù)投資計(jì)劃、預(yù)算、合同、工程進(jìn)度，將建設(shè)資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設(shè)項(xiàng)目全部納入國庫集中支付是實(shí)現(xiàn)城建項(xiàng)目支付管理的最終目標(biāo)。若能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面可以促進(jìn)財(cái)政基本建設(shè)預(yù)算編制的完整，為發(fā)改部門編制政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃提供真實(shí)的資金依據(jù)，同時(shí)便于政府及時(shí)、全面把握全區(qū)項(xiàng)目的規(guī)模和進(jìn)度；另一方面可使財(cái)政全面掌握政府性投資項(xiàng)目的資金需求與去向，從而使財(cái)政部門真正發(fā)揮在政府債務(wù)管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項(xiàng)目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本。可嘗試進(jìn)一步研究政府投資項(xiàng)目購買設(shè)備和工程政府采購的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。

3、加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理，強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。（1）把好項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)關(guān)，對建設(shè)單位上報(bào)要求立項(xiàng)的基本建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門必須會(huì)同有關(guān)部門參與可行性分析和論證，確保立項(xiàng)準(zhǔn)確、科學(xué)，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力和負(fù)債情況提出能否在當(dāng)年實(shí)施的意見。（2）把好預(yù)算審核關(guān)。施工圖預(yù)算是項(xiàng)目施工、合同簽訂、價(jià)款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財(cái)政部門組織力量或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對基建項(xiàng)目的工程預(yù)算進(jìn)行審查，根據(jù)審查后的預(yù)算來確定招投標(biāo)的標(biāo)底造價(jià)。（3）把好建設(shè)資金支付審核關(guān)。密切關(guān)注建設(shè)工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的停止支付。（4）把好建設(shè)項(xiàng)目竣工決算關(guān)。建設(shè)工程項(xiàng)目完工后，財(cái)政部門會(huì)同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位進(jìn)行嚴(yán)格審查。以設(shè)計(jì)概算和工程預(yù)算為依據(jù)，認(rèn)真審查建設(shè)項(xiàng)目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設(shè)成本、費(fèi)用開支、結(jié)余資金等。

4、依托信息技術(shù)手段，建立政府性投資項(xiàng)目庫，對項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理。項(xiàng)目庫的內(nèi)容包括項(xiàng)目立項(xiàng)的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項(xiàng)目的概預(yù)算、項(xiàng)目招投標(biāo)情況以及項(xiàng)目支付的進(jìn)度，對項(xiàng)目庫實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。通過建立項(xiàng)目庫實(shí)現(xiàn)資源有效整合，促進(jìn)財(cái)政對項(xiàng)目的跟蹤和監(jiān)督管理。

（五）加強(qiáng)償債能力分析，將負(fù)債控制在一定比例。

償債能力決定負(fù)債能力，通過償債能力分析，為合理確定當(dāng)年政府負(fù)債規(guī)模提供財(cái)務(wù)依據(jù)。主要可從兩個(gè)層面進(jìn)行分析：

1、地方財(cái)力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財(cái)政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標(biāo)。財(cái)政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財(cái)政可支配收入和政府負(fù)債能力呈正相關(guān)，與償債能力呈正相關(guān)。在分析過程中，需結(jié)合政府實(shí)際可用財(cái)力、政府負(fù)債和政府可用財(cái)力承受能力情況。分析一定時(shí)期財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入、地方財(cái)政可用資金、地方財(cái)政用于建設(shè)的財(cái)力、土地出讓金收入等相關(guān)指標(biāo)的完成情況、平均增長幅度、財(cái)政收入增長趨勢，以確定償還政府負(fù)債的能力。

2、償還政府負(fù)債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負(fù)債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時(shí)、是否到位直接影響政府負(fù)債還款來源的穩(wěn)定性和正常性。可以從現(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價(jià)格升降趨勢等指標(biāo)，分析地方政府未來一定時(shí)期的土地出讓收入情況，政府負(fù)債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經(jīng)濟(jì)政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺(tái)，對土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運(yùn)作面臨著極大的考驗(yàn)，導(dǎo)致土地不能及時(shí)出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負(fù)債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負(fù)債的正常還貸進(jìn)程。因此，需要對土地出讓預(yù)計(jì)收入進(jìn)行合理估計(jì)，不能過高估計(jì)土地出讓收入。

第五篇：鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對策思考

鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對策思考

鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對策思考2007-02-10 16:47:48

鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對策思考

近年來，由于歷史和體制的原因，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織在發(fā)展中背上了沉重的債務(wù)包袱，其數(shù)額大、涉及面廣、危害性強(qiáng)，不僅成為人們關(guān)注的經(jīng)濟(jì)問題，也是重大的社會(huì)問題，更是嚴(yán)峻的政治問題。尤其隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，鄉(xiāng)村收入基本固定，債務(wù)化解難度日益增大，已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害了黨在群眾中的地位和威信，削弱了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須采取綜合措施有序化解，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)政治穩(wěn)定。

一、發(fā)展化債

農(nóng)村債務(wù)包袱沉重的一個(gè)重要原

因就是發(fā)展不夠，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)村債務(wù)才能較好地得以化解。江澤民同志深刻地指出：“要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，通過多種形式逐步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，這是提高農(nóng)村基層組織的集體服務(wù)功能，增強(qiáng)黨在農(nóng)民群眾中的凝聚力的需要”。為此，要把主要精力放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源上。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)時(shí)要立足當(dāng)?shù)刭Y源，在本著市場看好原則的前提下，緊貼“農(nóng)”字做文章，念好各自的“山水經(jīng)”，變資源優(yōu)勢為財(cái)源優(yōu)勢，努力把發(fā)展生產(chǎn)項(xiàng)目與自己的優(yōu)勢資源對接起來，與市場行情對接起來，與招商引資對接起來，與創(chuàng)辦效益產(chǎn)業(yè)對接起來，與發(fā)展公司制農(nóng)業(yè)對接起來，努力把自己的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目做大做強(qiáng)。在發(fā)展中要汲取過去的教訓(xùn)，政府絕不能盲目貸款辦企業(yè)。政府的職能之一是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，吸引業(yè)主投資辦企業(yè)。要通過為企業(yè)服務(wù)和提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中介組織化程度，逐步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以此來化解債務(wù)。

二、清欠還債

農(nóng)村債務(wù)總量中，有一部分是農(nóng)民由于多種原因欠交國家和集體的稅費(fèi)，村組既是債務(wù)人，又是債權(quán)人。因此，要集中力量，清收與組織專業(yè)隊(duì)伍常年清收相結(jié)合的辦法，深入到欠款戶家中，宣傳黨的富民政策，教育群眾正確處理好國家、集體、個(gè)人三者之間的關(guān)系，動(dòng)之以情、曉之以理，使欠款的農(nóng)戶體諒目前國家、集體的困難，積極籌集資金，交納拖欠的稅費(fèi)。對無故拖欠集體稅費(fèi)的釘子戶、難纏戶，要善于拿起法律武器，按照法律程序，依法清收，確保國家和集體的合法權(quán)益。由于不能動(dòng)用專政力量，村級部分債權(quán)采用常規(guī)工作根本無法收回，建議國家出臺(tái)政策或相關(guān)法規(guī)予以明確，便于依法回收，推進(jìn)債務(wù)化解工作，推進(jìn)農(nóng)村改革和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

三、互抵消債

在農(nóng)村，有的農(nóng)戶欠集體的稅費(fèi)，但集體也欠本村和外村農(nóng)戶的錢。在化

解農(nóng)村債務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)村要積極主動(dòng)牽線搭橋，協(xié)調(diào)村民之間、兄弟之間、親朋好友之間的關(guān)系，在征得他們同意的基礎(chǔ)上，互抵消債，并辦理相關(guān)手續(xù)，化解債權(quán)債務(wù)。實(shí)踐證明，這個(gè)辦法是比較有效的。

四、降息減債

高息借貸是造成不良債務(wù)的一個(gè)重要原因。如果借貸高息不降，農(nóng)村債務(wù)包袱就會(huì)像雪球一樣越滾越大。為此，要對高息借貸進(jìn)行一次徹底的清理，在積極償還部分農(nóng)戶借貸本金的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好放貸戶主的思想工作，宣傳國家金融管理政策，宣傳高息借貸是違反國家有關(guān)政策規(guī)定的，不受法律保護(hù)。在宣傳政策的同時(shí)，對高息借貸的要嚴(yán)格按照國家金融部門的同檔利息規(guī)定分段計(jì)息，通過采取降息的辦法來減少農(nóng)村債務(wù)。國家金融機(jī)構(gòu)要采取停息掛帳的辦法減輕鄉(xiāng)村債務(wù)壓力。

五、拍賣償債

對村組閑置的資產(chǎn)，如荒山、荒湖、荒圩、荒灘，在堅(jiān)持公開、公正、公平原則的前提下，公開拍賣、租賃，賣斷經(jīng)營權(quán)，一定幾十年不變；對原集體的林場、小型水利設(shè)施和五保戶、特困戶不使用的土地由集體統(tǒng)一收回，公開向外發(fā)包，通過采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)的辦法，回籠資金，用于償還債務(wù)。

六、減支還債

一要減人。改革基層行政管理體制。首先，改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政管理體制，要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)置鄉(xiāng)村行政區(qū)劃，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的建制標(biāo)準(zhǔn)，對達(dá)不到版土面積和人口數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村堅(jiān)決進(jìn)行撤并。其次，要更進(jìn)一步抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)村機(jī)構(gòu)改革，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況，認(rèn)真合理核定機(jī)構(gòu)和人員編制，采取有效方式精簡超編機(jī)構(gòu)和人員，將具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位逐步推向市場，劃出財(cái)政供養(yǎng)范圍，逐步轉(zhuǎn)為經(jīng)營性服務(wù)實(shí)體。其三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)體制，嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，通過對學(xué)歷、年齡等作出硬性規(guī)定篩選一批，實(shí)施公開競爭、民主評議淘汰一批，鼓勵(lì)超編干部到村任職分流一批，并積極探索跨村跨社任職的管理模式，精簡過多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部隊(duì)伍。二要減支。各地要嚴(yán)格堅(jiān)持把辦公益事業(yè)與農(nóng)民的意愿結(jié)合起來，與當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際結(jié)合起來，量力而行，沒有必要辦的事情不辦，可辦可不辦的盡量不辦，通過科學(xué)決策、嚴(yán)格管理、精打細(xì)算的辦法，節(jié)約每一分錢，搞好必辦的事。

七、轉(zhuǎn)移還債

為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從根本上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，中央財(cái)政對實(shí)行稅費(fèi)改革的地方應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，以解決影響地方穩(wěn)定、發(fā)展的資金瓶頸。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府在科學(xué)安排國家轉(zhuǎn)移支付資金的同時(shí)，要從嚴(yán)控制支出，努力節(jié)省開支，把國家安排給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人員的經(jīng)費(fèi)拿出一部分，用于償還農(nóng)村債務(wù)。此外，中央財(cái)政中安排給農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資金，也要拿出一定的比例用于還債。

八、追查降債

農(nóng)村債務(wù)當(dāng)中，有一小部分是由于少數(shù)村組干部個(gè)人利欲熏心，采取多種形式侵吞集體資產(chǎn)而形成的。在化解農(nóng)村不良債務(wù)時(shí)，要通過清、查、核和公示的形式。使群眾知道村組債務(wù)形成的原因，揭發(fā)村組干部以權(quán)謀私的行為。問題查出后。當(dāng)?shù)攸h委、政府要按照有關(guān)政策規(guī)定，一方面要如數(shù)追回被其侵吞的集體資產(chǎn)用于降債，另一方面要將其移交司法部門處理。

九、劃撥轉(zhuǎn)債

在農(nóng)村債務(wù)規(guī)模總量中，有一部分是發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)或村組企業(yè)形成的，其中有一部分企業(yè)仍然在運(yùn)行，有的雖然已轉(zhuǎn)產(chǎn)，但仍然使用原有的房屋、土地等。針對這種情況，地方黨委、政府要認(rèn)真做好企業(yè)繼承者的思想政治工作，要求他們承擔(dān)債務(wù)，并辦理相關(guān)財(cái)務(wù)手續(xù)，簽定償還協(xié)議。當(dāng)然，地方黨委、政府也要為繼承者創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，積極做好各項(xiàng)服務(wù)，以最大的熱情、最優(yōu)的服務(wù)，為他們辦好事、辦實(shí)事。

只有這樣，他們才能夠樂意接受債務(wù)，兌現(xiàn)償還債務(wù)的承諾。

十、管理控債

制度管理是現(xiàn)代管理的重要內(nèi)容。鑒于以往許多債務(wù)是由于制度不健全造成的，各地、各部門應(yīng)建立健全有關(guān)制度，避免債務(wù)難以化解甚至不斷產(chǎn)生新債的現(xiàn)象發(fā)生。首先要完善鄉(xiāng)級財(cái)政管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入“一要吃飯，二要建設(shè)”，首要的是保工資和運(yùn)轉(zhuǎn)。舉辦公益事業(yè)，必須堅(jiān)持實(shí)事求是、量入為出的原則，不允許超越實(shí)際搞達(dá)標(biāo)、創(chuàng)政績。其次要建立新增負(fù)債審批制度。凡未經(jīng)批準(zhǔn)產(chǎn)生的新增債務(wù)，按照“誰決策誰負(fù)責(zé)，集體決策由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)肅處理。三要實(shí)行村賬鄉(xiāng)管的制度。村級賬務(wù)由鄉(xiāng)級經(jīng)管部門統(tǒng)一管理，杜絕村干部亂支亂貸行為，規(guī)范財(cái)經(jīng)制度。四要嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)制度。定期對鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)特別是債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，建立債務(wù)終身責(zé)任追究制。同時(shí)，鄉(xiāng)村債務(wù)的形成，既有客觀

因素，也有主觀因素，與某些鄉(xiāng)村干部決策失誤、工作不力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)以及其他方面有著直接的關(guān)系。在農(nóng)村各項(xiàng)工作中，人是第一要素，培養(yǎng)一支靠得住、能干事的鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍是一項(xiàng)非常重要而又緊迫的任務(wù)。要拓寬用人的視野，把善于致富、群眾公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)能人請到干部隊(duì)伍中，帶領(lǐng)群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中化解債務(wù)。

以上的一些措施，從長遠(yuǎn)看來是可行的，但是基層的債務(wù)問題已經(jīng)刻不容緩，加之諸多客觀因素的影響，化解大量鄉(xiāng)村債務(wù)不可能一蹴而就。一是今后可用來化解債務(wù)的資源越來越少，據(jù)調(diào)查，在已經(jīng)化解的鄉(xiāng)村級債務(wù)中，70%以上是通過債權(quán)債務(wù)相抵來實(shí)現(xiàn)的。今后，清收債權(quán)的難度越來越大，剩下的大多數(shù)是難以回收的“爛賬”和“呆賬”，同時(shí)，資源性收入也將逐漸減少，對能夠處置的閑置房產(chǎn)、設(shè)備等資源大多數(shù)已經(jīng)變賣或出租。二是化解重點(diǎn)、難點(diǎn)債務(wù)(如欠上級的支農(nóng)周轉(zhuǎn)資金、世行貸款

等農(nóng)發(fā)有償資金、銀行貸款、信用社貸款以及退還農(nóng)村合作基金股金等)，無資金來源。三是通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)償債并不是短時(shí)間可以實(shí)現(xiàn)的，償還舊債必然會(huì)產(chǎn)生新債，特別是在一些中西部的貧困鄉(xiāng)村，讓基層政府自我化解上百萬、上千萬的債務(wù)，幾十年也不可能。況且高額的利息“利滾利”，增加的收入還不夠支付利息。到何時(shí)才能還完？現(xiàn)實(shí)的問題是如何在盡短的時(shí)間內(nèi)，有效的化解基層債務(wù)，防止危機(jī)進(jìn)一步演化。因此，筆者同時(shí)認(rèn)為：

第一，中央應(yīng)加大“注資”力度。銀行有不良資產(chǎn)，政府也有不良資產(chǎn)。國有銀行承擔(dān)政策性貸款的虧損，造成的不良資產(chǎn)，政府可以成立資產(chǎn)管理公司剝離，可以用外匯注資，基層政府作為中央政府的“子公司”，為什么不可以從中央政府獲取專項(xiàng)資金的支持債務(wù)化解？但是，中央政府畢竟財(cái)力有限，許多剛性的支出，如軍費(fèi)開支，社保醫(yī)療等無法減少。因此，可以考慮中央和地

方共同承擔(dān)，承擔(dān)的比例可以根據(jù)債務(wù)性質(zhì)和不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，稅基薄弱，債務(wù)沉重，償還能力不強(qiáng)，中央應(yīng)當(dāng)兼顧公平，多承擔(dān)一些。

第二，積極發(fā)行地方債。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，化解債務(wù)的最好辦法就是使債務(wù)流動(dòng)起來。政府有未來的收入，債權(quán)人需要現(xiàn)在的還款,所以中央政府可以“借”錢給地方政府用于還債，地方政府解決了債務(wù)問題才有能力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入，等到收入增加后，再還不遲。

第三，改革財(cái)稅體制。在近期，農(nóng)村財(cái)稅體制要適應(yīng)化解鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的需要，進(jìn)行較大幅度的調(diào)整。應(yīng)在稅費(fèi)改革后5年，將新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，包括增值稅和消費(fèi)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面可以增加鄉(xiāng)村的可用財(cái)力，另一方面也能夠刺激鄉(xiāng)村發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。還應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)人所得稅的征收力度。在改革后幾年，也應(yīng)將新增個(gè)人所得稅大部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用來緩解鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。

第四，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，對于民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、計(jì)劃生育、農(nóng)村義務(wù)教育、跨區(qū)域的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品、公益品費(fèi)用，應(yīng)該主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府來承擔(dān)，讓鄉(xiāng)村真正休養(yǎng)生息。只有減輕了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，才能較好地消除鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的隱患。