第一篇：我國公證制度的改革與發(fā)展

淺談我國公證制度的改革與發(fā)展

公證是經(jīng)過法律授權(quán)的公證人執(zhí)行權(quán)威性較高的證明類型活動，這種證明過程在法律方面給予確認(rèn)，也能夠被稱作是國家證明及國家公證。我國的公證事業(yè)伴隨著改革開放以來社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各項事業(yè)的發(fā)展也進入到一個新的發(fā)展時期。但是，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的不斷提高，我國公證事業(yè)的發(fā)展也遇到了瓶頸，公證行業(yè)在許多方面都呈現(xiàn)出與現(xiàn)代社會需求不甚切合的態(tài)勢。因而，公證制度的建設(shè)和完善必須要與如今的社會新形勢相結(jié)合，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，不斷與時俱進。

（一）完善我國公證制度立法

根據(jù)我國公證制度實際情況，在進行立法過程中應(yīng)該按照大陸法系國家標(biāo)準(zhǔn)，充分參考公證制度指導(dǎo)理念及設(shè)計思想，逐步完善我國公證制度立法，并能夠賦予公證制度相關(guān)立法代表我國對經(jīng)濟及社會活動進行適度干預(yù)權(quán)力，不斷明確公證立法價值取向，確保社會和諧穩(wěn)定，為構(gòu)建誠信社會風(fēng)氣營造良好基礎(chǔ)。

在修改我國民商事法律過程中，可以規(guī)定和國計民生有直接關(guān)系的重要事項都要經(jīng)過公證，以此來不斷規(guī)范及引導(dǎo)公民的法律意識。比如可以借鑒其他大陸法系國家法律體系中三類事項必須公證，直接列入我國相關(guān)法律法規(guī)中。并且在立法過程中就應(yīng)該特別說明公證本身的法律效力，一是法定必須進行公證的事項而不進行公證的，沒有相應(yīng)的法律效力；二是賦予相應(yīng)的公證類型文書直接具有法律效力，能夠作為法定規(guī)定的證據(jù)；三是能夠賦予一些公證類型證明具有強制執(zhí)行力度。同時也應(yīng)該在立法中明確規(guī)定公證機構(gòu)本身的性質(zhì)，也就是公益性質(zhì)或是非營利性質(zhì)，主要表現(xiàn)在公證進行收費和稅收兩個層面，為社會效益做出相應(yīng)的共享。

立法應(yīng)該給予公證機構(gòu)適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)利及事業(yè)單位法人地位，能夠自由支配公證機構(gòu)人，財及其物等資源，能夠獨立承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。在相關(guān)規(guī)定中，能夠充分參考法國，德國相關(guān)經(jīng)驗，確保三類必須進行公證的事項，在進行登記之前必須要通過公證手續(xù)。通過公證機構(gòu)認(rèn)定合格的，才能夠辦理相關(guān)登記手續(xù)，直接節(jié)省實體審查的過程。假如公證存在問題，就由公證機構(gòu)進行相應(yīng)的民事賠償。在立法中還要逐步完善對公證員資格認(rèn)定的問題，合理控制公證機構(gòu)人員數(shù)量編制，研究分析合理的科學(xué)布局的有效綜合機制，以實際情況為主要區(qū)分公證區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，從管理體制上避免利益驅(qū)動的影響作用，有效處理公證機構(gòu)之間出現(xiàn)的惡性不良競爭及公證質(zhì)量不高的問題。

（二）健全和完善公證工作組織體系。

公證活動的具體組織者、實施者是公證機構(gòu)，公證組織機構(gòu)的改革是公證改革的重要內(nèi)容。從公證機構(gòu)組織機構(gòu)改革的情況來看，公證機構(gòu)的組織形式既要體現(xiàn)公證的基本屬性，又要能充分滿足社會各界對公證服務(wù)的需求和期待。

《公證法》確立了公證機構(gòu)是依法獨立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機構(gòu)的屬性，明確了公證機構(gòu)的公益性、非營利性，是符合我國公證工作改革和發(fā)展實際的。公證體制改革應(yīng)當(dāng)堅持方向要明確，不能繼續(xù)模糊公證機構(gòu)的性質(zhì)和定位，要統(tǒng)一公證機構(gòu)體制的發(fā)展方向；也不能搞“一刀切”，要根據(jù)各地公證工作發(fā)展實際，在保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)公證機構(gòu)生存和發(fā)達(dá)地區(qū)公證機構(gòu)發(fā)展的前提下，區(qū)分具體情況，分步驟推進體制改革工作。

對事業(yè)體制公證處，一是要爭取有利于公證事業(yè)發(fā)展的管理模式。二是要確保事業(yè)體制公證處的人財物自主權(quán)。公證機構(gòu)負(fù)責(zé)人要按照《公證法》規(guī)定產(chǎn)生，實行公證處主任負(fù)責(zé)制，進一步理順?biāo)痉ㄐ姓C關(guān)和公證機構(gòu)的關(guān)系，確保公證機構(gòu)自主管理權(quán)，依法獨立開展業(yè)務(wù)。三是要加大保障力度。積極爭取各部門的理解和支持，并實行相對靈活的編制管理方式，努力提高公證員辦證積極性。

（三）提高公證工作的公信力。

公證質(zhì)量是公證工作的生命線，是公證公信力的直接體現(xiàn)，公證改革如果忽視公證質(zhì)量，一定是不成功的改革。要把提高公證質(zhì)量，維護公證公信力作為公證改革的首要目標(biāo)。

一是建立健全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)制定發(fā)布各類公證事項的具體辦證細(xì)則，同時，對現(xiàn)有的辦證細(xì)則根據(jù)新頒布的法律法規(guī)進行清理和修訂，以建立健全全國性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。二是完善公證監(jiān)控方式。當(dāng)前，各地公證監(jiān)控的主要方式是進行公證質(zhì)量檢查，由于這種檢查主要是事后對公證卷宗進行的抽樣檢查，其覆蓋面及對公證質(zhì)量的反應(yīng)度都有一定的局限性，建議盡快出臺公證信息化應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，推進公證信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)用軟件開發(fā)和推廣工作，把信息化手段應(yīng)用到公證質(zhì)量監(jiān)管過程當(dāng)中，實現(xiàn)事前預(yù)防、過程控制。三是完善公證質(zhì)量責(zé)任追究機制，建議司法部制定出臺公證質(zhì)量事故處理相關(guān)規(guī)定以及公證機構(gòu)和公證員違反行為處罰辦法，規(guī)范公證質(zhì)量責(zé)任的認(rèn)定、處理和追究。四是建立以辦證質(zhì)量為中心的考評和收入分配機制，在公證員考核獎懲、收入分配制度的制訂過程中，圍繞公證質(zhì)量這一核心，真正將評先評優(yōu)、考核獎懲、收入分配等與公證質(zhì)量掛鉤。

我們應(yīng)該在社會主義法治的建設(shè)過程中，準(zhǔn)確定位公證制度的法律價值和地位，從國情出發(fā)，借鑒其他國家的先進經(jīng)驗和做法，做好公證制度的立法完善和功能完善，健全和完善公證工作組織體系，加強公證宣傳力度，提高公證工作的公信力，改造我國的公證員隊伍，提高執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和專業(yè)素質(zhì)，使公證制度能夠吐故納新，煥發(fā)出新的生機和活力，從而更好地發(fā)揮其在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的獨特作用。

第二篇：我國醫(yī)療保險制度改革的現(xiàn)狀與發(fā)展2

醫(yī)藥衛(wèi)生問題包括兩個方面：一是誰來提供醫(yī)療服務(wù)，是醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)問題；二是誰來支付醫(yī)療費 用，是醫(yī)療保障問題。醫(yī)療保障制度既是社會保障體 系的重要組成部分，即民眾的安全網(wǎng)、社會的穩(wěn)定 器；又作為醫(yī)療費用的主要支付方，是醫(yī)藥衛(wèi)生體系 的重要組成部分，因而也是醫(yī)改的重要領(lǐng)域之一。醫(yī)療保障的主要目標(biāo)是合理組織財政資源，滿 足與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的醫(yī)療資金需求，簡言 之，就是“有錢看病”。這么一個看似簡單的問題卻 是公認(rèn)的“世界難題”，其主要特點和難點：一是涉 及系統(tǒng)多，包括個人、組織、政府、社會，相互之間關(guān) 系錯綜復(fù)雜；二是必須通過購買醫(yī)療服務(wù)才能實現(xiàn) 保障功能，與養(yǎng)老保險等其他社會保險相比，增加 了購買醫(yī)療服務(wù)的環(huán)節(jié)，管理服務(wù)的難度和復(fù)雜程 度明顯增加；三是供求關(guān)系難以測定，醫(yī)學(xué)技術(shù)的 發(fā)展無止境，人民對生命和健康的期望無止境，而 資金的籌集有限，特別是隨著老齡化進展，供求矛 盾將更加突出。醫(yī)療保障與醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)直接相關(guān)、相互影

響、密不可分。醫(yī)療保障功能必須通過購買醫(yī)療服 務(wù)來實現(xiàn)；同時，醫(yī)療保障購買服務(wù)的過程中，也將 對醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到促進作用。一方面醫(yī)療 保障體系的不斷健全，將為國民健康提供穩(wěn)定資金 來源，這些資金最終全部通過購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)化 為醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的收入，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供 穩(wěn)定的資金來源；另一方面醫(yī)療保障機構(gòu)作為全體 參保人員利益代表，在購買醫(yī)藥服務(wù)的過程中，將 發(fā)揮對醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)督、制約、引導(dǎo)作用，有利于形 成外部制衡機制，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為，促進醫(yī)藥衛(wèi) 生體制改革和醫(yī)療機構(gòu)加強管理。

二、國際上典型的醫(yī)療保障模式

醫(yī)療保障體系是解決公眾面臨的疾病和意外傷 害等風(fēng)險的社會保障子系統(tǒng)。1883年德國頒布實施 《疾病社會保險法》，開現(xiàn)代社會保障制度之先河。至 今，醫(yī)療保障體系的主體制度，仍是以風(fēng)險理論和大 數(shù)法則為理論基礎(chǔ)的醫(yī)療保險制度。國際上醫(yī)療保 障制度大致有3種基本類型，即以英國為代表的國家 衛(wèi)生服務(wù)類型、以德國為代表的社會醫(yī)療保險類型、我國基本醫(yī)療保障制度的 現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

□ 胡曉義

以美國為代表的商業(yè)醫(yī)療保險類型。（（一 一））國家衛(wèi)生服務(wù)模式 國家衛(wèi)生服務(wù)模式。以英國為代表 以英國為代表，加拿 加拿 大 大、、澳大利亞等英聯(lián)邦國家主要采取這種保障方 澳大利亞等英聯(lián)邦國家主要采取這種保障方 式 式，其基本理念是 其基本理念是《 《貝弗里奇報告 貝弗里奇報告》 》所提出的福利國 所提出的福利國 家理論 家理論。1948年，英國頒布《國民醫(yī)療服務(wù)法》，將國 家衛(wèi)生服務(wù)制度作為醫(yī)療保障制度體系的主體制 度，其費用占到全國衛(wèi)生保健總費用的90%以上，居民享受免費程度很高的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在衛(wèi)生保健 的實施及管理方面強調(diào)國家中央集權(quán)控制衛(wèi)生資 源的分配，采取全科醫(yī)生制度，醫(yī)療服務(wù)與資金管 理一體化，以社區(qū)保健作為衛(wèi)生服務(wù)的重點。其優(yōu) 點是全面覆蓋，國民就醫(yī)的直接費用低廉；不足之 處是效率較低，就醫(yī)等待時間長，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量不 高，公眾滿意度低，得不到及時治療的患者不得不 選擇到私立醫(yī)院或國外就醫(yī)。基本特點：難而不貴。（（二 二））社會保險模式 社會保險模式。以德國為代表 以德國為代表，法國 法國、、日 日 本 本、、韓國等多數(shù)國家都采取這種保障方式 韓國等多數(shù)國家都采取這種保障方式，其基本 其基本 理念是社會成員團結(jié)互助 理念是社會成員團結(jié)互助。德國法定醫(yī)療保險覆蓋 了90%以上的人口，是德國醫(yī)療保險制度體系的主 體制度，由雇主和雇員雙方繳費，政府適當(dāng)補貼，同 時覆蓋參保人員無收入家屬。私人保險約覆蓋10% 的高收入人群。從籌資額來看，法定保險占77.4%，私 人保險占8.4%，其余來自稅收和個人自付。社會保險 通過社會共濟方式化解經(jīng)濟風(fēng)險，能夠形成穩(wěn)定的 資金籌集機制、費用分擔(dān)機制和第三方付費的醫(yī)療 服務(wù)制約機制，成為多數(shù)國家的選擇。全世界建立了 醫(yī)保制度的136個國家和地區(qū)中，有105個國家（地 區(qū)）以社會醫(yī)療保險作為其主體的基本醫(yī)療保障制 度。捷克等部分轉(zhuǎn)型國家也由原來的國家衛(wèi)生服務(wù) 模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ｋU模式。其不足是隨著醫(yī)療成本 上漲，保費隨之持續(xù)上漲。總體特點：不難但有 點貴。（（三 三））商業(yè)保險模式 商業(yè)保險模式。以美國為代表 以美國為代表, ,美國醫(yī)療 美國醫(yī)療 保障制度是一個多元化的體系 保障制度是一個多元化的體系，體現(xiàn)自由主義理念 體現(xiàn)自由主義理念 下的制度安排 下的制度安排。美國醫(yī)療保障制度由政府計劃和私 人計劃兩部分組成。政府保障計劃約覆蓋25%的人 群，主要是老年人、兒童和貧困人口；私人保險計劃

覆蓋60%的人群，主要是雇主以購買商業(yè)保險的方 式為員工提供醫(yī)療保障。這樣做的好處是政府承擔(dān) 有限責(zé)任，不足之處是由于商業(yè)保險具有強烈的營 利動機，造成醫(yī)療費用昂貴。2007年美國衛(wèi)生總費 用占GDP的16%，人均衛(wèi)生費用7290美元，為全球 最高，但仍有4500萬美國人沒有任何醫(yī)療保障，而 且人均期望壽命遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均值。美國模式 的基本特點是：貴而不難。從上個世紀(jì)初開始，多任 美國總統(tǒng)都曾把醫(yī)療保障作為競選演講中的亮點，信誓旦旦要實現(xiàn)全民醫(yī)保，但除了羅斯福頒布了 《社會保障法》，使老人、兒童有了基本保障之外，其 他人都以失敗告終。今年3月23日，美國總統(tǒng)奧巴 馬簽署醫(yī)改法案，計劃今后10年投入9400億美元，將3200萬人納入醫(yī)保體系，將醫(yī)保覆蓋率從85% 提高到95%，接近全民醫(yī)保，被稱為美國醫(yī)保 “百年 夢想成真”。但該法案在形成過程中經(jīng)歷了嚴(yán)酷的政 治角力和各方利益群體的纏斗，最終是奧巴馬作了 重大讓步（比如完全放棄了 “公共選擇”）才勉強通過。而美國社會各界對醫(yī)改法案褒貶不一，已有多個共 和黨執(zhí)政州宣布抵制；因此，其前景尚待觀察，其成 敗將對美國社會產(chǎn)生重大影響。這也提醒我們 這也提醒我們： ：醫(yī) 醫(yī) 療保障具有極強的剛性特征 療保障具有極強的剛性特征，既得利益群體一旦形 既得利益群體一旦形 成 成，想要改變十分困難 想要改變十分困難。國際醫(yī)療保障制度的特點和發(fā)展趨勢：一是立 足國情確定基本醫(yī)療保障制度。迄今為止，沒有公 認(rèn)完美的醫(yī)保制度，每種制度都有其優(yōu)點，也有其 局限性。各國選擇醫(yī)療保障制度都是從國情出發(fā)，充分考慮各自經(jīng)濟發(fā)展水平、醫(yī)療資源狀況、文化 傳統(tǒng)和價值取向等方面的因素，而不是簡單照搬別 國經(jīng)驗。二是單一制度難以覆蓋全體人群，多采用 混合模式實現(xiàn)醫(yī)療保障的全面覆蓋，注重發(fā)揮社會 各方面的積極作用。如德國以社會保險制度為主，但也有10%左右人群以商業(yè)保險解決醫(yī)療保障問 題。三是共同方向是覆蓋全體國民。醫(yī)療保障與經(jīng) 濟社會發(fā)展水平密不可分，基本都是從就業(yè)人群起 步，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，建立相應(yīng)制度和政策，逐步 實現(xiàn)全面覆蓋，并逐步對制度進行整合，形成主體 省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

2010·6

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN

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深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

制度和多層次保障體系。如德國1883年醫(yī)療保險 制度立法后，醫(yī)療保險的總?cè)丝诟采w率從實施前的 5%上升至 10%，1930 年約為 50%，1950 年約為 70%，1975年90%以上的人口進行了法定健康保險 登記，其余10%的人口多由私人保險或其他健康保 險覆蓋。四是政府投入的資金供需方兼顧，既有對 醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的支持，也考慮對個人參保的補助。五是制度模式基本穩(wěn)定，醫(yī)療保障制度是一項基本 社會政策，涉及公民對今后的預(yù)期，多數(shù)國家做到 了制度相對穩(wěn)定、方向明確，朝令夕改將使人民缺 乏對制度的基本信任。

三、我國醫(yī)療保障體系改革的歷程和 基本框架

改革開放以來，特別是十四屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)做出一系列重大決策，積極推 進基本醫(yī)療保險制度改革：1994年在江蘇鎮(zhèn)江、江 西九江開展職工醫(yī)療保險改革試點；1998年底開 始在全國推行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革，實 現(xiàn)由公費勞保醫(yī)療的單位福利制度向社會保險制 度的轉(zhuǎn)軌；2003年，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試 點，2008年在全國范圍推開；2003年、2005年分別 建立農(nóng)村和城市醫(yī)療救助制度，對低保等困難群眾 進行救助；2007年，開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試 點，把學(xué)生、兒童、老人等城鎮(zhèn)非從業(yè)人員納入保障 范圍，2009年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度在全國全面推開。經(jīng)過多年的改革和探索，中國特色“三縱三橫” 的醫(yī)療保障體系框架已基本形成。三縱，即城鎮(zhèn)職 工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng) 村合作醫(yī)療，分別覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人員、城鎮(zhèn)未就業(yè) 居民和農(nóng)村居民，是基本醫(yī)療保障體系的主體部 分。“三橫”即主體層、保底層和補充層。3項基本醫(yī) 療保險制度構(gòu)成了主體層；城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和社會慈 善捐助等制度對困難群眾參保和個人負(fù)擔(dān)給予幫 助，構(gòu)成保底層；對于群眾更高的、多樣化的醫(yī)療需 求，通過補充醫(yī)療保險和商業(yè)健康保險來滿足。

中國多層次醫(yī)療保障構(gòu)成圖

這一基本框架具有鮮明的中國特色。我們要實 現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo)，必須有普惠性的制度安排，主 要體現(xiàn)在對城鄉(xiāng)居民參保的普遍補助和對困難群 眾的醫(yī)療救助政策；但從我國的基本國情出發(fā)，我 們不可能實行完全由政府出資的“全民免費醫(yī)療” 模式，而應(yīng)由政府、社會、家庭和個人共同承擔(dān)醫(yī)療 保障的責(zé)任。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生 體制改革的意見》（中發(fā)［2009］ 6號）明確把繳費與 待遇享受相關(guān)聯(lián)的醫(yī)療保險制度作為醫(yī)療保障體 系的主體制度，通過多渠道籌集資金來購買基本醫(yī) 療服務(wù)，符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平、醫(yī)療服務(wù)市 場現(xiàn)狀，也有利于推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制相關(guān)改革。

四、我國基本醫(yī)療保障主要政策

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保 險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度共同構(gòu) 成我國基本醫(yī)療保障體系，主要政策：（（一 一））城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。1998年國務(wù)院 發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決 定》（國發(fā)［1998］44號），在全國范圍全面進行職工 醫(yī)療保障制度改革。1．覆蓋范圍。城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)、機 關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職 工，都要參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。隨著原勞動 保障部對于靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟 組織參保政策的明確，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險實際 上覆蓋了城鎮(zhèn)全體從業(yè)人員。截至2009年底，我國 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為2.2億人。

補充 主體 托底

特 殊 人 群

公務(wù)員 補 助

企業(yè)補充 保 險

商 業(yè) 保 險

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2.籌資標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)療保險費由用人單位和職工共 同繳納。用人單位繳費率控制在職工工資總額的 6%左右，在職職工繳費率為本人工資的2%，退休 人員個人不繳費。具體繳費比例由各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù) 實際情況確定。目前，用人單位繳費率全國平均水平為7.37%，個人繳費率全國平均為2％。3.統(tǒng)籌層次。原則上以地級以上行政區(qū)為統(tǒng)籌 單位，也可以縣（市）為統(tǒng)籌單位，京津滬原則上在 全市范圍內(nèi)實行統(tǒng)籌。目前，全國多數(shù)地區(qū)為縣級 統(tǒng)籌，目前正在進行提高統(tǒng)籌層次的工作。4.待遇支付。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金由統(tǒng) 籌基金和

個人賬戶構(gòu)成。個人賬戶主要支付門診費 用、住院費用中個人自付部分以及在定點藥店購藥費 用。統(tǒng)籌基金用于支付符合規(guī)定的住院醫(yī)療費用和部 分門診大病醫(yī)療費用，起付標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄?資的10%（實際在5%左右），最高支付限額（封頂 線）為當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY的6倍左右。2009年，城 鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用報 銷比例約72%，實際住院費用支付比例約67%。（（二 二））城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險 城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。為解決城鎮(zhèn)非從 業(yè)居民的醫(yī)療保障問題，2007年7月，國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意 見》（國發(fā)［2007］20號）。目前，這項制度已在全國 全面推開。主要政策： 1．覆蓋范圍。城鎮(zhèn)中不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療 保險制度覆蓋范圍的學(xué)生（包括大學(xué)生）、少年兒童和 其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民，都可自愿參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保 險。截至2009年底，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)1.8億人。2．籌資標(biāo)準(zhǔn)。由各地按照低水平起步的原則，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平、居民家庭和財政負(fù)擔(dān)的能 力合理確定。2009年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保 人員人均籌資標(biāo)準(zhǔn)為130元。3．政府補助。為了引導(dǎo)和幫助廣大城鎮(zhèn)居民繳 費參保，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行了政府補助的 政策。2009年政府對參保居民的補助標(biāo)準(zhǔn)為不低 于每人每年80元。4．待遇支付。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險不建立個

人賬戶，基金主要用于支付住院醫(yī)療費用和部分門 診大病費用。2009年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險政策 范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用支付比例約55%。此外，為解 決參保居民常見病、多發(fā)病的門診醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)問 題，部分地區(qū)開展了門診統(tǒng)籌，將普通門診醫(yī)療費 用納入醫(yī)療保險支付范圍。（（三 三））新型農(nóng)村合作醫(yī)療 新型農(nóng)村合作醫(yī)療。新農(nóng)合是以政府資助 為主、針對農(nóng)村居民的一項基本醫(yī)療保險制度。1．覆蓋范圍。所有農(nóng)村居民都可以家庭為單位 自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。截至2009年底，參合 人數(shù)8.33億人。2．籌資和政府補助。政府對所有參合農(nóng)民給予 適當(dāng)補助，其中中央財政對中西部除市區(qū)以外參加 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每年每人補助40元，地方 財政的資助額不低于40元，個人繳費20元。中央財 政對東部省份也按中西部地區(qū)一定比例給予補助。3．待遇標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)合一般采取以縣（市）為單位 進行統(tǒng)籌，主要補助參合農(nóng)民的住院醫(yī)療費用。各 縣（市）確定支付范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)和額度。2009年，新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費用報銷比例約55%。（（四

四））城鄉(xiāng)醫(yī)療救助 城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系是我國 多層次醫(yī)療保障體系的兜底層次，包括城市醫(yī)療救 助制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度。由政府財政提供資 金，主要是為無力進入基本醫(yī)療保險體系以及進入 后個人無力承擔(dān)自付費用的城鄉(xiāng)貧困人口提供幫 助，使他們能夠與其他社會成員一樣享有基本醫(yī)療 保障。社會醫(yī)療救助的對象是因病致貧的低收入者 和貧困者，資金主要由財政支持，也可以吸納社會 捐助等其他來源的資金。2009年，全年共累計資助 5650萬人參保參合，住院救助520萬人次，門診救 助1083萬人次。（（五 五））基本醫(yī)療保險醫(yī)療服務(wù)管理主要政策 基本醫(yī)療保險醫(yī)療服務(wù)管理主要政策。醫(yī) 療保險的保障功能需要通過購買醫(yī)療服務(wù)來實現(xiàn)。由于醫(yī)療服務(wù)存在高度專業(yè)性、資源相對壟斷性等 特點，醫(yī)患之間信息不對稱，不能實現(xiàn)完全充分的 市場競爭。因此，醫(yī)療保險機構(gòu)必須承擔(dān)控制醫(yī)療 費用的責(zé)任，對醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)行為進行有效管理

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

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深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

和引導(dǎo)，主要管理手段是三個目錄、兩個定點、一個 結(jié)算辦法，簡稱“三二一”。1．服務(wù)

項目管理。通過制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，確定基本醫(yī)療保險可以支付的醫(yī)療服務(wù)項目范圍。主要包括基本醫(yī)療保險藥品目錄、診療項目、醫(yī)療 服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，簡稱“3個目錄”。參保人員在“3個 目錄”規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)生的醫(yī)療費用，由基本醫(yī)療保 險基金按規(guī)定支付。2．就醫(yī)管理。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險實行定點醫(yī)療 機構(gòu)和定點藥店管理。醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)同定點機 構(gòu)簽訂協(xié)議，明確各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。參保人 員在定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)發(fā)生的費用，按基本醫(yī)療保 險規(guī)定支付。參保人員可以選擇若干包括社區(qū)、基層 醫(yī)療機構(gòu)在內(nèi)的定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)、購藥，也可以持 處方在若干定點藥店購藥。目前，全國定點醫(yī)療機構(gòu) 8.36萬家，其中基層醫(yī)療機構(gòu)占76%，定點零售藥店 9.63萬家。多數(shù)統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)了住院醫(yī)療費用由醫(yī)保 經(jīng)辦機構(gòu)與定點醫(yī)療機構(gòu)直接結(jié)算，個人只負(fù)擔(dān)自 付醫(yī)療費用，但異地就醫(yī)墊付問題還比較普遍。3．結(jié)算管理。醫(yī)療費用結(jié)算方式是指醫(yī)療保險 費用撥付的方式和流向，不同的支付方式與標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn) 生不同的激勵機制。目前各地實行按服務(wù)項目付 費、按服務(wù)單元付費、按人頭付費、總額預(yù)付制、按 病種付費等多種結(jié)算方式。從醫(yī)療保險結(jié)算的發(fā)展 趨勢看，由單一的結(jié)算方式向復(fù)合式結(jié)算方式轉(zhuǎn) 變，如門診和住院通常采取不同的結(jié)算方式；由以 按服務(wù)項目付費為代表的后付制向預(yù)付制轉(zhuǎn)變，越 來越多的國家和地區(qū)選擇按病種付費、按人頭付費 等，有助于調(diào)動醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)生主動控制醫(yī)療費用 的積極性。

五、我國基本醫(yī)療保障制度存在的主要

問題

我國的基本醫(yī)療保障制度改革采取漸進方式，從部分人群開始設(shè)計制度，逐步推進，本身帶有很 強的階段性和試驗性，需要在實踐中不斷探索完

善，不可避免存在一些局限。（（一 一））保障水平總體不高 保障水平總體不高，人群待遇差距較大 人群待遇差距較大。一是醫(yī)療保險雖然從制度上實現(xiàn)了全覆蓋，但仍有 1億多人沒有納入醫(yī)保體系，得不到基本醫(yī)療保 障。二是籌資和保障水平總體不高，部分重病患者 參保后個人負(fù)擔(dān)仍然較重。醫(yī)療保障范圍以住院為 主，常見病、多發(fā)病的門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌正在推進 過程中。三是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間保障水平不均衡，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合待遇明顯低于城鎮(zhèn)職工醫(yī) 保，中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)待遇水平落差較 大。以上3點表明公平性尚有欠缺。四是多層次醫(yī) 療保障制度不健全，只有部分人群有補充保險，商 業(yè)保險產(chǎn)品與基本醫(yī)療保障銜接不夠，醫(yī)療救助的 能力也很有限，家庭因病致貧的現(xiàn)象時有發(fā)生。（（二 二））適應(yīng)流動性方面不足 適應(yīng)流動性方面不足。一是醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移 接續(xù)困難。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險分屬不同部門管理，參保人員在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間流動以及身份發(fā)生 變化時，醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。二是異地就醫(yī)問 題突出，特別是部分異地安置退休人員反映就醫(yī)報 銷不便，需要墊付醫(yī)藥費用，一些退休人員要求享 受居住地醫(yī)療保險待遇。（（三 三））保證可持續(xù)性方面不足 保證可持續(xù)性方面不足。一是統(tǒng)籌層次不 高。目前仍然以縣級統(tǒng)籌為主，共濟性不強，基金抗 風(fēng)險能力較差，同時也造成了大量異地就醫(yī)。二是 醫(yī)藥費用成本控制機制未完全建立。按照醫(yī)改要 求，醫(yī)療保障對醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督和制約作用需要進 一步發(fā)揮。三是經(jīng)辦服務(wù)能力不適應(yīng)事業(yè)的快速發(fā) 展。各地醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)普遍存在人員編制、經(jīng) 費不足的問題。還有不少地區(qū)信息化水平低，管理 手段落后。

六、我國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展的展望

黨的十七大已經(jīng)確定了2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民 的社會保障體系基本建立的宏偉目標(biāo)。按照中央的 要求，近期醫(yī)療保障工作的基本思路是：堅持“廣覆 蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的基本方針，加快建立

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和完善以基本醫(yī)療保障為主體，其他多種形式補充 醫(yī)療和商業(yè)健康保險為補充，覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層 次醫(yī)療保障體系，逐步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保 障。當(dāng)前重點是加快完善城鎮(zhèn)

職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民 醫(yī)保、新農(nóng)合和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助4項制度，從重點保 大病起步，逐步向門診小病延伸，不斷提高保障標(biāo) 準(zhǔn)，并做好制度之間的銜接。（（一 一））擴大覆蓋面 擴大覆蓋面，盡快實現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo) 盡快實現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo)。主要措施：一是全面解決歷史遺留問題。在將關(guān)閉 破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員全部納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的 基礎(chǔ)上，爭取2010年統(tǒng)籌解決其他關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè) 退休人員和困難企業(yè)職工參保問題。二是推進大學(xué) 生參保。將新入學(xué)大學(xué)生全部納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，已經(jīng)參加商業(yè)保險的大學(xué)生做好銜接，保障其基本 醫(yī)療。三是加大推進靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等參保 力度，落實選擇參保政策，提高參保率。四是新農(nóng)合 參合率繼續(xù)保持較高水平。同時，按照全民醫(yī)保的 目標(biāo)，探索建立引導(dǎo)各類人員長期參保的機制，減 少有病參保、無病退保的“逆向選擇”。（（二

二））提高并均衡醫(yī)療保障待遇水平提高并均衡醫(yī)療保障待遇水平，保障人民 保障人民 群眾基本醫(yī)療 群眾基本醫(yī)療。主要措施：一是提高封頂線。2010 年所有統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新 農(nóng)合統(tǒng)籌基金最高支付限額分別提高到當(dāng)?shù)芈毠?年平均工資、居民可支配收入和全國農(nóng)民人均純收 入的6倍以上，今后隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，繼續(xù)提高。二是提高住院醫(yī)療費報銷比例。2010年城鎮(zhèn)居民 醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例達(dá)到 60%以上，職工醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例 也要有所提高。同時，考慮均衡職工醫(yī)保、居民醫(yī)保 和新農(nóng)合的待遇水平，不斷縮小差距，促進社會公平。三是進一步降低大病、重病患者個人負(fù)擔(dān)。在規(guī) 范相應(yīng)的治療指南和疾病治療服務(wù)包的基礎(chǔ)上，逐 步探索解決白血病、先天性心臟病等兒童重大疾病 患者個人負(fù)擔(dān)過重的問題。四是拓寬保障范圍。2010年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌擴大到60%的統(tǒng)籌 地區(qū)，新農(nóng)合門診統(tǒng)籌達(dá)到50%（力爭達(dá)到60%）的 統(tǒng)籌地區(qū)，爭取用2-3年時間在全國全面推開，逐

步解決人民群眾常見病、多發(fā)病的醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)問 題。五是加大醫(yī)療救助力度。在資助城鄉(xiāng)所有低保 對象、五保戶參保的基礎(chǔ)上，對其經(jīng)醫(yī)保報銷后仍 難以負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費用給予補助。逐步開展門診救 助，取消住院救助病種限制。探索開展重特大疾病 救助辦法。（（三

三））加強醫(yī)療保險管理 加強醫(yī)療保險管理，提高基金使用效率 提高基金使用效率。主要措施：一是從2010年開始編制包括醫(yī)療保險 在內(nèi)的社會保險預(yù)算，使基金管理更加科學(xué)、規(guī)范。基金結(jié)余較多的地區(qū)，通過編制 “赤字預(yù)算”等辦法，擴大覆蓋面，提高待遇水平，限期釋放過多的結(jié)余。二是提高醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次，2011年基本實現(xiàn)市級 統(tǒng)籌，增強基金共濟能力。參保人數(shù)較少、共濟能力 差的省區(qū)，逐步探索實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。三是加強醫(yī)療 服務(wù)管理，推行定點醫(yī)療機構(gòu)分級管理等制度，充 分發(fā)揮醫(yī)療保險對醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督和制約作用。四 是改進支付方式，推行按人頭付費、按病種付費、總 額預(yù)付等，2010年選擇部分臨床路徑明確的疾病 進行試點，逐步在有條件的地區(qū)推廣。（（四 四））改進醫(yī)療保險服務(wù) 改進醫(yī)療保險服務(wù)，方便參保群眾 方便參保群眾。主要 措施：一是推行直接結(jié)算，減少個人墊付醫(yī)藥費用，著力解決參保人員“跑腿”和“墊支”問題。以“一卡 通”為重點，完善醫(yī)療保險信息系統(tǒng)。2010年80% 的統(tǒng)籌地區(qū)實現(xiàn)醫(yī)療費用醫(yī)保機構(gòu)與醫(yī)院直接結(jié) 算，個人不墊付醫(yī)藥費用。二是以異地安置退休人 員為重點，改進異地就醫(yī)結(jié)算管理服務(wù)。通過提高 統(tǒng)籌層次，減少異地就醫(yī)人數(shù)；推進省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，盡快實現(xiàn)同省跨城市異地就醫(yī)直接結(jié)算；探索建立 區(qū)域經(jīng)辦機構(gòu)協(xié)作機制，逐步解決參保人員跨省異 地就醫(yī)結(jié)算問題。三是做好基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移 接續(xù)工作，做到手續(xù)簡便、流程規(guī)范、數(shù)據(jù)共享，方 便廣大參保人員接續(xù)基本醫(yī)療保險關(guān)系和享受待 遇。四是充分利用社會資源，探索委托具有資質(zhì)的 商業(yè)保險機構(gòu)等提供醫(yī)療保障服務(wù)，最大限度方便 參保人員。(作者系人力資源和社會保障部副部長)

責(zé)任編輯： 曹 鑫

省部長筆談 SHENGBUZHANGBITAN 深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革

第三篇：公證改革與發(fā)展調(diào)查報告

我國現(xiàn)行的公證制度，產(chǎn)生的時間較短，發(fā)展很慢，不完善之處很多，公證界始終也沒有停止過對公證改革的探討，改革了十多年，但收效甚微，幾乎仍是原地不動。究其原因，是因為我們沒有明確的目標(biāo)，沒有明確的發(fā)展方向。我們的發(fā)展只不過是被動的隨著社會的發(fā)展而發(fā)展罷了。

找出一條適合我國國情，具有中國特色的公證體制，是當(dāng)前公證界必須解決的首要問題，要解決這一問題就要了解我國的基本國情，研究我國公證發(fā)展的歷史;研究我國的風(fēng)土人情，研究人們的法制觀念，公證意識。唯有如此才能找出一條真正適合我國發(fā)展的道路來。

公證發(fā)展的歷史背景

我國歷史悠久，長期深受君主專政統(tǒng)制的影響，人們法治思想相對較弱，人們潛在的意識形態(tài)里，官本位思想較濃重，崇尚的是“權(quán)”，優(yōu)其是公權(quán)，直至今日依然如此，人們對公權(quán)的向往和追求，是中國人傳統(tǒng)的意識，本能的反應(yīng)，無論外界的影響如何，一定時期內(nèi)也很難改變，這種對公權(quán)崇尚也為公證的存在創(chuàng)造了有利的條件。

在我國的歷史上也早就有了“公證”。據(jù)西安出土的鼎上記載，西周，歷王年間，某人買地邀請幾位大夫作為“公證人”證明買地這一事實，并鑄鼎以記之，鼎上詳細(xì)記錄了，買賣雙方當(dāng)事人，宗地的位置、大小、價值、證明人等，這個鼎上的記載與我們今天的公證書非常相似，這也是典型的以公權(quán)的形式證明民事活動的方式，可見，此時“公證”已經(jīng)行成了，這比羅馬要早近千年，有人說“公證”一詞源于羅馬，也許有可能，要說公證源于羅馬，可就錯了，只不過是我國歷史上均是“諸法合體”，沒有劃分部門法，沒有提出“公證”這一法律概念，沒有文字化罷了，然而，這并不能否定我國歷史上公證的存在。再如，我國歷史上無論是奴隸社會還是封建社會，對耕牛的保護均可見諸于律文當(dāng)中，無一例外的是，在交易過程中，必須要蓋有“官印”來證明之，這個蓋印的官員，也類似于今天的公證員吧!這種做法一直延續(xù)到現(xiàn)在，今天的“牛行事”便是由此演變而來，從某種意義上說這種方式就是公證的活文物了。由此看來我國的公證也源遠(yuǎn)流長，在研究公證改革時不要總是把眼光放在國外，什么德國、法國、意大利，他們的風(fēng)土人情，思想意識，法律理念，與國人截然不同。他們的公證制度，公證體制也必然不適合我國國情。我們只有認(rèn)真研究我國的基本國情，量體裁衣，才能找出一條適合我們發(fā)展的道路來。

我國歷史上的“公證”是利用公權(quán)來加以證明的，這取決于人們思想上對公權(quán)的追求，因此公證機構(gòu)絕不能私有化，是符合我國現(xiàn)狀的。

公證的價值取向

公證的價值取向也就是說我們利用公證來謀取哪方面的利益，在哪些方面發(fā)揮作用，用他來為我們做什么，其實公證的價值取向無非兩種，一種是經(jīng)濟效益，一種是社會效益。如果我們追求前者，即以經(jīng)濟效益為主或僅僅為了經(jīng)濟效益。那么，就將公證推向市場，將公證企業(yè)化，也無可厚非。社會發(fā)展到今天，人們都能清楚的看到經(jīng)濟實體經(jīng)營最好的方式，無外乎股份制、合伙制、私有制，這些方式將更有利于效益最大化，有利于爭取更多的經(jīng)濟效益，同時也將給他的員工們帶來更多的經(jīng)濟實惠。從經(jīng)濟效講，似乎也是調(diào)動公證人員積極性的最有效的手段，壟斷行業(yè)，一夜之間，造就一批百萬富翁(公證員)是沒有多大問題的，從單純經(jīng)濟效益角度上出發(fā)，也沒有哪位公證員會提出反對，人為財死嗎，這也是人的本性。然而這樣的后果會呢，什么公信力、公證質(zhì)量、公證形象將全部被利所掩蓋了，古人所云，“見利忘義”，便是這個道理了。可見，以公證來謀取經(jīng)濟利益，是不可取的，借助國家賦予的權(quán)力，來謀取私利，這顯然也是不公平的。

只追求經(jīng)濟利益，已經(jīng)給我們這個發(fā)展中國家，帶來了很多的負(fù)面影響，帶來了很多的社會問題。決策者也早已看出了這一問題，“一手抓經(jīng)濟，一手抓文明，兩手都要抓，兩手都要硬”正是在這種情況下提出的。君不見，“以德治國”，“構(gòu)建和諧社會”的治國方針正在深入貫徹。從北京奧運會也可以看到，我們泱泱大國，孔孟之鄉(xiāng)，禮儀之幫，我們悠久的人文文化，數(shù)千年的文明，再現(xiàn)了我中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，這是民族的精髓，一個優(yōu)秀的民族絕不會丟掉他的優(yōu)良傳統(tǒng)，這也是成就大國、強國的先決條件，而這些優(yōu)良傳統(tǒng)是要靠一部分人，有組織的去秉承，去發(fā)揚，去光大，我們公證責(zé)無旁待。

公證的目的之一是為了預(yù)防糾紛，穩(wěn)定社會，達(dá)到一個“和”的目的，這與我國的傳統(tǒng)，孔孟思想，構(gòu)建和諧社會如出一轍，一脈相承，公證利用其監(jiān)督、預(yù)防的功能，對于維護經(jīng)濟秩序，維護社會的穩(wěn)定，具有不可替代的作用，同時，公證以其溝通、服務(wù)的功能對于傳承民族文化和優(yōu)良傳統(tǒng)也不容忽視。因此公證對于傳承我國人文文化，構(gòu)建精神文明，構(gòu)建和諧社會，具有得天獨厚的條件，公證也必將成為精神文明建設(shè)，構(gòu)建和諧社會不可或缺的部門，這也就是我們公證的社會效益的體現(xiàn)。

社會的文明程度也制約著國家的發(fā)展，不文明，不和諧的社會也絕不能成為強國，要成就強國、大國夢，公證就要勇?lián)鷤鞒形拿鞯氖姑？梢姡C的社會效益大有可為，且勢在必為。

我們研究了我國的基本原國情，明確了公證的作用和他的使命后。不難得出這樣一個結(jié)論，在社會主義初級階段，我們的公證形式只能是公有制形式(行政體制)，不能將公證私有化，也不能將公證市場化，公證只能是代表國家行使公證權(quán)，這一權(quán)利力，直接關(guān)乎國家的形象，不能授予任何帶有私有性質(zhì)的組織和部門，否則他的社會效益就會被削弱退變，甚至?xí)愠芍\取經(jīng)濟利益的手段。

公證的“公有制”，是公證的內(nèi)在形式，有了內(nèi)在形式，還要有外在形式，那就是公證的“體”，即以何利形式存在。我們公證體制改革這么多年，“體”幾乎沒有任何改變，這也是我們改革的未果的關(guān)鍵所在，從目前來看，制約和束縛公證機構(gòu)發(fā)展的，就是這個“體”的問題，體制不清，權(quán)責(zé)不明，公證機關(guān)的主管機關(guān)是誰?他享有哪些權(quán)利，應(yīng)盡哪些義務(wù)?職責(zé)何在?獨立的公證機關(guān)應(yīng)享有哪些權(quán)利?不能獨立該項怎么辦?主管機關(guān)濫用權(quán)利橫加干涉公證權(quán)構(gòu)內(nèi)務(wù)怎么辦?如果因此出了事將由誰承擔(dān)責(zé)任?地方司法行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)具體是哪些?如此種種，均不明確，而且大多數(shù)各級司法行政機關(guān)都是把公證機構(gòu)當(dāng)作自己的科室來對待，直接或間接地?fù)挝湛刂乒C機構(gòu)的人、財、物。他們對從公證機構(gòu)取得利益的需求，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對公證改革的需求，一旦兩者出現(xiàn)矛盾，他們便毫不猶豫的拋棄改革而謀取利益，我們一次次的改革都成一紙空文，便理所當(dāng)然了，更奇怪的是，他們只享有種種權(quán)利卻無須承擔(dān)任何責(zé)任。試問，在這樣的情況下，公證機構(gòu)能改變什么，又能革掉什么?

針對這一問題我認(rèn)為，既然，公證機構(gòu)沒有上下級之別，哪為什么要劃分省、地、縣三個級別呢，矛盾呀!冠個名又有何意義，形式而已，實屬沒有必要啊，婆婆越多越不利于公證的發(fā)展，可否將公證機構(gòu)全部上劃為省級，由省司法行政機關(guān)和省公證協(xié)會統(tǒng)一管理、指導(dǎo)，全國公證機構(gòu)一體化。地縣級司法行政機關(guān)對公證機構(gòu)不享有任何權(quán)利(實際上地縣級司法行政機關(guān)也沒有能力指導(dǎo)公證機構(gòu)業(yè)務(wù))，不得干涉公證機構(gòu)的任何事務(wù)。以便公證機構(gòu)擺脫地方司法行政機關(guān)的束縛。同時完善省級對公證機構(gòu)的管理和指導(dǎo)方法辦法。明確各方的權(quán)利義務(wù)，明確責(zé)任范圍，這樣的“體”對公證來說，如魚得水，一定會發(fā)展很快，這樣也與我們公證協(xié)會的體系相一致。誠如是，則公證也應(yīng)具有如下幾個特征。

一、公證隊伍精英化

業(yè)內(nèi)曾有人揚言：“辦理公證只要有中學(xué)文化就足夠了，不就是出具一份公證書嗎，太簡單了”。我想，說這話的人對公證根本就不了解，是的，僅僅出一份公證書并不難，然而對一個公證事項，是否合法，能否給予公證，該出具何種公證這就需要一定技巧和相當(dāng)高的法律知識作為基礎(chǔ)，否則，就有可能出錯。現(xiàn)在已不是以前，錯了無所謂，很少有人投訴，而現(xiàn)在人們的法律意識普遍提高了，只要有一點不適當(dāng)，都有可能當(dāng)被告。實際操作當(dāng)中，業(yè)務(wù)水平越高的公證員，越謹(jǐn)慎，拒辦率越高。而那些業(yè)務(wù)不高的公證員，卻什么事都敢辦，無知者無畏啊!投訴多了，就麻木了，投訴在他們看來，只是運氣不好，沒遇到好人罷了。象這樣的公證員焉能提高公證質(zhì)量。

公證法中規(guī)定公證員從通過司法考試中錄用，這無疑是正確的，但第十九條的規(guī)定卻大大降低了門檻，又留了一個不小的后門，到目前為止，該進的都已經(jīng)進來了吧!這個后門還是關(guān)上為好。

大家都知到木桶效應(yīng)，那個最低的木板才是決定水平高低的關(guān)鍵，這個后門(最低的木板)在一定程度上也將影響公證隊伍素質(zhì)的重要因素，因此我們呼吁盡快關(guān)閉這個后門，有真本事你就考進來。

未來的公證員，都必須且應(yīng)當(dāng)是法律專家;應(yīng)具有很高的法律水平和熟練技巧，應(yīng)具有謹(jǐn)慎的態(tài)度，個個都是精英。才能確保公證質(zhì)量和公信力。基于此，我們應(yīng)當(dāng)有步驟，有計劃地將不合格、不能勝任公證工作的公證員或者通過非法途徑騙取公證員資金格人員分離出去。“將在精而不在廣”，應(yīng)本著寧缺勿濫的原則，從整體上提高公證隊伍的素質(zhì)。同時在法律上提高公證員的法律地位，實行高薪養(yǎng)廉，達(dá)到風(fēng)險責(zé)任與利益成正比。以利形成良性循環(huán)。否則有可能出現(xiàn)后繼無人，事實上，近年來我們公證隊伍已呈下降趨勢。

二、法定化

公證既然是以社會效益為本，公證的作用也越來越顯得重要，那么，就應(yīng)當(dāng)在法律中規(guī)定一定的事項必須公證，如對國有資產(chǎn)的處置，國家機關(guān)，國有企事業(yè)單位，重大經(jīng)濟活動，及招標(biāo)，拍賣等，對這些經(jīng)濟活動進行法定，必須公證，更能體現(xiàn)這些機關(guān)行為的公平、公證性，也有利于遏制暗箱操作，走形式，走過場等違紀(jì)行為，也能預(yù)防貪污、受賄等到腐敗行為的發(fā)生。

為什么總是有那么多的貪官，這在很大程度，是因為對他們在經(jīng)濟活動中，缺乏監(jiān)督造成的，對這些活動法定公證的同時。也填補了國家對這個領(lǐng)域監(jiān)督的空白。

三、獨立化

公證機構(gòu)應(yīng)當(dāng)完全獨立于政府之外，才能不受干涉地行使公證權(quán)，如前所述公證機構(gòu)全部上劃，獨立于地方之外(類似于法院、檢察院)，這對于公證機構(gòu)獨立行使公證權(quán)，提高公證質(zhì)量、提高公信力是非常有利的，如對政府某些經(jīng)濟行為的監(jiān)督公證時，公證員可以不再擔(dān)心個別領(lǐng)導(dǎo)人的可能對自己不利的行為，不被其左右，依法監(jiān)督，從而真正達(dá)到公平、公正。

公證的獨立遠(yuǎn)非僅僅是脫離了當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)的干預(yù)，更重要的是體制上的獨立。成為名符其實獨立的公證機構(gòu)，也只有這樣才能夠真正不受任何干預(yù)的行使公證職權(quán)，才能更好的服務(wù)于人民，也才能更進一步推進民主的進程，進一步促進社會的有序性。

公證的性質(zhì)

一、國有性

即公證只能是國家所有，不能私有化，這是由公證的本性的決定的，公證的任務(wù)之一是維護法律的正確實施，他不是單純的維護申請人的利益，而是以“公正人”的身份出現(xiàn)，依法律為準(zhǔn)繩，兼顧各方的利益，優(yōu)以國家利益和社會利益為重。如，違背社會公德的行為、規(guī)避國家利益的行為，將不予公證。國有更能體現(xiàn)公證的公正性，否則其公正性，就值得懷疑。

二、社會效益性

公證是隨著社會的發(fā)展，是為了滿足社會的需求而產(chǎn)生的，具有一定的公益性和社會性，他從一開始產(chǎn)生便是為了服務(wù)于社會各方面的需求，這也正覯和了我們公證的服務(wù)、溝通、監(jiān)督的職能，因此他從產(chǎn)生到現(xiàn)在都不是經(jīng)濟主體，而是狹義的社會主體，公證不是為了謀取經(jīng)濟利益的機構(gòu)，而是服務(wù)社會的公益性的組織。這是公證的本質(zhì)屬性。如果把這種公益性的社會需求，壟斷后，變成謀取經(jīng)濟利益的手段，那就會變性，就會帶來很多不利的社會效應(yīng)。

三、公平、公正性

公平、公正即處理事情合情、合理，正直，沒有偏私，不偏袒哪一方。這是公證的基本要求，是公證存在的前提，也是公證的天職，這是公證固有的性質(zhì)。

四、預(yù)防性

眾所周知，公證的預(yù)防性，他的作用便是防范于未然，未雨綢繆，從而減少訴訟，降低社會成本，防止糾紛的發(fā)生，防止矛盾產(chǎn)生，進而維護社會的穩(wěn)定和有序進行，促進社會的和諧。例如，經(jīng)過公證的民間借貸合同百分之九十九都能履行完畢，而未經(jīng)過公證的民間借貸合同完全履行的連百分之六十都達(dá)不到。由此可見公證的預(yù)防性非同一般。試想，如果將國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位的經(jīng)濟活動，列為法定公證，還會有那么多的貪官污吏嗎?可見公證還具有預(yù)防貪污、受賄等犯罪行為發(fā)生的作用。

綜上所述，在現(xiàn)階段我國的公證形式，應(yīng)當(dāng)是公有制，行政主體，相對獨立于政府之外的體制，公證隊伍應(yīng)是精英化，公證業(yè)務(wù)法定化，公證機構(gòu)一體化，以謀求社會效益最大化為已任。我們在進行公證改革時，請不要忘記公證的社會屬性，不要忘記公證的社會本位、不要忘記公證的功能。也不能只顧部門利益，而不顧國家利益和社會利益，不為利所驅(qū)使。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到公證不僅僅能取得經(jīng)濟利益還能維護法律的正確實施，維護社會秩序，更重要的是促進社會文明進程，促進社會文明和諧，傳承民族精神、弘揚祖國優(yōu)良傳統(tǒng)。這才是我們公證所應(yīng)承擔(dān)的使命。讓我們?yōu)檫@一神圣使命而奮斗吧！

第四篇：我國房地產(chǎn)制度改革與市場發(fā)展的歷程

中國房價不是單一的房地產(chǎn)市場的問題 是整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)要變革

我國改革開放之后房地產(chǎn)市場的發(fā)展壯大，主要得益于兩大制度改革：一是城鎮(zhèn)住房制度改革，簡稱住房制度改革或者房改；二是城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，簡稱土地使用制度改革。通過上述兩大制度改革，主要形成了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場，新建商品房買賣市場，存量房（也稱二手房）買賣和租賃市場，房地產(chǎn)抵押以及房地產(chǎn)開發(fā)、估價、經(jīng)紀(jì)、物業(yè)管理等經(jīng)濟活動也很活躍；房地產(chǎn)不僅是基本的生產(chǎn)要素或者生活資料，而且成了家庭財產(chǎn)的重要部分，既是一種商品，也是一種資產(chǎn)，甚至是投資、投機的主要對象；房地產(chǎn)市場規(guī)模越來越大，其發(fā)展變化不僅影響金融安全和社會穩(wěn)定，而且影響整個國民經(jīng)濟的健康運行，政府一方面要培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場，一方面又要調(diào)控和駕馭房地產(chǎn)市場。

第一節(jié) 我國房地產(chǎn)制度改革與市場發(fā)展的歷程

回顧改革開放30年來我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展變化，大致可分為以下5個時期：一是初步形成時期（1978~1991年），二是房地產(chǎn)過熱時期（1992~1993年），三是市場調(diào)整時期（1994~1997年），四是培育新的經(jīng)濟增長點時期（1998~2002年），五是宏觀調(diào)控時期（2003~2007年）。

一、初步形成時期（1978~1991年）

1978年之前的二十多年中，我國幾乎沒有房地產(chǎn)市場，沒有房地產(chǎn)業(yè)，只有建筑業(yè)。1978~1991年，隨著住房制度改革和土地使用制度改革的啟動與推進，房屋和土地既是產(chǎn)品和資源，又是商品和資產(chǎn)的認(rèn)識由淺入深，房地產(chǎn)價值逐漸顯化，房地產(chǎn)市場初步形成。

1．住房制度改革的啟動與推進

改革開放之前，城鎮(zhèn)住房主要由國家投資建設(shè)；建好的住房不出售，主要是通過職工所在單位，按照工齡、職務(wù)、學(xué)歷等打分排隊進行分配；對于分配后的住房，只收取象征性的、近乎無償使用的低租金。這種住房制度通常被概括為“國家統(tǒng)包住房投資建設(shè)，以實物形式向職工分配并近乎無償使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不僅住房建設(shè)投資“有去無回”，不能循環(huán)和周轉(zhuǎn)，而且收取的低租金不夠支付住房的日常維修和管理費用，住房建設(shè)以及維修和管理成了國家的沉重包袱，職工對住房形成“等、靠、要”的觀念，抑制了個人對住房的投入，城鎮(zhèn)住房緊張問題日益突出。到1978年，城鎮(zhèn)人均居住面積由1949年的 4.5m2下降到了3.6m2，缺房戶869萬戶，占當(dāng)時城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.5%。

“文化大革命”結(jié)束之后，改善人民居住條件的問題開始引起中共中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。1978年9月，鄧小平提出：解決住宅問題能不能路子寬些，比如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。1980年4月，鄧小平在關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話中，指出了城鎮(zhèn)住房體制的基本走向。鄧小平的講話打破了傳統(tǒng)的住房公有制、福利制觀點，描繪出了住房新制度的基本藍(lán)圖。1980年6月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》中正式提出實行住房商品化政策，準(zhǔn)許私人建房、買房、擁有自己的住宅，不僅新建住宅可以出售，現(xiàn)有住宅也可以出售。從此，拉開了住房制度改革的序幕。

住房制度改革的實踐，始于1979年，從新建住房全價出售起步。1979~1991年，住房制度改革經(jīng)歷了公房出售試點、提租補貼試點和全面起步三個階段。第一階段，公房出售試點。1979年，國家城建總局決定試行把新建住房以土建成本價向居民出售，選擇西安、南寧、柳州、桂林、梧州5個城市進行試點。到1981年，全國有23個省、自治區(qū)、直轄市的60多個城市，以及部分縣鎮(zhèn)開展了這種新建住房出售工作。1982年4月，國家建委、國家城建總局選擇鄭州、常州、四平、沙市4個城市進行新建住房補貼出售試點。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部在1984年10月向國務(wù)院提出了《關(guān)于擴大城市公有住宅補貼出售試點的報告》。到1985年底，全國共有27個省、自治區(qū)、直轄市的160個設(shè)市城市和300個縣鎮(zhèn)開展了補貼出售公房的試點，共出售住房 1092萬m2。

第二階段，提租補貼試點。補貼售房在一定程度上解決了當(dāng)時城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟承受能力較低的問題，但在試點中也出現(xiàn)了一些問題，到了1986年初新建公房補貼出售的改革因受到廣泛批評而停止。1987年，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)煙臺、蚌埠、唐山3個城市以提租和補貼持平為原則，大幅度提高租金，同時給予相應(yīng)補貼的住房制度改革方案。在總結(jié)試點城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以1988年第一次全國住房制度改革工作會議為標(biāo)志，形成了以提租補貼為核心的第一個全國性的住房制度改革方案。截至1990年，全國共12個城市、13個縣鎮(zhèn)和一批企業(yè)出臺了以提租補貼為主要內(nèi)容的房改方案。

第三階段，住房制度改革全面起步。以提租和補貼總量平衡為基本思路的房改方案對既得利益觸動很大，在實際操作中面臨多重阻力，難以全面推開。1991年 6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出了分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進住房制度改革的思路。同年10月，召開了第二次全國住房制度改革工作會議，提出了“多提少補”或小步提租不補貼的租金改革原則，指出房改“貴在起步 ”。同年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，明確了住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的。這些推動了全國特別是大城市的住房制度改革，標(biāo)志著房改已從探索和試點階段，進入全面推進和綜合配套改革的新階段。

2．土地使用制度改革的啟動與推進

影響房地產(chǎn)市場發(fā)展的土地領(lǐng)域的改革，主要是城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革。改革開放之前，我國采取行政劃撥方式，把城鎮(zhèn)國有土地?zé)o償、無限期地分配給單位和個人使用，不允許土地使用權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)。這種土地使用制度通常被概括為“行政劃撥，無償、無限期、無流動的土地使用制度”。這種土地使用制度完全排斥地租規(guī)律、市場機制對土地利用的調(diào)節(jié)作用，致使土地在經(jīng)濟發(fā)展中不能更好地發(fā)揮作用，特別是人們都想占好地、多占地，導(dǎo)致土地大量浪費，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不能通過其帶來的土地增值得到回收，政府被戲稱為“捧著金飯碗討飯吃”，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市面貌長期落后。

改革最初是采取收取場地使用費或土地使用費的做法，改變土地長期無償使用的局面。進一步是建立土地市場，將土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離，實行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度。這種改革較為具體的進程如下：

第一，收取場地使用費或土地使用費。對土地實行有償使用開始于向中外合營企業(yè)收取場地使用費。1981年11月，廣東省五屆人大常委會通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，自1982年1月1日起，深圳經(jīng)濟特區(qū)按照土地不同等級向土地使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的土地使用費。從1984年起，撫順、廣州等一些城市也先后推行。1988年9月，國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起，向城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人征收土地使用稅，各地制定的土地使用費辦法同時停止執(zhí)行。但是，《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》不影響各地依法制定的對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)在華機構(gòu)用地計收土地使用費辦法的執(zhí)行。

第二，開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點。1987年下半年，深圳經(jīng)濟特區(qū)大膽嘗試把單一行政劃撥分配土地變?yōu)閰f(xié)議、招標(biāo)、拍賣出讓等多種分配方式，把土地使用權(quán)由不能流轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢赞D(zhuǎn)讓。其中，1987年9月9日，率先采取協(xié)議方式，成功出讓了一宗國有土地的使用權(quán)；9月26日首次采取招標(biāo)方式，12月1日首次采取拍賣方式，各出讓了一宗國有土地的使用權(quán)。這就大大創(chuàng)新了土地使用制度，將土地使用制度改革推向了一個新階段。隨后，珠海、福州、海口、廣州、廈門、上海等城市也開展了土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓試點。

第三，制定地方性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)。為了使土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓活動有法可依，1987年11月，上海市人民政府率先發(fā)布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。12月，含有土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓規(guī)定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》獲廣東省人大常委會通過。1988年，海口、廈門、廣州、天津等地相繼發(fā)布了土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)辦法或規(guī)定。

第四，修改憲法和土地管理法。1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了憲法修正案，規(guī)定任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。同年12月，《土地管理法》也作了相應(yīng)修改，并規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這為土地使用制度改革的全面推進和深入發(fā)展提供了法律保障。

第五，制定全國性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓法規(guī)。1990年5月，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題作了明確規(guī)定。同時還發(fā)布了《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，允許外商從事土地成片開發(fā)經(jīng)營活動。這就使土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的法規(guī)更趨完善，并構(gòu)造出了有中國特色的土地市場基本框架。

3．房地產(chǎn)市場初步形成

1987年10月，中共十三大報告首次提出了建立房地產(chǎn)市場，確立了房地產(chǎn)市場的地位和作用，促進了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。1988年3月，七屆全國人大第一次會議上《政府工作報告》提出：“結(jié)合住房制度的改革，發(fā)展房地產(chǎn)市場，實行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。”這又進一步促進了房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

商品房建設(shè)、銷售、購買以及存量房買賣和租賃活動不斷出現(xiàn)，逐步形成了新建商品房買賣和存量房買賣、租賃市場；政府有償出讓土地使用權(quán)并允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一系列政策和改革，使土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場開始形成。1987年7月，經(jīng)武漢市人民政府批準(zhǔn)，武漢市房地產(chǎn)交易市場正式開業(yè)。這個市場被稱為是全國大城市中開辦的第一家市一級的房地產(chǎn)經(jīng)營場所。到1988年上半年，全國成立了近200個房地產(chǎn)交易所、交易市場或交易中心。

1989年下半年開始，房地產(chǎn)市場進入低潮；1990年下半年至1991年上半年，逐漸恢復(fù)；1991年下半年開始，隨著全國政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，迅速回升。1991年末，房地產(chǎn)業(yè)各項經(jīng)營指標(biāo)接近1988年的水平。從總的情況看，這個時期的房地產(chǎn)市場仍處于發(fā)育階段，市場功能還不健全，市場機制還不完善，交易行為還不規(guī)范，市場管理還很薄弱。

二、房地產(chǎn)過熱時期（1992~1993年）

1992年下半年至1993年上半年，我國許多地區(qū)驟然掀起了房地產(chǎn)熱潮，房地產(chǎn)開發(fā)公司急劇增加，房地產(chǎn)開發(fā)投資高速增長，以炒地皮、炒項目為主的房地產(chǎn)市場異常活躍，在部分地區(qū)，主要是海南、廣西北海，房地產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)過熱，形成了較嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫。

1．“房地產(chǎn)熱”的形成和表現(xiàn)

1992年春鄧小平發(fā)表視察南方重要談話，同年10月黨的十四大明確我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。同年11月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》，首次勾畫出了房地產(chǎn)市場體系框架：房地產(chǎn)一級市場即土地使用權(quán)的出讓，房地產(chǎn)二級市場即土地使用權(quán)出讓后的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，房地產(chǎn)三級市場即投入使用后的房地產(chǎn)交易，以及抵押、租賃等多種經(jīng)營方式；提出了一系列推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，包括進一步深化土地使用制度改革、繼續(xù)深化城鎮(zhèn)住房制度改革、完善房地產(chǎn)開發(fā)的投資管理、正確引導(dǎo)外商對房地產(chǎn)的投資、建立和培育完善的房地產(chǎn)市場體系等。

在改革開放新高潮的大環(huán)境中，房地產(chǎn)價格放開，許多政府審批權(quán)力下放，金融機構(gòu)開始大量發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款，土地開發(fā)和出讓規(guī)模迅速擴大，1992年開始出現(xiàn)了 “房地產(chǎn)熱”。（1）房地產(chǎn)開發(fā)公司急劇增加。1992年底，全國共有房地產(chǎn)開發(fā)公司12000多家，是1991年底的3倍。大量的房地產(chǎn)開發(fā)公司集中在沿海，廣東、海南、上海、江蘇的房地產(chǎn)開發(fā)公司占全國房地產(chǎn)開發(fā)公司總數(shù)的44%。（2）房地產(chǎn)開發(fā)高速增長。1992年，全國完成房地產(chǎn)開發(fā)投資731 億元，比上年增長117%；開發(fā)土地面積2.334萬公頃，比上年增長175%；新開工商品房屋面積11460萬m2，比上年增長78.1%。（3）房地產(chǎn)市場十分活躍，價格大幅上漲。1992年，銷售商品房屋面積4288.86萬m2，比上年增長40.4%。商品房屋平均銷售價格1050.03元 / m2，比上年上漲30.93%。（4）土地出讓大幅度增長，1992年全國共出讓土地2.2萬公頃，是1991年前出讓土地總量的11倍。

1993年1~6月，全國房地產(chǎn)開發(fā)在1992年高速增長的基礎(chǔ)上繼續(xù)高速增長，房地產(chǎn)開發(fā)公司從1992年的12000多家增加到近20000家，房地產(chǎn)開發(fā)投資比1992年同期增長143.5%，新開工商品房屋面積比1992年同期增長136%。另外，1992年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心主要在珠江三角洲地區(qū)，1993年開始北移，形成沿海、沿江到內(nèi)陸開放城市的多元化格局。

從海南的情況看，1992年6月后，隨著全國經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)和海南要“大改革、大開放、大建設(shè)，使國民經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展”，開始走向高速發(fā)展期。1992年初，國內(nèi)外一些實力雄厚的大公司要求到海南注冊，至1993年8 月，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)達(dá)到10000家以上。商品房非常暢銷，已竣工的商品房，除一些邊遠(yuǎn)、交通不便或少數(shù)縣城所建的少量商品房外，其余的已銷售一空，還出現(xiàn)了購買商品房交預(yù)購金的現(xiàn)象。海南的房地產(chǎn)市場急劇升溫，房地產(chǎn)價格節(jié)節(jié)攀升。到1993年底房地產(chǎn)泡沫開始破裂。

2．房地產(chǎn)過熱的危害和治理

1992~1993年房地產(chǎn)開發(fā)投資過熱，不僅加劇了鋼材、水泥、木材等建筑材料的供需矛盾，帶動了其價格較猛上漲，而且由于擠占了過多的建設(shè)資金，致使一些國家重點建設(shè)項目資金不足。內(nèi)地資金紛紛流向沿海地區(qū)的房地產(chǎn)市場，沿海地區(qū)的房地產(chǎn)價格猛漲，不斷高漲的房地產(chǎn)價格又加速了外部資金的流入，最終導(dǎo)致國民經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重失衡。

1993年6月，中央召開經(jīng)濟工作會議，作出了對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的決定，中共中央、國務(wù)院還下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控的意見》，采取16項加強和改善宏觀調(diào)控的措施。中央明確針對房地產(chǎn)提出，對于挪用資金參與炒房地產(chǎn)的企業(yè)要減少以至停止貸款，對各類房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營機構(gòu)進行一次全面檢查，抓緊制定房地產(chǎn)增值稅和有關(guān)稅收政策，嚴(yán)格執(zhí)行財政部《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，購地后一年內(nèi)投入的開發(fā)資金不足購地費25%的要收回土地，金融機構(gòu)和土地管理部門一律不得開辦開發(fā)經(jīng)營房地產(chǎn)的公司，房地產(chǎn)開發(fā)投資必須納入固定資產(chǎn)投資計劃，高檔賓館、寫字樓、度假村等要下決心停緩建，等等。

1993年下半年以后，隨著宏觀調(diào)控各項措施的落實，全國房地產(chǎn)開發(fā)的增長速度明顯放緩。從1993年1~6月房地產(chǎn)開發(fā)投資比1992年同期增長143.5%，而全年比1992年增長124.9%來看，下半年房地產(chǎn)開發(fā)投資有明顯回落。1993年全國商品房屋平均價格比1992年上漲21.94%，比1992年的上漲率30.93%回落了近9個百分點。到1993年底，海南、北海等房地產(chǎn)過熱地區(qū)，房地產(chǎn)泡沫破裂，出現(xiàn)了一片蕭條的慘狀。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要規(guī)范和發(fā)展房地產(chǎn)市場，實行土地使用權(quán)有償有限期出讓制度，對商業(yè)性用地使用權(quán)的出讓，要改變協(xié)議批租方式，實行招標(biāo)、拍賣。同時加強土地二級市場的管理，建立正常的土地使用權(quán)價格的市場形成機制。通過開征和調(diào)整房地產(chǎn)稅費等措施，防止在房地產(chǎn)交易中獲取暴利和國家收益的流失。控制高檔房屋和高消費游樂設(shè)施的過快增長。加快城鎮(zhèn)住房制度改革，控制住房用地價格，促進住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展。

3．房地產(chǎn)過熱后的反思

房地產(chǎn)過熱對國民經(jīng)濟造成了一定影響，給部分房地產(chǎn)市場參與者造成了經(jīng)濟損失，但也反映出住房商品化、社會化、市場化的巨大發(fā)展?jié)摿Γ约皩Ψ康禺a(chǎn)市場進行有效引導(dǎo)的必要性。

許多房地產(chǎn)開發(fā)商進入海南，著眼點不是瞄準(zhǔn)社會需求而是熱衷于炒作，企圖通過倒地皮、賣項目、炒樓花，在擊鼓傳花式的炒作過程中牟取暴利。當(dāng)炒作的鏈條斷裂后，遺留下來的是資金沉淀、債務(wù)糾纏、工程停工、土地閑置。1998年底，海南省共有被圈占而長期閑置的建設(shè)用地23788.5公頃；長期無人問津的積壓空置商品房455.76萬m2；停緩建工程603宗，原規(guī)劃報建面積1631萬m2；積壓房地產(chǎn)占壓的資金有一半以上是金融資產(chǎn)，其中工、農(nóng)、中、建 4家國有商業(yè)銀行在海南積壓房地產(chǎn)上的資金有430多億元，如果再加上非國有商業(yè)銀行的其他金融機構(gòu)、其他企業(yè)的投資、施工企業(yè)的墊資、材料款以及預(yù)交的購房款等，估計占壓的資金有800多億元。

1999年7月國務(wù)院批準(zhǔn)了《處置海南積壓房地產(chǎn)試點方案》，2002年10月批準(zhǔn)了《處置海南省積壓房地產(chǎn)補充方案》。在運用國家給予的行政確權(quán)、稅收優(yōu)惠、返還土地出讓金、核發(fā)換地權(quán)益書等政策措施下，到2006年用了近8年的時間才基本消除了泡沫經(jīng)濟時期留下的隱患。通過總結(jié)，人們從痛苦的教訓(xùn)中清醒過來，認(rèn)識到堅持以消費需求為中心是保持房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本保證；要堅持以消費需求為中心，必須注重面向百姓、面向未來，把這“兩個面向”作為房地產(chǎn)開發(fā)的出發(fā)點和立足點。

三、市場調(diào)整時期（1994~1997年）

1994年繼續(xù)1993年下半年的宏觀調(diào)控。1995~1997年仍然實施適度從緊的財政政策和貨幣政策。但從1996年開始，經(jīng)濟已由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬^剩，產(chǎn)品賣不出去，企業(yè)停產(chǎn)，工人下崗；1997年又遇亞洲金融風(fēng)暴。隨著整個經(jīng)濟出現(xiàn)“通貨緊縮”，房地產(chǎn)市場進入了低潮。

1．房地產(chǎn)市場的變化

1994年1月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)加強固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控的通知》，并派調(diào)查組分赴各地監(jiān)督檢查貫徹落實情況。這些政策措施，使固定資產(chǎn)投資規(guī)模得到了一定控制，全年固定資產(chǎn)投資總額比上年增長30.4%，增幅比上年回落31.4%，投資結(jié)構(gòu)有了一定改善，投資效益也好于上年。1994年全國房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)投資完成1608億元，比1993年增長41.3%，明顯低于1993年的124.9%。

1995年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目的通知》。隨著經(jīng)濟由熱轉(zhuǎn)冷，房地產(chǎn)市場也沉寂下來，商品房和商品住宅的價格迅速回落，并由高于GDP增長的狀況轉(zhuǎn)變?yōu)榈陀?GDP增長的狀況（見圖19.1）。全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地轉(zhuǎn)讓收入、商品房銷售收入的增長率大幅下滑，營業(yè)利潤出現(xiàn)負(fù)增長，整個房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)處于虧損狀態(tài)。商品房銷售面積也處于低速發(fā)展的狀態(tài)（見表19.1）。圖19.1 商品房、商品住宅的價格變化及其與GDP增長的比較

表19.1 1994~1997年全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（單位）經(jīng)營情況

受到房地產(chǎn)市場蕭條的影響，全國房地產(chǎn)投資和住房建設(shè)投資也增長緩慢，1995年的住房建設(shè)投資和1997年的房地產(chǎn)投資分別比上年有所下降。新建住宅面積也增長緩慢，其中1994年新建住宅面積為3.57億m2，比1991年的1.93億m2增加1.64億m2；而1997年新建住宅面積僅為4.05 億m2，只比1994年增加0.48億m2。從商品住宅銷售面積和新建住宅面積的對比關(guān)系看，商品住宅占新建住宅的比例不高，1991~1997年商品住宅銷售面積占新建住宅面積的比例均未超過20%，說明當(dāng)時的住房供應(yīng)仍以國家和單位建設(shè)為主，房地產(chǎn)市場仍有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2．城市房地產(chǎn)管理法出臺

1994年7月，八屆全國人大常委會第八次會議通過《城市房地產(chǎn)管理法》，自1995年1月1日起施行。該法的出臺，對加強城市房地產(chǎn)管理，維護房地產(chǎn)市場秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，具有重要意義。

在該法的起草和審議過程中，各方面對一些問題有不同意見，爭議的問題主要有以下幾個：房地產(chǎn)管理體制、是否規(guī)定“房地產(chǎn)權(quán)利主體一致的原則”、集體所有的土地能否出讓、是否規(guī)定土地使用權(quán)的劃撥方式、土地使用權(quán)的出讓方式、私有房屋用地是否規(guī)定視同劃撥方式取得、土地使用權(quán)的使用期限、以出讓方式取得的土地使用權(quán)期滿后該土地上的地上物如何處理、房地產(chǎn)開發(fā)期限、是否規(guī)定對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行資質(zhì)審查、對預(yù)售商品房的條件限制、預(yù)購商品房的再轉(zhuǎn)讓、房屋租賃及其租期、房地產(chǎn)登記發(fā)證等。

《城市房地產(chǎn)管理法》共七章七十二條，明確了房地產(chǎn)開發(fā)用地、房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理等法律規(guī)定。特別是規(guī)定國家要實行五項制度：（1）國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度。（2）國家實行房地產(chǎn)價格評估制度。（3）國家實行房地產(chǎn)成交價格申報制度。（4）國家實行房地產(chǎn)價格評估人員資格認(rèn)證制度。（5）國家實行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。該法首次對房地產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的構(gòu)成、設(shè)立條件和資格認(rèn)證等制度作了規(guī)定。此后，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，我國房地產(chǎn)方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等加快制定和完善，房地產(chǎn)法規(guī)體系逐步形成和健全。例如，1994~1997年，建設(shè)部發(fā)布了《城市房地產(chǎn)開發(fā)管理暫行辦法》、《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》、《城市房屋租賃管理辦法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定》，會同人事部發(fā)布了《房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》、《房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格考試實施辦法》，并會同中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于加強與銀行貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押和評估管理工作的通知》，國家工商行政管理局發(fā)布了《房地產(chǎn)廣告發(fā)布暫行規(guī)定》等。

3．住房制度改革的深化

為貫徹落實《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，深化城鎮(zhèn)住房制度改革，促進住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展，1994年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。房改的基本內(nèi)容可概括為“三改四建”，提出住房制度改革要堅持配套、分階段推進。近期的任務(wù)是：全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，大力發(fā)展房地產(chǎn)交易市場和社會化的房屋維修、管理市場，加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)，到20世紀(jì)末初步建立起新的城鎮(zhèn)住房制度，使城鎮(zhèn)居民住房達(dá)到小康水平。

《決定》強調(diào)“加快住房建設(shè)和推進城鎮(zhèn)住房制度改革是各級人民政府的重要職責(zé)”。首次提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系。在住房資金方面，首次提出全面推行住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系。在公有住房出售方面，提出向高收入職工家庭出售公有住房實行市場價，向中低收入職工家庭出售公有住房實行成本價。在住房建設(shè)方面，提出加快經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設(shè)，房地產(chǎn)開發(fā)公司每年的建房總量中經(jīng)濟適用住房要占 20%以上，鼓勵集資合作建房，繼續(xù)發(fā)展住房合作社，加快城鎮(zhèn)危舊住房改造。

根據(jù)《決定》，1994年12月，建設(shè)部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財政部發(fā)布了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》。為推動房改，加快城市住宅建設(shè)及解危、解困等，1995年1月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出國家安居工程實施方案，國家安居工程從1995年開始實施，國家安居工程住房直接以成本價向中低收入家庭出售，并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶，不售給高收入家庭。1995年3月，建設(shè)部還發(fā)布了《實施國家安居工程的意見》。

四、培育新的經(jīng)濟增長點時期（1998~2002年）

從1998年開始，隨著把住宅業(yè)培養(yǎng)成為新的經(jīng)濟增長點的制度改革，以及各項政策措施的出臺和貫徹落實，我國房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)業(yè)進入了新的發(fā)展時期。這個時期，全國城鎮(zhèn)停止了住房實物分配，各項搞活住房二級市場的稅費減免等優(yōu)惠政策紛紛出臺，住房建設(shè)加快，住房金融快速發(fā)展，住房二級市場開始活躍。

1．培育新的經(jīng)濟增長點的提出

1996年，為應(yīng)對我國經(jīng)濟出現(xiàn)的不景氣，開始提出和尋找新的經(jīng)濟增長點。1996年6月，國務(wù)院總理朱镕基在國務(wù)院常務(wù)會上提出，住房建設(shè)可以成為新的國民經(jīng)濟增長點和新的消費熱點。1997年9月，黨的十五大報告提出積極培育新的經(jīng)濟增長點。1998年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出“促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點”。

2．培育住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點的政策措施

1998年4月，中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)與消費的通知》，指出“為促進城鎮(zhèn)住房制度改革，把住宅業(yè)培育為新的經(jīng)濟增長點，中國人民銀行決定進一步加大住房信貸投入，支持住房建設(shè)和消費。”要求：一要提高對住房信貸重要性的認(rèn)識；二要加大住房信貸投入；三要擴大住房信貸業(yè)務(wù)范圍；四要大力促進住房消費；五要積極支持普通住房建設(shè)；六要促進空置商品房的銷售。規(guī)定“從1998年開始，人民銀行對各商業(yè)銀行住房（包括建房與購房）自營貸款實行指導(dǎo)性計劃管理。只要借款人符合貸款條件，商業(yè)銀行均可在資產(chǎn)負(fù)債比例要求的范圍內(nèi)發(fā)放住房貸款。”

1998年是房改取得關(guān)鍵性突破的一年。該年7月，為促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從1998 年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。提出的深化房改的指導(dǎo)思想是：穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的住房需求。深化房改的目標(biāo)是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。

為了配合國家房改，有效啟動房地產(chǎn)市場，積極培育新的經(jīng)濟增長點，1999年7月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)市場若干稅收政策的通知》，規(guī)定對個人購買并居住超過一年的普通住宅，銷售時免征營業(yè)稅；個人購買自用普通住宅，暫減半征收契稅；對居民個人擁有的普通住宅，在其轉(zhuǎn)讓時暫免征收土地增值稅。1999年12月，財政部、國家稅務(wù)總局、建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于個人出售住房所得征收個人所得稅有關(guān)問題的通知》，為鼓勵個人換購住房，規(guī)定對出售自有住房并擬在現(xiàn)住房出售后1年內(nèi)按市場價重新購房的納稅人，其出售現(xiàn)住房所應(yīng)繳納的個人所得稅，視其重新購房的價值可全部或部分予以免稅。

3．住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場的發(fā)展

培育住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點的政策措施實施后，全國城鎮(zhèn)住房建設(shè)取得了迅速發(fā)展。1997年全國城鎮(zhèn)房屋竣工面積為62490.19萬m2，2002 年達(dá)到93018.27萬m2，增長48.85%。同時，商品房竣工面積增長更加迅速，1997年全國商品房竣工面積為15819.7萬m2，2002年達(dá)到34975.75萬m2，增長121.09%。商品房竣工面積占城鎮(zhèn)房屋竣工總面積的比例也由1997年25.32%上升到2002年的37.6%（見表19.3）。1997~2002年，全國商品房新開工面積和施工面積增長更加明顯（見圖19.2）。

經(jīng)濟適用住房和廉租住房建設(shè)也得到了迅速發(fā)展。自1998年下半年開始，國家下達(dá)了三批經(jīng)濟適用住房建設(shè)計劃，總建筑面積2.1億m2，投資規(guī)模 1703億元。當(dāng)年經(jīng)濟適用住房實際開工項目4967個，施工面積1.33億m2。到2000年，全國經(jīng)濟適用住房竣工面積已經(jīng)超過1.1億m2，占同期商品住宅竣工面積的20.1%。根據(jù)建設(shè)部公布的資料，截至2002年底，35個大中城市中，近一半的城市已經(jīng)制定了廉租住房工作實施意見，落實了資金來源，建立了廉租住房供應(yīng)對象檔案和申請、審批制度。2002年底以前，北京市進行了5次廉租住房搖號配租，998戶家庭主要以租金補貼方式獲得配租資格。廉租住房家庭的人均住房使用面積從配租前的2.2m2/人增加到10.7m2/人。截至2003年1月，上海市有3623戶家庭落實了廉租住房房源。

隨著住房金融制度的建立和實施，個人購房占住房需求的比例不斷增長。2000年個人購買商品住宅1.32億m2，占商品住宅銷售面積的87.51%，而 2002年1~11月個人購買商品住宅的比例達(dá)到94.3%。個人購房成為住房市場需求的主力，也帶動了個人住房信貸的快速發(fā)展。四大國有商業(yè)銀行個人住房貸款余額從1998年開始都經(jīng)歷了快速增長過程。到2001年底，全國商業(yè)性和公積金個人住房貸款余額合計已達(dá)6398億元，是1997年底的33倍，并首次超過房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額，占整個消費貸款余額的86%，見表19.4。這表明房地產(chǎn)信貸結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。

停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，特別是大力發(fā)展住房金融等，改變了城鎮(zhèn)居民的住房消費觀念，加快了住房商品化進程，使住房需求得到釋放，房地產(chǎn)市場規(guī)模迅速擴大。個人購買逐漸取代團體購買，個人成為商品房市場的主體。從表19.5可以看出，1997年商品住宅銷售面積為7864.3萬 m2，2002年達(dá)到23702.31萬m2，增長超過2倍。1997年商品住宅銷售額為1407.56億元，2002年達(dá)到4957.85億元，增長超過2.5倍。

五、宏觀調(diào)控時期（2003~2007年）

2003年以后，房地產(chǎn)投資快速增長，房地產(chǎn)價格大幅上漲，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出，房地產(chǎn)市場秩序比較混亂，政府頻繁出臺了許多政策措施對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控。從2003年下半年開始，政府從嚴(yán)把土地、信貸兩個閘門入手控制房地產(chǎn)投資過快增長。從2005年開始，政府強調(diào)做好供需雙向調(diào)節(jié)，著力采取有關(guān)政策措施穩(wěn)定房價。從2007年下半年開始，宏觀調(diào)控的著重點轉(zhuǎn)向大力建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，進一步采取有關(guān)政策措施抑制房地產(chǎn)價格過快上漲。

1．新一輪宏觀調(diào)控的啟動

新一輪房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，是從2003 年開始，為防止經(jīng)濟過熱展開的，主要是對過快增長的固定資產(chǎn)投資進行控制，進而控制房地產(chǎn)投資過快增長。2003年初，我國出現(xiàn)了經(jīng)濟過熱跡象。當(dāng)房地產(chǎn)業(yè)界仍處在把住宅業(yè)培育成為新的經(jīng)濟增長點的氛圍中時，2003年6月，中國人民銀行發(fā)出了《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)〔2003〕121號，以下簡稱121號文），加強房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理，嚴(yán)格控制土地儲備貸款的發(fā)放，規(guī)范建筑施工企業(yè)流動資金貸款用途，加強個人住房貸款管理等。

121號文對房地產(chǎn)業(yè)界的觸動很大，導(dǎo)致了一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金鏈斷裂，被認(rèn)為是2003年對房地產(chǎn)市場影響最大且當(dāng)時廣受爭議的文件。為此，2003年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號，以下簡稱18號文），要求充分認(rèn)識房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的重要意義，提出房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，指出促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施，對符合條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)項目要繼續(xù)加大信貸支持力度。18號文同時也關(guān)注“房地產(chǎn)價格和投資增長過快”，要求“堅持加強宏觀調(diào)控，努力實現(xiàn)房地產(chǎn)市場總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價格基本穩(wěn)定”。

18號文的內(nèi)容很全面，總的基調(diào)是發(fā)展房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)業(yè)，幾乎沒有提出實質(zhì)性的控制房地產(chǎn)價格和投資過快增長的政策措施，反映出政府當(dāng)時對房地產(chǎn)市場發(fā)展的矛盾心態(tài)——既害怕房地產(chǎn)價格和投資增長過快，又希望繼續(xù)拉動經(jīng)濟增長。121號文和18號文標(biāo)志著政府新一輪宏觀調(diào)控的啟動，并努力尋求可行有效的措施。

2．控制房地產(chǎn)投資過快增長

2003年下半年和2004年上半年，全國范圍內(nèi)較明顯地出現(xiàn)了投資過熱，開發(fā)區(qū)圈占土地?zé)幔摬摹⑺嗟冉ㄖ牧蟽r格過快上漲，煤、電、油、運全面緊張等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象。房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、帶動力強，房地產(chǎn)開發(fā)投資過快增長產(chǎn)生了對鋼材、水泥等建筑材料的大量需求，帶動了其價格上漲。2003年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資比2002年增長30.33%，是前次宏觀調(diào)控以來增速最快的一年（見表19.6）。2004年第一季度，全社會固定資產(chǎn)投資同比增長43%，比上年同期提高15.2個百分點。政府為防止經(jīng)濟過熱，著力控制固定資產(chǎn)投資過快增長，進而采取了控制土地供應(yīng)、加強信貸管理、提高投資門檻、嚴(yán)格項目審批、控制拆遷規(guī)模等一系列政策措施，控制房地產(chǎn)投資過快增長。

建立健全土地調(diào)控政策。為貫徹落實18號文精神，2003年9月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于加強土地供應(yīng)管理促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，要求各地充分發(fā)揮土地供應(yīng)對房地產(chǎn)市場的調(diào)控作用，切實加強對房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)的調(diào)控，進一步完善房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)政策，加大對房地產(chǎn)開發(fā)用地監(jiān)管力度。2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各地“在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢。8月31日后，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)。”此舉被業(yè)內(nèi)稱為“8?31大限”。4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，要求切實落實最嚴(yán)格的耕地保護制度。2006年5月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前進一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》，要求充分發(fā)揮土地供應(yīng)的調(diào)控作用，從嚴(yán)審批各類非農(nóng)建設(shè)用地，確保房地產(chǎn)調(diào)控的土地政策落到實處，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地。8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》。11月，財政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》，將新增建設(shè)用地土地有償使用費提高一倍。

加強信貸管理。2004年8月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險管理指引》，對土地儲備貸款、房地產(chǎn)開發(fā)貸款、個人住房貸款、商業(yè)用房貸款等四類房地產(chǎn)貸款的風(fēng)險管理作了詳細(xì)規(guī)范，并規(guī)定商業(yè)銀行對申請貸款的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，應(yīng)要求其開發(fā)項目資本金比例不低于35%（121號文規(guī)定的是30%）。2007年9月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，重申121號文和《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險管理指引》的有關(guān)規(guī)定，并將121號文的“加強房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理”改為“嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理 ”。

提高國內(nèi)企業(yè)投資門檻。為加強宏觀調(diào)控，2004年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》，將房地產(chǎn)開發(fā)項目（不含經(jīng)濟適用房項目）資本金比例由20%及以上提高到35%及以上，在121號文規(guī)定的30%基礎(chǔ)上進一步提高。2006年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委等部門《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資調(diào)控從嚴(yán)控制新開工項目意見》，要求必須采取有力措施，加強固定資產(chǎn)投資控制，從嚴(yán)控制新開工項目，遏制固定資產(chǎn)投資過快增長的勢頭。2007年11月，國務(wù)院辦公廳又發(fā)出《關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》，指出要切實從源頭上把好項目開工建設(shè)關(guān)。

限制海外熱錢進入商品房流通領(lǐng)域。2007年10月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》，對2004年11月發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2004年修訂）》在房地產(chǎn)方面作了三點修訂：在鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中刪除了“普通住宅的開發(fā)建設(shè)”；在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中增加了“房地產(chǎn)二級市場交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀(jì)公司”；在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中刪除了“大型主題公園的建設(shè)、經(jīng)營”。另外，在限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中仍保留了“土地成片開發(fā)（限于合資、合作）”、“高檔賓館、別墅、高檔寫字樓和國際會展中心的建設(shè)、經(jīng)營”。這些措施有利于控制房地產(chǎn)投資過熱、優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，有利于防止外商進行房地產(chǎn)投機和炒作而造成市場混亂。

此外，2004年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，要求認(rèn)真落實中央宏觀調(diào)控政策措施，合理確定拆遷規(guī)模和建設(shè)規(guī)模，確保2004年全國房屋拆遷總量比2003年有明顯減少，凡拆遷矛盾和糾紛比較集中的地區(qū)，除保證經(jīng)濟適用住房和廉租住房項目等之外，一律停止拆遷。8月，建設(shè)部等四部門發(fā)出《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知〉的通知》。從此，拆遷規(guī)模得到較大控制，2004年和2005年全國城鎮(zhèn)房屋拆遷面積同比分別下降13.59%和 40%，2006年上半年同比下降15%。2007年1月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題的通知》，將1993年出臺的土地增值稅從“預(yù)征”變?yōu)椤扒逅恪保撮_始實行實質(zhì)性征收。

3．穩(wěn)定和抑制住房價格

停止住房實物分配以后，住房價格一直是社會普遍關(guān)注的問題，住房價格上漲過快直接影響城鎮(zhèn)居民家庭住房條件的改善，影響金融安全和社會穩(wěn)定，甚至影響整個國民經(jīng)濟的健康運行。2003年以后，上海、杭州、南京等少數(shù)幾個城市的房價呈現(xiàn)快速攀升的趨勢，漲幅居全國前列。之后，全國其他主要城市的房價也開始快速上漲。2004年全國新建商品房價格同比上漲15.02%，其中商品住宅價格同比上漲15.99%。相比前幾年3%~5%的漲幅，房價上漲明顯過快（見表 19.7）。當(dāng)時住房價格上漲過快雖然是局部性和結(jié)構(gòu)性問題，但如不及時加以控制或處理不當(dāng)，有可能演變?yōu)槿中詥栴}。

2003年8月，國務(wù)院就關(guān)注房地產(chǎn)價格上漲過快，提出努力實現(xiàn)房地產(chǎn)價格基本穩(wěn)定，努力使住房價格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)。但2005 年之前的房地產(chǎn)市場調(diào)控，由于著重于控制房地產(chǎn)投資過快增長，其穩(wěn)定房價的成效不大。特別在2005年第一季度，一些地區(qū)的住房價格形成了快速攀升的態(tài)勢。在這種背景下，房地產(chǎn)市場調(diào)控由單向的供應(yīng)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向“供需雙向調(diào)節(jié)”，以穩(wěn)定住房價格為主。

2005年3月，中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策和超額準(zhǔn)備金存款的通知》，取消住房貸款優(yōu)惠政策，調(diào)控開始偏向需求方面。同月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，認(rèn)識到一些地方住房價格上漲過快，影響了經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展，提出了抑制住房價格過快上漲的八項措施（簡稱“國八條”），將穩(wěn)定住房價格提到政治高度，要求地方各級政府切實負(fù)起穩(wěn)定住房價格的責(zé)任，采取有效措施抑制住房價格過快上漲。對住房價格上漲過快，控制措施不力的地區(qū)，要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

“國八條”提出的措施過于原則，并要求不能造成當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場大起大落，使得地方在采取措施時有所顧慮，抑制住房價格的效果不明顯。2005年4月，國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，必須把解決房地產(chǎn)投資規(guī)模和價格上升幅度過大的問題，作為當(dāng)前加強宏觀調(diào)控的一個突出任務(wù)。會議提出，當(dāng)前加強房地產(chǎn)市場引導(dǎo)和調(diào)控要采取八項措施（簡稱“新國八條”）。“新國八條”的正式文件形式是國務(wù)院辦公廳隨后于5月9日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》。該《通知》要求做好供需雙向調(diào)節(jié)，遏制投機性炒房，控制投資性購房，鼓勵普通商品住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)，合理引導(dǎo)住房消費，促進住房價格的基本穩(wěn)定和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。建設(shè)部等七部門在《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》中提出了八條意見，取消了培育新的經(jīng)濟增長點時期出臺的一些搞活房地產(chǎn)市場的優(yōu)惠政策，并提出了一些嚴(yán)厲的政策措施，包括對個人購買住房不足2年轉(zhuǎn)手交易的全額征收營業(yè)稅，禁止期房轉(zhuǎn)讓即禁止“炒樓花”，實行實名制購房。5月27日，國家稅務(wù)總局、財政部、建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于加強房地產(chǎn)稅收管理的通知》，細(xì)化了建設(shè)部等部門《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》。10月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于實施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問題的通知》，強調(diào)對二手房交易征收個人所得稅。

2005年以穩(wěn)定住房價格為主的房地產(chǎn)市場調(diào)控，曾導(dǎo)致當(dāng)年下半年較短一段時期內(nèi)房地產(chǎn)交易量迅速萎縮，供求雙方處于觀望和僵持狀態(tài)，房價上漲過快的勢頭得到一定抑制。但房價上漲過快的問題沒有得到有效解決，并很快出現(xiàn)反彈。2005年，全國新建商品房價格同比上漲16.72%，超過了2004年；其中商品住宅價格同比上漲15.24%，比2004年略有下降。特別是2006年初，深圳、北京、廣州等城市房價大幅度上漲，中低收入人群難以承受，增加了社會不穩(wěn)定因素。依然上漲的房價進一步成為社會關(guān)注的焦點。

針對少數(shù)大城市房價上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出、房地產(chǎn)市場秩序比較混亂等問題，2006年5月國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)進一步搞好房地產(chǎn)市場引導(dǎo)和調(diào)控，根據(jù)當(dāng)前存在的問題，進一步采取有針對性的六項措施（簡稱“國六條 ”）。“國六條”的正式文件形式是國務(wù)院辦公廳隨后于5月24日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕37號）。該《通知》要求各地區(qū)特別是城市人民政府切實負(fù)起責(zé)任，把調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、控制住房價格過快上漲納入經(jīng)濟社會發(fā)展工作的目標(biāo)責(zé)任制。

為貫徹落實“國六條”，相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)出通知，從稅收政策、信貸政策、市場監(jiān)管等方面加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度。2006年5 月，國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于加強住房營業(yè)稅征收管理有關(guān)問題的通知》；中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于調(diào)整住房信貸政策有關(guān)事宜的通知》，貫徹落實國辦發(fā)〔2006〕37號文關(guān)于個人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%的規(guī)定。2007年9月，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》，對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的，貸款首付款比例不得低于40%；12月，發(fā)出《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補充通知》，明確了以戶為單位的第二套住房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。2006年7月，建設(shè)部等三部門發(fā)出《關(guān)于進一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序的通知》。

2006年7月，建設(shè)部等六部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準(zhǔn)入和管理的意見》，規(guī)定只有外商投資企業(yè)才能購買非自用房地產(chǎn)。同年8月，商務(wù)部辦公廳下發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準(zhǔn)入和管理的通知〉有關(guān)問題的通知》，就所涉及的外商投資企業(yè)審批和管理問題予以明確。同年9月，國家外匯管理局、建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外匯管理有關(guān)問題的通知》，就所涉及的外匯管理問題予以明確。2007年同年6月，商務(wù)部、國家外匯管理局發(fā)布《關(guān)于進一步加強、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》，加強了外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的審批和監(jiān)管。同年10月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》，新增對外商投資房地產(chǎn)二級市場交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀(jì)公司的限制，有助于緩解房地產(chǎn)投資過熱和房價上漲過快的壓力。

2007年9月，深圳、廣州等城市開始出現(xiàn)房價雖然繼續(xù)上漲，但成交量明顯下降的現(xiàn)象；這使人感到房價上漲已無空間，預(yù)期開始發(fā)生轉(zhuǎn)變；10月份高檔商品住宅價格開始下跌，某些房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司關(guān)閉門店或停業(yè)；之后媒體大量報道，北京、上海等城市的房價也開始趨于下降，逐漸蔓延開來。

4．加大住房保障制度建設(shè)

早在1998年，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》就明確提出：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。”此后雖然三番五次強調(diào)，但由于種種原因，廉租住房制度建設(shè)一直未落到實處。2007年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（以下簡稱 24號文），指出“住房問題是重要的民生問題”，要切實加大解決城市低收入家庭住房困難工作力度，把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。明確規(guī)定地方各級人民政府要切實落實廉租住房保障資金，把解決城市低收入家庭住房困難的“有關(guān)工作情況，納入對城市人民政府的政績考核之中”，“對工作不落實、措施不到位的地區(qū)，要通報批評，限期整改，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

2007年10月，中共十七大報告指出“居民住房”是關(guān)系群眾切身利益的問題，并把它列為在看到成績的同時也要清醒認(rèn)識到的突出問題，提出必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，努力使全體人民“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”。11月19日，國務(wù)院總理溫家寶在新加坡發(fā)表講話說：“如果提起人民生活，我最為關(guān)注的是住房問題。”十七大報告和溫家寶總理的講話，進一步轉(zhuǎn)變了地方政府GDP掛帥的觀念，隨著政績導(dǎo)向的變化，各級政府普遍開始著力保障和改善民生。

24號文被認(rèn)為是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控重心的轉(zhuǎn)移，標(biāo)志著政府開始把抑制房地產(chǎn)價格過快上漲與解決城市低收入家庭住房困難區(qū)分開來。對于高檔商品住房，認(rèn)識到主要靠市場調(diào)節(jié)，對其供應(yīng)和價格等進行必要的調(diào)控，主要是考慮我國人口多、土地少的基本國情，以及防止利用房地產(chǎn)進行炒作造成市場混亂和出現(xiàn)房地產(chǎn)價格泡沫影響金融安全以至整個國民經(jīng)濟的健康運行。根據(jù)24號文要求，解決城市低收入家庭住房困難的配套政策陸續(xù)出臺。其中，2007年10月，財政部印發(fā)了《廉租住房保障資金管理辦法》。11月，建設(shè)部等九部門發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，建設(shè)部等七部門發(fā)布了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》。

根據(jù)24號文，2007年各地普遍開展了低收入家庭住房狀況調(diào)查，逐步建立了低收入家庭住房檔案。絕大多數(shù)城市進一步建立健全了廉租住房制度，改進和規(guī)范了經(jīng)濟適用住房制度，廉租住房保障資金逐步得到落實，廉租住房和經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地的供應(yīng)有了保證。截至2007年11月底，全國累計投入的廉租住房資金為154億元。其中，2007年1至11月就投入了83.2億元，超過了2006年以前累計投入資金總額的70.8億元。通過政府新建、收購、改建等多個渠道，2007年廉租住房房源也得到很大程度的增加。

第五篇：我國會計制度改革不足與完善

我國會計制度改革不足與完善(1)[摘 要] 會計改革是一個內(nèi)涵豐宮、外延廣泛的范疇，其中會計制度改革是會計改革的實質(zhì)和核心。我國會計制度改革不足之處主要表現(xiàn)在行業(yè)會計制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求，現(xiàn)行會計制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，國際化進程緩慢，規(guī)范的協(xié)調(diào)性差等方面。應(yīng)按市場經(jīng)濟發(fā)展的要求構(gòu)建企業(yè)會計制度，按“橫向到邊”、“縱向到底”的原則完善會計制度，加快我國會計規(guī)范的國際化進程，強化約束和監(jiān)督機制。

[關(guān)鍵詞] 會計制度；改革；不足；對策

自20世紀(jì)90年代初期開始，我國在會計領(lǐng)域邁出了改革的步伐。會計改革是一個內(nèi)涵豐富、外延廣泛的范疇，它包括會計制度的改革、會計手段的改革、會計管理體制的改革、會計教育的改革以及會計觀念的變革等，其中會計制度改革是會計改革的實質(zhì)和核心，它不僅是會計改革成敗的決定性因素，而且反映著會計改革成效的優(yōu)劣。

一、我國會計制度改革的不足

（一）行業(yè)會計制度的具體行為規(guī)范不適應(yīng)企業(yè)改革的要求

1.不能適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營多元化發(fā)展的要求。隨著市場機制的日益完善和風(fēng)險機制的日益形成，多元化經(jīng)營將成為企業(yè)經(jīng)營的必然趨勢和戰(zhàn)略選擇。多元化經(jīng)營必然使企業(yè)涉足于各不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，而執(zhí)行現(xiàn)行會計規(guī)范要求企業(yè)對不同行業(yè)、不同性質(zhì)的經(jīng)營業(yè)務(wù)分別設(shè)置賬戶，并采用不同的會計程序與方法進行會計處理，這不僅增加了多元化經(jīng)營企業(yè)會計核算的工作量，影響核算效率和質(zhì)量，而且難以保持口徑一致與反映綜合的財務(wù)會計信息。

2.不利于會計信息的行業(yè)比較和分析。執(zhí)行行業(yè)會計制度，使得不同行業(yè)、不同企業(yè)會計處理所依據(jù)的原則、程序、方法各不相同，這就必然導(dǎo)致會計信息在行業(yè)、企業(yè)之間失去可比性，不便于投資主體對潛在投資對象的比較、分析和選擇，最終不利于資金的合理流向和資源的優(yōu)化配置。

3.不便于投資主體對企業(yè)實施有效的財務(wù)監(jiān)督。企業(yè)各投資主體對企業(yè)實施財務(wù)監(jiān)督的主要依據(jù)是財務(wù)會計信息。然而，一方面各投資主體出于增加投資收益、回避投資風(fēng)險的考慮，會不斷的改變投資對象，使資金經(jīng)常性地從一個行業(yè)轉(zhuǎn)向另一個行業(yè)，或同時分布于若干不同行業(yè)；另一方面不同行業(yè)又執(zhí)行不同的財務(wù)會計制度。在這種情況下，投資主體要實施財務(wù)監(jiān)督就必需熟悉不同行業(yè)的會計處理原則、程序和方法，這無疑加大了財務(wù)監(jiān)督的難度，影響財務(wù)監(jiān)督效率。

（二）現(xiàn)行會計制度在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性

完整性和系統(tǒng)性是現(xiàn)代會計制度應(yīng)具備的基本特征。所謂“完整性”是指會計制度應(yīng)包括和覆蓋全部會計實務(wù)，使每一會計行為，每一會計事項都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范；所謂“系統(tǒng)性”是指現(xiàn)代會計制度應(yīng)是在會計目標(biāo)統(tǒng)一約束下，由相互聯(lián)系、相互依存的多分支、分層次的會計制度構(gòu)成的有機體系。然而，我國現(xiàn)行的會計制度基本上是圍繞企業(yè)常規(guī)會計事項由國家統(tǒng)一制定，在構(gòu)成上缺乏完整性和系統(tǒng)性，具體表現(xiàn)在兩個方面：

1.一些現(xiàn)代會計分支尚未納入會計規(guī)范體系。近年來，隨著會計領(lǐng)域的改革開放以及會計理論研究的深化，一些新的會計分支，如人力資源會計、質(zhì)量成本會計、物價變動會計、金融工具會計等早已為人們所熟悉，然而，有關(guān)這些會計分支，我國目前尚無具體的制度或準(zhǔn)則規(guī)范，使得現(xiàn)行會計規(guī)范在內(nèi)容上殘缺不全，盡管一些企業(yè)認(rèn)識到需要通過會計系統(tǒng)確認(rèn)和計量人力資源的耗費，需要核算與報告物價變動對企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績的影響，也需要核算和報告金融資產(chǎn)、金融負(fù)債及其對股東權(quán)益的影響等等。但由于缺乏這方面的準(zhǔn)則、制度，使得企業(yè)會計人員力不從心，或只能按各自的需要作出不規(guī)范的會計處理。

2.許多企業(yè)缺乏健全、完善的內(nèi)部核算制度。完善的會計規(guī)范體系不僅包括國家統(tǒng)一制定的各個層次的會計規(guī)范，而且還包括企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營特點和管理要求制定的內(nèi)部核算制度和辦法、會計核算的基礎(chǔ)管理制度與辦法、成本核算制度與辦法、內(nèi)部財務(wù)成本的分析考核制度及辦法等。然而，目前許多企業(yè)只執(zhí)行統(tǒng)一層次的會計規(guī)范，而無完善的內(nèi)部核算制度與辦法，不但損害了會計制度的完整性和系統(tǒng)性，而且往往導(dǎo)致企業(yè)成本不實、賬目不清、數(shù)據(jù)不真。

（三）會計制度改革的國際化進程緩慢

《企業(yè)會計準(zhǔn)則》的頒布實施，標(biāo)志著我國會計在國際化進程中邁出了關(guān)鍵的一步，但其進展不盡人意。現(xiàn)行會計規(guī)范在許多方面與國際會計準(zhǔn)則尚未協(xié)調(diào)，甚至差異較大。例如有關(guān)固定資產(chǎn)折舊、存貨計價等會計方法，國際會計準(zhǔn)則規(guī)定在保持一致性的前提下，企業(yè)可以自行選擇，而在我國的會計準(zhǔn)則和制度中，有關(guān)這些方法的選擇作了較嚴(yán)格的限制，因此，一些在國外被廣泛使用的會計程序和方法，在我國尚未應(yīng)用或受到嚴(yán)格限制。

由于這些差異的存在，使得我國的會計信息缺乏國際可比性，不能充分發(fā)揮其“國際性商業(yè)語言”的功能，這正如我國的涉外企業(yè)需要按照我國會計準(zhǔn)則與上市地或子公司所在地會計準(zhǔn)則編制兩套口徑不同的會計報表，并分別由不同國別的注冊會計師進行審計。這充分表明，由于會計規(guī)范的差異，一方面使我國涉外企業(yè)的會計工作量增大，會計信息成本上升，不利于這些企業(yè)的國際性競爭，另一方面有礙于我國市場經(jīng)濟的國際化發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營的國際化拓展。

（四）現(xiàn)行會計規(guī)范的協(xié)調(diào)性差

在我國，自《企業(yè)會計準(zhǔn)則》出臺后，分行業(yè)、分所有制頒布了一系列會計制度，對相關(guān)事項的核算與報告作了許多規(guī)定。如《公司法》第六章對公司制企業(yè)的財務(wù)會計作了一系列規(guī)定，《公開發(fā)行股票公司信息披露實施細(xì)則》第三章對上市公司財務(wù)報告的編制和披露作了若干規(guī)定。這些規(guī)定從基本面看，與會計制度的規(guī)定是一致的，但也存在諸多不協(xié)調(diào)的方面。以報表種類的設(shè)置為例，工商企業(yè)會計制度規(guī)定應(yīng)編制的財務(wù)報表主要是資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、財務(wù)狀況變動表、利潤分配表和主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表），而《公司法》規(guī)定企業(yè)除編制幾個基本財務(wù)報表外，還應(yīng)編制財務(wù)情況說明斗書，對主營業(yè)務(wù)收支明細(xì)表（商品銷售利潤明細(xì)表）則沒有明確要求。新近出臺的假份有限公司會計制度變則規(guī)定企業(yè)須編制資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、現(xiàn)金流量表、股東權(quán)益增減變動表、應(yīng)交增值稅明細(xì)表、利潤分配表以及分部營業(yè)利潤和資產(chǎn)表等。由于相關(guān)法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致企業(yè)會計人員在實務(wù)操作中無所適從。比如一個從事產(chǎn)品制造的股份有限公司，是應(yīng)執(zhí)行《工業(yè)企業(yè)會計制度》還是按《公司法》規(guī)定處理，是無從明確的，結(jié)果可能導(dǎo)致同一類型企業(yè)按照不同的規(guī)定進行處理，損害會計信息的可比性。

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