第一篇：城市社區養老服務存在的問題及對策研究——基于湖南長沙市的實證分析

【摘要】隨著老齡社會的到來，我國傳統的家庭養老模式已面臨著嚴峻挑戰。社區養老服務作為一種新的家庭養老輔助方式，在我國部分城市已逐漸實行。但是由于目前社區養老服務的發展不完善，仍存在著諸如老年人日常生活照顧不足、醫療保健網絡不健全等問題。針對這些問題，應通過加大對社區養老服務事業的投資力度，積極發展社區家政服務業和構建社區醫療保健體系等措施以促進社區養老服務事業的發展。

【關鍵詞】城市；社區養老服務；問題；對策

據2006年9月全國1%人口抽樣調查最新統計結果顯示，截至2005年底，中國65歲及以上老年人口達到10055萬人，占全國總人口的7.7%，這表明我國人口正處在急劇老齡化時期，已由年輕型向年老型轉變。[1]（根據聯合國國際人口學會編著的《人口學詞典》對人口老齡化的定義是：當一個國家或地區60歲以上人口所占比例達到或超過總人口數的10%，或者65歲以上人口達到或超過總人口數的7%時，其人口即稱為“老年型”人口，這樣的社會即稱為“老齡社會”。）事實上，我國只用了十年左右的時間就走過了發達國家經歷了三四十年時間的這個過程。又據全國老齡工作委員會辦公室發布的《中國老齡事業發展“十一五”規劃》指出，“十一五”期間，中國60歲及以上老年人口持續增長，到2010年將達到1.74億，約占總人口的12.78%，其中，80歲以上高齡老人將達到2132萬，占老年人口總數的12.25%。該辦公室預測，到2030年中國將迎來人口老齡化高峰。[2]面對人口老齡化的嚴峻挑戰，我國傳統的以家庭養老為主的模式已不能很好的承擔養老重任，在社會經濟條件有限的情況下，社會化養老在相當長的時間內也不可能778論文在線www.tmdps.cn/mrdx.2006-09-05.[2]李松濤.2030

年將迎來人口老齡化高峰[EB/OL].中國青年報.http://zqb.cyol.com/content.2006-09-29． [3]鄔滄萍，等.社會老年學[M].北京：中國人民大學出版社，1999.[4]盧淑華.社會統計學[M].北京：北京大學出版社，2001．

[5]穆光宗，姚遠.探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路[J].人口與經濟，1999，（2）．

[6]王海燕.發展城市社區養老，應對人口老齡化[J].理論學刊，2002，（3）．

作者簡介：王順冬（1981—），男，浙江長興人，中南大學法學院社會學系2005級研究生，研究方向：社區文化；張桂蓉（1967—），女，湖南長沙人，中南大學法學院社會學系副教授，研究方向：社區與人口問題。

第二篇：淺談臨沂市城市社區養老服務存在的問題及對策研究

2012屆非師范類畢業生

畢 業 論 文

淺談臨沂市城市社區養老服務存在的問題及對策

學生姓名： 王

磊 學 號： 200908030112 班 級：

2009級社區管理班 專 業： 社區管理與服務 系 別：

初等教育系 指導教師： 黃加成

日 期：

2012年6月18日

目 錄

摘 要..............................................................1 關 鍵 詞..............................................................1

一、社區養老服務的現狀及存在的問題....................................2 1.社區對老年人日常生活照顧方面所提供的服務不足......................2 2.社區醫療服務網絡不全，老年醫療保健體系仍有待完善..................2 3.社區為老年人提供的休閑活動內容單一，且缺乏組織性和社會參與性......3

二、完善社區居家養老服務的對策和建議..................................4 1.擴大政府財政投入，形成多元化和多渠道投入的發展機制................4 2.不斷完善居家養老服務體系，構建老年社區支持網絡....................4 3.大力發展民間非營利性組織，促進養老服務產業化......................5 4.建立社區養老專職工作人員和志愿者隊伍..............................5 結 束 語..............................................................6 參考文獻..............................................................7 致 謝..............................................................8

淺談臨沂市城市社區養老服務存在的問題及對策

【摘要】隨著老齡社會的到來，我國傳統的家庭養老模式已面臨著嚴峻挑戰。社區養老服務作為一種新的家庭養老輔助方式，在我國部分城市已逐漸實行。但是由于目前社區養老服務的發展不完善，仍存在著諸如老年人日常生活照顧不足、醫療保健網絡不健全等問題。針對這些問題，應通過加大對社區養老服務事業的投資力度，積極發展社區家政服務業和構建社區醫療保健體系等措施以促進社區養老服務事業的發展。

【關鍵詞】城市；社區養老服務；問題；對策

據2010年全國第六次人口普查最新統計結果顯示，截至2010年，山東省臨沂市65歲及以上老年人口達到99.02萬人，占全市總人口的9.86%，這表明臨沂市人口正處在急劇老齡化時期，已由年輕型向年老型轉變。①（根據聯合國國際人口學會編著的《人口學詞典》對人口老齡化的定義是：當一個國家或地區60歲以上人口所占比例達到或超過總人口數的10%，或者65歲以上人口達到或超過總人口數的7%時，其人口即稱為“老年型”人口，這樣的社會即稱為“老齡社會”。）事實上，臨沂市同我國其他城市一樣，只用了十年左右的時間就走過了發達國家經歷了三四十年時間的這個過程。又據全國老齡工作委員會辦公室發布的《中國老齡事業發展“十一五”規劃》指出，“十一五”期間，中國60歲及以上老年人口持續增長，到2010年將達到1.74億，約占總人口的12.78%，其中，80歲以上高齡老人將達到2132萬，占老年人口總數的12.25%。該辦公室預測，到2030年中國將迎來人口老齡化高峰。②面對人口老齡化的嚴峻挑戰，我國傳統的以家庭養老為主的模式已不能很好的承擔養老重任，在社會經濟條件有限的情況下，社會化養老在相當長的時間內也不可能取代家庭養老。因此在繼續保持家庭養老的同時也亟需對該模式進行適當的改善，于是，社區養老服務作為家庭養老的一種輔助方式就應運而生。然而，作為一種新的養老服務方式，社區養老服務還存在著一系列的問題亟待解決。在此，我通過搜 ①② 姜琳,劉錚.中國老年人口已超過1億人[EB/OL].新華社每日電訊1版.李松濤,2030年將迎來人口老齡化高峰[EB/OL].中國青年報。2006-09-29.1

集各類信息對臨沂市社區進行研究，對這些問題進行了探討并提出了相應的對策，希望能為我國城市社區養老服務的發展提供借鑒。

一、社區養老服務的現狀及存在的問題

由于我國城市社區養老服務的發展還處在初級階段，社區養老服務的運行機制不健全，服務內容有限，因此我們根據臨沂市蘭山區民政部門的調查數據和自己實地調查情況，主要就老年人的日常生活照顧、醫療保健和休閑娛樂這三方面來了解社區養老服務所存在的問題。

1.社區對老年人日常生活照顧方面所提供的服務不足

根據臨沂市蘭山區民政部門的調查統計數據表明，有43.6%的老人反映社區內沒有向老年人提供生活服務的家政公司或其他機構，另外有30%的老人回答不知道有沒有這種公司或機構的存在，只有22.7%的人反映社區內有這種向他們提供日常生活服務的機構。我通過與被調查老人的訪談，有近80%的老人表示只要價廉物美，還是十分希望社區里有這樣的機構存在。這既說明了目前在社區養老服務中日常照顧服務的缺失，也表明了老年人對這種服務的需求和潛在的巨大市場。

2.社區醫療服務網絡不全，老年醫療保健體系仍有待完善

在臨沂市蘭山區民政部門調查數據顯示，只有不到46%的老人反映自己所在的社區內有向他們提供較為專業的醫療服務診所，而當問及他們在這些診所里看病有無優惠時，其中約有85%的老人給出了否定性的回答。當他們生小病時，有58.3%的老人選擇到臨沂市區正規的大醫院看病，只有26.2%的人會就近去社區的診所。而對于那些要到正規醫院看病的老人而言，由于行動不便，在城市公共交通很擁擠的情況下，外出極其困難，即使到了醫院以后，又因為大醫院看病手續繁瑣，還得跑上跑下不斷排隊，做各種檢查，用老人們自己的話說結果是：老病沒好，又添新病。對于一些高齡老人和行動不便老人所急需的家庭病床和醫生上門服務就顯得尤為重要，但是只有14.5%的老人“接受過”諸如此類的服務，有50.9%的對此“有聽說過，但沒接受過”，而另有30.9%的人對此是“既沒聽說過也沒有接受過”。而實際上，老人們對這種家庭病床和醫生上門服務的形式還是持比較歡迎的態度，有超過一半的 2

老人希望有這種服務來為自己提供方便，他們十分期待建在家門口的護理中心和康復院。

3.社區為老年人提供的休閑活動內容單一，且缺乏組織性和社會參與性 依據臨沂市蘭山區民政部門統計數據表明，在日常生活中有43.6%的老人主要的休閑活動是與其他一二個老人下棋或打牌，有24.5%的老人選擇與他人談話聊天消愁解悶，另有18.3%的老人則喜歡自己一個人讀書看報、養花鳥蟲魚，只有13.6%的老人經常參加社區老年活動中心的活動，與其他老人一起跳舞做操。從這些調查數據中我們可以發現大多數老人休閑娛樂活動內容比較單一，而且絕大多數活動都是獨自一人或和其他兩三人一起進行的，缺乏一定規模的組織性和社會參與性。根據美國學者羅伯特·哈維格斯特（R·Havighurst）的“活動理論”，老人只有積極的參與社會，才能重新認識自我，保持生命的活力，這就要求老人開始將部分生活內容向家庭之外擴展，設法從閑暇時間的安排中重新得到生活的滿足感，因此，老人晚年生活的一個突出需要就是他們在閑暇娛樂活動方面的滿足。③但由于老年人自治組織發展的不充分，他們的社會參與性并不強。調查中有近80%的老人在近三年內從未參加過任何社會活動，只有20%左右的老人參加了腰鼓隊或健身隊等社會活動。當問及老年人的晚年價值時，未參加任何社會活動的老人中有76%左右的人認為沒有什么價值，有15%的人認為主要是干些家務或帶帶孫子，還有9%左右的人回答了“不知道”。而在參加過社會活動的老人中，則有70%的老年人認為自己還可以為社會貢獻余熱，實現自己的價值。通過分析，可以認為老年人對晚年價值的認識與是否參與社會活動是緊密相關的，即參與社會活動的老人對自己晚年的價值較多是持積極的態度，而不參與社會活動的老人更多是持不積極的態度，是否參與社會活動直接影響了他們對晚年價值的認識。④

我們認為之所以會出現以上三方面的問題，主要是因為當前城市社區基層機構資金不足，工作人員人數不夠，這是目前社區養老服務中存在的最顯著問題，也是實際調查中各社區反映最普遍最集中的問題。在本次調查中發現，上級政府每年向 ③④ 鄔滄萍等.社會老年學[M].北京:中國人民大學出版社,1999.盧淑華.社會統計學[M].北京:北京大學出版社,2001.3

每個社區只撥大約四五萬元的辦公費，基本上沒有什么專項經費，而就是這四五萬元錢還要去完成上級政府布置的包括計劃生育、市容衛生、公共治安等在內的大大小小多達二十幾項的各種任務。據有關社區負責人反映，實際上僅社區環境衛生的維護一項每年就要花費九千多元錢，此外還要支付社區七八名工作人員的工資和福利，每年四五萬元錢對于一個社區來說簡直是“杯水車薪”。社區資金的不足使社區老年人服務業的發展受到了極大的限制，同時，社區事務的繁多和人手的不足也在很大程度上制約了社區養老服務的發展。此外，現存的一些傳統觀念也在阻礙著社區養老服務的發展，不論是政府機構的領導人還是一般的居民都沒有認識到社區養老服務的重要性，對于老人需要的服務或某些想參與的社會活動還缺乏正確的認識，很多人對于老年人的各類需求都持漠視的態度，簡單的認為他們只要吃穿不愁就足夠了。

二、完善社區居家養老服務的對策和建議

1.擴大政府財政投入，形成多元化和多渠道投入的發展機制

居家養老服務工作是政府組織和推動的一項社會福利事業，也是社會保障的重要組成部分。居家養老經費來源不能單靠基層財務補貼和社會募集，而應擴大政府財政投入，建立起對于居家養老項目整體財政預算制度，并在現有投入基數上適當增加一定比例，在初步確保居家養老發展的需要后，以不低于國民收入增長的比率，做到逐年有所增長，使需要得到幫助而未能得到幫助的困難老人都能得到幫助，從而將試行中的為困難老人購買服務的措施成為一種制度性安排，并納入社會保障體系之中。

2.不斷完善居家養老服務體系，構建老年社區支持網絡

居家養老的服務內容主要包括日常生活照料、護理服務、精神慰籍服務。因此，從老人實際需求出發，服務內容不僅僅只停留在補救性服務方面，而要同時開展預防性和發展性方面的服務，應建立居家養老生活照料服務網、社區緊急救助網、醫療衛生保健網，為居家老人建檔立案，全面提供居家養老服務。此外，應根據不同老年人身體狀況和服務需求采取不同層次的照料形式，努力發展成社區“志愿者服

務-托老所-上門服務-養老院”相互銜接的照料體系。如對低齡老人、身體健康的獨居老人可組織社區志愿者隊伍開展結對子活動；對生活基本能自理但又需要一定照料服務的中高齡老人可采取日間護理中心、托老所等服務形式；對高齡老人、基本生活部分不能自理而又不需要全天候照料的老人以上門照料為主；對基本生活嚴重和完全不能自理、需全天候照料的老人應通過養老機構來解決。

3.大力發展民間非營利性組織，促進養老服務產業化

改變單純由政府、社區創辦老年服務設施和服務網絡建設的思路，引入社會中介組織參與服務和管理，推動居家養老服務走社會化、產業化之路，使老年服務業有一個較大的發展，以滿足群體日益增長的不同層次。如可以以優惠政策吸引企業 家等民間資本投資興辦各類老年文化體育場所和設施，吸引各商家加盟社區服務網絡，為老年人提供諸如送餐、定制服裝等全方位的市場服務等等。在發展機構養老上，也要進一步解放思想，運用市場調節的手段，通過投資主體多元化，投資形式 多渠道，發揮國家、集體、社會組織和個人的積極性，動員社會力量多渠道地投資興辦老人公寓、老人福利院。

4.壯大社區養老專職工作人員和志愿者隊伍

由于高齡老人在生活自理能力方面有著不同程度的缺失，在日常生活照料方面存在各種各樣的問題。在社區設立養老專職工作人員，可以使其為高齡老人提供針對性的服務，定期上門了解高齡老人的身體健康狀況和日常生活需求。有些發達國家如美國、加拿大就設有專職的社區老年工作者，向老年人及其家庭提供服務和專業咨詢，包括指導老年人如何選擇合適的家庭醫療服務機構等，給老年人提供了極大的便利。此外，我們應積極建立社區為老服務志愿者隊伍，通過志愿者對高齡老人提供定期的服務，滿足老年人日益增長的生活照料及精神慰藉等方面的需求。首先，可以通過志愿者陪同老人散步、聊天以及讀書讀報等方式，加強與老年人的溝通，減輕老年人因為孤獨、病痛帶來的心理痛苦；其次，多個志愿者隊伍可以輪流為老人提供日常生活照料方面的服務，比如做飯、打掃衛生、代買代購等。

結束語

隨著城市化、工業化和現代化的發展，傳統意義上的家庭養老方式受到了巨大的沖擊，單純依靠家庭養老的時代已經過去，但完全意義上的社會化養老又未形成，因此就亟需社區養老服務這種新形式對家庭養老進行輔助。事實上，對老年人而言，社區是他們晚年生活最主要也是最理想的活動場所和空間。由于受傳統文化的影響，老年人對自己的家庭和熟悉的社區環境有一種深深的依戀。隨著人口老齡化程度的提高，老年人群對于社區的依賴性將逐步增強。因此，社區養老服務事業作為和諧社區公共服務體系的一個重要組成方面，它的發展不僅關系到億萬老人的切身幸福和安樂，也直接影響到和諧社區的建設乃至整個和諧社會的構建。

參考文獻

[1]姜琳,劉錚.中國老年人口已超過1億人[EB/OL].新華社每日電訊1版.[2]李松濤.2030年將迎來人口老齡化高峰[EB/OL].中國青年報.2006-09-29.[3]鄔滄萍等.社會老年學[M].北京:中國人民大學出版社,1999.[4]盧淑華.社會統計學[M].北京:北京大學出版社,2001.[5]穆光宗,姚遠.探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路[J].人口與經濟,1999.[6]王海燕.發展城市社區養老,應對人口老齡化[J].理論學刊,2002.致 謝

非常感謝黃加成老師在我大學的最后學習階段——畢業論文階段給自己的指導，從最初的定題，到資料收集，到寫作、修改，到論文定稿，黃老師都給了我耐心的指導和無私的幫助。為了指導我完成畢業論文，他放棄了自己的休息時間，黃老師這種無私奉獻的敬業精神令人欽佩，在此我向黃老師表示我誠摯的謝意。同時，感謝所有任課老師和所有同學在這三年來給予自己的指導和幫助，是他們教會了我專業知識，教會了我如何學習，教會了我如何做人。正是由于他們，我才能在各方面取得顯著的進步，在此向他們表示我由衷的謝意，并祝所有的老師培養出越來越多的優秀人才，桃李滿天下！

第三篇：城市社區養老服務模式研究

內涵：社區一詞起源于英文中的commonity這個詞，但是commonity具有諸如:公社、團體、社會、公眾，以及共同體、共同性等多種含義。而我國的社會學者將commonity意譯而來，因為它與地域有關，所以社區有了地域的含義，強調這種社會群體生活是建立在一定地理區域之內的。德國社會學家費迪南德·騰尼斯最早提出了“社區”這個詞。他認為，社區是聚居在一定地域內的相互關聯、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相對獨立的地域性社會2。我國社會學家費孝通則認為:社區是由若干社會群體(家庭、氏族)或社會組織(機關、團體)聚集在某一地域形成的一個生活上相互關聯的大集體。因此，很多學者傾向于將社區理解為居住在一定地理區域內的特定人群的組合。

而在我國，我們傾向于將所居住的街道和居民區認為是社區。由于起步比較晚，我國的社區發展在過去也是比較緩慢的。但是隨著政治、經濟體制的改革深入，城市的管理中心不斷向下，原來社會性功能超級強大的單位的功能漸漸被削弱，而社區的地位卻被不斷地提升。社區慢慢替代了政府和單位，逐漸承擔起提供非生產性、非行政性的服務的任務，于是乎，社區的服務業在這種大環境下得到了發展和歷練。

特征：社區養老服務在政府的倡導下，以區、街道、居委會的社區組織為依托，服務于社區的老年居民，滿足社區老人的多種養老需求。一般認為社區的養老服務具有: 非制度性、綜合性、互動性、福利性、地域性、服務性的特點

1． 非制度性

從屬性上看，社會養老保險是一種制度化保障，它是按照社會保障制度改革的總目標，以法規的形式確定下來，具有國家的權威性和制度的不易變動性等特點，如個人賬戶構成、統籌水平、養老金數額等都是國家強制規定的。而社區的養老服務則是非制度性的措施，無論是內容上還是形式上都更加靈活和富有彈性，它可以根據具體的服務對象，采取不同的服務形式，從而最大限度地滿足不同老人的養老服務需要，具有靈活性、群眾性、社會性等特征。從這個層面上分析，社區養老服務對社會養老保險制度是有益的補充，社會保險制度主要是從物質上滿足老人的養老需求，而社區養老服務則是從日常生活中為老人提供服務，二者一個是主，一個是輔。盡管社區養老服務不是社會養老保險體系的直接組成部分，但它對提高我國的養老保障水平有著較大的意義。

2． 綜合性

建立和健全社會養老保障制度要以經濟的發展為基礎，根據經濟發展水平合理地確定保障方式和標準，量力而行，循序漸進?？傮w來看，我國處于社會主義初級階段，生產力發展水平不高，物質基礎較薄弱，養老保障覆蓋范圍窄、制度不健全、管理薄弱等。我國的社會養老保險制度，是為退休人員提供基本的經濟來源，解決的是基本的物質需求，至于提供什么樣的養老服務根本沒有涉及，這對于養老保障來說遠遠不夠。從現實生活來看，養老所需要的社會資源是多方面的，僅就社會保障制度內容來看，社會福利、社會互助、慈善事業、社會救助等都與養老保障聯系在一起。社區養老服務也涉及到這些方面，通過社區養老服務，為居家老人提供全方位的支持，使養老不再成為單純的經濟行為，而是呈現出鮮明的文化性和綜合性的特點。

3． 福利性

福利性是指社區的養老服務不以營利為目的，造福于社區老年居民，以較小的花費為老人提供較好的服務。隨著我國人口老齡化程度的加深，大量老人居住家中需要社區提供服務，其發展須貫徹福利性的方向。首先是服務目標的福利性。商業性養老服務追求利潤最大化，講究投入和產出。而社區養老服務與此不同，它是為困難的老人家庭所提供的養老服務，旨在維護社會公平，增進社會福利。其次是服務對象的福利性。福利性服務有明確的界定對象，主要根據老年人及其家庭的經濟狀況來確定，不論發達國家還是發展中國家，都有對老

人等弱勢群體進行福利照顧的規定。再次是服務效益的福利性。社區的養老服務不可能全部是免費服務，在一定程度上也講究經濟效益，但它不以營利為目的，通過提供保本收費服務，謀求收支平衡，追求社會效益和經濟效益的統一。最后是服務資源的福利性。服務資源主要包括社區的公共場所、志愿者服務、企業捐獻等。在城市社區主要是通過社區居民的互助社務，充分挖掘社區的人力和物力，尤其是通過社區養老服務，使社區居民的互助互濟轉化為巨大的福利資源。

4． 服務性

目前我國還處于社會主義初級階段，經濟、社會發展水平較低，社區的發展還不盡如人意，社區在發揮養老保障功能時，主要是通過社區服務，養老保障不僅需要資金保障，更需要服務保障，尤其是在養老保障資金不足的條件下，高素質的福利服務已成為社會保障制度的重要組成部分。發展社會福利服務，特別是發展社區養老服務，可以彌補養老保障資金的不足，增強居家養老保障的服務功能。社區貼近于居民，是老人生活之地，服務是它的較大優勢。通過社區的社會福利服務，可提高社區的公共福利區為老人提供的養老服務，是其他社會組織和機構都難以替代的。

5． 社會性

社會性是社區養老服務的特征之一，也就是社區養老服務項目所需資金、服務需要社會各方資助，其來源呈現多樣化。第一是政府資助。政府在養老保障中負有主要責任，政府理所當然應給予一定的財政支持。第二是星光計劃。2001 年 5 月，民政部實施社區老年服務“星光計劃”，從中央到地方，通過發行福利彩票籌集福利金，用于改善社區老年人

福利服務設施、活動場所等。第三是貨幣養老模式。就是由有關部門拿出一定的社會福利資金，以代幣券的形式向特困老人定期發放，老人可持券到社區購買服務。第四是時間儲蓄模式。通過組織低齡健康老人向高齡非健康老人提供日常生活照料服務，然后將其服務時間記錄存檔，等服務者將來需要生活照顧時，再由別的低齡老人向其提供服務。第五是社會各方面的捐獻等。這些資助及服務應具有穩定性，否則社區養老服務難以正常運轉，今后政府資 助比例應逐步上升，最終以政府資助為主，因為政府是社會資源的主要擁有者，是社區養老服務事業的主要投資者。政府不能在社區養老服務發展過程中充當配角。

6． 區域性

區域性是指養老服務范圍的社區性和服務對象的地域性———社區老人，即在具有一定的人口區域中對老人所進行的養老服務，這是社區養老服務與一般社會養老服務在空間范圍上的主要區別。不同的社區，其面臨老人的具體服務需求不同，因此需要社區依照社會保障的法規和政策，針對區域老人的具體情況，發揮其區域性保障服務載體的特殊功能，在養老資源的配置、服務的提供、設施的建立等方面，應結合本社區的實際情況，發揮社區的多種優勢，實事求是地開展符合本社區老人需求的養老服務，成為多元福利體系的功能主體之一。這種社區的主體功能和區域養老服務的針對性有利于構筑多層次、有地方特色的社會養老服務保障體系，提高社會養老服務保障的覆蓋面和保障效率。

現狀：我國的社區養老服務從 1980 年代起步，經過十多年來的發展已初具規模，在部分大中城市已初步形成以設施服務、定點服務和上門服務為主要形式，以日常生活照料、醫療保健、心理保健、文化娛樂、參與社會以及權益保護等為主要內容的社區養老服務格局。

1． 我國社區養老服務建設取得的成就。為適應人口老齡化的挑戰，近年來我國加快了養老服務體系建設步伐，在擴大服務對象、豐富服務內容、發展服務機構和提高服務水平取得了長足進步，為進一步發展奠定了基礎。

（1）法律法規和政策體系日益健全。近年來，我國政府重視推動社區福利服務化，先后出臺了《關于加快發展社區服務業的意見》和《關于加快實現社會福利社會化的意見》。

財政部、國家稅務局還專門下發了《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，為社會力量興辦社會福利事業創造了良好的政策環境．

（2）養老服務體系的運行模式日益完善。一些地方對推動社區養老社會化服務進行了積極探索，在充分利用社會各方面力量、調動社區內人力、物力和財力，多渠道興辦社區養老服務事業方面取得了一定成效。大大提高了企事業單位、社會團體、個人以及港澳臺地區參與興辦社會福利事業的積極性，加快了社區社會化養老事業的發展。

（3）服務內容日益豐富、水平逐步提高。服務內容逐步由單純的生活照料服務、醫療保健服務向法律維權服務、文化教育服務、體育健身服務、精神慰藉服務等志愿服務開始轉變。

2． 我國城市社區養老服務建設存在的問題分析。受傳統觀念、地域發展等因素的影響，我國目前城市社區養老建設方面還參差不齊?？傮w上來看，城市社區養老服務體系的建設明顯滯后于經濟社會的發展和老齡化的客觀需要，嚴重影響了老年人的生活質量。

（1）城市社區養老服務供不應求。目前我國社區服務機構數量及質量均有限，社區擁有的可支配資源極其有限，難以滿足社區居家養老的實際需要。表現在社區基礎設施、涉老信息資源，信息化建設等硬件設施整合不足。

（2）地區差距顯著。從整體上看，我國的城市社區養老社會化服務水平還比較低，發展很不平衡，一些地方的社區養老服務還沒有起步，即使是經濟發達地區，社區服務設施也不能滿足老年人的多層次需求，特別是社區服務的社會化程度低，與人口老齡化發展的要求很不適應，這種局面亟待改變。

（3）專業化程度不高。社區居家養老產業的從業人員，層次較低，總體年齡偏大。具有專業技能的保健師、營養師、心理咨詢師比較缺乏。這不僅影響了養老服務的質量，而且也制約了養老事業的發展。除此之外，資金投入不足、現有的社區機構存在的行政化色彩強 是制約城市社區老年服務的重要因素;另一方面又因為社區本身服務質量欠缺與居民的不認同等因素，使得自身生存舉步維艱。

問題及成因分析：政府職能不清談到社區養老，先要弄清政府和社區的關系。改革開放之前，我國實行計劃經濟體制，政府嚴密控制社會領域，包攬了很多份外的社會事務，在改革開放之后，伴隨著經濟體制改革和市場經濟持續發展，政府逐步將權力下放，政府與社區逐漸分離。社區服務仍屬于政府推動型的發展模式，由于改革開放尚未徹底，社區養老

服務仍舊行政管理色彩濃厚。除此之外，政府在社區養老服務中對社區養老服務的 支持不夠，未能行使好自己應盡的職責，即出現職能缺位的現象。

（1）對社區養老服務過度干預政府在傳統的街道式管理體制下，承擔了許多分外的工作，導致社區養老服務缺乏社區性，帶有濃重的行政色彩。發達國家的發展經驗告訴我們，養老服務想要有出路，必須推向社會化。然而目前我國政府過度干預社區養老服務，造成社區養老服務缺乏社會行為，勢必削弱社區特性。街道辦事處是社區公共服務的引領者、服務項目的組織者、發展計劃的制定者和費用的主要投入者，承擔了很多份外的職責，而它又經常給居委會下任務，把居委會當作政府的延伸，導致居委會想為居民辦實事卻沒有精力。

（2）政府職能的缺位

從目前社區養老的發展來看，政府對非營利組織的培育和幫助不到位，民間資本在投資社區養老時所應享受的優惠政策不完善，可見政府對社區養老的扶植力度不夠。非營利組織彌補了政府組織機制失靈和市場機制力量欠缺，很快興起并迅速發展。非營利組織運用自身的資源和能力為不同人群的特殊需求提供專業性的服務，社區養老的興起與完善都需要非營利組織的參與。從西方非營利組織的實踐中可以發現非營利組織的服務非常切合老人的需要，能

夠提高老年人的生活品質。我國非營利組織的發展相對于西方國家還處于初級階段，發育并未成熟，我國政府在幫助非營利組織發展上所做的還不到位，非營利組織發展受到限制，究其原因是其尚未得到重視、相關法律法規不完善、培育非營利組織相關政策不完善等。民間投資開辦老年公寓，政府為促進其投入應制定一些如減征或免征企業所得稅、降低土地使用費等優惠政策，但目前政府在這些方面做的還很不足。社區養老服務設施不完善

人口老齡化進程不斷加快，老年人對生活質量的要求更多、更高。社區養老服務設施是否完善是判斷社區養老能力的重要標準之一，社區養老服務發展較為成熟的標志之一是具備完善的設施條件。為了應對老齡化的挑戰，發展社區養老服務勢在必行，并且對于整個中國老齡事業都起著舉足輕重的影響。但是社區養老服務設施還存在很多不足，處在初級階段的社區養老服務不能充分滿足老年人的需求。

（1）社區養老服務設施功能設置不合理。社區養老服務設施是指老年文化活動室、老年公寓、敬老院、老年福利院和托老所等。全國各地的社區為了應對老齡化問題，都在逐步建設老年服務設施，但其功能不合理問題也比較明顯。

（2）服務設施適用性比較差。不少社區是為了應對“星光計劃”的任務而興建養老服務設施，忽視老年人的生理特征，缺乏無障礙設施，造成老年人在社區中的生活很不方便。

（3）服務設施布局不合理。因為老年人生活在社區，主要依賴社區解決衣食住行等基本需求，他們對服務設施的設置由于特殊的生理、心理特點有著特別的要求。然而有的社區并沒有考慮環境、交通等因素，造成服務社區使用率低，不符合老年人的特殊需求，是一種資源上的浪費。

（4）服務設施種類不全。隨著人口老齡化的發展，老年人對醫療保健、護理等的需求越來越大，所以老年服務設施所設置的種類顯得過少，此外老年人對日常照料、文體生活、健康保健、社交等需求不斷的增多，足以見得目前的養老服務設施已經達不到社區養老服務的基本要求。有的社區盡管有一定的醫療設施，但是無法為老年人提供預防、治療、護理等一條龍服務，基本上沒有提供家庭護理等上門服務，服務項目過少。老年人渴望得到情感上的交流與溝通，而很多社區都無視了老年人這一特殊的心理需求，為老年人準備的服務項目過于單一，文化娛樂設施較少，無法滿足老人多樣化需求。社區養老服務專業化水平過低

政府對社區服務所制定的政策中，只涉及到社區服務應走社會化、法制化、產業化道路，而沒有提到專業化，這主要是因為我國社區服務還處于剛剛起步的初級階段。目前社區服務的半專業化狀況將隨著我國社區服務的不斷深入而與專業化需求提高之間的矛盾越來越激化。社區養老服務作為社區服務的重中之重，其主要內容就是為老年人提供服務，但專業化水平過低也是發展的瓶頸。所以說，不管是從

社會養老服務項目還是工作人員素質來說，我國社區養老專業化水平的確令人擔 憂。

(1)社區服務專業化程度低

首先，社區服務人員素質低?，F階段社區服務人員專業知識普遍不足，文化程度偏低，這與我國行政性社會工作模式不無關系。但是在當今社會缺乏相應的社會工作技巧和憑著單一的管理模式去做社會工作無疑的行不通的，社區工作進行的不順利也是可想而知的。社區工作人員中真正社工出身的人比較少，整體素質較低，接受過專業的社會工作培訓的也較少。隨著社會的逐步發展，社會問題更加復雜化，就更需要與時俱進的社會工作技巧和專業的處理問題的手段。其次，社區工作教育缺乏專業性。社區服務中最重要也是最特殊的部分就是社區養老服務。想要提高社區養老服務水平，首先要重視對社區養老服務人才的培養。要應人口老齡化的挑戰，就要逐步在全國培養社區養老服務專業化人才。雖然目前大部分社區工

作人員參與過一定程度的工作培訓，可是這些培訓專業性不強，既不連貫也不系統，培訓時間也比較短，并沒有將社會工作的觀念融會貫通。簡單的崗前教育并不能滿足實際需求，更加難以面對復雜的問題。

(2)專業化服務項目少

高齡老人人數不斷增加，我國逐步進入老齡社會，老年人對日常生活照顧的需求越來越多也越來越迫切，同時他們的精神生活也渴望得到不斷的交流、填充。然而，目前我國專業化的養老服務項目提供的比較少，只能滿足一般日常生活需要。這種簡單化的服務已經不能滿足不斷增多的老年人的需求，更多專業化的服務諸如醫療護理、心理咨詢迫切的需要開展。人口老齡化程度加劇，日常保健護理需求更加突出，目前需要能為老年人提供專業化服務的社會工作者來幫助老年人，一方面可以照料和護理老年人，另一方面可減少家庭和醫療機構的開銷。但是目前我國極其短缺專業化的預防性服務，所以應該盡可能提高老養老服務的專業化水平，以此來滿足不斷提高的老年人的社交、學習的需求。社區養老服務產業化程度低

市場經濟規律決定了社區養老服務要走產業化道路。人們的支付能力逐步提高的同時，老人們的需求也在逐步增長，對社區服務有了更新更高的要求。社區服務產業化是社區服務發展的必然趨勢。社區服務若不走產業化之路，就不能滿足市場需求。盡管一些地區的社區服務已經出現了連鎖化、品牌化的發展趨勢，但是目前我國的社區養老產業化程度仍達不到標準。

（1）思想觀念滯后

首次將社區服務作為第三產業是在 1992 年發表的《關于加快第三產業的決定》中。1993 年 8 月，《關于加快發展社區服務業的意見》給出了社區服務的定義：社區服務業為福利性的居民服務業，以政府為倡導者，以社區組織為依托，目的是滿足社會成員的多種需求。社區服務業是社會服務體系和社會保障體系中的一個重要行業，有社區福利服務業、職工社會保險管理服務業和便民利民服務業組成。從《關于加快發展社區服務業》、《關于加快發展第三產業的決定》中可以看出，政府出臺了相關政策來支持社區服務產業化，但是對于社區服務是否屬于第三產業仍存在質疑。事實上，社區服務的產業化，并不是對其福利性的完全否定，而是因為社區服務事業的發展壯大無法完全由政府出資，以有償服務彌補無償服務，為社區服務奠定物質基礎，使社區服務持續發展。所以，對社區服務產業化的否定，實際上是限制了社區服務業的發展。

（2）政策落實不到位

我國出臺了一些優惠政策來發展和推廣社區養老服務產業化。但是在實踐中一些沒有落實到位的政策影響了社區養老服務的發展。

（3）籌集資金的渠道單一

社區養老服務沒有形成產業化的一個主要原因是資金籌集渠道單一。我國社區養老服務一直由政府出資，是依靠政策投資才發展起來的，但是社區養老服務日益壯大，這種單一的模式無法滿足其發展需求，資金短缺的情況越來越明顯。從高福利國家實踐的失敗經驗表明，想要建立起一套可持續發展的福利體系，單單依靠政府力量是不可能的。我國經濟尚不發達，社區養老服務資金和物質若都依靠國家的直接經費會給政府帶來很大的財政壓力。社區養老服務發展緩慢、資金不足，也是有鼓勵機制不完善，投資渠道不通暢的原因。

政府的優惠政策鼓勵下共同舉辦社區養老服務。相對來說，我國在這方面所作的遠遠達不到要求，今后應逐步形成多元化的籌集渠道，鼓勵私人企業、民間組織等多種社會力量共同舉辦。

合理化建議：發展社區養老可以彌補主干家庭、核心家庭、空巢家庭、獨居老人家庭養

老規模的不足，解決子女對老人生活照料的困難，對家庭養老模式起支撐作用;與進養老院養老相比，具有投資少、成本低、服務廣、受益大、收費廉、見效快等特點，可以減輕入院養老服務的壓力，因此城市社區養老服務是家庭養老和社會養老的最佳結合。

1． 推進相關法律法規建設，增強其法制性和權威性。抓住“十二五”規劃契機，政府在社區養老方面要有政策上的傾斜，加大民政、財政、勞保、衛生、國土、規劃等部門的協作。健全法律法規保障老年人合法權益，加強法制建設，進一步完善支持力度。

2． 規范養老服務體系的運營管理機制和服務水平，走社會化產業化道路。在發展道路上，城市社區養老助老服務必須走社會化、專業化的道路，淡化它的行政化色彩，改變單純依靠政府、社區創辦為主的模式，積極引入中介組織、民營組織參與社區養老的興辦。政府購買養老服務，提高養老服務普惠水平。服務隊伍實現專業人才與組織社區志愿者相結合。一方面，對現有養老服務機構的服務人員進行職業培訓，同時，國家有關職能部門要制定老年服務職業資格標準，加快養老服務事業高級專門人才的培養，提高專業工作者隊伍的質量和服務水平。另一方面，在人才、資金不足的情況下將社區內身體較好、有奉獻精神、熱心助人的社區成員組織起來，組織不同形式的社區志愿者隊伍，為社區老人提供服務。

3． 完善相關輔助措施，改變老年人的思想觀念。建立社區老年醫療保健機構、社區醫院和社區老年活動中心。完善城市社區養老功能，鞏固居家養老基礎，開辦居家養老服務站、日托所、日間照料中心等為老服務項目，滿足老年人多樣化的服務需求。宣傳新一代的養老方式，改變部分老人因循守舊的觀念。

4． 建立完善的評估機制。社區養老服務體系尚未建立相應的制度化評估機制。因此，通過措施規范養老服務機構的管理和服務水平，指導養老服務機構合法經營、依法操作等評估機制。確立嚴格細致的評估標準、堅持自評和抽查相結合、將評估結果轉化為工作實效的建立對于社區養老服務的健康長遠發展有著重要意義。

第四篇：城市社區管理存在的問題及對策分析

城市社區管理存在的問題及對策分析

以習近平總書記全面深化改革重要思想為引領，邁出新階段全面深化改革堅實步伐強調。通過改革形成有利于創新、有利于開放、有利于發展、有利于滿足人民群眾美好生活需要的長效機制，邁出新階段全面深化改革堅實步伐，以新作為新成績迎接改革開放40周年和自治區成立60周年的時代新要求。要改進社會治理方式，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。城市小區管理是基層社會治理中的關鍵環節，對城市小區管理中存在的問題和對策進行分析，是進一步深化平安建設，強化基層、夯實基礎的重要舉措。

越來越多的人開始認識到，社區管理相對于社區建設明顯滯后，城市小區管理研究往往以經驗居多，沒有形成一個相對未來發展趨勢的理論指引，同時，社區管理體制大都停留在政府治理的范疇內，與“社區“本質是實現居民自治相違背。城市社區管理制度中存在的若干問題，對社區管理的科學規劃、多元投入提出了實用性對策，認為應充分發揮政府、市場和社會團體對發展社區管理的共同作用，促進城市社區的持續發展。

二十世紀九十年代以來，我國城市社會發展發生了前所未有的幾大變化：一是隨著單位人轉為社會人，城市社區成為我國城市最重要的社會組織方式；二是隨著城市房地產業的興起和住房商品化的進程，城市社會的結構，特別是居住空間結構變化急劇；三是隨著城市化進程的加快，流動人口大量涌入城市，同時城市內部的人口流動也日益增強。所有這些變化匯集到一起的結果，是使城市社會管理的難度、廣度、復雜程度進一步加大。而這些變化最終的歸結點都集中在城市社會組織管理在空間上的最小單元--社區。

一、城市社區與城市社區的現狀

（一）城市社區

目前在中國，城市社區的范圍，一般是指經過了規模調整的居民委員會轄區。城市社區是人類入工業文明社會以后最重要的一種社區類型，其特征是:首先，城市社區是宏觀城市社會的縮影。它不僅包括一定數量和質量的人口，而且還包括由這些人所構成的社會群體和社會組織；不僅包括人們的經濟生活，而且包括政治、文化生活等。它包括了城市社會這個有機體的最基本的內容，是宏觀城市社會的縮影。

其次，城市社區與目標和功能單一化的社會組織不同，城市社區的功能是多方面的。它具有一定的經濟功能、政治功能、文化功能、社會管理和社會整合功能。第三，社區成員之間雖具有一定的歸屬感和認同感，但其成員與農村社區不同的是成員多樣化。一方面，社區成員類型多樣化。除了居民，還有各種企事業單位、政府行政單位、一些社會組織以及民間自治組織。另一方面社區內部的個體異質性程度高。社會成員的文化背景不同，職業種類繁多，收入差異大，社會分化程度高。

（二）城市社區的現狀

城市社區管理曾經長期實行的是與計劃經濟相適應的行政全能主義的“亞社區“管理體制?！皢挝蝗斯芾怼昂汀暗貐^管理“是其主要特征。在傳統社區管理體制下，單位成為政府的附屬，傳統的街道和居委會則是輔助單位，起著“拾遺補缺“的作用。改革開放以后，特別是進入20世紀90年代以后，隨著經濟體制的改革，社會主義市場經濟的深入發展，我國城市社區管理體制發生了很大的變化。主要表現在以下幾個方面:一是“單位制“的解體，大量的“單位人“重新回到社區，成為“社會人“，單位不再是個人唯一依附的載體；二是市場經濟的發展在客觀上要求政府轉變職能，從掌舵劃漿的全能者變成有限職權的掌舵者。政府逐漸開始將許多不該管、管不好、管不了的經濟工作交給企業，社會性事務交給社區，政府通過“單位“全面干預社會生活的地位和職能有所弱化；三是人們重新回歸社區，人們與社區的聯系日益緊密，居委會作為群眾性自治組織再次受到人們的關注:四是隨著政府對社會控制的調整，社會自主性力量逐漸增強，各種社會性組織逐年增多，在社會參與上發揮了越來越重要的作用；五是隨著城市化進程的加快，城市管理中心開始下移，街道辦事處作為最基層的行政組織獲得了比以前更大的權力；六是許多城市陸續開始了基層社區管理新體制的探索，也取得了一些另人可喜的成績。

二、城市社區管理中存在的問題

（一）社區承擔了更多的社會事務職責，但社區的管理權力卻未得到相應調整各條線在社區各設一套班子，對社區服務建設總量不少，但因是“小而全“，相互之間沒有實現充分整合。

如民政部門重視對老年人口的生活照料服務，衛生部門大力推進社區衛生康復治療服務；文化部門提倡社區文化設施的充分使用，教育部門要求發揮社區教育功能；衛生部門促進衛生保健的開展，計劃生育部門開展對育齡婦女的生殖健康服務等等。這些社區服務具有很大的共通性和重復性，這其實是舊管理體制條塊分割的矛盾在社區管理體制未得到充分完善時期的表現。對社區服務資源的優化整合，將是進一步完善社區管理體制的重要內容，也是進一步發揮社區服務功能的關鍵問題。

（二）政府部門在社區管理中存在經常性的“越位“問題

有些政府部門仍在行使本應由社區企業行使的職能，有些政府部門承攬和包辦了許多本應由社會自治組織辦理的事物。

（三）社區管理工作人員隊伍薄弱，整體專業化程度偏低。

從總體上看，目前城市社區管理人員隊年齡結構的不適應，絕大多數社區工作人員年齡偏大，老齡化現象嚴重。再是非專業化現象嚴重。在我國計劃經濟體制時期，政府對城市居民的控制主要是通過單位來實現的，居委會作為單位體制的補充，只管理單位體制以外的社會人員，它負有的社會管理和社會服務功能還相對較少，工作比較簡單，因而在居委會人員的任職資格方面，條件比較寬松，只要有熱心，有時間和精力就基本上能夠勝任居委會的工作。隨著社會的發展，人們生活物質水平的提高，人們的需求趨向多元化和復雜化對社區服務與管理的專業化提出了更高的要求，現階段居委會成員的非專業化已不能適應新形勢對社區管理者的要求。

（四）城市社區管理缺乏經濟基礎

由于政府投入不夠，基層社區缺乏有效經濟來源，導致目前社區硬件設施普遍落后，嚴重制約了社區發展?；鶎由鐓^組織辦公場所僅有幾十平方米，辦公條件簡陋，更不用說興建居民活動場所。硬件設施的落后影響了社區各項工作的開展導致了“有項目缺硬件，想服務缺場所“的局面。此外，在市場經濟條件下，由于人們認識上的偏差，價值觀、利益觀發生了扭曲，居民公益事業參與度大大降低。出現這種現象，除了受市場經濟的影響外，對居民缺乏教育、社區與居民關系疏遠、缺乏科學參與機制以及缺少社區公共物品等都是其重要因素。

（五）城市社區物業管理

1、缺乏有效的溝通協調平臺。目前缺少一個能夠將業主、物業服務企業、社區、業主委員會、相關政府職能部門都納進來的溝通協調平臺，各方能夠在這一平臺上平等、及時地表達訴求。缺乏一個聯席對話機制，由一方牽頭協調，各方心平氣和地平等對話。

2、社區服務協調作用發揮不充分。社區行政化嚴重，沒有足夠精力為社區居民提供周到的服務，沒有積極參與到組織建立業主委員會和其日常運作中，沒能切實發揮社區居委會引導居民自治和協調業主與物業服務企業的作用。

3、業主委員會作用發揮不明顯。業主委員會是業主自治的主要形式，業主委員會成立的難度較大，部分小區沒有成立業主委員會，已經成立業主委員會的也往往流于形式，缺少自我管理的能力和手段，未能切實發揮業主委員會的自治作用。

4、小區業主個人素質參差不齊。由于業主文化水平、工作行業、生活習慣等各不相同，有些素質較低的業主不服從物業管理，故意破壞小區公共環境與秩序，對成立業主大會參與物業管理漠不關心，甚至還刻意阻撓，給小區管理帶來很大的難度。

5、物業服務企業市場化程度不高。房管部門對物業服務企業審核不嚴，基本由開發商指定，缺乏市場競爭，進入不規范，導致規模小、資質等級低的企業進入市場，沒形成規模化經營。物業服務企業服務意識差，缺乏市場競爭力，提供的服務項目有限，從業人員素質普遍偏低，缺少對員工的培訓和嚴格的制度管理。

6、缺乏有效監管手段和長效管理機制。部分職能部門缺位，缺乏對小區治理的監管，城管、安監、工商等職能部門對小區內出現違規行為的執法范圍和監管責任不明確，未形成長效管理機制，同時群眾難以對物業服務企業形成有效監督。

三、解決城市社區管理中存在問題的對策

（一）切實轉變政府的社會職能，解決政府職能的越位和缺位問題

在社區建設中，社會管理、社會治理、社會福利與社會服務等都是政府的責任。這樣說不等于社區中的社會事務都應由政府包攬，也并非意味著政府是這些管理和服務的唯一主體。事實上，政府在社區和整個社會領域中的職責和功能都是有限的，與非政府組織或非營利組織的分工合作是必然趨勢。因此，轉變政府的社會職能就意味著，一是將政府不該管、管不了也管不好的社會職能和事務剝離出去，通過“政府購買服務“或者“委托管理“的方式，將那些社會事務轉交給各類專業的非營利社會服務機構去運作和管理；一是解決政府在社區建設中的職能缺位問題，缺乏對社區居民的社會福利和社會服務的公共財政支持。政府在社會領域中轉變自己的職能，不僅意味著需要讓渡部分控制社會、管理社會的權力，而且還需要大大增加對社會領域的投入。所以，政府社會職能轉變的難度可能要遠遠大于經濟職能的轉變過程，監督、推動政府社會職能的轉變應是全黨和全社會的責任。

（二）構建合理有效的城市社區管理體制

在社區黨委、社區居委會、社區工作站、社區居民服務中心的基礎上，建立一個具有反饋功能的監督保障機制。應當要把各種監督機制實行有機結合，在充分發揮各自優勢的同時，力求實現它們的合力，調動每一個社區成員的積極性和參與性，使其成為社區治理的真正主體，形成群眾監督的網絡效應。

（三）建立有效的權利監督機制

在提倡向社區放權的過程中，為了實現社區權力的良性運作，必須對其進行有效的監督，否則就會出現權力的濫用等嚴重后果。構建科學的監督機制和權力平衡機制，這直接關系到整個社區的穩定和發展，也是維護廣大居民利益、實現社區有效運作的重要保障機制。

在社區組織內部的監督上，應當由社區成員代表大會推選產生社區議事監督委員會，通過召開會議等形式對社區居委會和社區內其它工作機構以及政府各部門提出意見、建議，進行民主評議和實行社會監督，并向社區成員代表會議和社區居委會反饋情況。同時，必須實行社區政務公開、財務公開的制度，增強社區管理的透明度，讓社區居民及其他社區、政府等外界組織及時了解社區運行狀況，監督社區管理者的管理成效，有利于社區之間的橫向對比，激勵社區工作的有序和高效開展。

在社區群眾監督的層面上，要廣泛調動群眾參與的積極性。首先可以把媒體引進社區，利用媒體的網絡效應，及時傳遞各社區建設與管理的成功做法和寶貴經驗，也揭露當中出現的問題、治理的弊端；其次，可以是聘用社區監察員，對社區各項事務進行規范化的監督，同時可以設立社區監督電話、社區留言板等，給居民創造便利的監督途徑和條件。

（四）強化社區組織領導，營造共駐共建氛圍

社區在傳統的行政模式下形成的依賴式發展，致使其治理能力逐步減弱，積極性和創造性漸漸萎縮，尤其是社區的軟環境建設方面更顯薄弱。因此，加強社區自身能力的培養和建設，更應成為當前社區管理的重中之重。要注意社區管理人員的能力培養，實現專業化的社區服務管理?，F代社區是建立在市場經濟基礎之上，社會分工愈益細化，因此，客觀上就要求作為工作第一線的社區工作者素質要有一個大的提高。應當在政府指導下，依靠社會工作教育機構，有計劃、有步驟地對在崗的各級社區社會工作人員及管理者進行系統培訓，努力提高他們的專業能力與水平；同時各級政府和社會服務機構要積極吸收社會工作專業的大學生和研究生投身于社區工作事業。

（五）通過宣傳教育，加強居民對社區的認知和認同。

由于根深蒂固的中位意識和長期以來居委會的行政化色彩，多數居民把社區當成一級行政組織，認為跟自己沒多大關系。因此，有必要通過多種途徑如黑板報、標語、宣傳欄、市民學校等，宣傳有關城市社區建設的相關法律、文件，以及社區內的好人好事、與社區相關的重要消息。使居民明確社區居委會是群眾性自治組織，社區應是一個守望相助的共同體，以此增強居民對社區的認同感。

（六）探索新的城市社區財力機制，為社區建設提供資金保障和物質支撐

城市社區建設，需要有穩定的資金保障和物質支撐。近年來，雖然各級政府對社區建設有一些投入，但與社區所承擔的工作相比，還遠不相適應。多數社區的辦公場所相對簡陋，辦公設施和服務設施標準不高，社區干部的工作條件還較艱苦，待遇較低，客觀上影響了社區總體服務水平的提高。長此下去不僅不利于社區建設的深入開展，還會挫傷社區干部的工作積極性，一些高素質人才就可能流失。為此、必須探索一種有利于形成社區組織的穩定財力來源的新的社區財力機制，使社區建設資金的來源多元化、制度化。

（七）城市社區物業管理創新模式

1、搭建溝通協調平臺，暢通各方溝通渠道。將業主、物業服務企業、社區、業主委員會、相關政府職能部門納入到溝通協調平臺，建立聯席會議制度，形成常態化對話機制，不僅可以使各方定期溝通彼此的想法，而且可以將矛盾糾紛及時化解在萌芽狀態。

2、充分發揮社區職能，回歸服務居民本位。通過探索推行社區去行政化管理模式，為社區繁雜的行政事務“松綁減負”，讓社區有更多精力回歸服務居民本位。社區要指導業主籌建和參與業主委員會，并對業主委員會進行監督，同時要在物業服務企業和業主委員會之間發揮“減壓閥”、“潤滑劑”的作用，作為第三方有效化解業主和物業服務企業間的對立情緒。

3、強化業主委員會功能，發揮居民自治作用。沒有成立的小區要積極組織籌建業主委員會，已經成立的要充分發揮業主委員會作用。要通過訂立居民公約等形式，引導小區居民自我管理，規范自身的行為，對部分業主不文明行為可以通過公告欄、微信公共號等方式曝光。要對物業服務企業主動進行監督，并定期召開業主大會，監督經費使用情況，受理業主投訴。

4、加強宣傳教育引導，提高業主自身素質。要利用社區公告欄、宣傳單、公開信等方式加強對小區居民的宣傳教育，并通過組織法制講座、舉辦小區運動會、舉行社區“彩色周末”活動，提高小區居民參與小區生活和管理的積極性，增強小區居民的主人翁意識。

5、明確執法主體責任，強化小區執法監管。要明確政府各執法部門的責任，對小區內出現的違規搭建、無照經營等一系列違規行為要按照法律法規嚴肅處理。要理順各方關系，明確政府部門、開發企業、物業服務企業、業主委員會和社區居委會各方的責任、權利和義務，建立有效的監管機制。

四、學習先進地區社區服務管理方面

（一）硬件建設保障到位。

七里山街道社區服務硬件配置到位、設施配套齊全，通過政府自建、協調開發商租賃、收回社區服務用房等多種形式，為社區配置了充足的服務用房，設置了功能明確的多種站室?？疾斓娜齻€社區都配備了1500平米以上的社區服務用房，社區黨建服務中心設有“五站四室”，即流動黨員聯絡站、黨員創業幫扶站、兩新組織工作站、遠程教育指導站、志愿服務活動站、開心聊吧、悅讀書吧、黨員代表議事廳和智慧黨建體驗廳；為民服務中心設有“四區七空間”，即接待區、孵化區、頤養區、愛心區、先鋒空間、智慧空間、議事空間、樂活空間、成長空間、悅動空間和膳食空間。

社區的每項服務都有落腳點，每個落腳點都有合理設計，每項設計都有固定服務人群，大部分居民都能在社區中心找到適合自己需求的服務，居民深度參與、融入社區建設，歸屬感得到加強。

（二）社工整體素質較高。

七里山街道注重社工團隊的梯次建設，除去工作經驗特別豐富的社區書記、主任外，所有社工由濟南市委組織部、市民政局統一招錄，條件限制在35歲以下，本科學歷。社區嚴格退出機制，凡年滿50周歲社工一律退出崗位，使整個組織充滿活力。按每300戶居民配備1名社工，社工最少的社區控制在7人（含1名專職黨建副書記），現行工資待遇為5333元/人（不繳保險），且以濟南市社平工資為基數每年增長，今年正在探討向事業單位待遇靠攏，社區正職參照事業單位正科級待遇，副職參照副科級待遇，普通社工參照科員待遇，吸引了大量“985”“211”應屆本科、研究生參與到社區工作中來，本次考察中的三個社區均有新入職的黨建專職副書記，年齡均在28歲以下。街道除書記、主任外，按1名班子成員加1個部門包1個社區的1+1+1形式，從理論指導、業務培訓、社會治理等多方面參與社區建設。

政府的大力支持、優秀人才的引進保證了社區各項工作創新、做實的能力，完善的待遇制度點燃了社工獻身社區的激情，目前推行的全科社工“一口清導辦、一門式受理、一站式辦結”也基于此開展。

（三）“兩新”組織健康發展。七里山街道積極投入，引導各社區引入和培育社會組織，以購買公共服務的形式落地社區各類創新項目。如“黨員管理精準化”項目，在傳統黨建模式的基礎上，社區提出創新項目意向后，大膽嘗試融入社工專業元素“借智、借力”，以招標形式投入13萬元獲得省委黨校教授團隊學術支持，由兩名教授專職研究創新內容并落實，社區定期調度進展情況，創造了黨建新概念管理模式，采取“線上線下”積分制的方式加強對黨員的管理，“線上”是通過利用燈塔系統、微信平臺，推送黨員活動、居民服務項目及相關政策；“線下”是通過開展“主題黨日”、“三會一課”、“講吧”等多種活動加強對黨員學習教育，不能參與線下活動的，可會后通過微視頻回放、評論繼續參與社區活動，獲得積分，可兌換多種書籍、社區特色服務等。

通過這種形式，一是幫助社區解決了社會組織培育孵化、社區志愿團隊長效服務等專業性問題，讓專業的人做專業的事；二是讓一些熱心于社區服務的“兩新”組織得到資金支持和實踐鍛煉，使“兩新”組織和社區同步發展，形成良性循環；三是充分發揮了居委會“牽頭、協調、監督”的優勢，既培育、壯大了社會服務組織，又延伸了社區服務居民的能力。

（四）是服務居民方式多樣。

目前，泉景社區建立了以社區黨委為統領、社會組織為依托、專業社工人才為支撐、社區志愿者為補充的“四社聯動”工作機制；提出了“黨員居民提事、兩委班子審事、居民代表議事、全體居民評事”的民主協商四步議事法的新模式，解決各項小區管理難題；正在探索以服務為抓手，以居民為主體，以參與為核心的“三全”（全程、全時、全心）服務運行模式，都很好的提升了社區的服務，并讓全體居民參與到社區決策，有較好的借鑒意義。

通過本文的分析和探討，影響城市社區管理的好壞有著許許多多的因素，本文只是提到重點幾個，所以要探索城市社區治理結構存在的問題，可以借鑒國內城市社區的治理經驗，來構建和完善我國的城市社區管理體制，目前城市社區組織的發育程度還不高，社區成員的參與能力也有待提高，社區自治的客觀條件尚不充分。從這個意義上說，高度社會化與強勢政府的互動、政府主導與社區自治的共治是當前我國城市社區管理體制的理想構架。

第五篇：城市社區管理存在的問題分析及對策

有關社會基層管理與政權建設的論文

論文標題：城市社區管理存在的問題分析及對策

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【摘要】：現代城市履行社區管理職能是其重要功能，而社區管理職能主要是由居委會承擔和完成的。但是，居委會歷史和現實原因，在履行管理職能時有較多問題。不僅僅是硬件的匱乏、軟件的缺位，更重要的還在于職實的背離性等，都使之產生難以擺脫的困惑。而要解決其根本問題，應從制度保障、工作方式轉變、促進居提高等方面予以改善。

【關鍵詞 】：居委會;居民自治;工作方式

一、當前居委會社區管理存在的問題及原因分析

近20年來，全國各地先后對城市社區管理體制和管理方式進行了有益的探索，取得了明顯的成效。但從社區管理的現狀和客觀需要來看，還存在著不少矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面：

(一)普遍問題

1．是思想觀念陳舊。盡管改革開放和經濟建設取得了迅猛發展，城市功能大大增強，但一些干部特別是一些部門領導干部，仍然習慣于計劃經濟下傳統的管理方式，許多事情習慣于老套套，“一竿子插到底的直接管理”，有些權力習慣于自己攬著，怕放下去下邊管不好，管不了。這種思想觀念影響和制約著社區管理的發展。

2．是社區類型單一。政府作為行政核心，擁有對社區主要的管理權。也就是已成型的“兩級政府、三級管理”的社區管理體制。所謂兩級政府是指市級政府、區級政府。街道辦事處是區級政府的派出機構內含于“兩級政府”之中，它既是政府各項政策的具體執行者，又是調節社區政治、經濟、文化等活動的中樞。三級管理是指市級政府、區級政府、街道辦事處三者至上而下的管理模式。街道辦事處管理著居委會，并通過它來處理大部分具體的社區事務。1982年，憲法中首次明確指出居委會作為基層群眾自治組織，辦理本居住地區的公共事務、公益事業、調解民間糾紛、協助社會治安，并向政府反映民眾的意見、要求和提出意見等。但除了這種政治性的社區組織之外，幾乎還未形成其它成熟的社會組織。

3．是社區組織的職能錯位?，F行社區組織除了“二級政府、三級管理模式”之外，就是指駐地單位。而駐地單位按照行政區劃或行政系統被劃入不同層次的政府各主管部門的管轄范圍之內。政府行政指令成了這些單位的活動宗旨。條條塊塊的行政關系割裂了社區生活的有機聯系，并且政府職能與社區組織職能錯位，從而造成了這些單位小而全、萬事不求人的半封閉狀況，產生所謂的“單位辦社會”現象：一方面這些單位負擔過重，它們必須承擔建造、維持自己的后勤服務和福利設施的責任和經費，并且要支付給相當數量后勤服務人員的工資；另一方面重復建造同類服務設施又不對外開放造成利用率低，社會資源浪費，并導致專業的社區服務組織難以形成。由此看來，現實中社區組織的小社會是大政府直接管理下的，社區組織基本不具備作為一個相對獨立實體進行活動的能力，在被動狀態下，它很難關心自我改造、自我發展；此外，政府插手各項社區組織的事務，如他們的成員須經過政府認可等，造成了政府管了許多管不好的事，造成了政府機構龐大、人際關系復雜等。

4．是體制方面的問題。街道、居委會是我國城市社區管理的基本基層組織。從目前城市社區管理工作的客觀需要看，盡管這類基層組織繼續發揮著十分重要的管理功能，但確實存在著嚴重的問題，概括起來說，主要是建制散、權力小、服務少、參與差。

(二)產生問題的主要原因

1.客觀原因。隨著城市體制改革的不斷深入，一方面企業深化改革，轉換經營機制，企業的離退職工、下崗職工逐漸由“單位人”向“社區人”轉變，同時大量農村人口涌入城市，流動人口增加;另一方面由于政府職能轉變和“小政府”、“大社會”格局的形成，政府把更多的職能回歸社區，越來越多的社會事務下沉到社會基層部門，考驗著社區居委會的承接能力。

2.對社區居委會認識模糊。由于實際工作中，政府職能部門各級干部對社區居委會的性質、職能、作用認識模糊，認為社區居委會是政府的派出機構，沒有把社區居委會作為一個居民自治組織來對待，漠視了社區居委會的法律地位，把給居委會發號施令、派放任務當作是理所當然的事，于是不管三七二十一，一級一級往下“批發”工作任務，一些本不該由居委會辦的事情也壓到了社區，使社區居委會大部分時間花在應付上級交辦的任務上，大量擠占了用于社區管理和服務的時間。而對居民來說，居委會承擔著大量的政府和行政性事務，很容易讓他們混淆居委會的角色地位，因此，許多居民都不了解居委會的工作。再加之居委會與其他一些政府組織之間的定位模糊甚至錯位，導致居民對居委會信賴度越來越低，就更沒興趣了解居委會了。

3.社區居委會和政府部門關系理論與現實的錯位。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。同時還規定“不設市、市轄區的人民政府或它的派出機構對居委會工作予以指導、支持和幫助。居委會協助其開展工作。”所有這些法律條文都表明，居委會是一個群眾性的自治組織，不是國家的行政機關。在政府與居委會之間沒有行政上的隸屬關系，只存在著指導與被指導、協助與被協助的關系。但在現實中，卻是居委會的行政性傾向特別明顯，政府對居委會工作事務的干預包括了從人員配備等重要事務到居委會日?，嵥榈膶拸V范圍。

與此同時，由于行政體制改革普遍滯后，縣區級機構重疊，人浮于事的問題遠未解決，造成了各職能部門職責不清。

4.工作方法不夠科學。目前造成的社區居委會負擔過重的一個原因是社區管理的方法和技術比較落后，現在社區居委會簡單重復的工作多、手工操作多、社區居委會人員大部分時間忙于填寫報表、資料匯總等簡單事務性工作，工作量雖然大效率卻很低。辦公設備利用不充分或不夠用，有的居委會配備了多臺電腦，但是會操作使用的只有2－3人，造成了辦公資源的浪費;有的居委會由于條件所限，只配備了一兩臺電腦，就限制了工作的進行。

5.相關方面的法律制度不完善。我國現行的有關社區管理和居委會組織的法律法規還有許多立法上的空白，如社區居委會的法人資格問題，由于社區居委會的法人資格模糊不清，當遇到某些企業或團體侵害自己利益時，就不能用法律維護自身的利益，進而導致某些工作缺乏法律依據和政策支持，致使居委會的工作經常處于兩難的困窘境地。

二、加強社區居委會管理的幾點建議

(一)完善居委會組織的制度規范各地政府應根據當地自身情況，依照《憲法》和《組織法》的原則，進一步規范政府與居委會雙方的關系，規定政府對居委會授權事務的范圍、限度，居委會自身工作的主要方式、方法，政府對居委會人力、物力方面的支持力度等問題，將指導性的法律，變為實際的可操作性強的各種規定、條款。

(二)減輕居委會不合理工作負擔如前所述，居委會承擔的下派任務過重是居委會的突出問題之一。逐漸理順政府組織與居委會的關系，切實減輕居委會的不合理負擔，是強化居委會為民服務功能的一項重要措施。首先，各級政府組織要根據相關法律和政策規定，結合本地的實際情況，明確居委會的工作職能，讓居委會有權拒絕不合理的攤派性任務。其次，根據《居委會組織法》的相關規定，改變目前各職能部門直接向居委會布置任務的狀況。凡是政府職能部門需要居委會協助完成的工作，都應當經市、市轄區的人民政府或者街道辦事處同意并統一安排，而不得直接給居委會布置任務?；鶎诱蚪值擂k事處向居委會布置工作任務時，要將交叉、重合的工作綜合起來交由居委會協助完成。再次，可以采用政府購買服務的方式，培育社會中介組織承擔一部分政府布置的社區工作，例如人口普查等。

眾多非政府組織的出現為政府職能下移和居委會減負二者的矛盾癥結找到了一條解決的途徑。公益性、志愿性、非營利性社區中介組織的介入，權隨責走、責隨事轉到中介組織，不讓居委會負擔過重。

(三)增強對居委會工作多方面的投入和幫助

1.多渠道解決居委會工作經費問題。經費問題是保證居委會獨立性和群眾性的前提。一方面，應該把政府資助居委會的措施制度化，即基層政府每月、每年給當地居委會多少錢的資助，應該固定下來，不因為一些不確定的因素發生改變，并且不與任何條件掛鉤。

另一方面，居委會的經費來源也應該多樣化，政府應該考慮賦予居委會接受社會捐助的資格，并對捐助居委會的個人、企業，給予稅收等政策的優惠;國家和地方也可每年拿出一定數額的福利彩票公益金用于資助居委會開展社區福利性、公益性服務項目。同時，應該培育居委會的“造血”功能，興辦一些經營項目，取得一定的經濟效益，增強自身的經濟實力。當然要始終把社會效益放在首位，將其收入主要用于發展社區福利性、公益性事業。這樣一來，居委會的經費不但有了可靠保證，經費的來源結構將得到優化。

2.進一步加強社區用房和服務設施建設。政府部門應該根據當地經濟社會發展水平，并結合社區居民和實際居住人口的數量合理確定社區工作用房和公益性服務設施用房的使用面積。室內活動用房要有必要的活動設施和用品，并有一處面積較大的單體空間，便于居民開展集體活動。室外活動設施要有供居民開展健身、休閑等活動的場地和必要的設施。

(四)改進居委會的工作方式改進工作方式最有效的途徑就是推動居委會工作的志愿者化和公益化。一方面，大量招募社區居民作為居委會工作者，讓居民真正成為社區的主人;另一方面，還應該改革居委會工作的報酬機制，除了少數專業性的全職人員可以拿工資外，其他居委會工作人員的報酬應該津貼化。

(五)突出居委會“居民自治組織”的性質居委會的發展動力來自于居民，應充分調動居民的參與熱情，發揮居民自身的潛力，并動員其他社會力量關注居委會的建設，調整自治與完成政府交辦工作的關系，才能把居委會建設成名副其實的居民自治組織。

1.各級政府在出臺一些便民利民政策時，建議采取社區聽證會制度，充分聽取社區居民代表的意見，確保政策能切合實際，操作性強。

2.對社區的重大問題或事情，由居民自己決定，提出方法意見。例如居委會主任、副主任以及委員候選人的提名和選舉應當逐漸由社區群眾自己來掌握，并對候選人的資格條件進行規定。其中，居住在本社區應當是首要的條件，因為只有居住在本社區，他才具備了當選社區自治組織管理者的基本要求，他才能夠了解社區居民的實際需要并根據本居住區的特點與居民群眾的實際要求，開展社區活動。

另外，真正由居民選舉的管理者應向社區居民負責，其工作應由社區居民來監督和評價。

3.強調社區內有較大利益的群體在社區居民代表大會中的代表性，讓他們的利益訴求通過民主渠道進入居民自治的決策，進而進入政府的相關政策，使社區居民自治更有實效性，也有助于動員居民參加社區建設和民主自治。4.改革完善居委會考評制度，要把居民會議的考評結果作為衡量居委會工作的最基本的依據。5.居委會還應該采取各種有效措施掃除與居民間的溝通障礙。多組織社區活動大力培養和增強居民的參與意識和社區認同感。居委會工作人員也應多與群眾進行聯系，增加工作的透明度。

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