第一篇：建立與完善公務員職位聘任制基于深圳實踐的理論思考

建立與完善公務員職位聘任制：基于深圳實踐的理論思考

周建國 劉 茜

2013-3-18 10:22:08 來源：《江海學刊》2012年4期

【內容提要】公務員聘任制是公務員制度的重要組成部分。推行公務員聘任制有利于拓寬用人渠道，增進公共人事系統的活力。深圳市的聘任制試點為推進公務員聘任制提供了有益的經驗，《聘任制公務員管理試行辦法》的頒布建立了聘任制的基本制度框架。然而，無論是深圳試點還是“試點辦法”，都顯示聘任制還很不成熟，需要通過培育社會核心價值、完善聘任制管理的制度設計，才能實現推進公務員聘任制的基本目標。

【關 鍵 詞】公務員任用 聘任制 委任制 選任制 深圳實踐

公務員聘任制，是指國家機關根據工作需要，在機關規定的編制和工資經費限額內，經省級以上公務員主管部門批準，對不涉及國家機密的專業性較強的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協商一致的原則，以合同的方式進行聘用的制度，合同期一般為1～5年。聘任制是與公務員委任制和選任制相對應的公務員任用辦法。2007年，深圳市率先試行公務員聘任制度。深圳的實踐初步表明，公務員聘任制對提升公務員系統的活力、提高政府管理績效、完善公務員制度建設具有積極意義。正是由于深圳等地的示范效應，全國許多省市公務員管理部門對聘任制表現出了很高的熱情。在中央政府沒有強制性要求的情況下，許多省市已經著手推行公務員聘任制的試點工作。2012年3月19日《現代快報》報道，江蘇省正在制定《江蘇省聘任制公務員管理試點辦法》(試行)，湖北、湖南、四川等省也將在年內試點聘任制公務員制度。在沒有中央政府細則文件的情況下，加之過去的試點區域也比較少、比較特殊(僅有深圳、上海兩地)，使得各地公務員聘任制試點面臨諸多難題。破解這些難題，必須對已有的試點經驗進行認真系統的總結，并借鑒西方經驗，在中國社會的行政生態中對這一制度創新進行充分的理論探索。

公務員職位聘任制的源起：西方國家的實踐與中國的探索

1.西方國家的實踐。公務員管理中的聘任制主要來源于西方發達國家的文官制度改革。到20世紀70年代，美、英等國文官制度經過近百年的發展，取得了很大的成績，但也逐漸暴露出很多問題。其一，文官制度中的專業化分工不斷得到強化，職位分類越來越細。美國的職位分類從最初的5個職類職系發展到70年代22個職組、439個職系①，這使得政府人事管理的規模越來越大，管理的效率越來越低，引起社會廣泛的批評。其二，由于強調文官政治中立和永業性，使得文官系統的政治使命感下降，對外部的反應比較遲鈍，政治系統和行政系統產生內部緊張。面對這些問題，美、英等國進行了大刀闊斧的改革，其中一項重要措施就是推行雇員制。從1978年起，美國卡特政府著手在兩個層面進行人事制度改革。在聯邦政府低層，對那些技術性、輔助性以及工作安排具有季節性的崗位，招聘臨時性、季節性或者兼職雇員，采用類似于企業人力資源管理的合同管理方式。1985年，聯邦政府臨時雇員人數為42118名，1993年增長至十五萬七千余名。②1993年美國聯邦機構的臨時雇員占其雇員總數的6.8％，現在大概有145000～175000名臨時雇員。③在聯邦政府高層，一些高級公務員也實行合同管理。他們需要與部門簽訂單獨的合同，薪金與崗位重要性和業績掛鉤，他們的工作績效主要由政治性的部長和主管來評估。實行合同制的高級文官失去了文官體制的傳統保護。從1979年起，英國撒切爾政府也實行了類似的改革。此后，文官制度的改革席卷了澳大利亞、新西蘭等許多國家。

西方國家文官制度中引入雇員制，取得了許多成功的經驗，也帶來了一些新的問題。其主要經驗在于：一是通過實行雇員制，產生了一定的鯰魚效應。一些常任文官擔心職位被“臨時化”、“合同化”，開始改變過去的工作倦怠，增進對外部需求的反應速度，提升工作效率。二是常任文官的減少有效地控制了政府人事管理規模，使得政府的財政赤字大大削減。三是合同的運用，不僅減少了政府人力資源需求總量，而且有效地提高了人力資源的使用效率。因此，雇員制的運用得到了社會的廣泛認可。但是，這一改革本身也帶來很多爭議：首先是公平性問題。面對同樣或類似的工作崗位，永業性文官和合同制雇員，在同工同酬以及未來就業競爭中都存在不平等。其次，由于實行合同管理，出現濫用合同的現象，以及在聘任過程的徇私舞弊等新的人事腐敗。④

2.中國的探索。20世紀80年代初，農村社會發展缺乏具有管理經驗的干部，需要從農村選拔。但是，直接從農村選拔，不符合當時的干部人事制度規定。于是，很多地區在鄉鎮實行干部聘任制，通過合同的方式進行管理。后來許多人員陸續轉變為具有正式身份的國家干部。1993年，我國頒布《國家公務員暫行條例》(以下簡稱“暫行條例”)，公務員管理進入嚴格的法制軌道。“暫行條例”第4章第13條明確規定：“國家行政機關錄用擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員，采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準擇優錄用。”這樣，原來通過聘用再行轉正的辦法就失去了法律依據，不能延續使用了。“暫行條例”施行近十年后，一些地方為了激活公務員隊伍的活力，提升公務員隊伍的競爭力，嘗試推行“政府雇員制”，雇員不具有公務員身份。2002年6月，吉林省率先推出《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，計劃招聘金融、法律、高新技術等方面的專門人才，并將雇員分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三類。其后，無錫市、揚州市、武漢市、長沙市、珠海市等地紛紛效仿。作為政府人力資源管理創新的嘗試，雇員制呈現出不同于傳統人事管理的新特點：第一，雇員制缺乏確定的法律依據，但法律也沒有明確禁止。從理論上看，試行雇員制具有重要價值，如果可行，應通過修訂法律予以規定。但在實踐中，在涉及人事管理糾紛時，確實很難依法進行處理。第二，雇員通常不占用所在單位的編制，在編制規模上是對政府人力資源的節約。但是，雇員的收入水平通常高于公務員，如吉林省規定雇員工資是公務員平均工資的2～15倍。⑤這使得公共財政的負擔相對加重。第三，雇員不具有公務員的法定地位，不具有行政職務。因而，雇員必須通過更加科學、合理的管理來完成本職工作，有利于提升工作的主動性和積極性，提高科學管理水平。但在實際從事管理活動時，缺乏管理權限和管理手段，也影響了工作職責的履行。第四，雇員制采用合同管理方式，通常的規定是每個聘任期為1～3年，連續聘任不得超過3個聘任期。這對打破公務員的“鐵飯碗”，提高政府人力資源管理的活力起到了積極作用。但是，也存在諸如雇員工作中的短期行為以及聘用過程中的尋租行為等。將雇員制的優點保持下來，摒棄雇員制可能存在的問題，成為新的歷史時期政府人事管理的重要課題。2005年，《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱“公務員法”)頒布，并于2006年1月1日起實施。“公務員法”不同于“暫行條例”的一個重要之處是增加了“職位聘任”的規定，使得公務員職位聘任制度成為國家公務員管理的重要制度。2007年，原國家人事部決定在上海浦東和廣東深圳開展公務員職位聘任制的試點。

深圳公務員職位聘任制的實踐：經驗與問題

1.深圳市的聘任制試點。深圳在2007年1月成為公務員職位聘任制的試點區域，在行政機關、事業單位等領域開始實行聘任制。2008年2月1日，深圳開始實施《深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法》，對部分職位實行公務員聘任制，效果并不理想。但是經過2010年的大部制改革之后，其公務員分類管理制度的改革也迅速開展起來。在公務員分類管理的基礎上，深圳市自2010年起，所有行政機關全部新增職位招收聘任制公務員。深圳市現有在職聘任制公務員共一千八百多名，對聘任制公務員的管理也逐漸步入正軌。

2.深圳的經驗。為充分掌握深圳市公務員聘任制的實施情況，筆者于2011年10月在深圳進行實地調查。面向深圳市聘任制公務員個人發放了近150份問卷，實際回收問卷127份；面向聘任制公務員管理部門發放問卷40份，實際回收24份。在發放問卷的同時對4名在職公務員進行了訪談，包括深圳市人力資源與社會保障局公務員處工作人員、委任制公務員與聘任制公務員。對調查數據的分析表明，深圳市推行公務員職位聘任制試點取得了很大成效，但也暴露了不少問題。

深圳市實行公務員職位聘任制的主要成效可以概括為六條經驗。其一，循序建立相應的政策法規體系是推進公務員聘任制的基本制度保障。“公務員法”對聘任制只是做了原則性規定，沒有明確的操作性細則。在推行聘任制之初，由于對聘任制公務員的管理、續聘、福利與報酬等都缺乏明確的配套政策，社會公眾對聘任制的響應并不積極，因此，2007年、2008年和2009年的聘任情況并不理想。在《深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法》的基礎上，深圳市于2010年頒布了《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法》(試行)、《深圳市行政機關行政執法類公務員管理辦法》(試行)、《深圳市行政機關公務員分類管理改革實施方案》，全面實行公務員分類管理改革，使得聘任制的實施有了更加可靠的政策基礎。隨后頒發的《深圳市行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法》、《關于印發深圳市行政機關聘任制公務員聘任合同等標準文本的通知》等文件，進一步規范了對聘任制公務員的管理，保障了用人機關和聘任制公務員的合法權益。其二，以聘任合同管理為核心。深圳市聘任制公務員實行合同管理。運用合同管理，即用人單位與聘任制公務員個人按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂聘任合同。首次聘任的聘期一般為3年，續聘的聘期一般為5年，連續聘滿10年則可簽訂無固定期限的合同，有效地保障了聘任制公務員個人的合法權利。但簽訂無固定期限合同并不意味著公務員從此就進了保險箱，可以高枕無憂。合同管理為聘任制公務員帶來一定的職業危機感，對于違反規定或合同條款的公務員，用人單位仍然可以解除聘任。通過簽訂聘任合同，實施合同管理，使聘任制公務員對自己的職責和權利義務有清晰、明確的掌握，讓公務員真正實現了從“身份”認同向“職業”認同的轉變。其三，分類管理是公務員聘任制的組織基礎。按照“公務員法”，深圳市于2007～2009年開展的公務員職位聘任制的實踐，對專業性較強和輔助性的職位試行聘任制，但因缺少科學的職位分類作為前提，政府機關中專業性較強的職位和輔助性職位往往難以界定清晰。2010年，深圳市完成了分類管理改革，即“按照職位的性質、特點和管理的需要，將全市行政機關公務員職位劃為綜合管理類、專業技術類與行政執法類”⑥。其中，將近69％的公務員被劃分為專業技術類與行政執法類。實行職位分類管理后，綜合管理類公務員沿用傳統的公務員管理模式，而專業技術類與行政執法類實行與行政職務級別脫鉤的獨立的職務序列。在此基礎上，對行政機關的所有職位實行聘任制。其四，實行社會基本養老保險與職業年金相結合的養老保險制度。深圳市公務員職位聘任制實行的是社會基本養老保險與職業年金相結合的養老保險制度，區別于非聘任制公務員的退休制度。聘任制公務員參照社會中企業員工參保的方法參加社會基本養老保險，保險的繳交、待遇計發、接轉以及管理與企業員工一樣，從而實現了政府機關與其他社會機構在養老保險上的“并軌”。因此，聘任制公務員即使離開公務員隊伍進入其他企事業單位，其社會基本養老保險和職業年金也會因其身份和職業的變化而轉移，具有便攜性。而職業年金的運用，有效地補充了聘任制公務員僅僅參加社會基本養老保險而造成的與其他非聘任制公務員在退休待遇上的差距，讓養老保險不再成為“不能出”的原因之一。“社會基本養老保險＋職業年金”的公務員職位聘任制的養老保障制度創造出公務員“能進能出”的可能性，也解決了未來公共財政的壓力。其五，分層、分類、分階段推行公務員職位聘任制，實現增量改革。公務員職位聘任制是對公務員制度用人方式的創新與改革，旨在建立更為彈性與靈活的政府用人制度。在聘任制實施初期，由于人們不理解，甚至有人認為聘任制公務員就是“臨時工”，在心理上對聘任制存在誤解與抵觸。因此對公務員職位聘任制的推行，深圳是采取分層、分類、階段性循序漸進的方式以實現增量改革。在制度推行層面上，深圳的公務員職位聘任制采取“老人老辦法，新人新辦法”，即原來的公務員仍舊是委任制，而新錄用的公務員實行聘任制；在制度推行類別上，深圳市對行政機關的公務員(包括所有綜合管理類、行政執法類與專業技術類職位)全面實行聘任制，而黨群系統依照其工作性質依舊采取委任制；在制度推行階段上，深圳市從2007年至今，主要分成兩大階段，經過五次聘任制公務員招錄工作，隨著聘任制度的逐步成熟，從在個別部門部分職位上的推行發展到整個政府行政機關采取聘任制，增量推進。其六，采用等同于委任制公務員的標準對聘任制公務員進行管理。依據《深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法》，深圳市的聘任制公務員與委任制公務員在錄用、考核、待遇、獎懲、晉升上都是一樣的，有效避免了“同工不同酬”、“二等公民”等情況的產生。

3.深圳試點中出現的問題。深圳市在推行公務員聘任制的試點中也暴露出這一制度設計和實踐運作還存在許多待解的問題。其一，公務員聘任制度統一規定與管理標準缺失。《深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法》是2008年1月頒布實施的，早于國家的《聘任制公務員管理試點辦法》。盡管深圳市后續頒布了不少政策規定，但總體上制度支撐還不夠系統，許多管理環節的操作標準不明確。對于如何確定適用于聘任制的職位定量標準、如何進行合同考核、如何對聘任制公務員進行培訓、有哪些救濟方式以及除公開考試錄用外的聘任方式，都缺乏權威、統一的法律法規的文本規定。法律與管理條例的缺失依舊是公務員職位聘任制在深圳實施中的一個軟肋。其二，行政機關公務員聘任制“一刀切”。深圳市的職位分類制度是深圳市推行公務員聘任制的基礎與有效保障，為聘任制公務員的區別管理、晉升、考核標準等做了基本的區分。但是，深圳市的職位分類制度依舊沒有完全發揮它的作用與功能。“公務員法”所規定的專業性較強與輔助類的職位并不等同于職位分類所劃分的專業技術類與綜合管理類，而是應當依照職位類別與具體崗位內容進行確定。深圳市2010年以來將其行政機關新進的主任科員以下公務員都采用聘任制的形式過于籠統，不利于職位性質、職位發展的明晰，也不利于具體崗位真正找到合適的人才。此外，從深圳市歷次聘任制公務員招考數據來看，有部分職位，特別是專業性較強的職位和對學歷要求較高的職位，鮮有人報考，難以招錄到合適的人才，而有些綜合性崗位競爭十分激烈。如何吸引優秀的、高學歷的人才，是深圳市公務員聘任制實踐中需要繼續探索的問題。其三，合同管理力弱。聘任制公務員與非聘任制公務員的重大區別就在于聘任制公務員實行合同管理，通過簽訂合同確定用人單位與個人的雇傭關系。在深圳市聘任制公務員管理實踐中，雖然用人單位與個人簽訂了合同，但在日常管理中，合同發揮的作用依舊很小，甚至僅成為聘任制的一種流于形式的管理。其四，聘任制公務員培訓、考核、監督、退出機制不健全。調查數據顯示，聘任制公務員的培訓主要停留在入職期間的崗前培訓。在考核方面，我國“公務員法”規定對聘任制公務員采用平時考核與定期考核相結合的考核方式，但對于聘任制公務員考核的內容、標準沒有詳細規定。深圳市在實踐層面上對聘任制公務員的考核也僅僅是結合聘任合同與《深圳市行政機關聘任制公務員管理試行辦法》，考核的力度不夠。公務員職位聘任制度的實施最終要達到的是建立一個更為靈活、富有彈性的公務員制度，使公務員隊伍“能進能出”，真正實現人才在各個行業、領域的合理流動，做到人盡其才。五年來，有近2000人通過聘任制進入深圳市公務員隊伍，而退出公務員隊伍的人數極少，而且放棄聘任制崗位的人多數是因為轉任為委任制公務員。

中國公務員職位聘任制的建立：路徑、框架與問題

1.中國聘任制公務員制度建立的基本路徑。在吸收深圳、上海試點經驗的基礎上，2011年1月28日，中共中央組織部與人力資源和社會保障部聯合頒發《聘任制公務員管理試點辦法》(以下簡稱“試點辦法”)，標志著公務員職位聘任制初步建立。從“公務員法”到“試點辦法”頒布實施，公務員職位聘任制的確立經過了三個階段。第一階段是通過公務員管理的根本法對公務員職位聘任制度進行基本界定。“公務員法”第16章第95條至第100條對聘任制公務員的性質、聘用辦法、合同管理、適用法律等進行了原則規定，奠定了公務員聘任制的法律基礎。第二階段是試點階段。在“公務員法”實施一年后，考慮到兩地的人力資源市場化發展程度，原國家人事部確定在上海浦東和廣東深圳進行公務員聘任制的試點，希望通過試點總結經驗，防止可能出現的失誤。第三階段是擴大試點階段。在總結試點經驗的基礎上，中共中央組織部與人力資源和社會保障部聯合頒發“試點辦法”，將“公務員法”對公務員聘任制的一般法律規定具體化為更具有可操作性的細則，進一步擴大試點范圍，希冀通過更大范圍的試點，使公務員職位聘任制逐步完善起來。在中央政府政策引導下，江蘇、湖北、湖南、四川等省，紛紛宣布正在制訂聘任制公務員管理的有關規定，爭取2012年內試點公務員聘任制。未來的第四階段將是在全國大面積試點的基礎上進一步總結和完善。

2.公務員聘任制的制度框架。經過三個階段，公務員職位聘任制的基本制度框架已經建立起來。(1)目標。“試點辦法”在總則第1條對公務員職位聘任制的目標做了非常明確的界定，即要通過聘任制“拓寬選人渠道，健全用人機制”，從而達到增進機關人力資源管理的彈性與活力，提升政府管理效率，建設責任政府、效能政府的目的。(2)范圍。聘任制公務員主要在專業性較強的職位和輔助性職位中聘用。“專業性較強的職位，一是對專業技術知識的要求很高，二是機關的有效運行離不開這些工作。這些職位主要集中在金融、財會、法律、信息技術等方面。”“輔助性職位事務性較強，在機關處于輔助地位，如書記員、資料管理、文件分發、數據錄入等方面的職位。”⑦由此可見，聘任制公務員不是公務員隊伍的主體部分，不可能在大范圍的職位中聘用。(3)聘任制公務員的管理原則。聘任制公務員是公務員的組成部分，“公務員法規定的公務員管理的一般原則和制度精神適用于聘任制公務員的管理”⑧。但是，聘任制公務員又有不同于委任制公務員和選任制公務員的特點。在聘任制公務員的管理上，依據合同管理的原則成為重要的管理原則。依據合同管理，意味著聘任制公務員不執行“公務員法”關于錄用、考核、職務任免與職務升降、獎懲、培訓與交流、工資福利等一系列規定。對于公務員管理部門和具體的用人單位而言，聘任制公務員管理是一個全新的課題。

3.推行公務員聘任制面臨的問題。對于聘任制公務員管理，無論在制度設計還是在試點實踐中，已經暴露出一些突出的問題，需要認真分析研究，尋求解決之道。(1)“試點辦法”未做禁止聘任制公務員轉任委任制公務員之規定，有違推行公務員聘任制的初衷。推行公務員聘任制，本意是減少委任制公務員職數，增加公共人事系統的活力。如果允許聘任制公務員轉任委任制公務員，實際上又從工作管理退回到身份管理。從深圳的實踐看，雖然沒有發生直接轉任的問題，但是，因為法律沒有進行禁止性規定，不能排除在其他地方試點實踐時會利用這一“政策漏洞”。此外，對聘任制公務員考入委任制公務員，也應做出法律限制，防止“局內人”搭便車。(2)“試點辦法”未做限制連續聘任之規定，不符合實行公務員聘任制的基本精神。實行公務員聘任制的一個基本精神是強調競爭，反對職位壟斷，因此，打破公務員職業終身制，讓更多的公民參與到公務員職位競爭中來，才能實現推行聘任制的主旨。但是，“公務員法”第98條、“試點辦法”第14條均對聘用合同期限和試用期進行了規定，而未對連續聘任做出限制，這就使得新的公務員終身制——聘任制公務員終身制——成為可能。(3)“試點辦法”未做禁止聘任制公務員轉聘或升任職務之規定，有違依據合同進行管理的基本原則。聘任制公務員基于合同進行管理，對其“功績”的肯定應按照合同規定之條款予以獎勵，而不是如委任制公務員一樣實行職務晉升。同樣的道理，聘任制公務員也不應實行交流、轉聘。實際上，《深圳市聘任制公務員管理試行辦法》第45條、第46條分別對聘任制公務員晉升和轉聘做了規定，這使得聘任制公務員的管理和委任制公務員、選任制公務員的管理界限模糊了。(4)地方政府在推行聘任制時缺乏一系列可靠的技術標準，配套制度不完善。由于“公務員法”對聘任制只是做了一般性規定，需要“試點辦法”將這些一般性原則具體化為可以實際操作的政策標準。但是，“試點辦法”在許多環節上的規定模糊，還缺乏一些必要而明確的規定。比如，在聘任制適用的具體范圍上缺乏明確規定，也未對聘任制的編制規模進行規定；對除考試以外的直接聘任的基本程序和適用范圍沒有明確的規范。(5)過分提倡競爭可能帶來負面影響。2010年以來，深圳市將大部分新增的公務員職位作為聘任制職位，旨在進一步鼓勵競爭，激發活力。但這一做法可能有違聘任制的基本價值。聘任制公務員主要適用于專業性較強的職位和輔助性職位，如果將大量的職位甚至是所有的職位都采用聘任制，將可能導致行政成本的增加和行政系統的不穩定。

公務員職位聘任制的完善：價值培養與制度創新

1.培養公民的核心價值。價值取向決定制度安排。制度創新依賴于價值培養，依賴于全社會的核心價值的建立。公務員職位聘任制能否真正完善，取決于人們用什么樣的核心價值來創新這一制度。在中國目前所處的社會轉型重要時刻，認真總結深圳的試點實踐，充分考慮中國的政治生態，四種價值取向以及由此決定的制度設計將成為聘任制成敗的決定性因素。

(1)提高全社會對公務員職業化的認同感。要通過宣傳教育使更多的公民在價值層面上認識到公務員只是一個職業符號，而不是象征著高人一等的身份。通過職業生涯教育，使人們在心理上能夠將聘任制公務員與選任制公務員、委任制公務員平等看待，能夠將公務員與諸如環衛工人等一切職業一樣平等看待。隨著人們認知水平的不斷提高，人們將不再把公務員和終身制、“保險箱”、“鐵飯碗”等概念聯系在一起，而是像從事其他職業一樣，不再企求雇主給予終身雇傭的承諾，可以在不同的職業間自由選擇。

(2)形成尊重個人權利的良好社會氛圍。個人權利強調的是聘任制公務員能夠享有與任何行政機關締結聘任合約、獲得平等報酬的權利，在履行職責的過程中只是按照合約的規定決定自己的行動，而不是遵循長官意志或者屈從不正當的政治壓力。一旦在個人權利受到威脅時，能夠得到社會的廣泛支持。要形成尊重個人權利價值的良好社會氛圍，必須通過教育，破除傳統行政系統中的家長式作風和等級觀念，同時在救濟制度的設計中給予充分體現。

(3)培育全社會的社會公平觀念。“社會公平關注的是公正。與個人權利價值不同的是，它體現公平的社會性，即向社會集團提供的公平。”⑨市場經濟的發展促進了公平價值的社會認同。但是，在面對優先機會或者在法律提供了便利時，人們可能會放棄公平。如果允許聘任制公務員轉任為委任制公務員，或者允許將聘任制崗位改設為委任制崗位，允許在崗的聘任制公務員與其他社會成員競爭，這對那些正準備通過考試獲得公務員工作崗位的人來說，也是很不公平。此外，當發生人事糾紛時，面對公共權力機關，聘任制公務員處于弱勢地位，應該在社會心理層面強化對他們的有效保護，并通過制度安排將這種“保護”予以實現。

(4)培育科學的效率觀。在公務員制度中引入聘任制是基于效率價值。引入聘任制就是引入競爭，同時也可能節約公共系統的人力資源支出，減少行政成本支出。但是，過度的競爭不僅可能引起嚴重的內部緊張，而且可能增加行政運行的成本。如果大多數職位(特別是那些與政策制定有關的職位)被歸入聘任制，行政系統運行的穩定性和連續性將大打折扣，有可能使行政運行偏離正確的軌道。一旦行政系統不在“正確地做事”，提升政府的管理效率便是天方夜譚。

2.系統地進行制度創新，提升公務員聘任制的可行性。以正確的價值為導向，考察聘任制的可行性，應該系統地完善制度設計的各個環節，提供準確的操作標準和細則。(1)準確描述聘任制的使用范圍。對“公務員法”規定的兩類職位(專業性較強的職位和輔助性職位)進行具體工作描述，形成組織職位圖，同時為每一個層級的公共系統規定好聘任制在總體編制中的職數。中央政府公務員管理部門通過對省、直轄市和副省級城市的授權完成聘任制的編制預算，確定聘任制編制規模的調整周期。完善這一管理環節，可以保證行政系統運行的穩定性和靈活性，有效提升公務員制度的效率，同時也可以維護公務員制度的傳統優勢，避免隨意設立聘任制崗位，杜絕因人設事。(2)在聘任管理上，不僅要將考試流程具體化、標準化，還應將直接選聘流程具體化、標準化。除了做好信息公開，選聘流程中最主要的是要建立專家委員會，將用人機關的人事決定權交由沒有利害關系的第三方來行使，以實現社會公平。(3)在聘任制內部管理上，應該增加禁止聘任制公務員轉任委任制公務員之規定，以保障所有社會成員在競爭委任制公務員時擁有公平權利。同時，應該規定聘任制公務員任職最長期限，保持聘任制公務員和委任制公務員應有的區別，持續提升公共系統的活力和效率。(4)應該建立完善的“人事爭議仲裁制度”。“公務員法”第100條和“試點辦法”第30條對人事仲裁只是做了原則規定，很不具體。應該根據“公務員法”和國家《人事爭議處理暫行規定》，設立主體公正、程序公正、救濟充分的人事爭議仲裁制度，實現對聘任制公務員個人權利之保護。要保證仲裁主體公正，則必須由公務員主管部門的代表、聘用機關的代表、聘任制公務員的代表、法律專家以及民意代表組成人事爭議仲裁委員會，并且不能由公務員主管部門的代表或者聘用機關的代表或者聘任制公務員的代表擔任首席仲裁員。所謂程序公正，就是要在設立人事爭議仲裁制度時，對仲裁申請書的送達、人事爭議調解、仲裁決定形成中的意見采納和討論程序做出公正合理的規定，保障申請人特別是聘任制公務員受到公正對待。所謂救濟充分則是要求當聘任制公務員不滿意仲裁決定時，應該得到更廣泛的司法救濟，特別是要保證其有充分的資源向法院提起訴訟。當然，除了上述四個重點之外，完善公務員聘任制還有許多值得進一步思考的問題。隨著社會文明程度的提高，這些問題將會逐步得到解決。

注釋：

①滕玉成、俞憲忠：《公共部門人力資源管理》，中國人民大學出版社2003年版，第123頁。

②李和中、陳廣勝：《西方國家行政機構與人事制度改革》，社會科學文獻出版社2005年版，第133頁。

③曹禮平：《論美國聯邦機構中的臨時雇員》，《云南行政學院學報》2003年第5期。

④⑨［美］羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門人力資源管理：系統與戰略》，孫柏瑛譯，中國人民大學出版社2001年版，第21、7頁。

⑤姬養洲：《政府雇員制與公務員聘任制的交鋒》，《人力資源》2008年第19期。

⑥《深圳市行政機關公務員分類管理改革實施方案》(深府［2010］22號)。

⑦⑧張柏林：《〈中華人民共和國公務員法〉教程》，黨建讀物出版社、中國人事出版社2005年版，第339、349頁。

第二篇：激勵機制建立與完善

建立健全干部考核獎懲激勵機制，對于推行橫向崗責體系建設，進一步提高稅收各項工作管理效率具有重要意義。因此強化對干部的考核評價激勵，既要完善考核激勵機制，突出人性化管理，又要合理設計考核指標。建立科學的評議考核指標體系，實行過程控制，實施全員全面考核，進一步提高考核激勵工作的可操作性和實效性。

一、完善考核激勵機制，不斷優化考核手段

目前我們現有考核激勵制度或缺乏實質內容或千篇一律、大同小異，考核激勵留于形式：有的單位考核激勵制度過于繁瑣，缺乏可操作性和實效性，部分單位調動干部能動性的有效辦法和措施不多，考核激勵的力度和深度不夠，難以真正起到獎懲作用。推進橫向崗責的生命力在于落實責任，形成工作開展到哪里，評議考核就到哪里；過錯發生在哪里，問責追究就跟到哪里的工作格局。因此探索建立一套行之有效激勵獎懲評價體系，就必須形成“有崗、有責、有流程、有評議、有獎懲”的機制，將責任具體落實到每一個崗位、每一個部門，實現制度、機構、崗位、人員、責任的有機結合，部門之間、崗位之間建立起一種齒輪傳動式的工作機制。實踐證明“大鍋飯”不好吃，“大鍋飯”必然導致工作效率低下，不能體現“按勞分配，按績獎懲”分配原則，久而久之必然影響干部工作熱情和工作積極性。所以要實施對干部的全面有效考核，要研究制定一套行之有效又便于考核的制度辦法，明確崗責、指標到人，設立專門考核機構負責對日常考核相關信息的收集、處理和分析。要確立考核方式和考核手段來提高考核工作的效率和效果，積極探索人工考核和采用計算機考核相結合的方式，對工作實績的考核要重點強調計算機考核，對公共內容的考核要進一步細化和量化，日常工作中要全面掌握干部的個人基礎信息、崗位工作信息以及其他相關信息，采取共性指標和個性指標相結合的方式實施有效的雙量考核，應根據部門、崗位的實際，選擇最適當的評議考核方法，可以采取部門之間、干部之間日常評議與上級定期考核相結合，內部考核與納稅人評議相結合，主管部門與相關部門評價相結合，充分享用計算機信息資源使考核工作進一步深化和細化，增加考核的客觀性、真實性和有效性。

二、堅持以人為本，注重人性化管理

一是加強干部思想教育。當前不少干部思想認識不到位，總認為考核就是為了多扣錢，有的干部寧愿讓扣點錢也不愿意多工作，少承擔責任，一些干部習慣跟能力差干部的比工作好壞，缺乏應有的責任心和進取精神。因此要在思想政治工作中加大對品德的教育和考核力度，對不同崗位、不同層次人員，分門別類、有針對性地做好思想教育引導工作，引導干部樹立一盤棋思想，增強干部自我修養意識和責任意識。二是加強地稅文化建設，營造文化氛圍，培育良好的價值觀念、道德規范、行為規范與精神風貌，以人為本，利用稅務文化陶冶干部的情操，要突出宗旨理想教育，進一步深入開展“珍愛生命，承擔責任，維護榮譽”地稅核心價值理念教育活動，大力普及科學化、精細化管理理念教育，培養干部開拓進取、奮發有為的信心和勇氣，形成敢抓敢管、敢于負責、真抓實干的良好局面。要深入進行典型引路、比學趕超教育，引導干部端正奉獻與索取的態度，不斷提高干部隊伍的綜合素質。三是突出人性化管理，尊重人的本性，以人性的自我實現需要引導干部積極工作，規范干部行為，利用行為習慣加強管理。以制度建設為平臺，突出人性化管理，綜合考慮人員素質差異和崗位能力差別等現象，統籌兼顧，正視差異，包容共進、獎懲有度。使干部的索取與奉獻達到很強的一致性，激勵干部高效工作。

三、實施全面全員考核，合理設計考核指標

一是全面考核干部。全面考核干部工作績效，橫向崗責評議指標能量化的應盡可能量化，量化指標要有準確的指標定義和解釋，不宜定量評議或者不能定量評議的要定性評議。綜合考慮加分因素和扣分因素，破解難以量化的考核難題，對共性指標采取考核扣分的辦法，對個性指標的考核應堅持扣分與加分相結合的原則，并將考核得分換算成百分比，作為全面考核的計分系數，對干部綜合素質進行全面考核。二是加強對干部能力的考核。在推行橫向崗責體系建設的過程中，要對內設機構進一步整合優化，并合理分配和使用人力資源，把素質高、能力強的干部分散配備到各科室各崗位，有效發揮傳幫帶作用，同時不斷強化業務技能培訓，把掌握新技能、新知識的能力作為一項重要內容進行考核，讓人員使用盡其所能。三是合理設置考核指標。全面推行激勵競爭機制，明確界定干部崗位職責，按照崗責體系明確的工作數量、工作質量、工作效率要求設置干部工作考核指標，并對工作考核指標進行量化，設定目標獎勵系數，適度拉開差距，完善責任追究制度，進行考核獎懲兌現。

四、打破傳統分配習慣，突出考核激勵實效

國家公務員，習慣于相對平均的分配體制，長期形成的分配觀念難以在短期內改變，但推行橫向崗責體系建設要求我們必須要敢于打破“大鍋飯”，按照各科室、各個崗位工作數量和工作業績分別做出適合大家口味的“績效飯”，要以利益分配機制為動力，打破“大鍋飯”，讓考核起到獎勤罰懶、激情勵志、調動工作積極性的良好作用。同時不能過分強調考核獎懲，要突出考核激勵實效，盡量避免出現干得越多，責任越大，差錯可能越多的問題，盡可能的使干部工作積極性不受到影響，考核中注重不同崗位、不同科室管理責任的相對不平衡性，盡量避免可能出現考核結果相對不公平的現象發生，在考核實踐中進一步細化和量化考核激勵措施，必須貫徹“注重效率，兼顧公平”原則，必須正確處理好激勵與懲戒的關系，因此，結合工作人員受教育程度、個人素質和業務水平、工作能力，承認差異，尊重差異，把工作事項按承擔的工作量以及難易程度、責任大小分門別類，以事定崗，以崗明責，按崗定級，擇優上崗，因才施用，動態考評是解決各崗位之間不平衡的有效途徑。應根據各崗位的職責權限，結合工作量大小、難易程度和執法風險大小，將獎金分配到崗，通過競爭上崗、雙向選擇與班子集體研究相結合的方式，建立績效獎等級制，實行按崗計酬，違規追究，強化工作人員的風險意識和責任意識，提高工作的積極性和主動性。穩步推進考核激勵機制規范化、科學化，以考核促進工作，充分調動干部的主觀能動性，激勵干部積極工作。最終營造工作有序、考核有章、獎罰分明、監督有力、執法公正，和諧共進的良好工作氛圍。

第三篇：論文 公務員聘任制的實踐探索與反思

公務員聘任制的實踐探索與反思

李靜

【摘要】 隨著社會高速發展，現代社會對政府公共服務的要求越來越高，需要更多的政府專業人才來應對現代政府事務管理和服務。公務員聘任制度是我國公務員任用制度中得一種創新制度，它的實施有利于吸引、招錄、使用高素質的專業化人才為政府工作，對于完善我國公務員制度和提高政府的工作效率有著重要意義，但由于缺乏歷史經驗和借鑒，我國的公務員聘任制還處在“試水”階段，在實施過程中存在一些問題，因此需要進一步完善。

【關鍵詞】公務員聘任制； 存在問題； 對策；

The practice of the civil service appointment system exploration and

reflection lijing [Abstract] along with the social development, modern society in the government's public service demand more and more, need more government professionals to cope with modern government affairs management and service.Civil servants employment system is our country civil servant appointment system of a kind of innovation system, and the implementation of it to attract, recruiting, use high quality specialized talents for government work, to perfect our country's civil service system and improve the working efficiency of the government has an important meaning, but because of the lack of historical experience and reference, our country's civil service system is still on trial stage, and in the process of implementing some problems, so need to be further perfected.Key words Civil ；service system ； problems ； countermeasures

導 論

選題背景及意義

近來，各地紛紛試水聘任制公務員,引起社會熱議。一直備受人們關注的公務員聘任制改革，今年以來，又掀起了一輪新的高潮，全國多地頻頻傳來改革的訊號。《中華人民共和國公務員法》于2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過。《中華人民共和國公務員法》第一次以法定的形式確立了公務員聘任制的合法地位。并用一個章節的內容對公務員聘任制進行了專門制度設計和規范，為公務員聘任制提供了法理依據。2006年1月1日起《中華人民共和國公務員法》正式實施到現在已近七個年頭，它提出的公務員聘任制是對我國現行公務員制度的發展和創新,為我國的人事制度改革帶來新的生機和活力。但其對于公務員聘任制的規定都不夠系統，公務員聘任制仍面臨許多挑戰。

面臨著信息化、全球化和政府活動日益復雜化的新形勢，現代社會對政府公共服務的要求越來越高，政府事務更加靈活多變，需要更多的政府專業人才來應對現代政府事務管理和服務。但目前由于知識與視野的限制，政府現有的專業人員無法滿足提高政策水平、創新管理制度的需要。公務員聘任制制度是對舊體制的沖擊，它有利于打破現存公務員體制中的弊端，當公務員聘任制試點成為一種固定的制度沿襲開來，并在全國逐漸“鋪開”，勢必激起公務員隊伍的“鯰魚效應”，意義深遠。本文的研究意義也就在于對我國公務員聘任制的完善貢獻一份力量。國內外研究概況 1.國外研究概況

公務員聘任制產生于西方，其典型代表有德國，澳大利亞，加拿大等。二十世紀七、八十年代以來，主要西方發達國家對公務員制度的改革方式就是精簡公務員機構，減少公務員的數量，同事采用合同聘用制，大量引入政府臨時雇員。許多學者提倡在公務員制度改革中，應參考或引入私人公司或企業的管理方式，擯棄公務員職務的常任制，實行聘用合同制等，以逐步建立更具市場性、開放性的公務員任用機制。綜上所述，根據國外學者的大量研究證明，公務員聘任制已經被越來越多的國家重視與采用。參考已經發展多年的、市場化的合同用人制度，以聘用制合同為基礎對國家公務員進行相關管理。逐漸廢除公務員的常任制與終身化，強調科學化與專業化正成為主要西方發達國家機構部門人事制度改革的核心內容。2.國內研究概況

公務員聘任制雖然在《公務員法》中予以確立，但是理論界對公務員聘任制的研究還只是處于起步階段，還停留在制度探尋層面上。對于公務員聘任制的實踐也只是在個別省份進行了試點性質的實行。對公務員聘任制的合理性還存在著一定的分歧，這就要求對聘任制進行更加深入的理論探索。理論具有對實踐的指導作用。《公務員法》中對公務員聘任制的闡釋已經為公務員聘任制的實行做出了法理層面的制度設計，公務員聘任制的確立對我國公務員制度的意義是不言而喻的，在這樣的基礎上，對公務員聘任制的研究完善就更加有其現實的意義與價值了。主要內容

第一部分，我國公務員聘任制的具體內容及其推行意義。首先對公務員聘任制概念進行了界定。然后分析了公務員聘任制的特殊性，及其推行的意義。

第二部分，我國公務員聘任制存在的三個問題，1.缺乏配套法律規范。2.制度實施中存在盲目性。3.缺乏日常管理機制，易造成公務員聘任制失靈。

第三部分，我國公務員聘任制存在問題的成因分析。結合公務員聘任制在實施過程中存在的實際問題，分析其問題成因。

第四部分，解決路徑。結合政府雇員制實施中的相關經驗與《公務員法》執行后公務員聘任制實施中存在的具體問題，有針對性提出解決對策。研究方法(l)文獻研究法

通過查閱大量國內外關于公務員聘任制度相關文獻基礎上，對當代公務員聘任制進行分析研究，在總結各家觀點的基礎上提出自己的見解。(2)實地調查法

通過本人2011.11-12月份在長沙市人民政府信訪局的實習，根據實習過程中對公務員性質、工作內容等方面的了解，結合論文寫作過程中對聘任制公務員的研究，提出自己的見解。

一、我國公務員聘任制的具體內容

（一）公務員聘任制的含義

《中華人民共和國公務員法》第十六章 第九十五條規定，公務員聘任制是指機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。

（二）公務員聘任制的特征

1、適用范圍有限

根據《公務員法》中的規定，涉及國家秘密的職位，一般不采用聘任制的方式。專業性較強和輔助性的職位是聘任制公務員的選擇范圍。

2、錄用方式靈活化 根據《公務員法》的規定，機關單位聘用公務員可以公務員考試錄用的程序為參照。自行進行公開招聘，同時也可以從符合條件的人員中直接進行選聘。這說明了聘任制公務員可以采取兩種錄用方式：一種是公開招聘，在依照傳統公務員錄用方式進行，采取公開考試，平等競爭、擇優錄取的辦法；另一種是直接選聘。機關根據職位要求，從符合條件的人員中直接聘用。

3、管理模式雙重化

聘任制公務員將受到職位管理和合同管理的雙重管理。職位管理是用人單位通過職位分析來明確不同職位在組織中的角色和職責以及所需的相應的任職資格，配合以相應的薪資、福利待遇等的管理方式；合同管理即用人單位依據聘任合同對聘任制公務員實施管理方法。對于聘任制公務員的管理，重點還是依據公務員聘任合同。

4、薪酬福利市場化

協議薪級工資制是聘任制公務員新酬制的主要特點，它是參照相近行業類似崗位人員的市場薪酬水平以及其它相近職位人員的收入水平，提出相應職位供參考的薪酬，最終薪酬由雙方共同確定。而在社會保障方面，聘任制公務員的社會保障標準通常也是在參照企業員工的社會保障標準的基礎上辦理如養老保險、醫療保險與工傷保險等常規險種。

5、任職期限非常任化

非聘任制公務員身份穩定，一般是終身制，非因法定事由和非經法定程序不被辭退或開除；而我國《公務員法》第98條規定：“聘任合同期限為一年至五年。聘任合同可以約定試用期，試用期為一月至六個月”。這就說明了聘任制公務員的聘任合同期限為一到五年，到期后可以重新簽訂聘任合同或者雙方完全終止合同關系。這樣，公務員聘任制打破了公務員的“鐵飯碗”,公務員不再是終身制。

二、公務員聘任制推行的意義

1、提高政府行政效率

傳統的非聘任制公務員大多是通用型人才，缺乏適應特殊崗位的專業技能。聘任制公務員具有較強的專業性，崗位職責明確，因此更能發揮其專業技能，激發創造性。同時，對聘任制公務員的管理是基于雙方合同進行，對其續聘與考核都是依靠合同執行。考核不合格的聘任制公務員會遭到解聘。公務員從傳統意義上的“鐵飯碗”變成了“瓷飯碗”，為了在合同期滿后得到續聘，聘任制公務員必須提高自己的行政效率。

2、降低政府行政成本

聘任制公務員根據政府崗位技能需要通過公開招聘或直接選聘聘任合適專業人才，免去政府為專業技能崗位與特殊崗位培養公務員的投入。同時，公務員聘用關系隨著合同的終止而結束，打破了公務員“終身制”，機關免去了“進一個人就要終身負責”的后顧之憂。

3、健全了機關用人機制，促進公務員制度進一步改革

隨著社會高速發展，現代社會對政府公共服務的要求越來越高，需要更多的政府專業人才來應對現代政府事務管理和服務。傳統的公務員制度難以形成面向社會的“開放性系統”，不能隨時從社會上吸收優秀人才并同時吸收多樣的思維方式和各種專業知識，不能滿足政府公共管理對專業人才的需求，致使公務員隊伍人員結構的固化與僵化，造成公務員制度缺乏靈活性和新陳代謝機制不暢等諸多弊端。公務員聘任制使機關用人方式更加科學、合理，彌補了政府專業人才的不足，健全了政府的用人機制。公務員聘任制制度是對舊體制的沖擊,它有利于打破已實行幾十年的政府固定公務員主導政府工作的舊體制。它是政府決策層為實現公共利益而采取的行動，是解決政府機關運轉中出現的相關問題而做出的舉措；同時它引入競爭機制，優勝劣汰，是對中國官本位意識的一次沖刷和弱化

三、我國公務員聘任制存在的問題

我國的公務員聘任制還處在“試水”階段，由于缺乏歷史經驗和借鑒，在實施過程中難免遇到一些困難和問題。

（一）可聘任職位不明確

《公務員法》規定可進行聘任的職位分為專業性較強的崗位和輔

助性較強的崗位，但卻對崗位沒有明確的鑒定，并未說明何為專業性較強的崗位，何為輔助性較強的崗位，在實踐過程中，這種彈性的標準容易滋生腐敗和錢權交易，不利用公務員隊伍的健康發展。

（二）聘任程序不完善

《公務員法》規定聘任制公務員可采取公開招聘和直接選聘兩種方式進行選拔。公開招聘，可以采用考任制公務員錄用的方式進行選拔。直接選聘是最簡單，最直接的方式，但由于直接選聘沒有相關的程序規定，缺乏客觀的標準和監督，容易受人為因素影響，出現徇私舞弊現象。

（三）《公務員法》規定聘任制公務員按照國家規定實行協議工資制

聘任合同應當具備合同期限、職位及其職責要求、工資、福利、保險待遇，違約責任等條款。但是有關聘任制公務員協議工資如何確定，相應的福利、保險等待遇如何確定，都沒有具體的法律規定。

（四）人事爭議仲裁規定不明確

《公務員法》規定建立人事爭議仲裁制度，但卻有多處規定不明。如人事仲裁委員會是常設機關還是根據需要臨時設立，如果作為常設機關的話，應該設臵在省、地、市、縣的哪一級政府里面，以及發生對仲裁結果不滿意的情況應該向哪一級人民法院提起訴訟等，在《公務員法》里都沒有明確的規定。

（五）對聘任合同的司法救濟存在問題

公務員法規定聘任制公務員對人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，現行行政訴訟法明確把因“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”引起的爭議排除在受案范圍之外。即便將其列入行政訴訟的受案范圍，也存在問題：首先，由于我國關于公務員聘任制聘任合同的法律法規不健全，即使訴訟到法院，法院依據什么法律文件來作出公平公正的判決。其次，因聘任合同的履行發生爭議而提起訴訟的既可能是公務員一方，也可能是用人機關一方，但現行行政訴訟法規定被告只能是行政主體一方。此外，對聘任合同的司法救濟，在審查范圍、舉證責任、證明標準等方面還存在很多問題

（六）制度實施中存在盲目性

在我國各城市公務員聘任制試點中，政府只想“把優秀人才吸引過來，通過創建良好的環境，搭好平臺，讓他們發揮作用。”而沒有對什么樣的職位應當劃分為聘任制公務員職位，哪些人才是政府真正需要且只能從社會招募的專業性強、政府自身難以培養的高端人才進行界定，目前行政部門對公務員聘任制的理解部分程度上陷入了一個誤區就是公務員聘任制就是臨時滿足政府對專業性人才與輔助人才的需求所采用的應急性的人才選拔手段。

（七）缺乏日常管理機制，易造成公務員聘任制失靈

公務員聘任制通過高薪來吸引政府機關急需的優秀人才，一般簽訂雇用合同，實行年薪制。從當前各地政府的實踐來看，政府聘用的高級專業人才可能是正常公務員工資的數倍甚至數十倍之多。一些領導也會在自身利益的驅使下主動出租或事先與受聘人員合謀，甚至使不合乎崗位要求的人受聘，從而有損于社會的公平與正義，也違背了公務員聘任制的初衷，這是與公務員聘任制度改革的目標背道而馳的。而且，放松對公務員聘任制的日常管理，也會滋長公務員聘任制的“功利性”。公務員聘任制的實施需要一定的經濟發展水平及一定的行政能力支持。一些地方的領導將推行公務員聘任制作為一項政績工程，而不注重公務員聘任制的實際作用，只是將推行公務員聘任制作為領導自身晉升的一種途徑。另外，很容易出現的是政府雇員制的短視現象，就是片面強調政府雇員的應急性。

四、我國公務員聘任制存在問題的成因分析

（一）配套的法規制度并不完善

2006年1月1日生效的《公務員法》對公務員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式進以及糾紛解決機制做了專門規定，正式在法律上確認了公務員聘任制。但《公務員法》中對于公務員聘任制的規定只是做了原則性的規范，此在實踐中行政部門對公務員聘任制的理解就只建立在對并沒有細化的《公務員法》上。

（二）公務員聘任制的核心理念并未被真正接受

公務員聘任制相對于我國民眾來說是一種并不熟悉的理念，在認識它、接受它之前必然會有一段相對漫長的過程。因此，各地在對公務員聘任制的理解與認識就會有所不同，對公務員聘任制的有效實行就可能起不到相應的作用。在面臨公務員聘任制時，各地可能會存在對制度缺乏相應的理念熟悉與認同。

（三）公務員聘任制相關理論在我國的研究并未深入

理論對實踐起著指導作用。在我國公務員聘任制的實施過程中所出現的問題，很大一部門是因為制度處在探索期而出現的。我國理論界對公務員聘任制的探討還不深入系統，就在筆者對公務員聘任制進行論文寫作查閱資料時，并沒有發現一本對公務員聘任制進行專門研究的著作。學術界對公務員聘任制有限的理論研究對公務員聘任制的內涵、范圍等問題的研究并不深入，對行政部門對公務員聘任制的實踐無法提供堅實的理論支持。另一方面，理論研究的薄弱方面卻正好是行政部門急于想從理論界尋找到答案的問題。

五、解決路徑

（一）革新傳統觀念 我國的傳統文化中，“官本位”的思想一直占據著其根深蒂固的地位，在人們心中普遍認為為政府部門工作就是做官，是一件光宗耀祖的事。而在長久的計劃經濟體系中，公務員的“終身制”、“鐵飯碗”等名詞都是人們日常生活中所再熟悉不過的。這也就或多或少的反映了人們對公務員這一職務的一種扭曲的期許。讓聘定終身的公務員制度，變成“合同工”，一些人對公務員聘任制或許存在質疑，但反觀當下，考上公務員就等于端上“金飯碗”，在體制內公務員只“上”不“下”，人浮于事逐漸喪失危機感，而部分公務員不求上進，不想事、不干事，由此滋生腐敗、慵懶散的官僚習氣。因此，公務員聘任制的猶如一針“清醒劑”，將公務員從權力光環中“剝落”，為公務員職業競爭注入活力，迫使公務員更好地為百姓服務，增強其工作壓力感和責任感。而對于普通公務員與社會民眾來說，則要積極打破官本位的傳統思想，建立公務員是人民群眾的服務員，行政部門意志的執行者的新思想，從而在這一思想層面上擁護公務員聘任制的實行。在執行方面，也要加強對公務員進行職業風險教育，增強社會輿論風尚的導向，增強對公務員聘任制的實施有利的社會輿論條件。

（二）完善公務員聘任制配套法律規范

完善聘任程序。完善，系統，規范的聘任程序是聘任合同制定的保證，同時也可以維護合同雙方權益，避免不必要的糾紛。在完善程序的過程中可以采用以下步驟:對用人單位進行人力資源配臵調查，公布空缺職位與名額，聘任條件，工資待遇，應聘人員申請應聘，對應聘人員資格進行審查，對應聘人員進行考試或考核，確定應聘人員，合同雙方就應聘事宜進行協商并簽訂合同。同時可以設定定量標準，量化準入標準，對應聘人的學歷，工作經驗，技能等級都做出相應的規定，避免公務員聘任制成為領導干部權力尋租的地帶。此外，對于輔助性與專業性職位的聘任制公務員應該研究各種不同的考核形式，不拘泥于書面考核，甚至可以采取專業操作技能的考核，降低公共知識考核的比重，從而能夠更加真實的了解應聘者的專業能力。在面試環節上，也可以采用當今私營部門中被證實行之有效的科學面試方法。同時，在招聘過程中，應該有一定的監督力量監督招聘過程，杜絕公務員聘任制實施過程中的舞弊行為。

（三）加強對聘任制公務員的日常管理

日常管理是保障政公務員聘任制運轉的關鍵，也是防止公務員聘任制成為各地方政府的形象工程的關鍵，因此，我國的公務員聘任制建設必須加強對受聘人員的日常管理和規范。特別是為了防止公務員聘任制成為各地方政府的形象工程，各地政府最好先試點、總結，強化了政府官員的規范管理后再普遍推行。由于公務員聘任制在我國仍然處于初步的探索階段，目前這一制度推行的范圍不宜過大，速度不宜過快，各地政府在決定是否要引入公務聘任制的過程中，還必須充分考慮自身的經濟發展水平、人員素質、客觀現實需要和財政支付能力，以確保公務員隊伍的基本穩定，減少財政壓力。各地政府要防止薪酬虛高，設臵聘用公務員薪酬標準時要進行充分調查研究，根據人才市場的具體行情確定，該高的要高上去，該降的要降下來。薪酬標準確定之后，還要根據市場變化及時調整。結 語

自2006年新公務員法正式確定公務員聘任制以來，在全國泛圍內引起了廣泛持續的關注。作為一種新制度與改革思路，各地在探索試行過程中存在著許多的差異，各界包括媒體、學術界及政府本身都對公務員聘任制有著不同的理解和評判。可想而知，此項改革的阻力將會是非常大的。因此，公務員聘任制的實行需要循序漸進，謹慎地進行，應保持社會的和諧穩定，顧及社會效應。一些地方在決定是否要試行公務員聘任制的過程中，應充分考慮自身的經濟發展水平、人員素質、客觀現實需要和財政支付能力，通過先試點、總結，再穩健、規范地推行。要防止形式主義，不能不顧自身條件具備與否而驟然推行公務員聘任制。還要科學確定雇用人員的數量，控制好政府人力資源成本，嚴防通過推行公務員聘任制變相提高

公務員的待遇和擴大政府機關人員編制。設臵聘用公務員薪酬標準時也應進行充分調查研究，根據人才市場的具體行情確定，并根據市場變化及時加以調整。實踐是檢驗真理的唯一標準。我們應該更加堅定改革的目標，通過完善公務員聘任制，為機關吸引專業技術人才開辟一條合法的渠道，為使用輔助性、事務性人員提供一種靈活、便捷的方式，把我國人事管理法制建設推進到一個嶄新的階段。

參 考 文 獻

[1]《中華人民共和國公務員法》〃

[2] 林艷玉.公務員聘任合同的性質及其訴訟[J].湖北行政學院學報.2006，（5）：65-66.[3]徐惠.公務員職位聘任制度若干問題的思考[A].法制與社會，2009（10）〃 [4]張靜.我國公務員退出制度研究[D].南昌:南昌大學，2010〃 [5]葉大鵬.我國公務員聘任制的問題與成因研究[D]． 西北大學，2011〃

[6]深圳市人力資源和社會保障局 深圳市財政委員會.《深圳市行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法》，2010〃 [7]《勞動法》〃

[8] 季銘宇.中國公務員聘任制實施問題探析[D]． 吉林大學，2009〃

致 謝

歷時將近兩個月的時間終于將這篇論文寫完，在論文的寫作過程中遇到了很多的困難和障礙，都在同學和老師的幫助下度過了。尤其要強烈感謝我的論文指導老師——姚蓉老師，她對我進行了無私的指導和幫助，不厭其煩的幫助進行論文的修改和改進。另外，在校圖書館查找資料的時候，圖書館的老師也給我提供了很多方面的支持與幫助。在此向幫助和指導過我的各位老師表示最衷心的感謝！

感謝這篇論文所涉及到的學者。本文引用了多位學者的研究文獻，如果沒有其研究成果的幫助和啟發，我將很難完成本篇論文的寫作。感謝我的同學和朋友，在我寫論文的過程中給予了很多啟發。特別是李媛媛學姐，在論文的撰寫和排版過程中提供熱情的幫助。由于我的學術水平有限，所寫論文難免有不足之處，懇請各位老師和學友批評和指正！

第四篇：論文：關于公務員激勵機制制度的建立與完善

經過二十年的探索與總結,我國公務員制度正在走向成熟,公務員激勵機制的設計和運行也在逐步完善。但是,由于我國推行公務員制度的時間短,社會又正處于體制轉型時期,公務員激勵機制在某些地方、某些領域還存在許多問題,或多或少地限制了激勵機制的效力,阻礙了激勵機制的運行,影響了激勵機制的創新。因此,探索完善公務員激勵機制的路徑和方法有著

重大的理論意義和現實意義。

一、我國現行公務員激勵機制存在問題

我國公務員制度的是上個世紀的90年代,因而在很多方面很不完善,作為激勵制度,在這方面我國與外國相比差距很大,在激勵制度這方面我國還需要一個漫長的過程。我國公務員激勵制度在經過了二十多年的發展以后究竟如何呢?在現實運行過程中我國公務員激勵制度主要存在以下問題:

（一）薪酬激勵機制的缺陷:適當水平的薪酬能保障公務員的生活,體現公務員的地位,并在此基礎上提高公務員的工作效率。自1997 年以來,我國對公務員主要采取普遍加薪的手段進行激勵,其薪酬水平已處于社會平均水平之上,使公務員的工作積極性得到了一定的提高。從我國公務員目前的薪酬體制來看,問題主要表現為當前薪酬設計過于死板,業績性薪酬在總薪酬中比重較低;不同級別公務員之間的薪酬差異小,不能反映各種級別、職位人員的勞動價值含量;公共部門內部科技型人員與普通型人員、政務類與事務類人員的薪酬差距也未拉開。種種形式上的公平造成了實質上的不公平,導致公務員的價值和社會地位得不到體現,難以激發其工作積極性。

（二）考核激勵機制的缺陷:在我國對公務員的考核大多只是做作樣子,崗位目標設定不夠明確,職責分工的不夠詳細,考核指標的難以量化,政府部門與黨政部門之間、政府各部門之間、部門內不同崗位之間的考核內容和標準無法統一,考核結果的可比性并不強。同時,年終考核評比中精神激勵與物質激勵不平衡,物質激勵往往是象征性的,缺乏物質的刺激性,因而,在一些地方和部門出現優秀等次“輪流坐莊”的現象。現實的考核評比結果大多比較溫和,不稱職或基本職稱的人幾乎沒有。如,紹興市二萬多名公務員在近兩年的考核中,被確定為基本稱職或不稱職的也就二十多位,約占總數的1‰。可見,考核激勵機制對多數公務員而言并沒有多大的約束性和激勵性考核激勵是對公務員的工作業績通過量化方式進行全面的評價,涉及到公務員的薪酬調整、獎金發放和職務升遷等諸多切身利益。

（三）晉升激勵機制的缺陷:職務晉升是公務員個人成就的集中體現。在輕視物質激勵的年代,晉升激勵機制作為精神激勵的主要方式發揮過重要作用。在現實社會關系中,我國傳統的親緣、血緣關系構成了晉升激勵機制的最大障礙,其破壞性主要表現在權力交接的集團壟斷性導致權力配置中的近親繁殖現象,影響公共管理效率的提高。在我國子襲父職、裙帶關系、幫派之分古已有之,因而在很大程度上晉升都是添加了人為的因素。

（四）競爭激勵機制的缺陷:在我國公務員的職業一方面穩定性高,采用終身雇傭制,無外界勞動力市場的壓力,一旦進入公務員隊伍就無異于進了保險箱;另一方面競爭過程暗箱操作,人才選拔上論資排輩、任人唯親,缺乏公開、透明的競爭機制。并且鑒于公共部門的特殊性,對公務員的激勵必須按國家的統一條文執行,激勵方式缺乏靈活性等,諸多因素都削弱了競爭激勵機制的有效性。

（五）監督激勵機制的缺陷:雖然我國公共部門的權力監督主體已相當全面,但監督意識淡薄、監督動力缺乏;各監督機構職責交叉;專門的監督機關難以發揮監督職能;法、檢兩院的監督職權不能真正獨立行使等原因導致監督不力,這些因素應該是不能有效遏制權力腐敗的根本原因。在我國監督不是件容易的事,如“三鹿奶粉”事件,如江蘇省某市公安局長公然要挾監督人等等,使得我國的監督只是擺設。

二、完善我國公務員激勵機制的路徑

（一）通過完善考核體系來完善激勵制度

首先,應該制定出一個科學化、制度化、規范化的考核制度。對公務員的考核要從德、能、勤、績這四個方面進行考核的基礎上,把定量與定性結合起來,制定評估實施細則和測評表,把德、能、勤、績這四項細化,這樣的考核制度才可以管理者容易實施,對公務員的評價才能公平公正,才能使他們得到真正的激勵。其次,確立合理科學的評估標準,建立量化的指標體系。改變我國以前考核中之劃分“優秀、稱職、基本稱職、不稱職”的考核方法,對每一項每一個進行打分量化,進行區別,通過這樣才能使考核不流于形式,才能真正評定出一個公務員到底什么地方好,什么地方還不足,對不足的方面進行加強,考核制度也才能真正的發揮它的作用。再次,健全、完善評估方法。在我國考核主要是上級對下級的考核,評估方法單一,使得下級的升遷、嘉獎全掌握在上司手中,隨之而產生的便是行賄受賄。因而,在評估中我們應該堅持領導考

核與群眾考核相結合,積極引進國外的先進評估方法，如圖表示評估方法、排列式評估方法、強制性選擇的評估法、述職評估法、目標評估法等。同時我們還應建立獨立的評估機構,比如英國它們成立了專門的評估部門-國家審計辦公室,同時還啟用大量的私人顧問在廣泛的公共服務領域深入市民中進行評估,我們可以以此為參考建立這樣的獨立機構,相信這樣的評估才會

是公開、公正、有說服力的。

（二）優化晉升制度,完善我國公務員激勵制度

首先,要增加公務員的職務晉升的競爭性。我國應該建立競爭性考試考核制度,推行競爭上崗、公開選拔等方式,對于內部低級職務的公務員如想升到高級職務,應該進行公務員考試考核來確定是否升遷,對于一個崗位通過對社會全面開放的競爭性考試來錄取,努力避免“少數人選人”和“在少數人中選人”的現象,讓機關全員參與競爭上崗。其次,增加公務員的級別設置。在我國,高級職務是有限的,而公務員對高級職務的需求是無限的,對每一職務我們的公務員相對應的級別設置比較少,這就使得很多公務員對晉升心灰意冷失去斗志。我們應該在慎重考慮部門、崗位的特殊性之后,結合我國的國情適當的增加某一職務的級別使受到客觀因素限制得不到晉升的公務員得到晉升,調動他們的工作積極性。再次,優化公務員隊伍。我們應該從公務員結構上進行改變,首先,要對不同的崗位又不同的規定,不同的職務進行年齡、性別、專業和文化水平的限制,同時積極疏通與“下”的途徑,健全試用期制、免職、降職和引咎辭職等制度,實行最高任職年齡限制,強化領導責任追究制度,大膽提拔和選用那些成績突出的年輕公務員,使公務員不在受年齡的限制,以此來激發他們的工作積極性。

（三）從監督制度入手,完善我國公務員激勵制度

首先,公務員的獎勵應該公開,加強獎勵監督。目前法律法規對公務員獎勵的事中監督,即評獎過程的監督沒有做出規定。雖然法律規定了獎勵撤銷制度,明確了撤銷情形,但是僅僅從受獎者可能違法的角度進行規范,而對于授獎者的違法行為沒有進行法律規制。同時對于撤銷獎勵只規定了撤銷機關、撤銷后果,沒有進一步規定撤銷時限、撤銷方式、如何監督撤銷權的行使過程等內容。為了保證獎勵的公正性,我們應該賦予其他競爭者和社會公眾異議權,評獎中應當條件公開,名額公開,程序公開,事跡公開來讓競爭者和公眾監督,在評獎中,要有專人負責監督,處理公眾的 反饋信息,對于有決定權的人要嚴格監督,讓他成為公眾和輿論監督的焦點不 敢貪污受賄,是公務員的公平感增加,從而增加公務吉利的效果。其次,調整監督思路,深化競爭監督制度。公務員的競爭是一個系統性的活動,在我國公務員的競爭監督多是在競爭中進行,而對于競爭的前期控制,后期控制以及全程反饋很少甚至是不監督,使得競爭監督漏洞百出。因此,為了增加對公務員的競爭監督,我們應該做好競爭的前期控制、事中控制、后期控制和全程反饋這四個環節的任何一個環節,在這些環節中,我們可以在競爭監督中引入先進的儀器,保證監督手段的科學,制度的透明、公開,同時充分發揮公眾和新聞輿論部門和競爭者的作用,賦予他們廣泛的監督權,對公開的內容、方式、時間、程序以及接受監督的方式也應當明確,只有通過這些方法才能使公務員在公開、公正的環境里競爭,才能使他們得到真正的競爭激勵,調動他們工作的積極性。

第五篇：中國公務員制度的建立和完善

我國公務員制度的建立和完善

中國改革開放20多年來，經濟發展取得了舉世矚目的輝煌成就。在深入進行經濟體制改革的同時，積極穩妥地推進政治體制改革，努力建設與社會主義市場經濟相配套的人事管理體制。我國公務員制度的發展，在鄧小平理論指導下，經歷了調研準備、推行實施和完善發展三個階段。

一、我國公務員制度的建立和推行情況

我國公務員制度的實施，是以1993年8月國務院頒布《國家公務員暫行條例》為標志的。范圍為全國中央、省、市、縣、鄉五級國家行政機關工作人員。

（一）建立和推行的背景

建立和推行公務員制度，是我國改革開放進程中干部人事制度的重大改革。新中國成立以來，我國逐步形成了政府機關人事管理制度，建立了一支行政管理隊伍，適應了當時計劃經濟的需要。形成和發展出若干行之有效的準則，比如，黨管干部的原則，為人民服務的宗旨，任人唯賢的干部路線，德才兼備的干部標準，等等。黨的十一屆三中全會以后，我國開始了改革開放進程，黨的工作重心發生轉移，社會主義市場經濟體制的建立以及其他方面的改革的推進，使原有的干部人事制度面臨著改革的迫切需要。首先，經濟體制改革迫切要求在干部選拔上增加透明度、開放度和群眾的參與程度，要求在更大范圍內創造一個有利于人才脫穎而出的局面。其次“國家干部”的概念過于籠統，缺乏科學的分類，管理權限過于集中，管理方式陳舊單一，管理制度不健全，用人缺乏法治等傳統體制的弊端必須突破。第三，對體現干部人事制度優良傳統的具體制度、內容和做法，也需要根據形勢發展需要，進行必要的修改、補充、調整、改進、完善，動態地適應著時代的要求。

因此，在進入改革開放之際，小平同志就要求要勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度。此后，干部人事制度進行了堅決而系統的改革，尤其是黨的十三大、十四大、十五大，都將其作為一個重要方面加以強調。

辯證唯物主義認為，選擇特定時期某一局部，作為全局的突破口，往往會對全局起主要和決定作用，同時也符合事物發展的方向和趨勢。對干部進行科學分類，在機關建立國家公務員制度，就是全局中的一個主要環節，是使干部人事制度走向科學分類管理體制的突破口。從而推動企業、事業單位人事制度改革，決定干部人事制度改革的全局問題。

就全局性質而言，干部人事制度改革是社會主義的自我完善、自我發展。但具體到機關、事業、企業的干部人事制度，其改革的深刻程度是不一樣的。這是因為，一切運動形式的每一個實在的非臆造的發展過程內，都是不同質的。機關具有國家事務管理的一致性，必須統一指揮，保證政令暢通，機關干部人事管理也要集中統一，不能有多樣性。由此看出，機關干部人事管理制度同政治體制聯系緊密，其改革是管理制度的完善和健全，重要的是增強活力、賦予生機，是在繼承和連續基礎上的具體管理辦法的調整和改進。因而，其改革不具根本性變化的性質。企事業干部人事的管理制度不僅有干部人事制度的共性，而且反映企業制度、事業單位管理制度所確定的外部關系。這種外部關系只能隨著經濟體制改革的發展而逐步清晰和明確。并且，由于經濟體制從計劃向市場的根本轉變，企事業干部人事制度的改革具有了根本性變革性質。用人主體由國家轉為法人，用人行為由行政轉為市場。所以，企事業干部人事管理制度的改革，是對自身的根本改造，具有根本性的變化性質。這種運動形式的質的區別，既是企事業干部人事制度改革的艱巨性所在，也是它不可能先于機關形成制度的原因所在。

黨的十三大提出的“當前干部人事制度改革的重點是建立國家公務員制度”是一個符合客觀實際的必然選擇。

（二）推行的過程和方式

自黨的十三大和七屆全國人大提出建立國家公務員制度，黨的十四大和八屆全國人大提出盡快推行國家公務員制度，到黨的十五大和九屆全國人大提出完善國家公務員制度，黨的最高領導機關和最高國家權力機關連續提出明確的任務和要求，既表達了黨和國家的意志，也反映了實際工作蓬勃發展的進程。

我國公務員制度的建立和推行，始終立足于社會主義初級階段這個實際。采取了符合實際的推行方式方法，使制度建設穩中求進。按照黨中央關于正確把握改革、發展、穩定的關系的要求，推行工作在維護社會穩定的前提下，采取整體推進，突出重點，分步到位的方法，根據各項改革的難易程度和基礎條件，針對機關工作人員的接受程度和人民群眾關心的重點難點問題，一年一個突破口，逐步達到目標，使推行工作有計劃有節奏平穩地進行。推行國家公務員制度得到了人民群眾的擁護。到1997年底，在全國基本建立了公務員制度。

（三）取得的成效

實行國家公務員制度后，在國家行政機關新的人事管理機制開始運行，其中比較顯著的有八個方面：

--考錄工作全面鋪開。全國31個省、區、市均實行了公開招考，多數地方還打破身份、地域限制，不拘一格選人才。截止1999年初，全國計劃考錄公務員15萬人，報考人數150萬人。公務員考錄制度，受到了廣泛的關注、支持和歡迎。

--激勵機制開始運行。實行考核制度，對公務員的“德、能、勤、績”進行評價，并將考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環節掛鉤，使“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現象開始改變。自1994年起，全國各級行政機關98%的公務員參加了考核。考核被評為優秀者受到獎勵，考核不稱職者受到處理，考核的獎優罰劣功能得到發揮。

--能上能下有了突破。實行競爭上崗，能上能下，使一大批優秀人才脫穎而出。截止今年4月，僅29個省、自治區、直轄市就有5萬個機關單位實行了競爭上崗，職位近35萬個，報名參與競爭上崗的各級機關公務員達80多萬人。

--輪崗、回避初見成效。對領導和“熱點”職位有計劃地輪崗，對有親屬關系的公務員在任職和執行公務時回避，打破了親情關系網，改善了公務員工作環境，促進了廉政建設。截止1999，全國共有40余萬人進行了輪崗。同時，全國還有29832人進行了任職回避。--“出口”初步暢通。退休制度得以進一步貫徹，特別是辭職辭退的實行，使機關告別了“鐵飯?quot;，”能進不能出“的弊端開始打破。據統計，4年來，全國共有11000多名公務員被辭退，有11624人辭職。

--培訓開始步入軌道。培訓是建設高素質、專業化公務員隊伍的有效途徑。據不完全統計，自條例頒布以來，共培訓公務員1000余萬人次。99年，55個中央國家行政機關，有5180人次參加了在職培訓和學歷教育，占總數的32.2%。通過培訓，公務員素質得到提高，工作能力得到加強，保證了政府機關的高效運轉。

--公務員權利有了保障。據不完全統計，申訴控告制度實施以來，各級人事部門共受理公務員申訴287件，其中撤銷或者建議撤銷原處理決定的占到20%。不公正的人事處理得到了糾正，維護了公務員合法權益。

--”全心全意為人民服務“的宗旨得到弘揚。從1996年開始，連續四年在全國開展”做人民滿意的公務員“活動，涌現了一大批先進典型。這一活動，展示了新時期公務員改革開放、勤政廉政的新形象，叫響了公務員稱號，宣傳了公務員制度，推動了公務員隊伍建設。總之，國家公務員制度的推行，取得了明顯成效。機關的生機活力明顯增強，隊伍的年輕化、知識化水平有較大提高，機關的勤政廉政建設得到加強。實踐證明，我國公務員制度是符合中國國情、適合市場經濟發展要求的，是一項比較成功的改革。

（四）存在的問題

國家公務員制度的建立和推行，還只是邁出了初步的步伐，制度的健全還有一個相當長的過程。當前的主要問題：一是立法層次不夠；二是全國的發展不平衡；三是公務員隊伍的整體素質有待提高。

二、我國公務員制度展望

當今世界，政治多極化、經濟全球化在繼續發展，以信息科學和生命科學為代表的現代科技突飛猛進，經濟、科技、國防和民族凝聚力等在內的綜合國力的競爭日趨激烈，這種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴峻的挑戰。

當今中國，改革、發展和穩定成為我們工作的主題。今后五至十年，是我國發展的一個大機遇，以建立社會主義市場經濟體制為重點的各項改革全面深化，整個經濟處于戰略性結構調整之中。在解決深層次矛盾、克服各種困難和風險中，需要我們維護社會穩定。就是說，政府所處的環境發生了很大變化，行政運作的復雜程度大為提高，迫切需要提高政府判斷形勢、駕馭復雜局面、解決實際問題的能力，從而處理好改革、發展和穩定的關系。

人民群眾對政府服務的要求越來越高。政府在履行和完成”執法“和”管理“的職能和任務中，必須依法行政，從嚴治政，在政治思想、工作作風、制度建設和機構改革中不斷取得成績，從而建設廉政、勤政、務實、高效政府。

今后，完善我國公務員制度的指導思想是，以鄧小平理論和江澤民總書記關于”三個代表“的論述為指導，按照深入改革人事制度的要求，從增強制度活力、提高隊伍素質、改進公共服務、完善法制等方面著手，以深化制度改革為動力，以提高隊伍素質為根本，以提供優質服務為目標，結合經濟體制和行政體制改革，統籌規劃，力爭再用10年左右的時間，建立起充滿生機活力、法制體系完備的公務員制度，造就一支高素質專業化的公務員隊伍，為廣大人民群眾和社會提供優質高效的服務，在中國改革開放和現代化建設的進程中發揮應有的作有。

今后一段時期完善國家公務員制度的重點有四個方面：

一是增強制度活力。主要是完善分類、聘用、考核、競爭機制等。推行部分職務實行聘任制的試點，探索主辦人員與輔辦人員不同的管理辦法。改進考核制度，實行多層面考核，凈化民主測評的環境，公示考核結果。完善公務員競爭上崗、公開選拔制度，保證人才選拔工作的公正性、科學性。

二是提高隊伍素質。創新、完善公務員考試錄用制度，嚴把”進口“，要經過多次考試，層層篩選，選拔優秀人才進入公務員隊伍。根據公務員職業發展加強培訓。研究公務員的成長規律，為他們的職業發展明確階梯和目標，并針對個人情況，有針對性地進行培養，缺什么補什么，需要什么學什么。按照從嚴治政，依法行政，政務公開的要求，進行依法行政培訓，增強公務員法律意識，提高依法行政水平。要根據加入世貿組織對行政管理提出的新要求進行培訓。培訓內容，要以法律規定、市場需要、崗位必會為導向來確定。培訓安排，要把個人動因和組織選送結合起來，變要我培訓為我要培訓，由政府推動轉為利益驅動。培訓時間，要長短結合，板塊拼加，自由選擇，學分累計。形成一套有效的培訓運行機制。三是改進公共服務。按照建設”廉潔、勤政、務實、高效“政府的要求，進一步轉變職能，轉變工作方式，轉變工作作風，提高工作效率。積極推行政務公開，讓人民群眾了解辦事程序和規則，接受群眾監督。充分利用現代信息技術，建設”電子政府"，提高行政管理的現代化水平，提供更加高效、優質的公共服務。引導廣大公務員深入實際，體察民情，為群眾辦實事、辦好事，讓群眾滿意。

四是完善管理法制。認真總結各地區、各部門在公務員管理中的新鮮經驗和好的做法，進行規范，不斷豐富完善公務員制度。積極配合有關部門，做好《公務員法》的起草工作；抓緊研究制定尚缺的單項法規，如公務員的紀律、行為規范、調任、轉任、退休等；對現有的單項法規要在實踐檢驗的基礎上，進行修改、補充和完善。

競爭擇優促使中國形成高素質專業化公務員隊伍中國公務員制度推行11年來，政府機關人事管理工作實現了根本轉變，隨著競爭擇優的用人機制的普遍建立，一支具有公仆意識的高素質、專業化的公務員隊伍正在形成。中國公務員管理工作始終立足制度建設。在1993年《國家公務員暫行條例》正式頒布后，先后制定出臺了與之配套的10余個暫行規定、實施辦法和一批政策規定，內容涵蓋公務員考試錄用、考核、職務任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告、培訓、職務升降、任職回避、職位輪換等方面，使公務員隊伍管理初步走上了法制化、規范化和科學化的軌道。

目前，全國31個省、區、市均實行了公務員公開招考，多數地方還打破身份、地域的限制，中央國家機關已連續11年組織公開招考；在職務晉升上，破除“論資排輩”。近兩年，全國共有22.3萬人通過競爭上崗晉升職務。

自1994年起，全國各級行政機關98％的公務員參加了考核，考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環節掛鉤。

退休、辭職、辭退、交流等制度的建立，實現了公務員隊伍“能進能出”；紀律、處分、輪崗、回避制度的實行，加強了對公務員的有效監督。此外，任職培訓、更新知識培訓等培訓體系的建立，成為建設高素質、專業化隊伍的有效途徑。

據人事部統計，從學歷上看，大專以上人員占總數的比例由1993年的32％，上升到2003年的73.7％，提高了41.7個百分點；從知識結構上看，公務員的法律知識、科技知識、現代行政管理知識、市場經濟知識以及外語、計算機等知識得到了補充；從能力結構上看，公務員的依法行政能力、調查研究能力、公共服務能力、創新能力等都有所提高。

公務員法著力解決三問題

中國國家公務員人數已經超過了500萬。如何約束規范這支公務員大軍的行為，為公務員立法，實行“依法治吏”，是推進政府職能轉變，深化行政管理體制改革的重大制度設計，是建立現代政府的重要法律基石。

剛剛結束的全國人大常委會第五次會議傳出的信息表明，《國家公務員法》即將提交初審。這部兩年多來11易其稿的法律，人數達500余萬之眾的國家公務員，對這部法律更是滿懷期待。各界至為關注的是，這部重要法律的立法主旨是什么？反復論證的焦點問題是什么？能否解決現行公務員管理實踐中所存在的突出問題？

深化改革的重要切入點

中國實施公務員制度已經有10年，也頒布實施了《國家公務員暫行條例》，那么。為什么還要出臺《國家公務員法》呢？宋世明指出，從深化政治體制改革的角度看，出臺《國家公務員法》是當前政治體制改革中的一張“大牌”。如果說政治體制改革是一個面，干部人事制度改革就是一條線，而出臺《國家公務員法》就是一個重要的切入點。

“依法治國”首先要求“依法治吏”，這里所說的“吏”，主要是指公務員隊伍。自1993年頒布實施《國家公務員暫行條例》以來，公務員制度的法律體系可以說已經初步確立，但《條例》的法律權威依然不夠。

宋世明博士指出，“吏治腐敗”是當前最大的腐敗，是其他形式腐敗的催化劑，已經成為人民群眾的眾矢之的。出臺《國家公務員法》也是深化政治體制改革，依法治理“吏治腐敗”的重要舉措。

制定《國家公務員法》，也是為了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下來。從推進政府職能轉變的角度來說，出臺《國家公務員法》是推進政府職能轉變的重要組織保證。

新的社會經濟形勢的發展，使得政府的社會管理職能、市場監管職能日趨重要，對一線

執法隊伍的素質和專業化水平提出越來越高的要求。《國家公務員法》是否會著力解決這方面的問題？宋世明博士對此回答說：這也正是這部法律試圖解決的問題。

焦點問題反復論證

《國家公務員法》著手起草時間兩年多，期間11次易稿，在制定這部法律的過程中，宋世明認為遇到了以下容易出現分歧的焦點問題：一部法律，不同的人對它有不同的期盼。關于《國家公務員法》，相關管理部門期盼它更加規范公務員管理，更好地保護公務員的合法權益；公務員們期盼它能為自己開拓更大的職業發展空間，合法提高相關待遇；專家學者期盼它建立推動公共人事管理的現代化，建立現代公務員制度；老百姓期盼通過它早日建成一支成本更低、服務質量更高的公務員隊伍。

因此，在這部法律的起草過程中，難免會對不同的問題有不同的意見和建議。另外，諸如如何創新公務員分類管理機制？職務系列與職級系列是完全分離，還是保持一定的對應關系？以及取消領導職務，還是改造非領導職務？如何加大對公務員合法權利的維護等等，都需要在比較中反復論證。

宋世明認為，《國家公務員法》的法律制度設計，有三個方面的突出問題在實踐中難以回避。第一，現在只有簡單的職務分類，沒有按照職位的性質和特點對公務員進行橫向分類，不利于科學管理。因而必須創新分類機制。第二，“進口”不嚴，“出口”不暢的問題繼續存在；專業化不夠與靈活性不足的問題并存。因此，必須創新更新機制。第三，公務員職業發展渠道過于單一，不利于開發公務員隊伍的人才資源，因此，必須創新職務與職級相結合的激勵保障機制。這既是開發公務員人才資源的大勢所趨，又是廣大公務員的人心所向。